4 Azs 42/2026-30
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: T. L. H. P., zast. Mgr. Vratislavem Tauberem, advokátem, se sídlem Lidická 960/81, Brno, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, se sídlem Masarykova 930/27, Ústí nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 1. 2026, č. j. KRPU-17764-30/ČJ-2026-040022-ZZC-MO, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 2. 2026, č. j. 54 A 3/2026-23,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobkyně je státní občankou Vietnamské socialistické republiky (dále jen „Vietnam“). Dne 2. 7. 2024 přicestovala do Maďarska.
[2] Dne 23. 1. 2026 provedla hlídka Policie České republiky pobytovou kontrolu na adrese V. ulice X, ve věci týkající se jiné osoby vedené pod č. j. OAM-56120-12/DP-2025. V době kontroly se na uvedené adrese nacházela rovněž žalobkyně, kterou hlídka policie také kontrolovala. Žalobkyně hlídce předložila platný cestovní doklad, ve kterém bylo vyznačeno maďarské vízum platné od 24. 6. 2024 do 30. 8. 2024 s povolenou dobou pobytu 30 dní a vstupní razítko Maďarska do schengenského prostoru ze dne 2. 7. 2024. Dále žalobkyně předložila maďarské povolení k pobytu vydané dne 12. 7. 2024 s platností do 28. 4. 2026. Provedenou lustrací bylo zjištěno, že žalobkyně je vedena v Schengenském informačním systému (dále jen „SIS“) jako státní příslušnice třetí země, na kterou se vztahuje rozhodnutí o navrácení, přičemž žádajícím státem je Maďarsko, s platností od 5. 5. 2025 do 4. 5. 2030. Podle záznamu v SIS měla žalobkyně do dne 12. 5. 2025 vycestovat z území členských států Evropské unie (dále jen „EU“) a smluvních států, a tedy od 13. 5. 2025 pobývá na území EU neoprávněně.
[3] Téhož dne (23. 1. 2026) žalobkyně podala vysvětlení ve smyslu § 167 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Žalobkyně uvedla, že v Maďarsku po svém příjezdu pracovala a že stále pracuje pro stejnou společnost, ale název této společnosti si nepamatuje. Nezná adresu, na které se v Maďarsku zdržuje, ani město. Žalobkyně dále sdělila, že do České republiky přicestovala před pár dny navštívit svou přítelkyni a měla v plánu návrat do Maďarska v horizontu několika dní. Žalobkyně neví o návratovém rozhodnutí a své povinnosti vycestovat. Na území České republiky nemá nikoho kromě zmíněné kamarádky. Celá její rodina žije ve Vietnamu a v návratu do domovského státu jí nic nebrání. Dále uvedla, že nemá dostatek finančních prostředků na cestu do Vietnamu ani na složení finanční záruky. Současně vypověděla, že nemá na území České republiky adresu, kde by se mohla zdržovat.
[4] Ředitelství služby cizinecké policie dne 23. 1. 2026 zjistilo od maďarských orgánů, že zaměstnání žalobkyně bylo ukončeno dne 20. 9. 2024 a pobyt byl ukončen dne 21. 10. 2024. Aktuálně žalobkyně nemá na území Maďarska žádný pobyt ani o něj nepožádala.
[5] Žalovaná rozhodnutím ze dne 24. 1. 2026, č. j. KRPU-17764-30/ČJ-2026-040022-ZZC-MO (dále jen „napadené rozhodnutí“), zajistila žalobkyni za účelem vycestování podle § 124b odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 11. 6. 2026.
[6] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), který ji zamítl.
[7] Krajský soud uvedl, že byly splněny všechny podmínky pro zajištění žalobkyně. Podle záznamu v SIS se na žalobkyni vztahovalo rozhodnutí o navrácení, zadané Maďarskem, s platností od 5. 5. 2025 do 4. 5. 2030. Žalobkyně měla území členských států EU a smluvních států opustit do 12. 5. 2025. To však neučinila. Na tomto závěru nic nemění tvrzení žalobkyně, že nevěděla o návratovém rozhodnutí.
[8] Krajský soud dále vycházel ze sdělení maďarských orgánů, podle něhož bylo zaměstnání žalobkyně v Maďarsku ukončeno dne 20. 9. 2024 a její pobyt dne 21. 10. 2024. Absence údaje o neplatnosti maďarské pobytové karty v SIS neměla vliv na existenci návratového záznamu ani na závěr, že uplynula lhůta k dobrovolnému vycestování. Žalovaná se těmito okolnostmi řádně zabývala, a její rozhodnutí proto krajský soud nepovažoval za nepřezkoumatelné ani nezákonné.
[9] K možnosti uložení zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území nebo z území členských států EU (ve smyslu § 123b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, dále jen „zvláštní opatření“) krajský soud zdůraznil, že žalobkyně sama při podání vysvětlení dne 23. 1. 2026 uvedla, že nemá finanční prostředky na návrat do Vietnamu ani na složení finanční záruky a že na území České republiky nezná nikoho, kdo by za ni finanční záruku složil. Nemá zde ani rodinné příslušníky či jiné příbuzné, nemá zde bydliště a nevěděla, jak by plnila povinnost oznámit policii adresu místa pobytu a zdržovat se na ní. Současně uvedla, že se do Vietnamu, kde má manžela a tři děti, vrátit nechce. Z těchto skutečností krajský soud dovodil důvodnou obavu, že by byl uložením zvláštního opatření ohrožen výkon nuceného vycestování žalobkyně. Skutečnost, že měla v České republice kamarádku, u které chtěla několik dní přespat, nepředstavovala dostatečnou záruku jejího dobrovolného vycestování. Krajský soud proto uzavřel, že skutkové okolnosti v době vydání napadeného rozhodnutí vylučovaly uložení zvláštních opatření.
[10] Krajský soud nakonec poukázal na to, že žalobkyně dne 30. 1. 2026 podala žádost o mezinárodní ochranu a rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 2. 2. 2026 byla zajištěna podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a to do 19. 5. 2026. Zajištění, ke kterému došlo na základě napadeného rozhodnutí, proto skončilo dne 2. 2. 2026. Rozhodnutí krajského soudu již nemohlo ovlivnit následné zajištění žalobkyně podle zákona o azylu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[11] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[12] Stěžovatelka namítla, že nebyly splněny zákonem stanovené podmínky pro její zajištění. Zajištění představuje velmi závažný zásah do osobní svobody. Má k němu být přistoupeno, pouze pokud nepostačuje uložení zvláštních opatření. Tomu odpovídá také specifický standard přezkumu, který je vymezen především rozsudkem velkého senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 11. 2022 ve spojených věcech C-704/20 a C-39/21 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (dále jen „rozsudek SDEU ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid“). Dle SDEU soudy musí při přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince přihlížet z moci úřední k vadám a nezákonnostem rozhodnutí o zajištění, které zjistí, případně které vyjdou v řízení najevo. Z toho rovněž vyplývá, že ve věcech zajištění nelze uplatnit obecné pravidlo upravené v § 104 odst. 4 s. ř. s., podle něhož není přípustné vznášet v řízení o kasační stížnosti nové námitky, které bylo možné uplatnit již v řízení před krajským soudem.
[13] Stěžovatelka namítla, že žalovaná posoudila splnění podmínek pro uplatnění zvláštních opatření formalisticky a mechanicky. Při posouzení této otázky vycházela zásadně z nezákonného důkazního prostředku. Žalovaná se stěžovatelkou dne 23. 1. 2026 sepsala protokol o podání vysvětlení. Žádný jiný úkon ke zjištění skutkového stavu, především ke zjištění osobních, majetkových, rodinných či jiných poměrů stěžovatelky, žalovaná neučinila. Záznam o podání vysvětlení slouží zejména k předběžnému prověření skutečností či předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí a nelze jej podle § 137 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, použít jako důkazní prostředek. Uvedené plyne i z ustálené judikatury, dle níž lze protokol o podání vysvětlení použít toliko jako tzv. jiný podklad pro rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního řádu. Nelze z něj však dovozovat skutková zjištění.
[14] V posuzované věci skutečnosti plynoucí z protokolu o podání vysvětlení představovaly rozhodující skutková zjištění, o která žalovaná opřela svůj závěr o nemožnosti využití mírnějších opatření za účelem vycestování (tvrzení o nedostatku finančních prostředků, neznalosti osob na území České republiky, neexistenci zázemí či bydliště). Nešlo tedy o situaci, kdy bylo podání vysvětlení užito pouze k samotnému prověření skutečností, které by mohly být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, ale o situaci, kdy na jeho základě žalovaná učinila zásadní skutková zjištění rozhodná pro meritorní posouzení věci.
[15] Žalovaná měla učinit další kroky ke zjištění skutečností rozhodných pro závěr o splnění podmínek pro zajištění stěžovatelky, tedy po zahájení správního řízení ji za tímto účelem vyslechnout dle § 169j zákona o pobytu cizinců s příslušnými procesními zárukami.
[16] Stěžovatelka namítla, že se žalovaná před jejím zajištěním náležitě nezabývala možností využití zvláštních opatření. Použití těchto opatření není bez dalšího vyloučeno ani v případě, kdy již cizinec měl uloženou povinnost opustit území a nerespektoval ji. Úvaha žalované a následně i krajského soudu měla primárně směřovat k hledání vhodného mírnějšího opatření. Žalovaná však postupovala opačně, zajištění vnímala jako primární institut a pouze se pokusila odůvodnit nevyužití možných alternativ.
[17] Stěžovatelka poukázala na smysl institutu zajištění, kterým je obava z maření rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území. Z jednání stěžovatelky i z jejího tvrzení, že nevěděla o uložené povinnosti vycestovat, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že měla stále platné pobytové oprávnění, které ani v SIS nebylo uvedeno jako zrušené, nelze dovodit úmysl mařit návratové rozhodnutí takovým způsobem, aby bylo nezbytné přistoupit k jejímu zajištění. Stěžovatelka byla v dobré víře, že je držitelkou platného pobytového oprávnění.
[18] Členské státy musí záznam v SIS v zásadě považovat za správný a vycházet z něj. Jakmile však nastanou pochybnosti o jeho správnosti, mají k nim přihlédnout. V posuzované věci taková pochybnost nastala, což mělo být hodnoceno ve prospěch stěžovatelky.
[19] Pokud pak žalovaná vycházela ze skutečností plynoucích ze záznamu o podání vysvětlení, měla v této souvislosti ve prospěch stěžovatelky přihlédnout také k jejímu tvrzení, že chtěla v České republice zůstat pouze několik dnů kvůli oslavě kamarádky, s níž byla v nehtovém studiu, kde došlo k její kontrole. Takové jednání nenasvědčuje tomu, že by měla v úmyslu mařit jí uložené rozhodnutí o povinnosti opustit území.
[20] Žalovaná poukázala na tvrzení stěžovatelky, že v České republice nikoho nemá, avšak pominula skutečnost, že stěžovatelka zároveň sdělila, že má v České republice kamarádku, za kterou přicestovala. Žalovaná tedy ani neobjasnila rozpor mezi těmito tvrzeními. Žalovaná se touto skutečností měla blíže zabývat a například se stěžovatelky dotázat na to, zda by mohla dočasně pobývat právě u této kamarádky, a to v souvislosti s realizací zvláštního opatření dle § 123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.
[21] Žalovaná neprokázala, že nebylo možné přistoupit k uložení zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V napadeném rozhodnutí vycházela z toho, že stěžovatelka uvedla, že nemá prostředky na složení finanční záruky. Nijak však nezjišťovala ani se stěžovatelky blíže nedotázala, zda nedisponuje finančními prostředky například na bankovním účtu. Z protokolu o podání vysvětlení, který navíc nebylo možné použít jako důkazní prostředek, plyne pouze to, že stěžovatelka „v současné době nemá u sebe dostatek finančních prostředků na návrat do Vietnamu“. Nelze z toho tedy dovodit ani nemožnost složit finanční záruku.
[22] Stejně tak žalovaná neprokázala, že nebylo možné přistoupit k využití zvláštního opatření podle § 123b odst. 1 písm. c) a d) zákona o pobytu cizinců, tedy osobního hlášení se u žalované či zdržování se v určeném místě. Míra ochoty spolupráce stěžovatelky s žalovanou nebyla v řízení nijak zjišťovaná.
[23] Stěžovatelka dále namítla (stručně shrnuto), že v posuzované věci nelze mít za prokázanou ani samotnou existenci rozhodnutí o povinnosti opustit území, které by se na ni vztahovalo ke dni vydání napadeného rozhodnutí.
[24] Žalovaná ve svém vyjádření navrhla kasační stížnost odmítnout, případně zamítnout.
III. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[25] Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu (dále jen „předkládající senát“), jemuž byla daná věc přidělena k projednání a rozhodnutí, nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). Jelikož v řízení před krajským soudem věc v souladu se zákonem projednal a rozhodl o ní specializovaný samosoudce, zabýval se předkládající senát též přijatelností kasační stížnosti ve smyslu § 104a odst. 1 s. ř. s. Shledal kasační stížnost přijatelnou.
[26] Předkládající senát při předběžném projednání věci a posouzení uplatněných kasačních námitek shledal, že se musí věcně zabývat námitkou procesní použitelnosti protokolu o podání vysvětlení ze dne 23. 1. 2026 pro vydání rozhodnutí o zajištění i s tím úzce související námitkou nesprávného posouzení možnosti nahradit zajištění některým ze zvláštních opatření.
[27] Předkládající senát vzal v úvahu skutečnost, na kterou poukázala sama stěžovatelka v kasační stížnosti, že v řízení před krajským soudem nebyl uplatněn žalobní bod zpochybňující možnost vycházet při vydání rozhodnutí o zajištění z protokolu o podání vysvětlení.
[28] Právní úprava zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců musí být vykládána v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Pokud návratová směrnice používá pojem zajištění za účelem vyhoštění, neznamená to, že by správní orgán měl povinnost ji aplikovat pouze tehdy, kdy přichází v úvahu zajištění cizince podle § 124 nebo § 124a zákona o pobytu cizinců. Postupovat v souladu s ní je povinen také v případech, kdy přichází v úvahu zajištění cizince podle § 124b téhož zákona (viz rozsudek NSS ze dne 28. 3. 2012, č. j. 3 As 30/2011-57, č. 2641/2012 Sb. NSS).
[29] Podle rozsudku SDEU ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid jsou správní soudy povinny při přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince přihlížet i k vadám a nezákonnostem rozhodnutí, které zjistí sám, a to bez ohledu na uplatněné námitky. Na tento rozsudek navázala dnes již ustálená judikatura českých soudů (viz rozsudky NSS ze dne 31. 1. 2023, č. j. 5 Azs 96/2021-39, č. 4456/2023 Sb. NSS, ze dne 26. 7. 2023, č. j. 1 Azs 78/2023-35, ze dne 28. 1. 2025, č. j. 1 Azs 289/2024-77, či ze dne 20. 2. 2025, č. j. 10 Azs 244/2024-31). Závěry této judikatury lze shrnout tak, že v řízení o přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince se s ohledem na specifika institutu zajištění neuplatní pravidlo soudního přezkumu jen v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a správní soud je povinen i bez námitky identifikovat případné další nezákonnosti rozhodnutí o zajištění.
[30] NSS k tomu v již zmíněném rozsudku č. j. 5 Azs 96/2021-39 doplnil, že „v řízení o kasační stížnosti zajištěného cizince proti rozsudku krajského (městského) soudu ve věci takového rozhodnutí o zajištění cizince se neuplatní obecné pravidlo, podle něhož jsou ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné kasační námitky, které stěžovatel neuplatnil v řízení před krajským (městským) soudem, byť tak učinit mohl. Ani přípustnost těchto námitek v řízení o kasační stížnosti ovšem bez dalšího nevede k závěru, že by stěžovatel v takovém případě mohl krajskému (městskému) soudu úspěšně vytýkat, že se těmito námitkami explicitně nezabýval.“
[31] Krajský soud byl proto v posuzované věci povinen i bez námitky posoudit, zda žalovaná řádně zjistila skutkový stav a zda své závěry opřela o podklady použité v souladu se zákonem. Kasační námitka stěžovatelky, podle níž protokol o podání vysvětlení nemohl být použit jako důkazní prostředek pro posouzení otázky, zda bylo namístě nahradit zajištění zvláštním opatřením, je proto z pohledu § 104 odst. 4 s. ř. s. přípustná.
[32] Předkládající senát tedy neshledal žádnou překážku, která by bránila věcnému posouzení kasační námitky zpochybňující použitelnost protokolu o podání vysvětlení pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince.
[33] Je vhodné poukázat na to, že žalovaná v napadeném rozhodnutí využila protokol o podání vysvětlení v rámci několika dílčích okruhů úvah, a to alespoň jako jeden z více podkladů (v některých případech však jako podklad jediný): 1) k odůvodnění závěru, že stěžovatelka by mohla ztěžovat nebo mařit výkon rozhodnutí o navrácení vydaného Maďarskem (stěžovatelka při podání vysvětlení uvedla tvrzení, z nichž by bylo možné dovozovat, že tento předpoklad rozhodnutí o zajištění není naplněn, proto se s nimi žalovaná ve svém rozhodnutí vypořádala); 2) k odůvodnění závěru, že v případě stěžovatelky nelze přistoupit k uložení některého ze zvláštních opatření; 3) k úvaze o přiměřenosti rozhodnutí o zajištění vzhledem k právu na soukromý a rodinný život stěžovatelky ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců (jedná se o jediný podklad pro tuto úvahu); 4) k úvaze o existenci překážky, která by stěžovatelce bránila v návratu do země původu.
[34] Stěžovatelka svoji kasační námitku zpochybňující použitelnost protokolu o podání vysvětlení spojuje právě s druhým okruhem úvah týkajícím se možnosti využít zvláštní opatření namísto zajištění. Předkládající senát má nicméně za to, že krajský soud byl povinen přihlédnout k jakékoliv případné nezákonnosti rozhodnutí o zajištění, byť nebyla stěžovatelkou v žalobě namítána, tudíž nepřihlédnutí k jakékoliv nezákonnosti napadeného rozhodnutí zakládá nezákonnost rozsudku krajského soudu, k níž by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout bez námitky. Předkládající senát má tudíž za to, že při posuzování důvodnosti námitky zpochybňující použitelnost protokolu o podání vysvětlení není striktně vázán pouze tím, jak se použití protokolu o podání vysvětlení promítlo do posouzení právní otázky dostatečnosti aplikace zvláštních opatření.
[35] Nejvyšší správní soud se doposud otázkou použitelnosti protokolu o podání vysvětlení cizince jako podkladu pro vydání rozhodnutí o zajištění výslovně zabýval pouze v usnesení ze dne 20. 11. 2025, č. j. 5 Azs 221/2025-20 (dále jen „rozhodnutí pátého senátu“). Nejvyšší správní soud tímto usnesením odmítl jako nepřijatelnou kasační stížnost cizince týkající se rozhodnutí o zajištění dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do 11. 6. 2026. Posloupnost úkonů a rozhodnutí v uvedené věci byla taková, že dne 25. 8. 2025 byl cizinec kontrolován policejní hlídkou a bylo zjištěno, že se nachází v evidenci nežádoucích osob a že mu bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění. Téhož dne sepsal policejní orgán s cizincem protokol o podání vysvětlení, v němž se cizinec vyjádřil ke své pobytové situaci a svým osobním, rodinným a majetkovým poměrům. V návaznosti na to byl rozhodnutím policejního orgánu rovněž ze dne 25. 8. 2025 zajištěn za účelem realizace správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Jelikož dne 1. 9. 2025 podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, byl následně „přezajištěn“ Ministerstvem vnitra podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu rozhodnutím ze dne 3. 9. 2025. Právě toto rozhodnutí bylo předmětem soudního přezkumu v uvedené věci. Nejvyšší správní soud se zabýval použitelností protokolu o podání vysvětlení ze dne 25. 8. 2025 pro vydání rozhodnutí o tzv. přezajištění dle zákona o azylu. Dospěl k závěru:
[36] Z citované části rozhodnutí pátého senátu bez jakýchkoliv pochybností vyplývá, že zaujal právní názor, podle nějž je s ohledem na § 137 odst. 4 správního řádu nepřípustné užít v rozhodnutí o zajištění k odůvodnění splnění podmínek pro jeho vydání skutečnosti uvedené cizincem při podání vysvětlení. Pátý senát vyšel z obecné judikatury týkající se výkladu § 137 odst. 4 správního řádu, která byla formulována především v rámci přezkumu rozhodnutí o přestupku (resp. tzv. jiného správního deliktu). Její závěry vztáhl i na rozhodnutí o zajištění, aniž by se zabýval případnými procesními specifiky tohoto rozhodnutí.
[37] Ačkoliv rozhodnutím pátého senátu byla odmítnuta kasační stížnost pro nepřijatelnost, je z jeho odůvodnění zřejmé, že pátý senát zaujal právní názor, podle nějž nelze naplnění jednotlivých podmínek pro vydání rozhodnutí o zajištění opřít o skutečnosti uvedené cizincem při podání vysvětlení, které jsou zachyceny v protokolu o podání vysvětlení. Pátý senát se v návaznosti na tento svůj právní názor zabýval tím, zda odůvodnění rozhodnutí o tzv. přezajištění obstojí i po vyloučení skutečností čerpaných správním orgánem, resp. krajským soudem z protokolu o podání vysvětlení. Podmínkou pro postoupení věci rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s. je, že předkládající senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Zákon nestanoví, že by právní názor musel být vyjádřen v rozsudku, tedy nikoliv v usnesení. Nestanoví ani, že by právní názory vyjádřené „pouze“ v usnesení, jímž byla kasační stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost, nebyly závazné z hlediska § 17 s. ř. s., tedy že by mohly být překonány rozhodnutím jiného tříčlenného senátu bez potřeby věc předložit rozšířenému senátu.
[38] Předkládající senát se s právním názorem vyjádřeným v rozhodnutí pátého senátu neztotožňuje, hodlá se od něj odchýlit, což zakládá přijatelnost kasační stížnosti i důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. (k právní srovnatelnosti obou případů viz bod [53] níže).
[39] Dříve, než předkládající senát předestře právní argumentaci, o niž opírá svůj odlišný náhled na spornou právní otázku, je třeba pro úplnost dodat, že nelze vyloučit ani to, že ve vztahu k této právní otázce v současnosti existuje rozporná judikatura. Takový závěr, pokud by se s ním rozšířený senát ztotožnil, by představoval rovněž důvod přijatelnosti kasační stížnosti a důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu.
[40] Vedle výše rozebraného právního názoru explicitně vyjádřeného v rozhodnutí pátého senátu existuje řada rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v nichž se tento soud zabýval ve věcech zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců, popř. zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle zákona o azylu, různými námitkami, které vypořádal s pomocí skutečností zachycených v protokolu o podání vysvětlení (viz např. rozsudky ze dne 7. 12. 2011, č. j. 1 As 128/2011-61, ze dne 24. 7. 2017, č. j. 2 Azs 35/2017-54, ze dne 10. 1. 2019, č. j. 5 Azs 6/2018-28, ze dne 23. 1. 2019, č. j. 4 Azs 66/2018-30, ze dne 5. 3. 2019, č. j. 8 Azs 290/2017-48, ze dne 14. 3. 2019, č. j. 8 Azs 191/2018-29, ze dne 30. 3. 2020, č. j. 3 Azs 236/2019-26, ze dne 30. 3. 2020, č. j. 3 Azs 280/2019-22, ze dne 16. 4. 2020, č. j. 2 Azs 314/2019-38, ze dne 16. 7. 2020, č. j. 8 Azs 323/2019-76, ze dne 24. 9. 2020, č. j. 1 Azs 67/2020-22, ze dne 26.11.2021, č. j. 3 Azs 255/2020-27, nebo usnesení ze dne 23. 6. 2022, č. j. 7 Azs 367/2021-27, ze dne 26. 6. 2025, č. j. 4 Azs 17/2025-42, ze dne 2. 9. 2024, č. j. 7 Azs 101/2024-20, a ze dne 31. 3. 2026, č. j. 7 Azs 243/2025-43). Nejvyšší správní soud však v těchto rozhodnutích výslovně nezaujal právní názor týkající se použitelnosti protokolu o podání vysvětlení, patrně z důvodu absence kasační námitky poukazující na tuto právní otázku. Bylo by z nich možné dovodit nanejvýš implicitní právní názor, že rozhodnutí o zajištění lze opřít o skutečnosti uvedené cizincem při podání vysvětlení (k implicitnímu právnímu názoru, jenž zakládá rozpor v judikatuře, viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 4. 2021, č. j. 6 As 174/2019-35, č. 4189/2021 Sb. NSS, a ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS). Minimálně v rozhodnutích vydaných po vydání rozsudku SDEU ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid by bylo možné předpokládat, že v nich Nejvyšší správní soud učinil implicitní úvahu o použitelnosti protokolu o podání vysvětlení předtím, než odkázal na skutečnosti z něj plynoucí. Nicméně vzhledem k nanejvýš implicitnímu vyjádření právního názoru ve výše zmíněné řadě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze explicitní právní názor vyjádřený v rozhodnutí pátého senátu považovat za ojedinělý blíže neodůvodněný právní názor vybočující z konstantní judikatury, jenž by nevyžadoval předložení věci rozšířenému senátu (podle závěru vyjádřeného v usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 6 As 174/2019-35).
[41] Nelze nicméně vyloučit ani to, že argumentace Nejvyššího správního soudu skutečnostmi uvedenými cizinci při podání vysvětlení v sobě nezahrnuje implicitní právní názor na procesní použitelnost těchto poznatků opatřených před vydáním rozhodnutí o zajištění. V takovém případě by nebyl dán důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu z důvodu rozporné judikatury.
[42] Tak či tak předkládající senát shledal, že podmínky pro postoupení věci rozšířenému senátu jsou splněny, a to při vědomí toho, že konečným arbitrem své pravomoci je sám rozšířený senát (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, č. j. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, a č. j. 6 As 174/2019-35).
Právní názor předkládajícího senátu
[43] Rozhodnutí pátého senátu dovodilo procesní nepoužitelnost protokolu o podání vysvětlení, tedy nemožnost vyjít v rozhodnutí o zajištění ze skutečností v něm obsažených, z § 137 odst. 4 správního řádu. Předkládající senát proto nejprve shrne závěry dosavadní judikatury týkající se institutu vysvětlení upraveného v § 137 správního řádu.
[44] Ustanovení § 137 je zařazeno v části třetí (Zvláštní ustanovení o správním řízení) hlavě III (Zvláštní ustanovení o postupu před zahájením řízení) správního řádu. Ze systematiky zákona a názvu hlavy, v níž je ustanovení zařazeno, vyplývá, že institut podání vysvětlení je úkonem, k jehož obstarání správní orgán přistupuje před zahájením správního řízení. Účel podání vysvětlení je vymezen ve větě první a druhé § 137 odst. 1. Je jím prověření oznámení, ostatních podnětů a vlastních zjištění, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední. Pokud tak stanoví zvláštní zákon, může správní orgán opatřit vysvětlení též za účelem určení předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí.
[45] Podle § 137 odst. 1 a 2 správního řádu je každý povinen podat vysvětlení, ledaže je dán některý z důvodů, který opodstatňuje odepření součinnosti při dokazování a zákaz výslechu.
[46] O podání vysvětlení se pořizuje záznam (§ 137 odst. 3), který nelze použít jako důkazní prostředek (§ 137 odst. 4).
[47] Institut podání vysvětlení má tedy své místo ve fázi shromažďování a předběžného vyhodnocování poznatků před zahájením správního řízení. Před zahájením správního řízení neprobíhá dokazování, a tudíž nelze přistoupit k výslechu účastníků řízení či výslechu svědků, kterého by se mohl účastník řízení účastnit a uplatňovat při něm právo klást svědkům otázky (viz např. rozsudky NSS ze dne 9. 9. 2010, č. j. 1 As 34/2010-73, nebo ze dne 18. 11. 2021, č. j. 9 Azs 214/2021-38). Ustanovení § 137 odst. 4 správního řádu tedy předpokládá, že pokud po podání vysvětlení správní orgány zahájí řízení (z moci úřední), následují standardní „fáze“ správního řízení, včetně „fáze“ dokazování. Právě s tímto předpokladem je nerozlučně spjat zákaz použít záznam o podání vysvětlení jako důkazní prostředek plynoucí z § 137 odst. 4 správního řádu. Tento zákaz směřuje především k ochraně procesních práv účastníka správního řízení. Pokud vysvětlení podal sám účastník řízení, mohlo by v případě, že by záznam o podání vysvětlení byl ve správním řízení použit jako důkazní prostředek, být porušen zákaz sebeobviňování (rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2020, č. j. 3 As 98/2020-26, bod 18) nebo obcházeny podmínky, za nichž lze ve správním řízení vyslechnout účastníka řízení, resp. podmínky pro odepření výpovědi. Pokud vysvětlení podala osoba, která by ve správním řízení měla postavení svědka, mohla by být provedením důkazu záznamem o podání vysvětlení porušena procesní práva účastníka být přítomen výslechu a klást svědkovi otázky.
[48] Judikatura připouští užití záznamu o podání vysvětlení ve správním řízení jako tzv. jiného podkladu pro rozhodnutí podle § 50 odst. 1 správního řádu. Prakticky to znamená, že správní orgán smí v průběhu výslechu konfrontovat svědka s tím, co uvedl při podání vysvětlení, a žádat vysvětlení odchylek či rozporů. Při hodnocení věrohodnosti výpovědi svědka pak smí přihlédnout k obsahu jím podaného vysvětlení. Vyloučeno je nicméně užití záznamu o podání vysvětlení jako důkazního prostředku k nahrazení ústní výpovědi svědka nebo čtení záznamu namísto přistoupení k výpovědi (viz např. rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2016, č. j. 4 As 152/2016-37, bod 20 a v něm citovanou judikaturu, ze dne 25. 6. 2020, č. j. 5 Ads 208/2019-33, bod 37, nebo ze dne 11. 6. 2024, č. j. 6 Ads 307/2023-24, body 17-18). Záznam o podání vysvětlení má sloužit k předběžnému vyhodnocení relevance případné svědecké výpovědi, nelze jím však ve správním řízení nahrazovat svědeckou výpověď (rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2019, č. j. 5 Azs 168/2019-51, bod 27). Judikatura zmiňuje též užití podaného vysvětlení pro potřeby volby strategie dokazování (viz rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2022, č. j. 7 Azs 414/2021-36, bod 10). Dále zdůrazňuje, že je třeba odlišovat případy, kdy je podání vysvětlení užito k prověření skutečnosti, která by mohla být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, od situace, kdy na jeho základě správní orgány činí skutkové zjištění rozhodné pro meritorní posouzení věci (viz rozsudek NSS č. j. 9 Azs 214/2021-38, bod 27).
[49] Pokud se judikatura vyjadřuje k výkladu § 137 odst. 4 správního řádu, činí tak zejména v souvislosti s přezkumem rozhodnutí ve věci správního trestání. Rozsudky Nejvyššího správního soudu, z nichž vychází rozhodnutí pátého senátu (viz jeho bod 19), se týkají právě této agendy. Je nicméně třeba dodat, že judikatura aplikovala § 137 odst. 4 správního řádu i v některých řízeních vedených dle zákona o pobytu cizinců (rozsudky NSS č. j. 5 Azs 168/2019-51, ze dne 9. 2. 2015, č. j. 1 Azs 224/2014-35, a ze dne 20. 1. 2016, č. j. 2 Azs 271/2015-38, se týkají rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu, rozsudek ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 81/2016-33, se týká ukončení přechodného pobytu na území rodinného příslušníka občana EU, rozsudek č. j. 7 Azs 414/2021-36 zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu a konečně rozsudek č. j. 9 Azs 214/2021-38 stanovení doby k vycestování dle § 120a zákona o pobytu cizinců).
[50] Dále se bude předkládající senát zabývat procesními aspekty rozhodování o zajištění. Na postupy podle zákona o pobytu cizinců se použije správní řád, ledaže zákon o pobytu cizinců stanoví jinak (§ 1 odst. 1 a 2 správního řádu). V § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců jsou vyjmenována řízení, na něž se neužijí ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Ve výčtu těchto řízení ovšem není uvedeno rozhodování o zajištění cizince, na které se tak plně užije správní řád, včetně jeho § 137. Například na postup při posuzování žádosti o udělení krátkodobého víza a řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí o neudělení víza se vztahuje § 168 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku zákazu užití vysvětlení podaného manželem žadatelky (viz rozsudek ze dne 23. 11. 2017, č. j. 7 Azs 326/2017-21).
[51] Zcela zásadním specifikem rozhodování o zajištění cizince je to, že vydání rozhodnutí o zajištění je prvním úkonem v řízení. Současně proti rozhodnutí o zajištění nejsou přípustné žádné opravné prostředky upravené správním řádem ani žádný jiný specifický opravný prostředek (§ 124b odst. 3 dopadající na nyní posuzovanou věc, shodně též § 124 odst. 2 a 3, § 124b odst. 4, § 125 odst. 3 a § 129 odst. 3 a 7 zákona o pobytu cizinců). Zákon v uvedených případech jednoznačně stanoví, že vydání rozhodnutí o zajištění, resp. o prodloužení doby trvání zajištění je prvním úkonem v řízení, nikoliv že může být prvním úkonem v řízení. Nepočítá tedy s tím, že by správní orgán mohl v těchto věcech postupovat tak, jak navrhuje stěžovatelka v kasační stížnosti, tedy nejprve zahájit řízení o zajištění, následně v probíhajícím správním řízení provést výslech účastníka dle § 169j zákona o pobytu cizinců a řízení ukončit vydáním rozhodnutí o zajištění.
[52] Samotný správní řád formulačně odlišuje případy, kdy je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení (§ 62 odst. 5, § 70 a § 98), od případů, kdy může být (ovšem nemusí) prvním úkonem v řízení (§ 150 odst. 1 a 4). Obdobně také např. zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), formulačně rozlišuje případ, kdy je vydání rozhodnutí prvním úkonem v řízení (§ 55a odst. 9 a § 87k odst. 2), od případu, kdy prvním úkonem v řízení být může (§ 115 odst. 10). K případům, kdy vydání správního rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení, viz též § 84 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, § 123f odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), či § 165 odst. 1 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. To potvrzuje výše uvedený závěr, že vzhledem k formulaci užité v zákoně o pobytu cizinců nemá správní orgán na výběr, zda před vydáním rozhodnutí o zajištění zahájí správní řízení, či nikoliv.
[54] Podle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je policie oprávněna při plnění úkolů podle tohoto zákona vyžadovat vysvětlení související s plněním úkolů. Toto ustanovení je zvláštní kompetenční normou, která má přednost před § 137 odst. 1 správního řádu a je koncipována v porovnání s ním šířeji. Vysvětlení požadované policejním orgánem podle zákona o pobytu cizinců nemusí směřovat k prověření skutečností, které by mohly být důvodem pro zahájení řízení z moci úřední, nebo k určení předpokládaného rozsahu podkladů pro rozhodnutí. Vysvětlení má sloužit k plnění úkolů podle zákona o pobytu cizinců, jímž je při splnění zákonem stanovených podmínek i vydání rozhodnutí o zajištění cizince.
[55] Ačkoliv zákon o pobytu cizinců užívá spojení řízení o zajištění (viz např. § 124b odst. 3 policie v řízení o zajištění cizince za účelem vycestování vydá rozhodnutí), fakticky se ve věci rozhodování o zajištění, resp. prodloužení doby trvání zajištění, nevede žádné správní řízení jakožto sled procesních úkonů časově ohraničený na straně jedné zahájením řízení a na straně druhé právní mocí rozhodnutí. Jelikož je vydání rozhodnutí o zajištění prvním úkonem v řízení, proti němuž nelze podat žádný opravný prostředek (s výjimkou žaloby k soudu), spadá zahájení i skončení „řízení“ v jeden časový okamžik. V průběhu tohoto „řízení“ tak z hlediska právní úpravy ani z hlediska faktického neexistuje žádný časový prostor, jenž by byl vyhrazen, popř. mohl být využit k provádění dokazování. Veškeré relevantní skutečnosti tak musí být ze strany správního orgánu prověřeny a podklady shromážděny ještě před zahájením „řízení“ vydáním rozhodnutí o zajištění. Mají-li mít zjištění správního orgánu, která tvoří jeho rozhodovací důvody (tedy o něž se opírá odůvodnění rozhodnutí o zajištění), potřebnou oporu ve správním spisu [vyjádřeno slovy § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], musí být podklady shromážděné před zahájením „řízení“ procesně použitelné.
[56] Správní orgán v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící v neprospěch, ale i ve prospěch toho, komu má být povinnost uložena (§ 50 odst. 3 správního řádu). Takové řízení je ovládáno zásadou vyšetřovací a zásadou nestranného přístupu. Správní orgán v tomto typu řízení nese odpovědnost za řádné soustředění podkladů pro rozhodnutí a případně i odpovědnost za nesplnění této povinnosti (viz rozsudky NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS, ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010-132, nebo ze dne 19. 6. 2014, č. j. 2 As 52/2013-69). To platí rovněž v řízení o zajištění cizince, byť je rozhodnutí o zajištění prvním úkonem v tomto řízení (viz rozsudky NSS č. j. 5 Azs 129/2025-22, nebo ze dne 31. 7. 2025, č. j. 5 Azs 79/2025-34). Vzhledem k tomu, že správní orgán musí o zajištění žadatele rozhodnout ve velmi krátkých lhůtách, nemá prostor k rozsáhlému dokazování, v důsledku čehož ani není reálné, aby objasnil stav věci bez jakýchkoliv pochybností (srov. rozsudky NSS ze dne 8. 11. 2017, č. j. 3 Azs 196/2017-44, ze dne 31. 10. 2019, č. j. 7 Azs 126/2019-25, a ze dne 18. 3. 2026, č. j. 6 Azs 8/2026-31).
[57] Konkrétně ve vztahu k podmínce pro vydání rozhodnutí o zajištění spočívající v nemožnosti nahradit zajištění zvláštním opatřením lze uvést, že správní orgány v řadě případů nemohou plnohodnotně posoudit její splnění bez součinnosti cizince. Pokud má policie posoudit, zda je namístě přistoupit k uložení zvláštního opatření, musí se zpravidla dotázat na rozhodné skutečnosti přímo cizince. Lze si jen stěží představit, že by správní orgán zjistil informace týkající se například toho, zda cizinec disponuje dostatkem prostředků pro složení finanční záruky nebo má zajištěné ubytování, kde by se mohl zdržovat, aniž by se jej na tyto skutečnosti dotázal. To se ostatně týká z podstatné části i další podmínky pro vydání rozhodnutí o zajištění spočívající v tom, zda neexistují důvody bránící dosažení účelu zajištění (např. překážky vycestování do země původu nebo přemístění do jiného členského státu EU). V mnoha případech bude jediným zdrojem informací nezbytných pro posouzení těchto právních otázek podání vysvětlení cizince.
[58] Předkládající senát je tedy toho názoru, že § 137 odst. 4 správního řádu nemůže být překážkou pro užití protokolu o podání vysvětlení dle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců (resp. skutečností z něj plynoucích) k odůvodnění rozhodnutí o zajištění. K vyloučení užití § 137 odst. 4 správního řádu lze dospět přinejmenším dvěma argumentačními cestami.
[59] Předně je třeba zdůraznit, že § 137 odst. 4 správního řadu zakazuje užít záznam o podání vysvětlení jako důkazní prostředek. Je pak otázkou, zda v souvislosti s vydáním rozhodnutí o zajištění lze hovořit o dokazování a zda by zohlednění tvrzení uvedených cizincem při podání vysvětlení v rozhodnutí o zajištění bylo možné považovat za použití protokolu o podání vysvětlení jako důkazního prostředku. V této souvislosti lze poukázat na rozsudek ze dne 9. 8. 2021, č. j. 10 Azs 41/2021-29, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že „v případě řízení o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění je rozhodnutí o zajištění prvním úkonem ve věci, kdy správní orgán dokazování neprovádí a vychází pouze ze skutečností, které jsou mu známy, nebo které v řízení vyšly najevo“. Pokud by sdělení skutečností cizincem při podání vysvětlení bylo možné považovat za jejich „vyjití najevo“, přičemž jejich zohlednění v rozhodnutí o zajištění by neznamenalo užití protokolu o podání vysvětlení sepsaného dle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců jako důkazního prostředku, pak by na tuto specifickou procesní situaci mající původ ve zvláštní povaze „řízení“ o zajištění zákaz upravený v § 137 odst. 4 správního řádu vůbec nedopadal. Je nicméně rovněž třeba poukázat na to, že v řadě rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl, že se v „řízení“ o zajištění neprovádí rozsáhlé dokazování, tedy nikoliv že se neprovádí vůbec žádné dokazování (viz rozsudek ze dne 24. 8. 2017, č. j. 2 Azs 229/2017-41, bod 20, a dále rozsudky č. j. 3 Azs 196/2017-44, bod 19, a č. j. 7 Azs 126/2019-25, bod 12).
[60] Předkládající senát považuje nicméně výše předestřený možný výklad za určitou terminologickou ekvilibristiku. Pokud totiž správní orgán používá protokol o podání vysvětlení jako nosič (zdroj) informací, z něhož získává poznatky o skutečnostech významných pro své rozhodnutí, užívá jej jako důkazní prostředek. Ze skutečnosti, že důkazní standard může být vzhledem ke specifikům rozhodnutí o zajištění nižší a může se blížit „pouhému“ osvědčení skutečností, nevyplývá, že by protokol o podání vysvětlení neměl charakter důkazního prostředku a nebyl správním orgánem užíván právě jako důkazní prostředek.
[61] Druhou možností je připustit, jak to učinil i pátý senát ve svém rozhodnutí, že na užití protokolu o podání vysvětlení jako podkladu pro vydání rozhodnutí o zajištění zákaz obsažený v § 137 odst. 4 správního řádu formálně dopadá. V takovém případě má nicméně předkládající senát za to, že právní řad obsahuje mezeru, kterou je třeba vyplnit teleologickou redukcí § 137 odst. 4 správního řádu.
[62] Pokud judikatura vyjadřující se obecně k aplikaci § 137 odst. 4 správního řádu poukazuje na to, že dokazování má být prováděno v rámci správního řízení při zajištění všech procesních práv jeho účastníků, což je důvodem, pro nějž nelze ve správním řízení provést důkaz záznamem o podání vysvětlení, který byl pořízen před zahájením správního řízení, je zřejmé, že tato její základní premisa není použitelná ve vztahu k rozhodování o zajištění cizince, o němž se žádné řízení v pravém slova smyslu nevede. I kdyby tedy předkládající senát připustil, že zákaz upravený v § 137 odst. 4 správního řádu má za následek, že by nemohlo být při úvahách správního orgánu, zda vydá rozhodnutí o zajištění, užito protokolu o podání vysvětlení opatřeného podle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, je zřejmé, že takový důsledek by neodpovídal účelu právní normy obsažené v § 137 odst. 4 správního řádu. Absurdním důsledkům takového výkladu, které by spočívaly v nemožnosti procesně korektně opatřit informace nezbytné pro úvahy o splnění podmínek pro vydání rozhodnutí o zajištění, jež nemůže správní orgán získat jiným způsobem než přímým dotazem na cizince s využitím institutu podání vysvětlení, je třeba čelit užitím teleologické redukce. Jak uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 30. 3. 2009, č. j. 4 As 1/2008-220, s odkazem na odbornou literaturu, teleologická redukce spočívá v tom, že se text právního ustanovení neaplikuje, ačkoli z jazykového hlediska by se tak dít mělo. K teleologické redukci se přistupuje, pokud „doslovný výklad určitého ustanovení není v souladu s jeho teleologickým pozadím“ (Melzer, F., Metodologie nalézání práva, Brno 2008, s. 178) a kdy lze hovořit o tzv. zastřené (zakryté) mezeře v zákoně. „Jazykově nesporný význam příslušného ustanovení [je] širší, než vyžaduje teleologické pozadí … tomto případě zákon určité ustanovení postrádá, a to ustanovení, které by stanovilo výjimku z příliš rozsáhlé dikce existujícího ustanovení … Nástrojem k uzavření této mezery v zákoně je teleologická redukce.“ (tamtéž, dále viz s. 162 a násl.).
[63] Zákonodárce zjevně předpokládal, že policie bude při rozhodování o zajištění vycházet také z protokolu o podání vysvětlení [k tomu viz pravomoc policie požadovat vysvětlení v souvislosti s plněním jejích úkolů podle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a povinnost cizince uvádět v řízení podle tohoto zákona pravdivě a úplně všechny požadované údaje v rozsahu stanoveném tímto zákonem dle § 103 písm. c) téhož zákona]. Úmyslem zákonodárce jistě nebylo bez dalšího znemožnit použití informací získaných postupem podle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců při rozhodování o zajištění prostřednictvím § 137 odst. 4 správního řádu. Tomu svědčí skutečnost, že zákon o pobytu cizinců ukládá správním orgánům povinnost zkoumat mimo jiné, zda jsou splněny podmínky pro uložení zvláštního opatření, a zároveň jim před vydáním rozhodnutí o zajištění neposkytuje jiný procesní prostředek, jak od cizince zjistit rozhodné skutečnosti týkající se jeho osobních, rodinných, majetkových a pobytových poměrů.
[64] Výklad zastávaný stěžovatelkou i pátým senátem by v „řízení“ o zajištění vedl k tomu, že by policie sice byla povinna posoudit možnost uložení zvláštních opatření (a vedle toho i dalších podmínek pro zajištění), avšak současně by nesměla vycházet z informací, které od cizince zákonem předvídaným způsobem získala. To by činilo posouzení možnosti uložení zvláštních opatření fakticky neproveditelným a odporovalo by samotnému účelu právní úpravy zajištění. Zákonodárce tím, že pro tento specifický případ nevyloučil aplikaci § 137 odst. 4 správního řádu, vytvořil nezamýšlenou mezeru v právu. Zákaz obsažený v tomto ustanovení je formulován šířeji, než by odpovídalo jeho účelu (teleologickému pozadí). Proto je třeba dovodit, že pravidlo uvedené v § 137 odst. 4 správního řádu se v řízení o zajištění cizince nepoužije.
[65] Předkládající senát neshledal, že by užití protokolu o podání vysvětlení v rozhodnutí o zajištění jakožto důkazního prostředku mohlo zkrátit cizince na jeho procesních právech. Cizinec má právo na právní pomoc i při podání vysvětlení (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 6. 1996, sp. zn. II. ÚS 98/95, a ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 386/04, a rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2011, č. j. 9 As 87/2010-77). Po cizinci nelze požadovat podání vysvětlení, jestliže na něj dopadá zákonem uznaná povinnost mlčenlivosti, a dále je oprávněn odepřít podání vysvětlení, jestliže by jím způsobil sobě nebo osobě blízké stíhání pro trestný čin nebo správní delikt (§ 137 odst. 1 in fine ve spojení s § 55 odst. 2 až 4 správního řádu, shodně též § 61 odst. 3 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jenž byl uveden v souhrnu poučení obsaženém v protokolu o podání vysvětlení ze dne 23. 1. 2026). Jedná se o totožné procesní záruky, jaké se uplatní i na výslech účastníka řízení dle § 169j zákona o pobytu cizinců (viz jeho odst. 2 odkazující na úpravu výslechu svědka dle správního řádu), který stěžovatelka navrhuje použít. Jelikož cizinec podává vysvětlení ve vlastní věci, nemůže být zkrácen ani na právu být přítomen výslechu třetí osoby (svědka) a klást mu otázky.
[66] Rozšířenému senátu se proto předkládá k zodpovězení tato otázka:
Lze protokol o podání vysvětlení sepsaný dle § 167 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců použít jako podklad ke zjištění skutečností rozhodných pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince (popř. žadatele o mezinárodní ochranu), nebo takovému jeho užití brání § 137 odst. 4 správního řádu?
[67] Závěrem předkládající senát dává rozšířenému senátu ke zvážení, zda by nebylo namístě zabývat se předkládanou věcí přednostně. Předkládaná otázka je zcela zásadní nejen pro praxi správních orgánů při rozhodování o zajištění cizinců i žadatelů o mezinárodní ochranu, ale rovněž pro soudní přezkum rozhodnutí o zajištění. Při něm nejsou krajské soudy vázány žalobními body, a proto k případné nezákonnosti rozhodnutí způsobené použitím nepřípustného důkazního prostředku jsou povinny přihlédnout i bez námitky. Krajské soudy jsou nadto povinny rozhodnout o žalobách týkajících se zajištění ve velmi krátkých lhůtách (7 pracovních dnů dle § 172 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, resp. 15 nebo 21 dnů dle § 46e odst. 3 zákona o azylu), přičemž Nejvyšší správní soud musí kasační stížnosti v těchto věcech projednat přednostně (§ 56 odst. 3 s. ř. s.). Rozhodnutí o zajištění je přitom zásadním zásahem do základních práv a svobod cizinců.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení JUDr. Filip Dienstbier, Mgr. Lenka Krupičková, JUDr. Petr Mikeš, JUDr. Barbara Pořízková, JUDr. Ivo Pospíšil, Mgr. Aleš Roztočil a JUDr. Karel Šimka. V případě dlouhodobé nepřítomnosti některého ze členů uvedeného senátu může být senát doplněn podle pravidel uvedených v rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu o jiné soudce, kterými jsou Mgr. Radovan Havelec a JUDr. Vojtěch Šimíček. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 19. srpna 2026
Mgr. Tomáš Kocourek
předseda senátu