ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK 

JMÉNEM  REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Körnerova 219/2, Brno, zastoupený JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, za účasti: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Čerčanská 2023/12, Praha 4, zastoupená JUDr. Andreou Vejběrovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Sokolovská 5/49, Praha 8, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 9. 2022, č. j. MMR‑49612/2022‑83, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2025, č. j. 16 A 38/2022 ‑ 59,

takto:

Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 5. 2025, č. j. 16 A 38/2022 ‑ 59, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1]               Na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení v pozici stavebníka (dále jen „stavebník“) vydal Městský úřad Lovosice (dále jen „městský úřad“) dne 21. 12. 2011 pod č. j. 8086‑317/2011‑OST 61/2011 rozhodnutí. Jím vydal ve spojeném územním a stavebním řízení územní rozhodnutí (výrok A) a stavební povolení (výrok B) pro soubor 86 stavebních objektů v rámci stavby „Dálnice D8, stavba 0805 Lovosice – Řehlovice“; výčet jednotlivých staveb je uveden v odst. 1 napadeného rozsudku. Krajský úřad Ústeckého kraje (dále jen „krajský úřad“) rozhodnutím ze dne 14. 8. 2012, č. j. 82/UPS/2012‑42, zamítl odvolání spolku Společnost ochránců životního prostředí proti rozhodnutí ze dne 21. 12. 2011 a toto rozhodnutí potvrdil. Na základě žaloby uvedeného spolku Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“) svým rozsudkem ze dne 24. 7. 2012, č. j. 40 A 3/2012 ‑ 217, uvedené rozhodnutí krajského úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[2]               V něm krajský úřad opětovně odvolání daného spolku zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. O následně podané žalobě rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2012, č. j. 40 A 4/2012 ‑ 238. Tím zrušil územní rozhodnutí (výrok A) městského úřadu a jemu odpovídající (potvrzující) výrok A rozhodnutí krajského úřadu a věc vrátil krajskému úřadu k dalšímu řízení (výrok I.). Ve vztahu k výroku B rozhodnutí krajského úřadu, kterým bylo potvrzeno stavební povolení (výrok B) městského úřadu, soud žalobu zamítl (výrok II.).

[3]               Tehdejší žalobce se v řízení před krajským soudem domáhal mimo jiné přezkoumání zákonnosti podkladového stanoviska o hodnocení vlivů na životní prostředí ze dne 15. 11. 1996 (dále jen „stanovisko EIA 1“). K nezákonnosti podle něj došlo již při přijímání předcházejícího stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 4. 1995 (dále jen „stanovisko SEA“), a to mimo jiné tím, že k jeho přijetí došlo bez účasti veřejnosti. Krajský soud si ke zjištění této skutečnosti vyžádal spisový materiál vztahující se k procesu přijímání stanoviska SEA. Zjistil přitom, že se spis nedochoval kompletní, a proto vyhodnotil, že na jeho základě nelze vyvrátit žalobní námitku, podle níž došlo k přijetí stanoviska SEA bez účasti veřejnosti. Podle krajského soudu by nezákonnost procesu SEA zatížila i proces EIA, který jeho závěry následoval, a tím pádem též navazující územní rozhodnutí, které obsáhlo podmínky formulované ve stanovisku EIA 1. S ohledem na to krajský soud uzavřel, že výrok A rozhodnutí obou správních orgánů je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

[4]               Nové územní rozhodnutí následně nebylo vydáno, a to s ohledem na § 94 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění do 31. 12. 2012, podle něhož „[d]ojde‑li ke zrušení územního rozhodnutí po právní moci stavebního povolení nebo udělení souhlasu stavebního úřadu [§ 106 odst. 1], územní rozhodnutí se již nevydává.“ Pravomocné stavební povolení totiž s ohledem na výše uvedené zrušeno nebylo.

[5]               Nejvyšší správní soud poté rozhodoval o kasační stížnosti, kterou podal tehdejší žalobce proti výroku II. daného rozsudku. Kasační soud ji zamítl svým rozsudkem ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 ‑ 97, publ. pod č. 3137/2015 Sb. NSS.

[6]               Dne 12. 4. 2013 žalobce požádal o obnovu stavebního řízení pravomocně ukončeného výrokem B rozhodnutí krajského úřadu ze dne 14. 8. 2012. Krajský úřad však tuto žádost zamítl svým rozhodnutím ze dne 25. 9. 2013, č. j. 198/UPS/2013‑18. Krajský úřad připomněl, že podle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu se „[ř]ízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci […] na žádost účastníka obnoví, jestliže bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.“ S ohledem na skutkové okolnosti dospěl k závěru, že v projednávané věci nebyla splněna jedna z podmínek pro povolení obnovy řízení podle uvedeného ustanovení. Zrušení územního rozhodnutí a následné obnovení stavebního řízení totiž nemůže odůvodňovat jiné řešení otázky, která byla předmětem stavebního řízení.

[7]               Následnému odvolání žalovaný nevyhověl a rozhodnutím ze dne 5. 3. 2014, č. j. MMR‑253/2014‑83/65, jej zamítl a rozhodnutí krajského úřadu potvrdil. Žalobce se poté proti uvedenému rozhodnutí bránil žalobou u krajského soudu, který ji svým rozsudkem ze dne 25. 7. 2017, č. j. 15 A 21/2014 ‑ 75, zamítl. Proti tomuto rozsudku podal žalobce kasační stížnost, o níž Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 23. 2. 2018, č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56, tak, že uvedený rozsudek krajského soudu i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (dále jen „rozsudek č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56“).

[8]               Nejvyšší správní soud v daném rozsudku uvedl, že o naplnění první, formální podmínky pro povolení obnovy řízení (zda bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno) panuje mezi účastníky shoda. Spornou je naopak otázka splnění druhé, materiální podmínky (zda toto rozhodnutí může odůvodňovat jiné řešení otázky, která byla předmětem rozhodování). Kasační soud upozornil, že žalobce žádal, aby došlo k obnově stavebního řízení, v němž by byla zhojena vada stanoviska EIA 1 spočívající v možné neúčasti dotčené veřejnosti na procesu posuzování vlivů dálnice D8 na životní prostředí. Rovněž podotkl, že stanovisko EIA 1 není aktem samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví, a proto jej správní soud nemůže zrušit (podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2025, pozn. Nejvyšší správní soud). V takovém případě se tato nepřezkoumatelnost promítá pouze do zrušení územního rozhodnutí. To však podle soudu neznamená, že „by stanovisko EIA mohlo být bez dalšího ve své nezměněné podobě použitelné pro další řízení [byť nebylo formálně zrušeno],“ (srov. odst. [74] daného rozsudku). Pokud je rozhodnutí zrušeno pro vadu podkladového úkonu, stane se takový úkon již v důsledku vysloveného právního názoru soudu nadále právně neúčinným, byť nedojde k jeho formálnímu zrušení. Kasační soud dospěl k závěru, že „taková vada pak není zhojitelná jinak, než vydáním nového stanoviska EIA při současném plném respektování účasti dotčené veřejnosti na procesu jeho vydávání,“ (srov. odst. [77] daného rozsudku).

[9]               Soud následně dospěl k závěru, že ačkoli je již předmětný záměr téměř zcela realizován, „v obnoveném stavebním řízení by mohly být alespoň částečně zhojeny procesní vady, pro které bylo zrušeno územní rozhodnutí, a v intencích výše uvedené judikatury Soudního dvora Evropské unie prostřednictvím nového stanoviska EIA posouzeny v rámci předmětu stavebního řízení budoucí vlivy záměru na životní prostředí, i vlivy, ke kterým již od okamžiku realizace záměru došlo, a to za plnohodnotné účasti dotčené veřejnosti,“ (srov. odst. [94] daného rozsudku). „Je přitom zjevné, že takové posouzení může z hlediska podmínek stavebního povolení vést ke stanovení nových podmínek či podmínek odlišných od původního stavebního povolení, tedy k jinému řešení, než k jakému správní orgány dospěly při vydání původního stavebního povolení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. I materiální podmínka pro povolení obnovy tedy byla naplněna,“ (srov. odst. [95] daného rozsudku). Nejvyšší správní soud tak uzavřel, že „v dané věci byly dány podmínky pro povolení obnovy stavebního řízení,“ (srov. odst. [96] daného rozsudku).

[10]            V souladu se závěry rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 vyzval krajský úřad dne 3. 8. 2018 stavebníka, aby ve lhůtě šesti měsíců od doručení výzvy podle § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu požádal u Ministerstva životního prostředí o opakování procesu EIA na předmětný soubor staveb, aby bylo zřejmé, zda tento soubor staveb splňuje cíle směrnice 2011/92/EU, o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále jen „směrnice EIA“). Následně krajský úřad postupem podle § 57 odst. 1 písm. b) správního řádu ve spojení s § 64 odst. 1 písm. c) bod 2. téhož předpisu řízení o obnově přerušil, a to usnesením ze dne 4. 7. 2018. Žalobce se proti němu bránil odvoláním, které však žalovaný zamítl. Stavebník následně několikrát požádal o prodloužení lhůty k podání žádosti o zahájení procesu EIA; krajský úřad těmto žádostem pokaždé vyhověl, a v návaznosti na to vždy přerušil řízení o obnově. Dne 10. 7. 2020 obdržel krajský úřad závazné stanovisko Ministerstva životního prostředí ze dne 25. 5. 2020, č. j. MZP/2020/710/449, k posouzení vlivů provedení předmětného záměru na životní prostředí (dále jen „stanovisko EIA 2“).

[11]            Žalobce podal ke krajskému soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti krajského úřadu spočívající v tom, že krajský úřad dosud nerozhodl o žádosti o obnovu řízení ze dne 12. 4. 2013. Soud o této žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 18. 5. 2021, č. j. 15 A 47/2019 ‑ 72, jímž krajský úřad zavázal, aby o žádosti rozhodl do 30 dnů od právní moci daného rozsudku.

[12]            Krajský úřad svým rozhodnutím ze dne 22. 6. 2021, č. j. KUUK/084018/2021, žádost žalobce zamítl, neboť podle jeho názoru obsah stanoviska EIA 2 nezakládá důvod k tomu, aby došlo k povolení obnovy stavebního řízení. Žalovaný uvedené rozhodnutí na základě odvolání žalobce svým rozhodnutím ze dne 19. 10. 2021, č. j. MMR‑79200/2021‑83, zrušil a věc krajskému úřadu vrátil k dalšímu řízení.

[13]            Ten posléze rozhodl znovu a svým rozhodnutím ze dne 20. 4. 2022, č. j. KUUK/044991/2022/UPS, žádost o obnovu řízení opětovně zamítl (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), a to podle § 100 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu. V odůvodnění uvedl, že ačkoliv byla splněna formální i materiální podmínka pro povolení obnovy, nemohl k ní přistoupit. Takovým postupem by totiž vznikla stavebníkovi újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě žalobce a veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny; krajský úřad by tak rozhodl v rozporu s § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu. Podle § 100 odst. 5 správního řádu se „[n]a obnovu řízení […] obdobně užije ustanovení § 94 odst. 4 a 5.“ Podle § 94 odst. 4 správního řádu, „[j]estliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví.“

[14]            Krajský úřad uvedl, že samotné rozhodnutí o povolení obnovy sice ještě nepřináší přímý a bezprostřední zásah do původního pravomocného rozhodnutí, i samotné zpochybnění právního stavu založeného takovým rozhodnutím však může mít na právní postavení jeho adresátů nezanedbatelný vliv. „[P]okud bude v řízení o žádosti o obnovu zjištěno, že sice jsou splněny formální i materiální podmínky pro její povolení, avšak újma, která by vznikla rozhodnutím o povolení obnovy některému z účastníků řízení, který nabyl práva z původního rozhodnutí v dobré víře, by byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla původním pravomocným rozhodnutím jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, nelze takové žádosti o obnovu vyhovět,“ (srov. str. 13 prvostupňového rozhodnutí). Krajský úřad následně vyhodnotil, že stavebník nabyl práva ze zrušeného územního rozhodnutí v dobré víře – k jeho zrušení totiž došlo proto, že se nedochoval celistvý původní správní spis, k čemuž však stavebník nijak nepřispěl.

[15]            Poté krajský úřad přistoupil k porovnávání újem, které (I.) by povolení obnovy stavebního řízení přineslo, a to (s ohledem na specifičnost záměru) na straně stavebníka, široké veřejnosti a veřejného zájmu, a které (II.) vznikly v důsledku nezákonnosti v procesu vedoucímu k vydání zrušeného územního rozhodnutí, a to žalobci a veřejnému zájmu, na jehož obranu žalobce vystupuje. Krajský úřad vyhodnotil, že po vydání rozhodnutí o povolení obnovy by nemohly pokračovat práce na dokončení předmětného souboru staveb, ani by tento soubor nemohl být zkolaudován. Daný úsek dálnice D8 je v režimu předčasného užívání a po povolení obnovy by provoz musel být na neurčito zastaven. Krajský úřad považoval za nejvýznamnější „možnou újmu na zájmu široké veřejnosti na bezpečnosti silničního provozu a na ochraně příznivých životních podmínek v okolí potenciálních alternativních [objízdných] tras,“ (srov. str. 15 prvostupňového rozhodnutí). Rovněž vyhodnotil, že v případě povolení obnovy existuje riziko ochromení dopravy (nejen) v dotčené oblasti, neboť bude třeba uzavřít část dálniční sítě České republiky, přičemž v dané trase je veden i transevropský dopravní silniční koridor. Také k této újmě připočetl ekonomické náklady stavebníka související s odkladem dokončení předmětné stavby – na její konzervaci, na přesun dopravy na objízdné trasy a na jejich úpravu či ztráty na výběru mýtného. Na druhé straně krajský úřad identifikoval újmu vzniklou v důsledku nezákonnosti v procesu vedoucímu k vydání zrušeného územního rozhodnutí – ta spočívala v potenciální nemožnosti dotčené veřejnosti účastnit se procesu vydání stanoviska EIA 1.

[16]            Krajský úřad dospěl k závěru, že dotčení na naposled uvedeném zájmu nepředstavuje „natolik závažný stav, pro něhož by bylo nyní možné ustoupit z ochrany legitimního očekávání všech osob, které věřily ve správnost a zákonnost [územního rozhodnutí], resp. v to, že [soubor staveb] bude moci být realizován a následně řádně užíván,” (srov. str. 17 prvostupňového rozhodnutí). Krajský úřad v tomto směru odkázal i na výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 6/2013 ‑ 97, v němž soud shledal „mimořádné okolnosti“ k tomu, aby nepřistoupil ke zrušení stavebního povolení. Zrušení stavebního povolení by nemohlo vést k odstranění vady, pro kterou bylo zrušeno územní rozhodnutí. Současně by zrušení stavebního povolení nemohlo prospět veřejnému zájmu na ochraně přírody a krajiny. Vyhovění kasační stížnosti by v takovém případě představovalo „pouhou obstrukci dokončení stavby daného úseku dálnice D8 bez jakéhokoli smysluplného a zákonem předvídaného účelu. Právě takový verdikt soudu by byl v dané situaci nástrojem ‚odcizení a absurdity‘ […],“ (srov. část IV.A.3 uvedeného rozsudku). Podle krajského úřadu byly mimořádné okolnosti dány i v jím projednávané věci. Nadto došlo k vydání stanoviska EIA 2, a to za plnohodnotné účasti dotčené veřejnosti – stěžejní požadavek žalobce tak byl naplněn.

[17]            Krajský úřad rovněž doplnil, že stanovisko EIA 2 „stanovilo celkem 10 podmínek ‚pro fázi provozu záměru‘ a ‚pro monitorování a rozbor vlivů záměru na životní prostředí‘. Za předpokladu splnění těchto podmínek lze posuzovaný záměr dle závěrů MŽP dokončit a nadále provozovat […],“ (srov. str. 17 prvostupňového rozhodnutí). Krajský úřad také upozornil, že stavebník dané podmínky průběžně plní. Újma způsobená žalobci a veřejnému zájmu, na jehož obranu žalobce vystupuje, proto byla v podstatné míře zhojena vydáním stanoviska EIA 2 a aktivním přístupem stavebníka. K potenciální újmě způsobené tím, že se podmínky stanoviska EIA 2 nepromítnou do nového stavebního povolení, krajský úřad uvedl, že splnění daných podmínek může stavební úřad zkontrolovat ve fázi kolaudačního řízení a případně může dané podmínky zakotvit do výsledného kolaudačního rozhodnutí. Tímto postupem nezůstane veřejný zájem na ochraně přírody a krajiny bez ochrany. S ohledem na to krajský úřad uzavřel, že by povolením obnovy vznikla újma I. a zároveň by byl mezi újmami I. a II. založen zjevný nepoměr, a proto obnovu stavebního řízení i přes splnění formální a materiální podmínky nepovolil.

[18]            Konečně krajský úřad doplnil, že „zde existuje možnost, aby správní orgán odkladný účinek ve svém rozhodnutí o povolení obnovy vyloučil […], nicméně tato možnost [vyžadující opět podrobné vyhodnocení řady dílčích zájmů na obou stranách] zůstává prozatím jen v rovině teoretické a nepřináší stavebníkovi ani ostatním dotčeným osobám potřebnou právní jistotu, že se tak stane. Stále je tedy třeba primárně počítat se situací předpokládanou v [§ 100 odst. 6 větě druhé správního řádu, tj.] že by rozhodnutí o povolení obnovy mělo ze zákona odkladný účinek […],“ (srov. str. 15 prvostupňového rozhodnutí).

[19]            Žalobce se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolal. Žalovaný však jeho odvolání podle § 90 odst. 5 správního řádu svým rozhodnutím ze dne 7. 9. 2022, č. j. MMR‑49612/2022‑83, zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

[20]            Poté se žalobce proti danému rozhodnutí bránil žalobou. Krajský soud o ní napadeným rozsudkem rozhodl tak, že se dané rozhodnutí žalovaného i prvostupňové rozhodnutí ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. V jeho odůvodnění primárně uvedl, že formální i materiální podmínky pro povolení obnovy byly podle rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 naplněny bez dalšího – nebylo proto nutné před rozhodnutím o povolení obnovy vydávat nové stanovisko EIA 2. Pokud však vydáno bylo, pak se „možnost, že v rámci obnoveného řízení budou stanoveny nové podmínky stavebního povolení, změnila na jistotu, neboť z uvedeného nového stanoviska EIA vyplývaly nové podmínky, které by měly být vtěleny do případného nového stavebního povolení. Toto nové stanovisko EIA tedy jen akcentovalo naplnění podmínek pro povolení obnovy řízení o stavebním povolení pro předmětný soubor staveb,“ (srov. odst. 43 napadeného rozsudku).

[21]            K otázce poměřování újem podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu soud uvedl, že úvahy vztahující se k posouzení ochrany práv nabytých v dobré víře musí být v rozhodnutí o povolení obnovy přezkoumatelně vyjádřeny. Tyto úvahy pak podléhají plnému soudnímu přezkumu. Soud dále dovodil, že v daném procesu je úkolem správního orgánu poměřit, „zda by újma, která by změnou nebo meritorním rozhodnutím o zamítnutí či povolení žádosti posuzované v původním řízení v rámci obnoveného řízení vznikla účastníkovi, který nabyl práva z původního meritorního rozhodnutí v dobré víře, nebyla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu v důsledku existence skutečností, které odůvodňují obnovu řízení,“ (srov. odst. 53 napadeného rozsudku). Soud předestřel, že podle § 94 odst. 4 správního řádu je úkolem správního orgánu v přezkumném řízení „s ohledem na podklady k rozhodnutí […] kvalifikovaně předjímat, jaké by mohlo být nové meritorní rozhodnutí ve věci přijaté v rámci daného přezkumu, a […] vyhodnotit míru újmy hrozící účastníkovi, který zatím v dobré víře jednal podle původního meritorního rozhodnutí,“ (srov. tamtéž).

[22]            S ohledem na to, že dané ustanovení je nutné v řízení o povolení obnovy aplikovat obdobně, dospěl soud k závěru, že „správní orgán musí již ve stádiu, kdy rozhoduje teprve o povolení obnovy, učinit alespoň rámcovou úvahu o tom, zda v druhém stádiu řízení o obnově [tedy v samotném obnoveném řízení] dojde ke změně či dokonce k vydání meritorního rozhodnutí o zamítnutí žádosti posuzované v původním meritorním rozhodnutí, a jaká v takovém případě hrozí újma účastníkovi, který nabyl v souladu s původním meritorním rozhodnutím práva v dobré víře. Tuto svou úvahu musí správní orgán přezkoumatelně odůvodnit. Takto zjištěnou hrozící újmu účastníka, který dosud jednal v dobré víře podle původního meritorního rozhodnutí, pak musí správní orgán poměřit s újmou, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu v důsledku existence skutečností, které odůvodňují obnovu řízení ve smyslu podmínek obnovy řízení zakotvených v § 100 odst. 1 správního řádu,“ (srov. odst. 54 napadeného rozsudku).

[23]            Soud dále vyložil, že dojde‑li k povolení obnovy, je správní orgán povinen podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu posoudit, zda nevyloučit odkladný účinek rozhodnutí o povolení obnovy. Ten totiž bez výslovného vyloučení ve výroku daného rozhodnutí nastane ve vztahu k původnímu meritornímu rozhodnutí ze zákona. Při této úvaze správní orgán váží újmu „hrozící účastníkům či veřejnému zájmu v období běhu obnoveného řízení, tedy po dobu od právní moci rozhodnutí o povolení obnovy do pravomocného skončení obnoveného řízení,“ (srov. odst. 55 napadeného rozsudku).

[24]            Následně soud připomenul, že správní orgány poměřovaly újmy podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu, přičemž dospěly k závěru, že by povolením obnovy vznikla újma I. a zároveň by byl mezi újmami I. a II. založen zjevný nepoměr. Postupem podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu se správní orgány blíže nezabývaly. Soud však byl toho názoru, že správní orgány při poměřování újem podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu zohlednily skutečnosti, které by byly povinny reflektovat právě až při postupu podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu, tj. zejména následky spojené s odkladným účinkem případného rozhodnutí o povolení obnovy. Ty však podle krajského soudu představují „újmy, které budou potenciálně hrozit v případě povolení obnovy po dobu trvání řízení o obnově do doby vydání nového meritorního rozhodnutí. Taková hrozící újma má však být předmětem posuzování až v rámci postupu správních orgánů dle § 100 odst. 6 správního řádu,“ (srov. odst. 57 napadeného rozsudku). Naopak skutečnosti, které byly správní orgány povinny hodnotit v rámci postupu podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu, zohlednily nedostatečně – správní orgány „nijak nevyhodnotily, jaké důsledky s ohledem na důvody, kterými byly naplněny podmínky pro obnovu řízení specifikované v § 100 odst. 1 správního řádu, lze předpokládat ve vztahu k novému meritornímu rozhodnutí ve věci a ustrnuly pouze na konstatování, že obnova s sebou přináší právní nejistotu, a dále s odkazem na pouhý odhad stavebníka konstatovaly majetkovou újmu v případě, že by v obnoveném řízení došlo k zamítnutí návrhu na vydání stavebního povolení pro předmětný soubor staveb,“ (srov. odst. 58 napadeného rozsudku). Soud proto dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

[25]            Nadto nesouhlasil ani s tím, že vydáním stanoviska EIA 2 za účasti dotčené veřejnosti byly zhojeny nedostatky původního řízení. Soud uvedl, že „[s]právní orgány […] mimo jiné konstatovaly, že již samotným vydáním [stanoviska EIA 2] za účasti dotčené veřejnosti došlo ke zhojení nedostatků původního řízení s tím, že toto stanovisko pouze stanovilo 10 podmínek pro fázi provozu záměru a pro monitorování a rozbor vlivů záměru na životní prostředí, a za předpokladu splnění těchto podmínek lze posuzovaný záměr dle stanoviska dokončit a nadále provozovat, neboť jeho negativní vlivy nepřesahují míru stanovenou právními předpisy. Tento názor považuje soud za nesprávný. Skutečnost, že nové stanovisko EIA […] obsahuje nové, v původním meritorním rozhodnutí neobsažené, podmínky pro realizaci souboru staveb, je dle soudu dalším zásadním důvodem, který je při poměřování újmy dle § 100 odst. 5 správního řádu nutno položit na misku vah spolu s újmou žalobce jako zásadní indicii dokládající, že při zachování stávajícího meritorního rozhodnutí dochází k újmě na veřejném zájmu na ochraně životního prostředí, neboť až ve chvíli, kdy podmínky závazného stanoviska najdou odraz v podmínkách pravomocného stavebního povolení, se stanou právně závaznými a vymahatelnými, a to včetně případného závazného časového rámce,“ (srov. odst. 60 napadeného rozsudku).

[26]            Soud dále odmítl, že by podmínky uvedené ve stanovisku EIA 2 bylo možné promítnout v kolaudačním rozhodnutí. Přezkumu stanoviska EIA se lze domáhat podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci navazujících řízení ve smyslu § 3 písm. g) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „ZEIA“). Dotčená veřejnost je oprávněna k tomu, aby se navazujících řízení účastnila; kolaudační řízení však mezi navazující řízení nespadá. Pokud by tak správní orgány postupovaly podle své výše uvedené úvahy, dotčená veřejnost by se přezkumu stanoviska EIA 2 domáhat nemohla, čímž by došlo k zásahu do jejích veřejných subjektivních práv.

II. Kasační stížnosti a vyjádření účastníků řízení

II. a) Kasační stížnost stavebníka

[27]            Stavebník napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, přičemž podle jejího obsahu uplatnil důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[28]            Stavebník v prvé řadě nesouhlasí s názorem krajského soudu, že v projednávaném případě došlo k naplnění materiální podmínky pro povolení obnovy. Přestože tento závěr vychází z rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56, je podle stavebníka v přímém rozporu s obsahem rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „rozšířený senát“) ze dne 20. 6. 2024, č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54, publ. pod č. 4618/2024 Sb. NSS (dále jen „rozsudek č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54“). Právní názor rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 je proto třeba hodnotit optikou uvedeného rozsudku rozšířeného senátu. Stavebník v tomto směru připomíná, že ke zrušení územního rozhodnutí došlo výhradně pro procesní vady při přijímání stanoviska EIA 1. V takovém případě je podle rozšířeného senátu nutné v rámci řízení o povolení obnovy důsledně posuzovat, zda takový důvod zrušení územního rozhodnutí skutečně měl za následek nesprávnost posouzení otázek umístění stavby a jaké je správné posouzení těchto otázek. K tomu stavebník upozorňuje, že stanovisko EIA 2 nevymezuje jiné podmínky pro umístění předmětné stavby než ty, které byly vloženy do zrušeného územního rozhodnutí a do stávajícího stavebního povolení. Je‑li v takovém případě předmětná stavba již fakticky umístěna, přičemž její jiné prostorové uspořádání nepřichází v úvahu, nelze dospět k závěru, že by měl či mohl mít důvod zrušení územního rozhodnutí za následek nesprávnost posouzení otázky umístění předmětné stavby. V projednávané věci tak nebyla splněna materiální podmínka pro povolení obnovy. Napadený rozsudek je proto založen na nesprávném právním posouzení.

[29]            Dále stavebník namítá, že krajský soud nesprávně interpretoval § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu, a dále i § 100 odst. 6 větu druhou téhož předpisu. Soud při svém výkladu opět nezohlednil závěry rozsudku rozšířeného senátu č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54, jakož i závěry další judikatury Nejvyššího správního soudu. Podle nich jsou správní orgány v řízení o povolení obnovy povinny vážit újmu, která by stavebníkovi povolením obnovy vznikla. Krajský soud však tuto újmu chybně vztáhl až k posouzení podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu. Stavebník dále rekapituluje rozsah a závažnost újmy, která by mu povolením obnovy vznikla. V tomto směru krajskému soudu vytýká, že danou újmu nevzal v potaz a s újmou žalobce ji nijak nepoměřoval. I proto je napadený rozsudek nezákonný pro nesprávné právní posouzení. Stavebník má rovněž za to, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť názor rozšířeného senátu nijak nezohlednil.

[30]            Další námitka stavebníka směřuje k závěru krajského soudu, že stanovisko EIA 2 obsahuje nové podmínky, které je nutné promítnout do stavebního povolení vydaného v obnoveném řízení. Podle stavebníka je názor krajského soudu nepřezkoumatelný, neboť soud nijak nespecifikoval, o jaké údajně nové podmínky se má jednat. Rovněž je závěr soudu fakticky skutkově nesprávný, neboť stanovisko EIA 2 nezakládá žádné podmínky, které by již stávající stavební povolení neobsahovalo, popř. které by nebyly součástí zrušeného územního rozhodnutí a které by v souladu s ním stavebník nesplnil. K tomu upozorňuje, že ačkoli nejsou podmínky uvedené ve stanovisku EIA 2 vyjádřeny zcela shodně jako původní podmínky, obsahově konkrétním původním podmínkám odpovídají. Krajský soud se však hodnocením obsahu předmětných podmínek nijak nezabýval. Jeho posouzení je tak v přímém rozporu s obsahem soudního i správního spisu, a napadený rozsudek je proto nezákonný.

[31]            Stavebník dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož nelze podmínky stanoviska EIA 2 promítnout do kolaudačního rozhodnutí. Stavebník podotýká, že dotčená veřejnost nebyla zbavena možnosti napadnout územní rozhodnutí a domoci se jeho prostřednictvím přezkumu stanoviska EIA 1, resp. podmínek v něm stanovených. Pokud se tyto podmínky obsahově neliší od těch, které založilo stanovisko EIA 2, nelze nyní tvrdit, že by promítnutím těchto podmínek do kolaudačního rozhodnutí byla dotčená veřejnost jakkoliv zkrácena na svých právech. Dále stavebník tvrdí, že kolaudační řízení je navazujícím řízením ve smyslu § 3 písm. g) bodu 9. ZEIA. Za stávajících skutkových okolností neexistuje v projednávaném případu konkrétní navazující řízení o stanovisku EIA 2 týkající se již umístěné předmětné stavby. Takový stav však podle stavebníka není souladu s požadavky směrnice EIA. Z nich plyne, že je‑li proveden proces EIA, musí rovněž dojít k následnému řízení a rozhodnutí, v němž se podmínky stanoviska EIA odrazí. Pro případ neexistujícího konkrétního navazujícího řízení obsahuje § 3 písm. g) ZEIA právě bod 9. Ten představuje určitou sběrnou kategorii řízení, v němž bude vydáno rozhodnutí, které v sobě obsáhne podmínky stanoviska EIA a jehož prostřednictvím se proti nim může dotčená veřejnost bránit. V dané věci bude takovým řízením právě kolaudační rozhodnutí, které je k uskutečnění záměru nezbytné. I v tomto směru spočívá napadený rozsudek na nesprávném právním posouzení.

[32]            Konečně stavebník napadenému rozsudku vytýká jeho vnitřní rozpornost. Ta spočívá v tom, že „v rámci hodnocení újmy na právech osoby zúčastněné na řízení a veřejnému zájmu dle ustanovení § 100 ve spojení s ustanovením § 94 odst. 4 a 5 správního řádu dle Napadeného rozsudku je tato údajně menšího rozsahu, než újma na právech žalobce (popř. dotčené veřejnosti), zatímco v případě hodnocení takové újmy dle ustanovení § 100 odst. 6 správního řádu je tomu ze stejných důvodů dle Napadeného rozsudku přesně naopak.“

II. b) Kasační stížnost žalovaného

[33]            Žalovaný rovněž napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, přičemž podle jejího obsahu uplatnil důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.

[34]            Žalovaný ve své kasační stížnosti parafrázuje obě kasační námitky stavebníka, podle nichž krajský soud postupoval v rozporu s rozsudkem rozšířeného senátu č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54. K otázce výkladu § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu žalovaný doplňuje, že se dané poměřování vztahuje již k okamžiku rozhodnutí o povolení obnovy: „Správní orgány rozhodně nemohly presumovat jisté vydání nového stavebního povolení tak, jak to zcela nepřípadně učinil krajský soud [bod 58 rozsudku], a zabývat se tak pouze obdobím trvajícím po dobu obnoveného stavebního řízení.“ Žalovaný rovněž ve shodě se stavebníkem namítá, že stanovisko EIA 2 neobsahuje žádné nové podmínky nad rámec těch, které založilo stanovisko EIA 1. Stejně tak má žalovaný za to, že je odůvodnění napadeného rozsudku vnitřně rozporné.

[35]            Dále uvádí, že krajský soud překročil přípustný rozsah soudního přezkumu správního uvážení, který sám vytyčil v odst. 50 napadeného rozsudku. Soud totiž přistoupil k věcnému posouzení otázky poměřování újem podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu. Podle žalovaného rovněž krajský soud nezohlednil, že žalobce v odvolací lhůtě neuplatnil žádné odvolací námitky a s hodnocením splnění podmínek pro povolení obnovy poprvé nesouhlasil až v řízení před soudem.

[36]            Nakonec žalovaný odmítá hodnocení krajského soudu, podle něhož nebylo nutné stanovisko EIA 2 opatřovat ještě před rozhodnutím o povolení obnovy (srov. odst. 42 napadeného rozsudku). Žalovaný namítá, že krajský úřad postupoval v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu uvedeným v rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56. Ten nestanovil splnění materiální podmínky pro povolení obnovy předmětného řízení bez dalšího. Naopak, vypracování nového stanoviska EIA a jeho obsah považoval za určující pro posouzení, zda by stavební povolení mohlo obsahovat jiné podmínky, či mít celkově jiný obsah oproti stávajícímu stavebnímu povolení. Krajský soud tak interpretoval závěry rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 nesprávně.

II. c) Vyjádření ke kasačním stížnostem

[37]            Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaného uvedl, že své blanketní odvolání následně odůvodnil – není proto pravda, že žádné odvolací námitky neuplatnil. Dále má žalobce za to, že rozsudek č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 konstatoval splnění materiální podmínky pro povolení obnovy bez dalšího. Ke kasační stížnosti stavebníka se žalobce nevyjádřil.

[38]            Stavebník a žalovaný se ke svým kasačním stížnostem vzájemně nevyjádřili.

III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[39]            Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasačních stížností a konstatoval, že byly podány včas, osobami oprávněnými a proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Stavebník je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátkou. Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasačních stížností v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.

[40]            Na úvod kasačního přezkumu Nejvyšší správní soud v obecnosti zdůrazňuje, že kvalita kasační stížnosti předurčuje obsah rozhodnutí soudu. Míra precizace kasačních bodů do značné míry ovlivňuje to, jaké soudní ochrany se stěžovateli dostane. Čím méně je námitka konkrétní, tím obecněji k ní správní soud může přistoupit a posuzovat ji, neboť není naprosto namístě, aby za stěžovatele domýšlel argumenty, které kasační stížnost podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným arbitrem sporu, ale přebíral by funkci advokáta stěžovatele (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 ‑ 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS). Touto optikou hodnotil Nejvyšší správní soud jednotlivé kasační námitky v projednávané věci.

III. a) Ke kasační stížnosti stavebníka

[41]            Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační stížností stavebníka.

III. a) 1. K přípustnosti kasačních námitek

[42]            Stavebník v prvé řadě tvrdí, že v projednávaném případu nebyla splněna materiální podmínka pro povolení obnovy, a to s ohledem na výklad zaujatý rozšířeným senátem v rozsudku č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54.

[43]            Nejvyšší správní soud se na tomto místě zabýval přípustností této námitky.

[44]            Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 ‑ 74, publ. pod č. 1655/2008 Sb. NSS „[k]asační stížnost tvrdící nesprávné posouzení právní otázky soudem [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] může účinně mířit toliko proti těm důvodům rozhodnutí krajského soudu, na nichž je toto rozhodnutí zbudováno a které jsou jako důvody rozhodovací pro správní orgán závazné. Polemizuje‑li stěžovatel toliko s právním názorem krajského soudu vysloveným o určité otázce jen obiter dictum, a nenapadá vlastní rozhodovací důvod […], jako kasační důvody uplatňuje důvody jiné než uvedené v § 103 s. ř, s. Taková kasační stížnost je ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.“ Tento postup lze plně vztáhnout i na posouzení, zda lze do věcného přezkumu připustit i jednotlivé námitky (srov. např. recentní usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2026, 1 Azs 15/2026 ‑ 25, odst. [8]). Jinými slovy, kasační námitku lze efektivně směřovat pouze proti nosným důvodům napadeného rozsudku, tj. proti závěrům, na nichž soud vystavěl své závazné právní posouzení; nikoli proti části rozsudku, na níž nosné důvody rozsudku nespočívají.

[45]            S ohledem na to se kasační soud nejprve zabýval identifikací nosných důvodů napadeného rozsudku. Je nutné připomenout, že správní orgány dospěly k závěru, že druhá, materiální podmínka pro povolení obnovy řízení je v projednávané věci naplněna. Není však splněna navazující, třetí podmínka spočívající v posouzení proporcionality újem podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu (srov. odst. [13] a násl. výše).

[46]            Následně se žalobce domáhal před krajským soudem zrušení rozhodnutí žalovaného, neboť měl za to, že uvedená třetí podmínka splněna je. Krajský soud se v napadeném rozsudku ztotožnil se správními orgány v názoru, že druhá, materiální podmínka je naplněna – do tohoto závěru žaloba nesměřovala, krajský soud se jím proto v podrobnostech nezabýval a pouze uvedl, že formální i materiální podmínky pro povolení obnovy byly podle rozsudku č. j. 1 As 296/2017 ‑ 56 naplněny bez dalšího (srov. odst. 42 napadeného rozsudku). Báze jeho právního posouzení pak tkvěla v názoru, že správní orgány chybně interpretovaly zákonná ustanovení vztahující se ke třetí podmínce, a tím pádem nesprávně posoudily proporcionalitu újem (srov. odst. [21] a násl. výše). Právě tento závěr představuje nosný důvod napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že druhým nosným důvodem napadeného rozsudku byl závěr, podle něhož byly správní orgány povinny vážit údajně nové podmínky vyplývající ze stanoviska EIA 2, a to při hodnocení třetí podmínky pro povolení obnovy (v podrobnostech srov. odst. [25] výše).

[47]            Kasační námitka tak nesměřuje proti důvodu, pro který krajský soud uvedená rozhodnutí zrušil. Naopak, zaměřuje se na část odůvodnění, ve kterém se krajský soud ztotožnil s právním posouzením správních orgánů a na němž svůj právní názor nepostavil. Tento závěr nepředstavuje ratio decidendi napadeného rozsudku. Námitka směřující proti tomuto důvodu napadeného rozsudku proto nepředstavuje důvod podle § 103 odst. 1 s. ř. s. – k takové nekvalifikované námitce nelze s ohledem na závěry výše uvedené judikatury ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. přihlížet, a Nejvyšší správní soud se jí proto věcně nezabýval.

III. a) 2. K nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku

[48]            Nejvyšší správní soud se v rámci přezkumu kasačních námitek nejprve zaměří na námitku podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku či na existenci jiné vady řízení před soudem, mohla‑li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Platí totiž, že pokud by byl napadený rozsudek nepřezkoumatelný, zpravidla již není prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru a je nezbytné napadený rozsudek bez dalšího zrušit.

[49]            Stavebník spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud v rámci interpretace § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu nezohlednil závěry rozsudku rozšířeného senátu č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54. Nejvyšší správní soud podotýká, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů (k níž námitky stavebníka zřetelně směřují) je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 ‑ 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS). Tvrzená vada směřuje výhradně k nesprávnému (či nedostatečnému) právnímu posouzení, nejedná se proto byť o potenciální důvod nepřezkoumatelnosti.

[50]            Dále má stavebník za to, že napadený rozsudek trpí vadou nepřezkoumatelnosti proto, že soud nekonkretizoval podmínky, které nově zakládá stanovisko EIA 2. K této námitce zdejší soud pouze obecně připomíná, že „nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí,“ (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 23. 9. 2025, č. j. 10 Azs 131/2025 ‑ 30, odst. [24]). Z obsahu napadeného rozsudku zřetelně vyplývá, že podle krajského soudu obsahovalo stanovisko EIA 2 „nové, v původním meritorním rozhodnutí neobsažené, podmínky pro realizaci souboru staveb,“ jež musí nalézt odraz ve stavebním povolení (srov. odst. 60 napadeného rozsudku). Pro přezkum daného závěru není podle Nejvyššího správního soudu rozhodné, zda napadený rozsudek obsahuje formální výčet daných podmínek, nýbrž to, zda se krajský soud skutečně zabýval obsahem daných podmínek a zda je s původními podmínkami důsledně porovnal. Uvedená otázka nepředstavuje podle Nejvyššího správního soudu důvod nepřezkoumatelnosti, nýbrž důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Proto se touto otázkou zabývá v tomto rozsudku níže.

[51]            Nejvyšší správní soud doplňuje, že ani on sám ex officio neshledal, že by napadený rozsudek byl v jakémkoli dalším ohledu nepřezkoumatelný, důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto dán není.

III. a) 3. K námitce chybné interpretace ustanovení o povolení obnovy

[52]            Dále stavebník namítá, že krajský soud chybně interpretoval § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu (srov. cit. v odst. [13] výše), jakož i § 100 odst. 6 větu druhou téhož předpisu. Podle posledně uvedeného ustanovení „[r]ozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, ledaže správní orgán v rozhodnutí odkladný účinek vyloučil z důvodů uvedených v § 85 odst. 2 nebo ledaže vykonatelnost nebo jiné účinky rozhodnutí již zanikly podle zvláštního zákona.“

[53]            Podle § 85 odst. 2 správního řádu „[s]právní orgán může odkladný účinek odvolání vyloučit, [A] jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem, [B] hrozí‑li vážná újma některému z účastníků, nebo [C] požádá‑li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu.“

[54]            Nejvyšší správní soud v obecnosti poukazuje na svou ustálenou judikaturu vztahující se k postupu správních orgánů při posuzování žádosti o obnovu řízení ve smyslu § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu (srov. cit. v odst. [6] výše). Správní řád „[p]ředpokládá, že nejprve bude rozhodnuto o povolení/nařízení obnovy řízení, a teprve poté, v obnoveném řízení, bude vydáno rozhodnutí nahrazující původní rozhodnutí. […] Přes obecné vymezení předmětu dvou fází řízení o obnově, je třeba dále upozornit na skutečnost, že správní řád v ustanovení § 100 odst. 5 učinil součástí první fáze i úvahu o ochraně „dobré víry“ účastníků řízení, a to právě poukazem na § 94 odst. 4 a 5 téhož zákona. Správní orgán tedy poté, kdy zjistí, že jsou splněny podmínky pro povolení obnovy, může vážit i tato hlediska, jejichž naplnění může vést k závěru, že obnovu povolit nelze. Již samotné povolení obnovy totiž může být podstatným zásahem do práv jiných účastníků řízení,“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2011, č. j. 2 As 77/2011 ‑ 70). Jinými slovy, jsou‑li splněny formální a materiální podmínky pro povolení obnovy, správní orgán je povinen (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2021, č. j. 4 As 328/2018 ‑ 32, odst. [37]) uskutečnit úvahu o ochraně práv nabytých v dobré víře v rámci první fáze řízení o obnově.

[55]            Z uvedeného rozsudku rovněž vyplývá, že správní orgán je povinen poměřovat, zda „by byla újma, která by povolením obnovy vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře [zpravidla tedy stavebníkovi], ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla [původním pravomocným rozhodnutím] účastníkovi, který požádal o povolení obnovy, nebo veřejnému zájmu,“ (srov. rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 As 277/2022 ‑ 54, odst. [42], či rozsudek zdejšího soudu ze dne 24. 11. 2023, č. j. 10 As 90/2022 ‑ 87, odst. [17]). Úkolem správního orgánu je proto vážit na jedné straně právě újmu, která by povolením obnovy vznikla účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, a to oproti újmě, která vznikla jinému účastníkovi (či veřejnému zájmu) rozhodnutím vydaným v řízení, jež má být obnoveno.

[56]            Nelze proto přisvědčit právnímu názoru krajského soudu, podle něhož je povinností správního orgánu, který rozhoduje o povolení obnovy, učinit úvahu o výsledku obnoveného řízení a vážit újmu, která by v tomto rozhodnutí vznikla účastníkovi, který nabyl původním rozhodnutím práva v dobré víře (srov. odst. [22] výše). Tento závěr se zcela rozchází s výše uvedeným právním názorem Nejvyššího správního soudu potvrzeným jeho rozšířeným senátem. Správní orgán je při rozhodování o povolení obnovy povinen vážit důsledky právě tohoto povolení, nikoli případné hypotetické a obtížně specifikovatelné dopady eventuálního nového meritorního rozhodnutí na veřejná subjektivní práva účastníka, který nabyl původním rozhodnutím práva v dobré víře. Je tomu tak proto, že „[s]amotné rozhodnutí o obnově řízení sice ještě neznamená přímý a bezprostřední zásah do pravomocného rozhodnutí [k tomu by případně došlo až v důsledku nového řízení, kdy novým rozhodnutím ve věci dochází ze zákona ke zrušení původního rozhodnutí], i samotné zpochybnění právního stavu založeného takovým rozhodnutím však může mít na právní postavení jeho adresáta [adresátů] nezanedbatelný vliv, zejména jde‑li o správní rozhodnutí, ze kterého vyplývá určité oprávnění, na něž jsou vázány další právní vztahy, a zdůraznění ochrany dobré víry je proto v tomto případě zcela na místě,“ (Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová – Bova Polygon, 2012, s. 871).

[57]            Co se týče vazby poměřování újem (podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu) na úvahu o vyloučení odkladného účinku rozhodnutí o povolení obnovy (podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu), Nejvyšší správní soud opět poukazuje na svou ustálenou rozhodovací praxi: „Je‑li povolena nebo nařízena obnova řízení ohledně opravňujícího rozhodnutí [např. souhlas, schválení, povolení, koncese], dochází k zásahu do práva oprávněného subjektu, spočívajícím v tom, že oprávněný od právní moci povolení nebo nařízení obnovy nemůže takové právo vykonávat, jeho činnost se stává protiprávní,“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 3. 2024, č. j. 8 As 209/2023 ‑ 368, odst. [30], či ze dne 17. 2. 2022, č. j. 7 As 5/2022 ‑ 34, odst. [38]). Jinými slovy, důsledkem povolení obnovy řízení je ex lege nastoupení odkladného účinku ve vztahu k vykonatelnosti původního meritorního rozhodnutí (zde stavebního povolení), a tedy nemožnost účastníka řízení (stavebníka) vykonávat činnost, která mu byla rozhodnutím umožněna. Nejvyšší správní soud podotýká, že daný odkladný účinek „nesistuje pouze exekuční proveditelnost v úzkém smyslu slova ‚vykonatelnost‘, [jeho důsledkem je, že] právo, dosud pod sankcí veřejné moci vykonávané, vykonávat nadále nelze [ve stavbě nelze pokračovat, vozidlo nelze na komunikaci provozovat],” (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 ‑ 46, publ. pod č. 1427/2008 Sb. NSS). Lze doplnit, že podle jednoduchého jazykového výkladu se daná norma uplatní pouze tehdy, pokud původní rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, nebo pokud účastník v něm uloženou povinnost již nesplnil.

[58]            Uvedený odkladný účinek „může správní orgán v rozhodnutí vyloučit, a to z důvodů, že [A] to vyžaduje veřejný zájem, nebo [B] hrozí‑li vážná újma některému z účastníků řízení, anebo [C] požádá‑li o to účastník řízení a nevznikne‑li [současně] újma jiným účastníkům řízení nebo veřejnému zájmu,“ (srov. výše cit. rozsudek č. j. 7 As 5/2022 ‑ 34, odst. [35]). „[D]aná norma je založena na diskreční pravomoci [správního orgánu]. Diskreční pravomoc, neboli správní uvážení, je oprávnění správních orgánů určitou věc samostatně posoudit a rozhodnout o ní. V rámci tohoto uvážení mají správní orgány relativně volný prostor,“ (srov. tamtéž, odst. [36]).

[59]            Nejvyšší správní soud se v obecnosti ztotožňuje s výkladem uvedeného ustanovení, který provedl krajský soud v napadeném rozsudku. Z ustanovení § 85 odst. 2 písm. b) správního řádu výslovně vyplývá, že správní orgán může odkladný účinek vyloučit, pokud některému účastníkovi hrozí vážná újma. S ohledem na výše uvedenou judikaturu Nejvyššího správního soudu je postup podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu ve spojení s § 85 odst. 2 písm. b) téhož předpisu v diskreční pravomoci správního orgánu, a nejde tak o obligatorní krok v rámci rozhodování o povolení obnovy. Rovněž lze podotknout, že správnímu orgánu postačí, že vážná újma účastníkovi hrozí – není ji proto nutné (ve srovnání s postupem podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu) poměřovat s jinou újmou dalších účastníků řízení či veřejnému zájmu. Tento závěr vyplývá z doslovného znění předmětného ustanovení i z podstaty hrozící újmy. Vzhledem k výše uvedeným dopadům odkladného účinku rozhodnutí o povolení obnovy ve vztahu k vykonatelnosti původního meritorního rozhodnutí je logickým účelem postupu podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu znemožnění tohoto důsledku, a to pro existenci důvodů podle § 85 odst. 2 písm. b) téhož zákona. Jinými slovy, vyloučení odkladného účinku představuje z podstaty institutu prostředek ochrany před negativními dopady odkladného účinku na některého z účastníků. Existenci hrozící vážné újmy podle § 85 odst. 2 písm. b) správního řádu je proto nezbytné ztotožnit s újmou, která by vznikla některému účastníkovi sistací původního meritorního rozhodnutí – pokud taková újma nastane, má správní orgán diskreční pravomoc odkladný účinek vyloučit.

[60]            Je nicméně třeba upozornit, že v důsledku chybné interpretace § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu dospěl krajský soud v napadeném rozsudku k nesprávným závěrům týkajícím se vztahu poměřování újem podle těchto ustanovení na jedné straně a postupu podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu ve spojení s § 85 odst. 2 písm. b) téhož předpisu na druhé straně. Krajský soud sice uvedl, že „[j]e nutné pečlivě odlišovat skutečnosti posuzované dle § 100 odst. 5 a dle § 100 odst. 6 správního řádu,“ (srov. odst. 55 napadeného rozsudku); sám však takto korektně nepostupoval.

[61]            Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že rozdíl mezi oběma postupy spočívá v několika aspektech, jimž se již izolovaně věnoval výše: posouzení podle § 100 odst. 5 správního řádu přichází v řízení o povolení obnovy na řadu dříve a je obligatorní součástí tohoto řízení; oproti tomu hodnocení podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu je fakultativní postup, k němuž správní orgán může přistoupit pouze, když se rozhodne, že obnovu řízení povolí. V prvním případě rovněž dochází k poměřování újem, zatímco ve druhé situaci žádné vážení újmy s jinou obligatorně neprobíhá. Zásadním rozdílem, který krajský soud nereflektoval, však je podstata újem, které správní orgán v jednotlivých postupech hodnotí. Oba procesy se totiž s ohledem na výše uvedené (srov. odst. [55] a [57] výše) vztahují k následku rozhodnutí o povolení obnovy na účastníky řízení – tímto následkem je sistace účinků původního meritorního rozhodnutí. Pokud by touto sistací vznikla účastníkovi, který nabyl původním rozhodnutím práva v dobré víře, újma, která by byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla původním rozhodnutím jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, pak správní orgán k obnově vůbec nepřistoupí a žádost o obnovu zamítne. Pokud by újma ve zjevném nepoměru k této jiné újmě nebyla, správní orgán obnovu povolí; může však vyloučit odkladný účinek vztahující se k vykonatelnosti původního meritorního rozhodnutí, pokud by (mimo jiné) touto sistací vznikla některému z účastníků vážná újma.

[62]            Krajský soud tak nesprávně vyhodnotil, že správní orgány při poměřování újem podle § 100 odst. 5 správního řádu zohlednily skutečnosti, které by byly povinny vzít v úvahu až při postupu podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu, tj. zejména následky spojené s odkladným účinkem případného rozhodnutí o povolení obnovy. Tyto skutečnosti totiž správní orgány reflektují v rámci obou postupů, avšak jiným způsobem – správní orgány hodnotí následky odlišné intenzity, které mají odlišné procesní důsledky. Krajský soud naopak nezohlednil závěry výše uvedené judikatury a jeho právní posouzení nemá oporu ani ve výslovném znění právní úpravy, ani v relevantním konkurujícím výkladu daných ustanovení. Stejně tak krajský soud chybně zavázal správní orgány k postupu podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu, aniž by k použití daného ustanovení byly dány podmínky (primárně správní orgány nepřistoupily k povolení obnovy). V takovém případě nebyl pro aplikaci daného ustanovení prostor. S ohledem na to je třeba uzavřít, že krajský soud založil nosný důvod napadeného rozsudku na nesprávném právním posouzení. Předmětná kasační námitka je tak důvodná, a proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil.

III. a) 4. K dalším kasačním námitkám

[63]            Přestože Nejvyšší správní soud musel napadený rozsudek zrušit, s ohledem na zásadu efektivity soudního řízení přezkoumal i další kasační námitky, které lze od důvodu pro zrušení oddělit.

[64]            Stavebník dále namítá, že se napadený rozsudek ocitl v kolizi s obsahem soudního a správního spisu. Krajský soud totiž vyhodnotil, že stanovisko EIA 2 založilo nové podmínky pro realizaci předmětné stavby, které však stávající stavební povolení neobsahuje. I v tomto spatřoval nezákonnost správních rozhodnutí. Stavebník však má za to, že stanovisko EIA 2 materiálně žádné nové podmínky pro provedení předmětné stavby nestanovilo. Soud se přitom podle něj obsahem daných podmínek nijak nezabýval.

[65]            Nejvyšší správní soud podotýká, že krajský soud na několika místech odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že ze stanoviska EIA 2 vyplývají nové podmínky pro fázi provozu záměru a pro monitorování a rozbor vlivů záměru na životní prostředí (srov. zejména odst. 43, 60 a 61 napadeného rozsudku). Krajský soud následně zaujal názor, že správní orgány byly povinny tyto nové podmínky vážit při poměřování újmy podle § 100 odst. 5 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 4 téhož předpisu (srov. odst. [25] výše).

[66]            Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem neztotožňuje. Jak již výše uvedl, správní orgány jsou při hodnocení splnění třetí podmínky pro povolení obnovy povinny poměřit na jedné straně újmu, která by povolením obnovy vznikla účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, a na druhé straně újmu, která vznikla jinému účastníkovi (či veřejnému zájmu) rozhodnutím vydaným v řízení, jež má být obnoveno.