5 Afs 205/2021 - 84
pokračování






USNESENÍ


Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera a soudců Karla Šimky, Lenky Krupičkové, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové a Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: M. K., zast. JUDr. Vítem Hrnčiříkem, Ph.D., LL.M, advokátem se sídlem Šrobárova 2002/40, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 14 A 75/202055,


takto:


I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá následující předběžná otázka:

Je třeba čl. 54 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 vykládat tak, že uplynutím lhůty 18 měsíců podle tohoto ustanovení zaniká oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb?

II. Řízení se přerušuje.


Odůvodnění:


I. Předmět řízení

[1] Žalobkyně je česká fyzická osoba. Dne 28. 6. 2012 podala žádost o dotaci z Programu rozvoje venkova ČR, opatření III.1.2 Podpora zakládání podniků a jejich rozvoje (dále jen „PRV“) na projekt nazvaný „Stavební úprava objektu na podnikání“. Dne 13. 3. 2013 podepsala dohodu o poskytnutí dotace, jíž se zavázala k plnění pravidel PRV. Na základě žádosti o proplacení dotace byla dne 7. 7. 2015 žalobkyni vyplacena dotace ve výši 5 239 422 Kč.

[2] Neplánovanou kontrolou projektu dne 29. 4. 2016 bylo zjištěno, že ve zrekonstruovaném objektu neprobíhá žádná výroba. V době kontroly nebyl přítomen žádný zaměstnanec, příruční sklad doplňků byl prázdný, stroje nebyly připojeny ke zdroji elektřiny a některé z nich byly umístěny v objektu jiného majitele v areálu a na prostranství za budovou. Správní orgán dále zjistil, že výrobní číslo kompresoru neodpovídalo výrobnímu číslu, které bylo zjištěno při kontrole dne 20. 4. 2015. Z údajů poskytnutých výrobcem odsávacího a filtračního zařízení pak vyplývá, že na filtračním zařízení byl umístěn neoriginální štítek s výrobním číslem jiného zařízení, prodaného jinému zákazníkovi. Námitky proti protokolu o kontrole byly vyhodnoceny jako neoprávněné. Státní zemědělský intervenční fond (dále jen „SZIF“) proto v oznámení o uložení sankce příjemci dotace ze dne 24. 5. 2016 konstatoval, že žalobkyně porušila pravidla PRV, s čímž se pojí snížení dotace o 100 %. Přezkumná komise žalovaného postup SZIF dne 12. 9. 2016 potvrdila. Zmocněnec žalobkyně byl rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 4. 2019, sp. zn. 9 To 17/2019, pravomocně uznán vinným ze spáchání zvlášť závažného zločinu dotačního podvodu.

[3] Dne 27. 3. 2018 bylo zahájeno správní řízení o uložení povinnosti vrátit dotaci dle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o SZIF“), ve spojení s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (dále jen „nařízení č. 1306/2013“). SZIF dne 11. 6. 2018 rozhodl o povinnosti žalobkyně vrátit finanční prostředky ve výši 5 239 422 Kč vyplacené jako dotace v rámci PRV. Žalovaný odvolání žalobkyně proti rozhodnutí SZIF dne 7. 5. 2020 zamítl.

[4] Městský soud v Praze se v žalobě proti napadenému rozhodnutí žalovaného zabýval námitkou, že došlo k zániku oprávnění (prekluzi) státu požadovat po žalobkyni vrácení dotace, neboť k žádosti o vrácení dotace ze strany státu došlo až po uplynutí lhůty 18 měsíců ve smyslu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013. Městský soud dospěl k závěru, že sice skutečně došlo k vyžádání vrácení dotace po žalobkyni ze strany státu až po uplynutí lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, neshledal však, že by nedodržení této lhůty mělo za následek zánik oprávnění státu požadovat vrácení dotace po příjemci zpět. Podle městského soudu není lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 prekluzivní, nýbrž pouze pořádkovou lhůtou. Tímto názorem se městský soud odchýlil od právního názoru vyjádřeného v rozsudku devátého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2018, č. j. 9 Afs 280/2017  57, podle něhož se jednalo o lhůtu prekluzivní.

[5] Pátý senát Nejvyššího správního soudu při přezkumu rozsudku Městského soudu v Praze předložil věc rozšířenému senátu. Pátý senát se ztotožnil s argumentací Městského soudu v Praze. Zdůraznil, že devátý senát ve svém rozsudku č. j. 9 Afs 280/2017  57 sice uvedl, že lhůta podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 je prekluzivní, učinil tak však bez odůvodnění, jak ke svému závěru dospěl. Pátý senát měl za to, že historickým, jazykovým, teleologickým i systematickým výkladem čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nelze než dospět k závěru, že lhůta 18 měsíců pro vyžádání vrácení neoprávněných plateb u příjemce je lhůtou pořádkovou, tedy že členský stát je oprávněn požadovat vrácení neoprávněných plateb zpět i po uplynutí této lhůty.

[6] V rozsudku č. j. 9 Afs 280/2017  57, konkrétně v jeho bodu 50, devátý senát uvedl (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát): „Soud dále zvažoval, zda je k vzájemnému vztahu výše uvedených nařízení, která jsou prima facie v rozporu, povinen položit předběžnou otázku. Dospěl k závěru, že se vzájemným vztahem těchto nařízení zabývat nemusí. K promlčení práva zahájit stíhání ve smyslu čl. 3 odst. 1, prvního pododstavce Nařízení č. 2988/95, ani k prekluzi práva požádat příjemce o vrácení neoprávněné poskytnuté dotace ve smyslu čl. 54 Nařízení č. 1306/2013 totiž nedošlo. Za této situace soud pro vyřešení projednávané věci nepotřebuje zodpovědět otázku vzájemného vztahu shora uvedených nařízení. Tak by tomu bylo pouze v případě, že by jedna ze stanovených lhůt již uplynula.“ Z citované pasáže rozsudku devátého senátu je patrné, že ten považuje čl. 54 nařízení č. 1306/2013 za ustanovení o prekluzi oprávnění členského státu požádat příjemce o vrácení neoprávněně poskytnuté dotace. Naopak pátý senát míní, že členský stát je oprávněn požadovat vrácení neoprávněných plateb zpět i po uplynutí této lhůty.

[7] Pátý senát tak k posuzované otázce chce zaujmout právní názor odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (jeho devátého senátu). Uvedená právní otázka je přitom rozhodná pro rozhodnutí o kasační stížnosti. Pátý senát zároveň zastává názor, že jde o acte clair. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána (§ 17 odst. 1 věty první s. ř. s.).

II. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava

[8] V českém právním řádu je časové omezení týkající se postupu vrácení neoprávněně získané dotace obsaženo v § 11a zákona o SZIF. Do 31. 12. 2014 zněl § 11a odst. 3 zákona o SZIF takto: Vrácení dotace a penále uloží Fond rozhodnutím, vymáhá je a činí ostatní opatření představující jejich správu. Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději v kalendářním roce následujícím po prvotním zjištění nesrovnalosti podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství22). Poznámka pod čarou č. 22) odkazovala na nařízení č. 1290/2005. Od 1. 1. 2015 do 31. 10. 2017 zákon o SZIF žádnou úpravu časového omezení (pro dotace, jež nebyly poskytnuty výhradně z národních zdrojů) neobsahoval. Podle § 11a odst. 1 zákona o SZIF pouze platilo, že v případě neoprávněné platby dotace kryté zcela nebo zčásti prostředky z rozpočtu Evropské unie postupuje Fond podle přímo použitelného předpisu Evropské unie22) a podle tohoto zákona. Poznámka pod čarou 22) v tomto znění vyjmenovává několik unijních nařízení, mimo jiné i nařízení č. 1306/2013 (bez odkazu na jakékoli konkrétní ustanovení). Novelou č. 295/2017 Sb. byla s účinností od 1. 11. 2017 do § 11a odst. 1 zákona o SZIF přidána věta: Řízení o vrácení dotace Fond zahájí nejpozději do 10 let ode dne jejího vyplacení. V době proplacení dotace (7. 7. 2015) tak český právní řád žádné časové omezení, které by se výslovně vztahovalo k povinnosti vyžádat u příjemce dotace vrácení neoprávněných plateb, neobsahoval.

[9] Podle čl. 3 Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (dále jen „nařízení č. 2988/95“) platí:

1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.

Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.

Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.

2. Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.

Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.
3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.

[10] Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále též „SDEU“) se časové omezení podle čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 vztahuje nejen na ukládání správních sankcí, ale i jiných správních opatření (viz rozsudek SDEU ze dne 3. 9. 2015, C383/14, FranceAgriMer, body 20 až 32).

[11] Podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 platí, že v případě neoprávněných plateb v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti požádají členské státy u příjemce o vrácení těchto plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb. Odpovídající částky se v okamžiku podání žádosti o vrácení plateb zaznamenají do knihy dlužníků platební agentury.

III. Rozbor předkládané předběžné otázky

[12] Rozšířený senát musí posoudit právní otázku, zda s marným uplynutím lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 zaniká oprávnění státu požadovat po příjemci dotace vrácení neoprávněných plateb.

[13] Nejvyšší správní soud je podle čl. 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie povinen obrátit se na SDEU, vyvstaneli v řízení před soudem otázka týkající se platnosti a výkladu aktů přijatých orgány, institucemi nebo jinými subjekty Unie.

[14] Kvůli výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 byla věc postoupena rozšířenému senátu a rozšířený senát shledal svou pravomoc se jí zabývat. Současně s ohledem na povahu právní otázky dospěl k závěru, že byly naplněny podmínky pro jeho povinnost obrátit se na SDEU podle čl. 267 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie.

[15] Prvotní indicií směřující k takovému závěru je, že dva různé senáty Nejvyššího správního soudu zaujaly k téže otázce práva EU rozdílné názory, přičemž není patrné, že by šlo u některého z nich o právní názor zjevně mylný či následně překonaný. Rozšířenému senátu není ani známo, že by otázka výkladu čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 v tom ohledu, v jakém je rozhodná pro věc posuzovanou Nejvyšším správním soudem, byla judikaturou SDEU vyřešena.

[16] Zásadním důvodem pro položení předběžné otázky je pak povaha sporné právní otázky. Jak uvedl velký senát SDEU v rozsudku ze dne 6. 10. 2021, C561/19, Consorzio ItalianManagement, bod 48, „pouhá možnost vyložit určité ustanovení unijního práva jiným způsobem nebo několika dalšími způsoby – jestliže se žádný z těchto jiných výkladů nejeví dotyčnému vnitrostátnímu soudu jako dostatečně hodnověrný, zejména s ohledem na kontext a účel uvedeného ustanovení a rovněž s ohledem na normativní systém, jehož je součástí – však sama o sobě nedovoluje se domnívat, že o správném výkladu tohoto ustanovení panuje rozumná pochybnost“. Velký senát ovšem v následujícím bodě 49 dodal, že „pokud je však na existenci rozdílných směrů judikatury – v rámci soudů jednoho a téhož členského státu nebo mezi soudy různých členských států – týkající se výkladu ustanovení unijního práva použitelného na spor v původním řízení upozorněn vnitrostátní soud rozhodující v posledním stupni, musí být tento soud zvlášť ostražitý při posuzování případné neexistence rozumné pochybnosti o správném výkladu daného unijního ustanovení a musí brát v úvahu zejména cíl řízení o předběžné otázce, kterým je zajistit jednotný výklad unijního práva“.

[17] Na rozdíl od předkládajícího pátého senátu, který má rozhodnou právní otázku za acte clair a vykládá ji opačně než senát devátý, rozšířený senát není přesvědčen o tom, že některou z variant výkladu, jež přicházejí v úvahu, lze považovat za jasnou, hodnověrnou a bez rozumných pochyb zjevně přesvědčivější než varianty jiné.

[18] Výkladová varianta zastávaná pátým senátem je nicméně dobře hajitelná, takže na jejím základě lze dospět k závěru, že marným uplynutím lhůty podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 nedochází k zániku oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb. Svědčí pro ni dále předestřené argumenty.

[19] V nařízení č. 1306/2013 se výslovně neuvádí, že by s uplynutím lhůty podle jeho čl. 54 odst. 1 byl spojen zánik oprávnění členského státu požadovat po příjemci vrácení neoprávněných plateb. Tím se časové omezení podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 liší od omezení stanoveného v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, v němž se doba pro řízení o nesrovnalostech výslovně označuje za promlčecí. Bod 39 preambule nařízení č. 1306/2013 přitom výslovně odkazuje na aplikaci nařízení č. 2988/95 při odhalování a řešení nesrovnalostí. Při odhalování a řešení nesrovnalostí podle nařízení č. 1306/2013 by se tedy v této logice mělo použít i nařízení č. 2988/95. To obsahuje komplexní úpravu promlčecích dob pro řízení, v němž mají být stíhány nesrovnalosti, včetně podmínek pro přerušení běhu této doby, nejzazšího okamžiku, k němuž má uplynout, i možnosti členských států odchýlit se od délky promlčecí doby stanovené v tomto nařízení. Proto lze argumentovat, že pokud by mělo časové omezení stanovené v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 představovat speciální úpravu, byl by tento vztah speciality v nařízení č. 1306/2013 explicitně vymezen a bylo by vyjasněno, že komplexní úprava časových omezení v nařízení č. 2988/95 se neužije, případně že se užije jen v určité části.

[20] Časové omezení pro splnění povinnosti členských států podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 upravuje vztah mezi členským státem a Evropskou unií, nikoliv mezi členským státem a jednotlivcem. Částky získané zpět v důsledku nesrovnalosti nebo nedbalosti a související úroky jsou podle čl. 55 a čl. 56 nařízení č. 1306/2013 příjmem do Evropského záručního zemědělského fondu (EZZF), resp. do příslušného programu Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). V případě nevyčerpání se uvedené prostředky vrací zpět do rozpočtu Evropské unie. Jelikož částky získané zpět jsou příjmem do EZZF a EZFRV, je v zájmu řádného plánování rozpočtů těchto fondů na následující roky a v zájmu zajištění dodržování ročních stropů stanovených pro jednotlivé fondy, aby došlo k vymáhání neoprávněných plateb v přiměřené lhůtě od okamžiku, kdy došlo ke zjištění nesrovnalostí či nedbalosti odůvodňujících požadování vrácení plateb po příjemci zpět.

[21] Prvek zahrnutí zpětně získaných neoprávněných plateb do finančního plánování Evropské unie lze spatřovat i v čl. 54 odst. 2 nařízení č. 1306/2013, podle něhož v případě, že nedojde ke zpětnému získání plateb do čtyř, resp. osmi let od žádosti o vrácení plateb, nese finanční důsledky toho, že nebyly platby získány zpět, z poloviny Evropská unie a z poloviny členský stát. Pokud však členské státy nevyžádaly vrácení neoprávněných plateb ve lhůtě podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, může Evropská komise přijmout opatření, kterým vyloučí Evropskou unii z podílu na finančních následcích nezískání neoprávněně vyplacených plateb.

[22] Právní úprava zpětného získávání neoprávněných částek v nařízení č. 1306/2013 tedy, zdá se, směřuje k tomu, aby členské státy začaly v přiměřených lhůtách vymáhat neoprávněné platby zpět, neboť s nimi může Evropská komise kalkulovat jako s příjmy do EZZF, resp. příslušných programů EZFRV. Pokud se pak tato kalkulace následně ukáže jako nesprávná v důsledku toho, že neoprávněné platby nebyly v přiměřených lhůtách získány zpět, rozloží se finanční důsledky této skutečnosti rovnoměrně mezi členský stát a Evropskou unii. To však pouze za předpokladu, že členský stát splnil svou povinnost promptně vyžádat u příjemce vrácení neoprávněných plateb.

[23] Z výše uvedeného však ještě jednoznačně neplyne, že by po uplynutí této lhůty neměl členský stát oprávnění dále vymáhat neoprávněné platby po příjemci. Ve prospěch tohoto závěru lze argumentovat i formulací v bodě 37 preambule nařízení č. 1306/2013, že „v některých případech nedbalosti ze strany členského státu lze rovněž připsat dotyčnému členskému státu k tíži částku v plné výši“. K připsání finančních důsledků nezískání neoprávněných plateb v přiměřené lhůtě pouze členskému státu v plné výši tak může dojít z důvodu nedbalosti členského státu, jejímž důsledkem je nezískání neoprávněných plateb zpět v přiměřených lhůtách, nikoliv z důvodu zániku oprávnění vymáhat neoprávněné platby zpět po příjemci. Podpůrně je také možno uvést, že byť je v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 uvedeno ve vztahu k povinnosti členského státu vyžádat u příjemce vrácení neoprávněných plateb sloveso „musí“, v bodě 37 preambule je uvedeno, že by „členské státy ‚měly‘ vrácení prostředků vyžádat u příjemce do 18 měsíců (…)“. V preambuli je použit způsob podmiňovací, často vyjadřující zdvořilou žádost či děj, který by se za určitých situací mohl vyplnit, ale ne nezbytně nutně, nikoliv způsob rozkazovací. I jazykové argumenty tak umožňují dobře hájit názor, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 vyjadřuje děj, u něhož je žádoucí, aby nastal tak, jak je popsán, avšak nevylučující, že může nastat i jiným způsobem.

[24] V judikatuře SDEU a Tribunálu však lze nalézt závěry, které mohou být vnímány jako nepřímo zpochybňující výše uvedenou výkladovou variantu.

[25] V rozsudku ze dne 8. 5. 2019, C580/17, Mittetulundusühing Järvelaev, SDEU interpretoval povinnosti členského státu, vyjdeli najevo, že došlo k nesrovnalostem při využití dotace. V bodech 94 až 97 uvedl (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát):

„94 V sedmé otázce se tedy předkládající soud konečně táže, zda čl. 56 první pododstavec nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání zahájení postupu zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace před uplynutím lhůty pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování. Předkládající soud se rovněž táže, zda toto ustanovení musí být vykládáno v tom smyslu, že brání pokračování v takovém postupu zpětného získání v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu.

95 Zaprvé, pokud jde o možnost členského státu zahájit postup zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace před uplynutím lhůty pěti let od vyplacení poslední části dotace, je třeba připomenout, že podle čl. 54 odst. 1 a čl. 56 prvního pododstavce nařízení č. 1306/2013 je členský stát, který zjistí existenci nesrovnalosti, povinen získat neoprávněně vyplacenou dotaci zpět. Členský stát musí zejména požádat příjemce o vrácení plateb do 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.

96 Z toho plyne, že členské státy mohou a v zájmu řádného finančního řízení zdrojů Unie musí přistoupit k uvedenému zpětnému získání bez zbytečného odkladu. Za těchto podmínek skutečnost, že o vrácení bylo požádáno před uplynutím pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování, nemá žádný vliv na uvedené zpětné získání.
97 Zadruhé, pokud jde o otázku, zda unijní právo brání pokračování v postupu zpětného získání v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu, je třeba uvést, jak zdůrazňuje Komise, že kdyby měl příjemce dotace možnost v průběhu soudního řízení týkajícího se zpětného získávání napravit nesrovnalost, k níž došlo při provádění operace, taková možnost by mohla vybízet ostatní příjemce k tomu, aby se dopouštěli nesplnění povinnosti, neboť by měli jistotu, že budou moci toto nesplnění povinnosti a posteriori napravit poté, co jej zjistí příslušné vnitrostátní orgány. Proto skutečnost, že příjemce dotace usiluje o ukončení nebo dokonce ukončil nesplnění povinnosti v průběhu soudního řízení týkajícího se zpětného získávání, nemůže mít vliv na uvedené zpětné získání.

98 Na sedmou otázku je třeba odpovědět, že článek 56 nařízení č. 1306/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byl postup zpětného získání neoprávněně vyplacené dotace zahájen před uplynutím lhůty pěti let od rozhodnutí řídícího orgánu o financování. Toto ustanovení nebrání ani tomu, aby v takovém postupu zpětného získání bylo pokračováno v případě, kdy v průběhu řízení příjemce dotace ukončí nesplnění povinnosti, které bylo důvodem pro zahájení uvedeného postupu.“


[26] Závěry SDEU v bodě 95 mohou být vykládány tak, že nebrání výkladové alternativě, že lhůta 18 měsíců v čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 pro to, aby členský stát požádal příjemce o vrácení plateb, je jednak pořádkovou lhůtou ve vztahu mezi členským státem a Evropskou unií, avšak současně i prekluzivní lhůtou ve vztahu mezi členským státem a příjemcem platby. Takováto výkladová alternativa je ve vztahu k jednotlivci mírnější než alternativa zastávaná pátým senátem, neboť oproti tomu, kdyby se na vztah členského státu a jednotlivce vztahoval systém časových omezení podle čl. 3 nařízení č. 2988/95, může uplatněním lhůty 18 měsíců podle čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 dojít ke zkrácení časového prostoru, v němž může členský stát po příjemci žádat vrácení plateb.

[27] Stejný závěr o povaze uvedené lhůty by bylo možno dovodit i z rozsudku Tribunálu ze dne 8. 3. 2023, T235/21, Bulharsko v. Komise, konkrétně z jeho bodu 81, v němž se uvádí (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát): „Povinnost požadovat vymáhání pohledávek dotčených nesrovnalostmi zjištěnými v uvedené závěrečné zprávě totiž nevyplývá z nařízení č. 883/2013, ale z čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013, který stanoví, že pokud byla taková nesrovnalost oznámena dotyčnému členskému státu, má tento členský stát lhůtu 18 měsíců k tomu, aby od jejich příjemců požadoval uvedené vrácení částek.“ V bodě 46 zmíněného rozsudku Tribunál přitakal i názoru Komise o povaze lhůty 18 měsíců. „Při této příležitosti Komise zejména zdůraznila, že Bulharská republika měla vyžadovat vrácení neoprávněných plateb od jejich příjemců ve lhůtě 18 měsíců od oznámení konečných zpráv OLAF v obou jím vedených vyšetřováních. Kromě toho odkaz na článek 54 nařízení č. 1306/2013 neponechával prostor pro pochybnosti ohledně možnosti finančních oprav, pokud by uvedená lhůta nebyla dodržena.“

[28] S ohledem na výše uvedené proto rozšířený senát má spíše za to, že čl. 54 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 se má vykládat tak, že nebrání členským státům, aby pokračovaly ve vymáhání vrácení neoprávněných plateb od příjemců dotace, pokud vyžádaly u příjemce vrácení neoprávněných plateb po uplynutí 18 měsíců poté, co byla schválena kontrolní zpráva nebo podobný doklad konstatující, že došlo k nesrovnalosti, popřípadě poté, co tuto zprávu nebo podobný dokument obdržela platební agentura či subjekt odpovědný za zpětné získávání daných plateb.

[29] Rozšířený senát však připouští i to, že uvedený článek lze vykládat i jinak, a sice tak, že lhůta 18 měsíců pro to, aby členský stát požádal příjemce o vrácení plateb, je jednak pořádkovou lhůtou ve vztahu mezi členským státem a Evropskou unií, avšak současně i prekluzivní lhůtou ve vztahu mezi členským státem a příjemcem platby, speciální ve vztahu k systému časových omezení podle čl. 3 nařízení č. 2988/95. Takovýto výklad, v určitých ohledech příznivější pro příjemce jakožto jednotlivce odlišného od veřejné moci, která právo tvoří a aplikuje, může být podle názoru rozšířeného senátu odmítnut jen tehdy, jeli zjevně méně přesvědčivý než jiné výkladové alternativy. Jinak by došlo k nepřiměřenému zásahu do práva jednotlivce na právní jistotu a předvídatelnost právní regulace, jež na něho má dopadat. Úsudek o tom, zda tuto pro jednotlivce příznivější výkladovou alternativu lze odmítnout, anebo nikoli, by však v této situaci již překračoval interpretaci unijního práva v mezích pojmu acte clair, jak mu rozumí judikatura SDEU.

[30] Předkládající pátý senát měl za to, že devátý senát nesprávně posoudil právní otázku práva EU. Tu má pátý senát za acte clair, ovšem s opačným závěrem o tom, jak má být vyložena, než k jakému dříve dospěl devátý senát. Rozšířený senát na rozdíl od předkládajícího pátého senátu míní, že rozhodnou právní otázku nelze za acte clair považovat, a proto pokládá předběžnou otázku SDEU. Součástí pravomoci rozšířeného senátu totiž není, a ani nemůže být posuzování, jaký z výkladů práva EU, jež jsou mezi senáty Nejvyššího správního soudu sporné, je správný. Výjimkou by bylo, pokud by rozšířený senát sám dospěl na základě kritérií vyplývajících z práva EU k závěru, že příslušná právní otázka je acte clair či acte éclairé.

IV. Závěr

[31] Z výše uvedených důvodů rozšířený senát předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku.

[32] Současně rozšířený senát podle § 48 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 120 s. ř. s. přerušil řízení o kasační stížnosti. Poté, co Soudní dvůr rozhodne o předběžné otázce, rozšířený senát bude v řízení pokračovat (§ 48 odst. 6 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.


V Brně dne 4. října 2023




Filip Dienstbier
předseda rozšířeného senátu