22 As 282/2025-124
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Tomáše Foltase a Jana Kratochvíla v právní věci navrhovatele: Bc. R. K., zastoupený Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem se sídlem náměstí Republiky 679/5, Opava, proti odpůrkyni: obec Těrlicko, se sídlem Májová 474/16, Těrlicko, zastoupená Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. D. P., II) Ing. M. S., Ph.D., III) Ing. D. S., IV) Mgr. Ing. M. H., Ph.D., V) S. B., VI) M. M., VII) Ing. Z. M., zastoupený Mgr. J. M., VIII) L. F., IX) J. S., zastoupený M. S., X) Ing. P. P., XI) E. P, XII) G. K., XIII) Ing. Š. Š., XIV) Bc. J. P., zastoupená Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, XV) K. Š., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, XVI) Ing. J. S., zastoupený Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, XVII) BYDLENÍ U PŘEHRADY, s. r. o., se sídlem U Pošty 375/2, Havířov, XVIII) BYDLENÍ U PŘEHRADY S VYHLÍDKOU, s. r. o., se sídlem U Pošty 375/2, Havířov, XIX) R. J., XX) T. J., XXI) Ž. J., XXII) Mgr. M. B, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Územní opatření o stavební uzávěře na území obce Těrlicko ze dne 13. 1. 2025, o kasační stížnosti odpůrkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 11. 2025, čj. 76 A 1/2025‑196,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Odpůrkyně je povinna zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9 474,30 Kč, k rukám jeho zástupce Mgr. Ondřeje Kurky, advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Rada odpůrkyně přijala dne 13. 1. 2025 v záhlaví uvedené opatření obecné povahy (dále též „OOP“), konkrétně stavební uzávěru pro území obce Těrlicko.
[3] Krajský soud úvodem svého posouzení vysvětlil, že právní úprava stavební uzávěry podle nyní aplikovaného zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále i jako „nový stavební zákon“), je stejná jako právní úprava stavební uzávěry podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále též jako „stavební zákon z roku 2006). Dle krajského soudu proto i v nynějším případě lze vycházet z judikatury, která se zabývala stavebními uzávěrami podle zákona z roku 2006.
[4] Krajský soud vysvětlil, že dle § 123 odst. 1 stavebního zákona musí být naplněny tři podmínky k tomu, aby mohlo dojít k vydání stavební uzávěry. Jednou z těchto podmínek je, aby již bylo rozhodnuto o změně budoucího využití území. Může se tak stát buď rozhodnutím o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace nebo jiným rozhodnutím či opatřením, jimiž se využití území jinak upravuje. V době vydání stavební uzávěry tedy musí být zřejmé, jaké cíle či zájmy mají být sledovány v rámci připravovaného uspořádání území, aby stavební uzávěra mohla tyto cíle či zájmy dočasně chránit. Nyní napadená stavební uzávěra byla vydána v reakci na přípravu nového územního plánu. Orgánem, který rozhoduje o pořízení a zadání územního plánu, je zastupitelstvo obce. Rada obce naopak rozhoduje o přijetí stavební uzávěry. Krajský soud se tedy zaměřil na otázku, zda zastupitelstvo obce deklarovalo relevantním způsobem svoji politickou vůli ohledně budoucího uspořádání území, na základě čehož by rada odpůrkyně následně mohla vydat nyní napadenou stavební uzávěru.
[5] Krajský soud shrnul tato skutková zjištění:
- dne 2. 9. 2020 schválilo zastupitelstvo obce III. zprávu o uplatňování Územního plánu Těrlicko, podle které jsou všechny požadavky nadřazené územně plánovací dokumentace v (tehdy) stávajícím územním plánu naplněny s výjimkami vyřešenými Změnou č. 5 Územního plánu Těrlicko;
- dne 19. 4. 2023 přijalo zastupitelstvo obce usnesení o pořízení nového územního plánu (krajský soud ve svém rozsudku odcitoval zápis z diskuse z daného zasedání zastupitelstva a odcitoval také návrh daného usnesení);
- dne 13. 1. 2025 byla přijata nyní napadená stavební uzávěra (krajský soud odcitoval její odůvodnění);
- dne 19. 2. 2025 přijalo zastupitelstvo obce zadání nového územního plánu, jehož cíle dle krajského soudu korespondují s odůvodněním nyní napadené stavební uzávěry;
- dne 18. 6. 2025 schválilo zastupitelstvo IV. zprávu o uplatňování Územního plánu Těrlicko za období 2021–2024, která obsahuje výhrady obdobné jako odůvodnění stavební uzávěry;
- dne 5. 8. 2025 vydal Krajský úřad Moravskoslezského kraje sdělení, jímž neshledal důvody ke zrušení nyní napadené stavební uzávěry (otázkou politické vůle zastupitelstva ohledně budoucího využití území se však krajský úřad nezabýval).
[6] Na základě výše uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že stavební uzávěra nechrání žádné územní cíle, které by zastupitelstvo v době před vydáním této uzávěry deklarovalo jako ty cíle, které by chtělo dále prosazovat. Jde-li o cíle, které zastupitelstvo deklarovalo v usnesení z 19. 4. 2023, tedy v době před vydáním nyní napadené uzávěry, krajskému soudu není zřejmé, jakým způsobem napadená uzávěra tyto cíle chrání. Do vydání napadené uzávěry šlo o jediné známé cíle územního plánování, které se však netýkaly stavební regulace. Jde-li o jiné cíle, které měla uzávěra ambici chránit, tak ty ke dni 13. 1. 2025 (den vydání této uzávěry) zastupitelstvo nijak navenek nedeklarovalo. Svoji politickou vůli ohledně těchto cílů vyjádřilo zastupitelstvo až 19. 2. 2025 při zadání nového územního plánu. K tomu však došlo až po vydání nyní napadené uzávěry. Krajský soud nicméně nemohl k zadání nového územního plánu z 19. 2. 2025 přihlédnout, neboť musel vycházet ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání nyní napadené uzávěry. Na tomto závěru nic nemění ani to, že ke dni 13. 1. 2025 již byl znám návrh zadání nového územního plánu. Dle krajského soudu šlo totiž o návrh, k němuž do té doby zastupitelstvo nevyjádřilo svoji politickou vůli. Krajský soud proto uzavřel, že ke dni 13. 1. 2025 neexistovala politická vůle zastupitelstva, která by odůvodňovala obsah a přijetí nyní napadené uzávěry. Stavební uzávěra tedy byla přijata v rozporu s § 123 odst. 1 stavebního zákona. Vzhledem k tomuto důvodu nezákonnosti nyní napadené uzávěry se krajský soud již ostatní návrhovou argumentací nezabýval.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření navrhovatele a OZNŘ
Kasační stížnost
[7] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala odpůrkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost. V době vydání nyní napadené uzávěry se pořizování nového územního plánu nacházelo v rané fázi mezi rozhodnutím o jeho pořízení a schválením jeho zadání. Dle judikatury jednak platí, že při vydání stavební uzávěry je třeba vycházet z aktuální fáze přípravy územního plánu (rozsudek NSS z 20. 7. 2009, čj. 8 Ao 1/2009-142, č. 1941/2009 Sb. NSS). Dále dle judikatury platí, že při vydání stavební uzávěry lze vycházet již z usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu. Pro radu stěžovatelky to znamená, že v nynějším případě mohla vycházet již z usnesení o pořízení nového územního plánu z 19. 4. 2023, a tudíž mohla vydat stavební uzávěru v mnohem obecnější podobě, než v jaké ji nakonec vydala. Rada stěžovatelky nicméně zohlednila až tu následnou detailnější fázi územního plánování, tj. fázi zadání nového územního plánu, a nesouhlasí s krajským soudem, že tak nemohla učinit. Krajský soud v tomto ohledu totiž opomíjí, že rada i zastupitelstvo znají návrh zadání územního plánu, stejně jako zprávu o uplatňování územního plánu, ještě dříve, než jsou oficiálně zastupitelstvem schváleny. Ustanovení § 123 odst. 1 stavebního zákona v tomto ohledu nestanoví, že by rady obcí mohly vycházet pouze z těch dokumentů, které zastupitelstvo formálně schválilo. Politická vůle na změně územního rozvoje byla ostatně známá již z volebního programu hnutí NAŠE TĚRLICKO, které v komunálních volbách v roce 2022 získalo většinu zastupitelských mandátů. Názor krajského soudu je tedy formalistický. Závěr krajského soudu je v rozporu s usnesením Ústavního soudu z 6. 1. 2010, sp. zn. II. ÚS 2691/09, které se týká posuzování proporcionality stavebních uzávěr vůči omezení vlastnických práv.
[9] Nyní napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Ačkoliv má rozsudek 19 stran, vlastní úvahy krajského soudu jsou uvedeny toliko v jeho bodech 40 a 41. Krajský soud nedokázal vysvětlit, proč dle jeho názoru vyplývá z § 123 odst. 1 stavebního zákona povinnost, aby danou politickou vůli vyjádřilo právě zastupitelstvo. Dle výkladu stěžovatelky naopak toto ustanovení nevyžaduje ani existenci politické vůle zastupitelstva a už vůbec nevyžaduje, aby tato politická vůle byla vyslovena v takové podrobnosti, v jaké následně bude přijata daná stavební uzávěra. Krajský soud nevysvětlil, proč již v usnesení o pořízení nového územního plánu z 19. 4. 2023 měly být uvedeny konkrétní cíle, které následně měla chránit stavební uzávěra. Krajský soud opomněl stěžejní roli rady při přijímání stavebních uzávěr a stejně opomněl i to, že zastupitelstvo schválilo pořízení nového územního plánu již 19. 4. 2023. Krajský soud nezdůvodnil ani to, proč rada nemohla vycházet z návrhu zadání nového územního plánu či z ještě neschválené zprávy o uplatňování dosavadního územního plánu. Návrh zadání nového územního plánu přeci byl konzultován s pověřeným zastupitelem, který v daném procesu hájí politickou vůli zastupitelstva.
[11] Krajský soud rovněž porušil § 101d odst. 1 větu druhou s. ř. s. Krajský soud se totiž nezabýval tím, zda je zrušení nyní napadené uzávěry z jeho strany vůbec přiměřené. Ačkoliv krajský soud má pravdu v tom, že byl vázán skutkovým a právním stavem, který existoval v době vydání nyní napadené uzávěry, sám ale shledal, že jím postrádanou politickou vůli deklarovalo zastupitelstvo již 19. 2. 2025, tedy chvíli po vydání uzávěry. Vzhledem k této skutečnosti proto měl krajský soud přihlédnout k tomuto „korektivu proporcionality“ a měl minimalizovat svůj zásah do práva stěžovatelky na samosprávu.
[12] Tím, že rada vydala nyní napadenou stavební uzávěru a zastupitelstvo schválilo návrh nového územního plánu, realizovala stěžovatelka své právo na samosprávu. Správní soudy by do tohoto práva měly zasahovat co nejméně, neboť jim přísluší posuzovat pouze zákonnost daných OOP, a nikoliv územní řešení, které dané OOP zakotvuje. K případnému zrušení daného OOP by soudy měly přistupovat jen tehdy, byl-li zákon v daném případě porušen v nezanedbatelné míře. Ve vztahu ke stavebním uzávěrám platí, že soudy by neměly zkoumat jejich obsah, nýbrž pouze důvody, pro které by snad daná uzávěra mohla být šikanózní či excesivní (stěžovatelka v tomto ohledu odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu či Krajského soudu v Praze). To však dle stěžovatelky není případ nyní posuzované uzávěry. Krajský soud tedy v nynější věci rozhodl v rozporu se zásadou zdrženlivosti při soudním přezkumu OOP.
Vyjádření OZNŘ I)
[13] OZNŘ I) se ve svém vyjádření ztotožňuje s nyní napadeným rozsudkem krajského soudu. OZNŘ I) souhlasí s krajským soudem, že v době vydání nyní napadené uzávěry nebyla známá ani rámcová podoba budoucího využití území, které by mělo být touto uzávěrou chráněno. Krajský soud se správně nespokojil s abstraktními tezemi o „živelném rozvoji“ či „ochraně infrastruktury“. Tuto podstatu nynějšího sporu se stěžovatelka snaží relativizovat tím, že postačovalo rozhodnutí zastupitelstva o pořízení nového územního plánu. Stěžovatelka se rovněž snaží posunout tuto věc do roviny kompetenčního sporu mezi radou a zastupitelstvem. Pomíjí však odůvodnění krajského soudu, který hodnotil obsah usnesení z 19. 4. 2023 a následné diskuse zastupitelstva s tím, zda z něčeho vyplývá dostatečně určitá představa o budoucím využití území. Napadený rozsudek je přezkoumatelný. Návrhový bod o neexistenci politické vůle zastupitelstva byl řádně vznesen.
Vyjádření OZNŘ XIV), XV) a XVI)
[15] Co se týče návrhového bodu ohledně (ne)existence politické vůle zastupitelstva, OZNŘ ve svém vyjádření uvedly, že v době přijetí stavební uzávěry by měla být známá navrhovaná regulace území. Tato regulace by měla vyplývat z návrhu připravovaného územního plánu či alespoň z usnesení o pořízení nového územního plánu. Jestliže ale způsob připravovaného využití území nebyl v době vydání stavební uzávěry znám, z podstaty nelze tento způsob využití území chránit stavební uzávěrou. OZNŘ tedy jinými slovy namítly, že zastupitelstvo v době vydání nyní napadené uzávěry nevyjádřilo svoji vůli ohledně budoucí regulace území. V důsledku toho nemohla tato uzávěra připravovanou regulaci efektivně chránit a nebylo zřejmé, zda by stavební činnost mohla tuto připravovanou regulaci ztížit či znemožnit. Z uvedeného je tedy zřejmé, že OZNŘ fakticky namítaly neexistenci politické vůle zastupitelstva. Učinily tak v rámci námitky ohledně nepřezkoumatelnosti napadené uzávěry. Toto vyjádření OZNŘ měla odpůrkyně k dispozici.
[16] Stěžovatelka se míjí s odůvodněním krajského soudu. Nejde o neexistenci vůle k vydání stavební uzávěry, jak tvrdí stěžovatelka, ale o neexistenci deklarace cílů, které byly touto uzávěrou chráněny. Krajský soud netvrdil, jak uvádí stěžovatelka, že by § 123 odst. 1 stavebního zákona stanovoval podmínku ohledně existence politické vůle zastupitelstva pro vydání stavební uzávěry. Krajský soud nepopřel pravomoc rady k vydání uzávěry. S krajským soudem lze souhlasit v tom, že v době vydání nyní napadené uzávěry neexistoval žádný dokument schválený zastupitelstvem, z nějž by bylo možné dovodit jeho vůli ohledně budoucí regulace území. Na zasedání dne 19. 4. 2023 pověřilo zastupitelstvo radu jen k prověření potřeby stavební uzávěry, ne však k jejímu vydání. Tehdy starosta uvedl, že případná stavební uzávěra bude nejprve konzultována se zastupiteli a občany. Nyní napadená uzávěra však byla vydána bez těchto konzultací. To jen podporuje závěr krajského soudu, že zastupitelstvo nevyjádřilo souhlas s územní regulací, kterou měla uzávěra chránit. Návrh zadání nového územního plánu či návrh zprávy o uplatňování stávajícího územního plánu nemohly založit legitimní očekávání, jestliže v dané době nebyly schváleny zastupitelstvem.
Vyjádření navrhovatele
[17] Navrhovatel se ztotožňuje s nyní napadeným rozsudkem krajského soudu. Navrhovatel má za to, že stěžovatelka měla možnost učinit vyjádření při obou soudních jednáních, která u krajského soudu proběhla. Krajský soud neměl povinnost sdělovat, jakým způsobem hodlá rozhodnout o věci samé. Navrhovatel ve svém návrhu upozornil na nepřezkoumatelnost nyní napadené uzávěry, přičemž až do roku 2022 z ničeho nevyplývalo, že by územní rozvoj obce byl neudržitelný. V roce 2025 však byla přijata nyní napadená uzávěra, a proto navrhovatel upozornil ve svém návrhu na rozpor mezi uzávěrou a politickou vůlí zastupitelstva. Ve vyjádření ze 17. 10. 2025 pak navrhovatel výslovně uvedl, že z napadené uzávěry není jasné, z jakých důvodů byla přijata. Krajský soud proto nijak nevybočil z námitek, které byly uvedeny v samotném návrhu. Ke všem podáním ze strany navrhovatele a OZNŘ se stěžovatelka mohla vyjádřit. Vzhledem k tomu, jaké podklady krajský soud po stěžovatelce vyžadoval, bylo zřejmé, jakým směrem se bude jeho odůvodnění ubírat.
[18] Dle judikatury platí, že při posuzování otázky, zda je třeba vydat stavební uzávěru, je nutno vycházet z aktuálního stavu přípravy územně plánovací dokumentace. Při vyhlašování stavební uzávěry je pak třeba zkoumat, zda daná uzávěra obstojí ve světle cílů územního plánování. Názor krajského soudu je, dle navrhovatele, v souladu s těmito východisky. Z provedeného dokazování vyplynulo, že v době před vydáním nyní napadené uzávěry se o jejím vydání pouze uvažovalo, přičemž případná uzávěra se měla vztahovat pouze na individuální pozemky. Vydání nyní napadené uzávěry tak bylo překvapivé. Krajský soud se zabýval pouze neexistencí politické vůle zastupitelů, nikoliv pravomocemi rady. Stěžovatelka musí postupovat v souladu se zákonem, byť má právo na samosprávu. V případě stěžovatelky šlo nicméně o exces, který krajský soud správně zrušil.
Vyjádření OZNŘ IV)
[20] OZNŘ IV), stejně jako navrhovatel, navrhuje Nejvyššímu správnímu soudu, aby zrušil odkladný účinek, který soud přiznal této kasační stížnosti.
[21] OZNŘ IV) upozorňuje na to, že kasační stížnost je značně nepřehledná. OZNŘ IV) dále nesouhlasí s tím, že by nyní napadený rozsudek byl pro stěžovatelku překvapivý. Vzhledem k obsahu výzvy k doplnění podkladů, kterou krajský soud učinil při prvním soudním jednání, muselo být stěžovatelce zřejmé, jaké otázky hodlá krajský soud zkoumat. Krajský soud dále správně shledal, že rada vydala nyní napadenou uzávěru v době, kdy ještě nebyla deklarována politická vůle zastupitelstva ohledně budoucího územního rozvoje. Ačkoliv rada vztáhla nyní napadenou uzávěru na území celé obce, sama ale přiznává, že fakticky pouze usiluje o zamezení stavební činnosti svých politických oponentů. Tvrzení stěžovatelky o riziku nekoordinované výstavby jsou nepravdivá. Stěžovatelka svým dřívějším jednáním vyvolala ve vlastnících daných pozemků legitimní očekávání, že jejich stavební záměry, do jejichž přípravy vložili mnoho prostředků, budou povoleny. Na tyto investice však stěžovatelka nyní nebere ohled, a tak by její jednání nemělo požívat soudní ochrany.
Replika stěžovatelky
[22] Stěžovatelka nesouhlasí s tím, že by navrhovatel ve svém návrhu upozornil na neexistenci politické vůle zastupitelstva ohledně cílů územního plánování. Navrhovatel pouze namítal nepřezkoumatelnost napadené uzávěry ve smyslu nedostatku statistických údajů, namítal porušení legitimního očekávání a nepřiměřenost napadené uzávěry. Tvrzení o neexistenci důvodů pro přijetí uzávěry, např. z důvodu údajně nedostatečných technických kapacit, není totéž co neexistence vůle na přijetí této uzávěry. Navrhovatel argumentoval pouze nezákonností uzávěry jako takové, nikoliv však nezákonností procesu jejího přijetí. Soud nemůže zrušit napadené OOP pro vady, které daný navrhovatel nenamítá. Jde-li o důkazy provedené krajským soudem, stěžovatelka nemohla vědět, co jimi krajský soud chtěl sledovat.
[24] Stěžovatelka trvá na tom, že závěry krajského soudu jsou v rozporu se stavebním zákonem. Tím, že odůvodnění napadené uzávěry bylo podrobnější, naplnila rada požadavek judikatury, aby při vydávání uzávěry vycházela z aktuálního stavu přípravy územně plánovací dokumentace. Řešení stanovené touto uzávěrou bylo přiměřené. Vydání této uzávěry nemohlo být překvapivé, jestliže ve volební kampani v roce 2022 bylo avizováno, že dojde k regulaci dosavadního stavebního vývoje. Jde-li o zápis ze zasedání zastupitelstva z 19. 4. 2023, tak platí, že zastupitelstvo nemohlo svým usnesením omezit pravomoci, kterými rada disponuje ze zákona. Ze zápisu z 19. 4. 2023 navíc vyplývá, že zastupitelstvo neodmítlo pořízení stavební uzávěry, ale ponechalo na radě, aby posoudila potřebu případného pořízení uzávěry. Navrhovatel a OZNŘ vykládají rozsudek krajského soudu různými způsoby. Vyjádření OZNŘ se míjí s odůvodněním krajského soudu, neboť jejich vyjádření brojí proti samotnému odůvodnění uzávěry, a nikoliv proti neexistující politické vůli zastupitelstva. Dle stěžovatelky se krajský soud měl zabývat právě důvody uzávěry. Stěžovatelka dále nesouhlasí s OZNŘ IV) v tom, že by rizika živelné výstavby byla nepravdivá.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[25] Kasační stížnost není důvodná.
Pasivní legitimace
[27] Dle nového, nyní aplikovaného, stavebního zákona však platí, že rada obce nově vydává stavební uzávěry v samostatné působnosti (pro bližší vysvětlení viz body 27 až 31 rozsudku NSS z 26. 6. 2025, čj. 4 As 11/2025-58). V takové situaci platí, že v soudním řízení o návrhu na zrušení (části) stavební uzávěry, která byla vydána podle nového stavebního zákona, je odpůrkyní ve smyslu § 101a odst. 5 s. ř. s. již obec samotná, a nikoliv rada obce (usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, body 12 až 14).
[28] Nyní posuzovaná stavební uzávěra byla vydána podle nového stavebního zákona. Krajský soud proto měl jednat a ve svém rozsudku označit jako odpůrkyni obec Těrlicko. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nepřehlédl, že krajský soud nejprve sice jednal s obcí Těrlicko (přípis na č. l. 37 ve spise krajského soudu), nicméně posléze změnil označení odpůrkyně na radu obce Těrlicko (pokyn na č. l. 50 ve spise krajského soudu). V záhlaví svého rozsudku pak krajský soud označil jako odpůrkyni radu obce Těrlicko.
Úvodní poznámka k soudnímu přezkumu
[30] Nejvyšší správní soud považuje dále za podstatné, aby se vyjádřil k tomu, co je předmětem nynějšího soudního přezkumu. Krajský soud v bodě 16 nyní napadeného rozsudku vymezil tři podmínky, při jejichž splnění lze dle krajského soudu považovat danou stavební uzávěru za zákonnou. Krajský soud se věcně zabýval pouze první podmínkou, tedy podmínkou, že musí být rozhodnuto o změně budoucího využití území, neboť stavební uzávěra může chránit jen ty cíle, které jsou deklarovány právě skrze schválené budoucí využití území. Jelikož krajský soud shledal, že tato podmínka není splněna, nezabýval se již splněním dalších dvou podmínek, resp. nezabýval se další návrhovou argumentací (bod 46 nyní napadeného rozsudku). Tyto další dvě podmínky spočívají dle krajského soudu v tom, zda 1) stavební činnosti, které jsou skrze uzávěru regulovány, skutečně mohou ztížit nebo znemožnit plánované využití území, a 2) zda je daná uzávěra stanovena jen v nezbytném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Také Nejvyšší správní soud se proto bude zabývat pouze první podmínkou, a nikoliv dalšími dvěma podmínkami.
[31] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že nyní projednávané kasační stížnosti přiznal odkladný účinek výše uvedeným usnesením čj. 22 As 282/2025-69. V reakci na toto usnesení podala OZNŘ IV) a následně i navrhovatel návrh, aby Nejvyšší správní soud tento odkladný účinek kasační stížnosti zrušil. Těmito návrhy se však Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, a to z důvodu přednostního projednání a rozhodnutí věci samé dle § 56 odst. 1 s. ř. s. (obdobně rozsudek NSS z 15. 2. 2018, čj. 9 As 430/2017-101, bod 115).
Přezkoumatelnost nyní napadeného rozsudku
[32] Nejvyšší správní soud se nejprve zaměřil na otázku, zda je nyní napadený rozsudek krajského soudu přezkoumatelný. V tomto ohledu platí, že věcný přezkum napadeného rozsudku krajského soudu je možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tj. že je srozumitelný a vychází z důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozsudku. Nepřezkoumatelnost však není projevem nenaplněné subjektivní představy účastníka řízení o tom, jak měl krajský soud rozhodnout, resp. jak podrobně by mu měl být rozsudek odůvodněn, ale je objektivní překážkou, která Nejvyššímu správnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadený rozsudek (rozsudek NSS z 18. 3. 2026, čj. 3 Afs 2/2025-44, bod 10 a tam odkazovaná judikatura).
[33] Nejvyšší správní soud má za to, že nyní napadený rozsudek je přezkoumatelný. Soud na jednu stranu souhlasí se stěžovatelkou v tom, že velká část odůvodnění krajského soudu je vystavěna na pouhé citaci či rekapitulaci relevantních podkladů. Jestliže ale krajský soud na základě těchto citací shledal, že v době vydání nyní napadené uzávěry nebyla adekvátně deklarována politická vůle zastupitelstva ohledně cílů připravované územně plánovací dokumentace, které tato uzávěra měla chránit, pak vlastní úvahy krajského soudu na toto téma již teoreticky nemusely být nijak zvlášť rozsáhlé.
[34] Krajský soud v bodech 10 až 15 vysvětlil, jak právní předpisy definují podmínky pro vydání stavebních uzávěr, a následně v bodech 16 až 21 uvedl, jakým způsobem si tyto podmínky vykládá ať už sám krajský soud, tak i judikatura jiných správních soudů. Krajský soud v této souvislosti uvedl, že první podmínka zákonnosti (bod [30] tohoto rozsudku) spočívá v tom, že v době vydání stavební uzávěry musí být rozhodnuto o potenciální změně budoucího využití území. O této změně může být rozhodnuto buď rozhodnutím o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace nebo jiným rozhodnutím či opatřením, jimiž se využití území jinak upravuje. S ohledem na skutkové okolnosti nynější věci (zastupitelstvo nejprve dne 19. 4. 2023 schválilo pořízení nového územního plánu a dne 19. 2. 2025 zastupitelstvo schválilo zadání nového územního plánu) vycházel krajský soud z toho, že podstatná je právě nově pořizovaná územně plánovací dokumentace, konkrétně tedy nový územní plán. Jiná rozhodnutí či opatření, jimiž se využití území jinak upravuje, nebyla při dokazování u krajského soudu zjištěna. Krajský soud tedy vysvětlil, že tím orgánem, který schvaluje pořízení a zadání nového územního plánu, je zastupitelstvo. Z toho krajský soud dovodil, že z hlediska zákonnosti nyní napadené uzávěry je podstatná právě politická vůle zastupitelstva. Krajský soud tedy vysvětlil, proč dle jeho názoru mělo danou politickou vůli vyjádřit právě zastupitelstvo.
[35] Z výše uvedených závěrů krajského soudu rovněž vyplývá, že politická vůle zastupitelstva by měla být vyjádřena do doby, než je vydána stavební uzávěra. Tato uzávěra totiž musí chránit ty cíle, jejichž dosažení bylo politicky deklarováno např. na základě rozhodnutí o pořízení nové územně plánovací dokumentace. V nynější věci zastupitelstvo dne 19. 4. 2023 rozhodlo o pořízení nového územního plánu. Krajský soud se proto zaměřil na to, zda cíle, které jsou v tomto usnesení zastupitelstva uvedeny (ty vyjmenoval krajský soud v bodě 34 svého rozsudku), jsou těmi cíli, které jsou chráněny v nyní napadené uzávěře. Konstatoval však, že nikoli. Krajský soud současně vysvětlil, proč ty cíle, které jsou chráněny nyní napadenou uzávěrou, měly být stanoveny již v usnesení zastupitelstva z 19. 4. 2023. Z podmínky, aby šlo o deklarované cíle, totiž vyplývá, že o těchto cílech musí být formálně rozhodnuto. Z dokazování u krajského soudu nevyplynulo, že by existoval jiný dokument, v němž by zastupitelstvo deklarovalo svoji politickou vůli ještě před vydáním nyní napadené uzávěry. Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že není pravdou, že by krajský soud opomněl usnesení zastupitelstva z 19. 4. 2023. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že i v této dílčí otázce je nyní napadený rozsudek přezkoumatelný.
[36] Otázkou, zda jsou tyto závěry krajského soudu i věcně správné, se Nejvyšší správní soud zabývá níže v tomto rozsudku.
Překročení rozsahu návrhových bodů
[37] Nejvyšší správní soud se dále zaměřil na otázku, zda krajský soud překročil rozsah návrhových bodů. Neexistence deklarované politické vůle je jediným rozhodovacím důvodem, pro nějž krajský soud zrušil nyní napadené OOP. Nejvyšší správní soud se tedy zaměřil na to, zda byl návrhový bod ohledně neexistence deklarované politické vůle zastupitelstva řádně vznesen.
[38] Navrhovatel v bodech 8 až 12 svého návrhu z 9. 4. 2025 vznesl námitky ohledně nepřezkoumatelnosti nyní napadené uzávěry. Část těchto námitek sice brojí proti uzávěře jako takové, konkrétně že tato uzávěra nerozlišuje mezi obytnou a ostatní zástavbou anebo že tato uzávěra neobsahuje údaje např. ohledně plánované výstavby (body 9 a 10 návrhu). V další části těchto námitek však navrhovatel upozornil na diskontinuitu v územním plánování, jejíž vznik není dle navrhovatele odůvodněn. Navrhovatel v tomto ohledu v bodě 10 svého návrhu citoval ze zprávy o uplatňování územního plánu z roku 2020, dle které je územní rozvoj v Těrlicku udržitelný a pozitivní, včetně otázky hustoty zástavby. V nyní napadené uzávěře je však „uváděno, že problémem je zahušťování zástavby, aniž by bylo odůvodněno, kdy a z jakých důvodů došlo k tak zásadní a závažné změně z hlediska plánovaného udržitelného rozvoje obce. Odpůrce (…) pořizuje protichůdnou dokumentaci vztahující se k územnímu plánování a rozvoji obce“ (bod 11 návrhu). V bodě 12 návrhu navrhovatel upozorňuje, že zatímco v roce 2022 byla přijata změna č. 5 územního plánu, která podporovala výstavbu, tak v roce 2024 byla přijata nyní napadená uzávěra, která nepředvídatelným způsobem změnila územní vývoj.
[39] Na základě výše uvedeného má Nejvyšší správní soud za to, že navrhovatel namítl řádným a projednatelným způsobem, že z ničeho nevyplývají důvody, proč nyní napadená uzávěra byla vlastně vydána, jestliže do doby jejího vydání byl územní rozvoj v Těrlicku oficiálně považován za udržitelný. Navrhovatel také namítl, že cíle, které mají být chráněny touto uzávěrou, jsou protichůdné s cíli, které byly zakotveny v tehdy účinné územně plánovací dokumentaci. Toto druhé tvrzení pak OZNŘ XIV) – XVI) upřesnily v tom, že cíle, které mají být chráněny nyní napadenou uzávěrou, by měly vyplývat z teprve připravované územně plánovací dokumentace. Obdobně jako navrhovatel i tyto OZNŘ upozornily na to, že v době přijetí nyní napadené uzávěry nebyly oficiálně deklarovány územní cíle, které tato uzávěra měla chránit. Nejvyšší správní soud na jednu stranu uznává, že OZNŘ poskytly k dané otázce sofistikovanější právní argumentaci. Byly to až tyto OZNŘ, které vysvětlily, proč je postup rady stěžovatelky v rozporu s podmínkami stanovenými v § 123 odst. 1 stavebního zákona (body 6 až 10 vyjádření těchto OZNŘ z 28. 7. 2025). Na druhou stranu ale platí, že navrhovatel nemá povinnost své námitky přesně právně kvalifikovat. Postačuje, je-li daná námitka dostatečně konkrétní (rozsudek NSS z 12. 4. 2018, čj. 2 As 426/2017-62, bod 20). Námitka navrhovatele byla dle Nejvyššího správního soudu dostatečně konkrétní, neboť z ní bylo zřejmé, že navrhovatel postrádá právní skutečnost, o níž by se mohlo následně opřít vydání napadené uzávěry. Není rozhodující, že nebyla založena na terminologii či podmínkách uvedených v § 123 odst. 1 stavebního zákona a že tuto právní kvalifikaci provedly až OZNŘ.
[40] Obdobným způsobem jako nyní Nejvyšší správní soud vyložil i krajský soud obsah podání navrhovatele a daných OZNŘ, a to konkrétně v bodech 2a a 7 svého rozsudku. Není tedy pravdou, že by krajský soud uvedl, že danou námitku vznesly až OZNŘ ve svém vyjádření. Dále platí, že toto vyjádření OZNŘ bylo krajským soudem přeposláno zástupci stěžovatelky (pokyn a doručenky na č. l. 124 ve spise krajského soudu). Není tedy také pravdou, že by se stěžovatelka nemohla s tímto vyjádřením seznámit a následně na něj případně reagovat. Krajský soud rovněž při jednání dne 22. 10. 2025 vyzval zástupce stěžovatelky, aby do jednoho týdne od tohoto jednání předložil soudu konkrétní listiny (vyjmenované v bodě 31 napadeného rozsudku). Tuto výzvu odůvodnil krajský soud tím, že tyto listiny jsou nezbytné pro posouzení věci. Krajský soud sice při jednání (a ani v bodě 31 napadeného rozsudku, jak tvrdí stěžovatelka) konkrétně neuvedl, k jakým zjištěním měly tyto listiny vést. Nejvyšší správní soud se přesto nedomnívá, že by rozhodovací důvod, pro nějž krajský soud zrušil napadenou uzávěru, měl být pro stěžovatelku překvapivý. Jak totiž Nejvyšší správní soud vysvětlil výše, navrhovatel ve svém návrhu vznesl příslušný návrhový bod, s nímž měl krajský soud povinnost se vypořádat. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud postupoval a rozhodoval v souladu se zásadou rovnosti stran.
Zákonnost vydání nyní napadené stavební uzávěry
Územním opatřením o stavební uzávěře se omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit jeho budoucí využití podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí nebo opatření v území, jímž se upravuje využití území.
[42] Nejvyšší správní soud musí nejprve upřesnit konstatování krajského soudu, že toto citované ustanovení se neliší od § 97 odst. 1 věty první stavebního zákona z roku 2006. Posledně zmiňované ustanovení ve znění účinném do 31. 12. 2012 totiž stanovovalo, že územní opatření o stavební uzávěře (…) omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schváleno její zadání, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud). Naopak dle znění účinného od 1. 1. 2013 nově platilo, že územní opatření o stavební uzávěře (…) omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo rozhodnuto o jejím pořízení nebo o pořízení její změny, nebo podle jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud). Až toto pozdější znění je tedy srovnatelné s definicí stavební uzávěry, která je obsažena v nyní aplikovaném stavebním zákoně.
[44] Na tomto místě je potřeba připomenout, že krajský soud se zabýval pouze naplněním první podmínky a shledal, že nebyla splněna. Krajský soud totiž konstatoval, že z podkladů připravovaného územního plánu (konkrétně šlo o usnesení o pořízení nového územního plánu či o zápisy ze zasedání zastupitelstva), které v době do přijetí napadené uzávěry vyjadřovaly deklarovanou politickou vůli zastupitelstva, vyplývaly jiné cíle než ty, které byly chráněny napadenou uzávěrou. Dle krajského soudu se do té doby deklarovaná vůle zastupitelstva týkala reakce na klimatické změny, vypracování nového územního plánu v jednotném standardu a čerpání dotace na takový nový územní plán, regulace počtu bytových jednotek v bytových domech, regulace ubytovacích kapacit, požadavku na modrou a zelenou infrastrukturu, požadavky na typ střech. Krajskému soudu přitom nebylo zřejmé, jak tyto cíle měla chránit napadená stavební uzávěra. Tento závěr krajského soudu nicméně stěžovatelka nesporuje. Nejvyšší správní soud, vázán kasačními námitkami (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), proto nemůže přezkoumat úvahu krajského soudu, že omezení stavební činnosti plynoucí z napadené uzávěry nemá žádnou souvislost s takto vymezenými cíli (zvažovanými změnami v území).
[45] Co ale stěžovatelka sporuje, je závěr krajského soudu, že cíle napadené uzávěry nemohly vycházet z těch podkladů připravovaného územního plánu, které byly zastupitelstvem schváleny až po jejím vydání. Konkrétně tedy dle krajského soudu nebylo možné vycházet ze zadání nového územního plánu, jestliže byl schválen až po vydání napadené uzávěry. V tomto ohledu stěžovatelka jednak namítá, že v době vydání napadené uzávěry již zastupitelstvo a rada znali návrh zadání nového územního plánu, a také namítá, že stavební zákon nestanoví povinnost, aby rada mohla při pořizování stavební uzávěry vycházet pouze z těch podkladů, které byly formálně schváleny zastupitelstvem. Nejvyšší správní soud se tedy zaměří na otázku, z jakých podkladů, které se týkají pořizování nového územního plánu, může rada vycházet při pořizování stavební uzávěry.
[47] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že podoba stavební uzávěry je do velké míry předurčena, resp. vychází z jiného dokumentu, a to z teprve připravovaného územního plánu (výše zmiňovaný rozsudek NSS čj. 4 As 11/2025-58, bod 48). Rozsahem stavební uzávěry by měl být zajištěn smysl připravované změny územního plánu (rozsudek NSS z 13. 12. 2017, čj. 6 As 165/2017-31, bod 20). Nejvyšší správní soud dále v rozsudku z 15. 11. 2022, čj. 1 As 132/2022-67 uvedl: „Jejím (stavební uzávěry) hlavním účelem je ochrana budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, či v jiných případech, kdy je třeba dočasně omezit stavební činnost na daném území. Obec by tedy v době přijetí stavební uzávěry již měla mít konkrétnější představu o využití určitého území, kterou by však mohlo ohrozit uskutečnění jiných stavebních záměrů do doby, než bude schválena nová či pozměněná územně plánovací dokumentace“ (bod 24 citovaného rozsudku). Lze připomenout i úvahy, které Nejvyšší správní soud učinil ve vztahu ke stavebnímu zákonu z roku 1976: „Podle zmíněných ustanovení se v rozhodnutí o stavební uzávěře zakazují nebo omezují stavební činnosti za účelem ochrany důležitých zájmů v území, a to mj. zájmu na naplnění cílů a záměrů územního plánování a na budoucím využití území nebo na jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace. Z toho vyplývá, že stavební uzávěru lze dokonce stanovit i pro území, v němž stávající územní plán výstavbu povoluje, a to jako dočasné opatření do schválení podrobnější územně plánovací dokumentace pro dané území (…). I v takovém případě však musí být stavební uzávěra v souladu s cíli a záměry územního plánování a odpovídat tak budoucímu funkčnímu využití území nebo jeho organizaci podle připravované územně plánovací dokumentace“ (rozsudek NSS z 13. 12. 2013, čj. 5 As 101/2013-40).
[48] Z výše citované judikatury tedy vyplývá, že stavební uzávěra musí svým obsahem reflektovat obsah připravované územně plánovací dokumentace. Jenom za takové situace totiž bude možné posoudit naplnění dalších dvou podmínek zákonnosti dané uzávěry (bod [43] tohoto rozsudku). Je třeba vycházet z obsahu připravované územně plánovací dokumentace, aby bylo možné určit, zda omezená stavební činnost může ztížit nebo znemožnit plánované využití území, a také aby bylo možné určit, zda dané omezení stavební činnosti má nezbytný rozsah. Pokud by stavební uzávěra tímto způsobem obsah připravované územně plánovací dokumentace nereflektovala, byla by první podmínka zákonnosti uzávěry splněna pouze formálně, nikoliv ale fakticky. „Smyslem stavební uzávěry není omezit nebo zakázat stavební činnosti per se, nýbrž pouze ve vztahu k uvažované změně budoucího využití území, která by mohla být bez vydání stavební uzávěry v důsledku stavební činnosti probíhající podle dosavadní koncepce využití území neprosaditelná“ (Bursíková, L. a kolektiv. Stavební zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, 2720 s. Komentář k § 123 stavebního zákona. Dostupné online na app.beck-online.cz).
[50] Nejvyšší správní soud ve výše odkazovaném rozsudku čj. 8 Ao 1/2009-142 dovodil, že při pořizování stavební uzávěry (resp. při posuzování její potřebnosti) je třeba vycházet z aktuálního stavu (fáze) přípravy územně plánovací dokumentace. Podle tohoto rozsudku platí, že „za situace, kdy bylo schváleno zadání územního plánu a nebyl dosud zpracován návrh tohoto plánu, je třeba vycházet především z tohoto zadání. Jestliže však již došlo k vypracování návrhu územního plánu, pokud obsahuje oproti zadání další regulativy, je nutno vycházet především z tohoto návrhu.“ Již tehdy Nejvyšší správní soud vysvětlil, že pořízení územně plánovací dokumentace je dynamickým procesem, který v čase přináší větší či menší změny, a proto nelze předjímat její konečné znění. Také pozdější judikatura potvrdila, že stavební uzávěra může vycházet z usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu (rozsudek NSS z 7. 8. 2024, čj. 6 As 164/2023-67, bod 27) anebo ze schváleného zadání nového územního plánu (rozsudek NSS z 14. 6. 2023, čj. 5 As 189/2021-31, bod 36). Není tedy sporu o tom, že pokud by se proces pořizování územního plánu dostal do fáze schváleného zadání, nebude rada posuzovat nezbytnost stavební uzávěry vzhledem k řešení, které předpokládalo rozhodnutí o pořízení územního plánu, ale bude vycházet ze schváleného zadání. Judikatura také uvádí, že odůvodnění stavební uzávěry se odvíjí od toho, k jak přesným formulacím již došlo při přípravě nového územního plánu (rozsudek NSS z 21. 2. 2023, čj. 8 As 251/2021-91, bod 41).
[51] Z výše uvedených závěrů judikatury lze dovodit, že podklady, z nichž vychází regulace daná stavební uzávěrou a její odůvodnění, musí odrážet vůli zastupitelstva o budoucím využití území. Jinými slovy u těchto podkladů nemají vznikat pochybnosti o tom, že odrážejí vůli zastupitelstva, neboť teprve od této vůle se může odvíjet obsah stavební uzávěry. O této jistotě („zřetelné“, „jasno“) ostatně hovořil i Krajský soud v Praze ve výše citovaném rozsudku čj. 50 A 16/2017-77. Rada tedy nemůže doplňovat či překračovat do té doby vyjádřenou politickou vůli zastupitelstva. I přes dynamičnost procesu přípravy nového územního plánu, v jehož průběhu se mohou měnit či upřesňovat představy o budoucí regulaci, musí být vždy zřejmá vazba vydávané stavební uzávěry k politické vůli zastupitelstva obce. S ohledem na první podmínku zákonnosti stavebních uzávěr (bod [43] tohoto rozsudku) se tedy stavební uzávěry budou typicky opírat o ty podklady související s připravovaným územním plánem (či jeho změnou), jejichž obsah byl zastupitelstvem schválen, popřípadě které zastupitelstvo vzalo na vědomí (slovy krajského soudu byl deklarován). Nejčastěji tedy půjde o výše zmiňované usnesení o pořízení nového územního plánu či o zadání nového územního plánu, nicméně nelze vyloučit také jiné podklady (např. zápis z diskuze zastupitelstva,
je-li z něj zřejmá většinová politická vůle zastupitelstva). Stejný závěr, tedy že lze vycházet i z těch podkladů, které vznikly až po usnesení zastupitelstva o pořízení nového územního plánu, nicméně jejichž obsah musí mít vazbu na deklarovanou vůli zastupitelstva, dovodil i krajský soud v napadeném rozsudku.
[52] Vztáhne-li Nejvyšší správní soud výše uvedená východiska na nyní projednávanou věc, nemůže přisvědčit argumentu stěžovatelky, že rada mohla vycházet z návrhu zadání územního plánu, ke kterému se zastupitelstvo žádným způsobem nevyjádřilo, respektive v řízení před krajským soudem nebylo prokázáno, že by se zastupitelstvo s tímto návrhem jakkoli ztotožnilo. Ačkoli návrh zadání v době rozhodování rady o vydání stavební uzávěry existoval, rada nemohla mít žádnou jistotu, že se tento návrh ještě nezmění při diskuzi na zasedání zastupitelstva. Ani návrh zprávy o uplatňování územního plánu nebyl v době vydání napadené uzávěry schválen zastupitelstvem. Jde-li o územně analytické podklady ORP Havířov či terénní průzkum drony, na něž stěžovatelka poukazuje v replice, jedná se o podklady, které sice mohou mít své opodstatnění při tvorbě obsahu stavebních uzávěr či územně plánovací dokumentace, nicméně z nich nevyplývají cíle připravovaného územního plánu. Jiné podklady, z nichž by měla vyplývat politická vůle o budoucím využití území, deklarovaná zastupitelstvem v době před vydáním napadené uzávěry, stěžovatelka v kasační stížnosti neuvádí. Především ale neuvádí, že by takové podklady navrhla krajskému soudu k důkazu, resp. neuvádí, že by krajský soud v tomto ohledu opomenul nějaký relevantní důkaz či okolnost. Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s argumentem, že vůle ke změně budoucího využití území byla prezentována již v předvolební kampani před komunálními volbami. Ačkoliv návrh později schváleného zadání z takových prohlášení mohl vycházet, nebyla tato prohlášení podkladem, jímž by zastupitelstvo oficiálně deklarovalo svoji představu ohledně budoucí stavební regulace v obci. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že okruh námitek ohledně zákonnosti nyní napadené uzávěry je nedůvodný.
Přiměřenost zrušení nyní napadené stavební uzávěry
[53] Nejvyšší správní soud se závěrem zabýval otázkou, zda bylo ze strany krajského soudu přiměřené, že přistoupil ke zrušení nyní napadené uzávěry. Dle stěžovatelky měl krajský soud přihlédnout k tomu, že politická vůle zastupitelstva, která odpovídá cílům chráněným nyní napadenou uzávěrou, byla zastupitelstvem deklarována již 19. 2. 2025, tedy asi měsíc po vydání nyní napadené uzávěry. Podle stěžovatelky jde o okolnost, pro kterou krajský soud neměl přistoupit ke zrušení nyní napadené uzávěry. Tím, že krajský soud však k tomuto zrušení i přesto přistoupil, nepřípustně zasáhl dle stěžovatelky do jejího práva na samosprávu. Aniž by tím chtěla popřít svoji předchozí argumentaci, snaží se stěžovatelka dále zrelativizovat krajským soudem zjištěnou nezákonnost. Stěžovatelka totiž naznačuje, že nyní shledaná nezákonnost nedosahuje takové intenzity, aby pro ni bylo třeba rušit nyní napadenou uzávěru.
[54] Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že napadený rozsudek je v tomto ohledu přezkoumatelný. Krajský soud totiž v bodech 37 a 38 svého rozsudku vysvětlil, že při svém přezkumu je vázán skutkovým a právním stavem, který existoval v době vydání napadené uzávěry, a proto nemohl přihlédnout k později schválenému zadání nového územního plánu. Z této úvahy krajského soudu tedy implicitně plyne i závěr o tom, že krajský soud se nemohl zabývat tím, zda je zrušení napadené uzávěry z jeho strany přiměřené. Otázkou, zda je tento závěr krajského soudu správný, se Nejvyšší správní soud zabýval níže.
[56] Ačkoliv se tato citovaná judikatura primárně týká přezkumu územních plánů, jsou její závěry přiměřeně aplikovatelné i na přezkum stavebních uzávěr. Zásada zdrženlivosti totiž vyvěrá z existence ústavně garantovaného práva na samosprávu (rozsudek NSS z 20. 1. 2026, čj. 22 As 224/2025-40, bod 18 a tam odkazovaná judikatura). Z toho, že stavební uzávěry jsou podle stavebního zákona vydávány v samostatné působnosti, vyplývá, že jejich vydávání je jedním z projevů práva obcí na samosprávu. Nejvyšší správní soud tedy má za to, že také u soudního přezkumu stavebních uzávěr je třeba postupovat v souladu se zásadou zdrženlivosti.
[57] Nejvyšší správní soud se tedy zaměřil na otázku, zda v nyní posuzované věci může zásada zdrženlivosti při soudním přezkumu stavební uzávěry převážit nad obecným pravidlem, že při přezkoumání OOP vychází soud ze skutkového a právního stavu, který existoval v době vydání tohoto OOP (§ 101b odst. 4 s. ř. s.). Touto otázkou se již Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi zabýval, a to v rozsudku z 2. 9. 2010, čj. 1 Ao 3/2010-161, č. 2186/2011 Sb. NSS. Tehdy se soud zabýval otázkou, zda by bylo přiměřené zrušit tehdy napadené OOP (změnu územního plánu), jestliže jedno z povinných stanovisek dotčeného orgánu k návrhu tohoto OOP bylo vydáno až dodatečně v době po vydání tohoto OOP. Tehdy soud shledal, že ačkoliv šlo o vadu daného OOP, nepřistoupil k jeho zrušení, neboť dotčený orgán i přesto k danému OOP vydal kladné stanovisko. Za takové situace by tak dle soudu bylo zrušení napadeného OOP v rozporu se zásadou zdrženlivosti zásahů soudní moci do samosprávy (bod 24 odkazovaného rozsudku).
[58] Zatímco tedy krajský soud v nyní napadeném rozsudku uvedl, že nelze překonat pravidlo o vázanosti soudu skutkovým a právním stavem v době vydání OOP, a proto nelze než napadenou uzávěru zrušit, dle výše odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu je naopak možné za určitých situací toto pravidlo překonat. Tato korekce odůvodnění krajského soudu však nutně nemusí vést ke zrušení jeho rozsudku. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že shledaná vada je natolik závažná, že je třeba kvůli ní zrušit napadenou uzávěru, pak by zrušení napadeného rozsudku bylo neúčelné a vedlo by pouze k tomu, že by krajský soud jen upravil své odůvodnění, ale svůj stěžejní závěr o zrušení napadené uzávěry by zachoval.
[59] Situace posuzovaná ve věci čj. 1 Ao 3/2011-161 je srovnatelná s nyní posuzovanou situací v tom smyslu, že také v nyní projednávané věci je nastolena otázka až dodatečného splnění jedné z podmínek k vydání stavební uzávěry. Krajský soud k tomu v bodě 28 svého rozsudku uvedl, že odůvodnění napadené uzávěry již koresponduje se zadáním územního plánu přijatým 19. 2. 2025. I kdyby tomu tak bylo (Nejvyšší správní soud tento závěr krajského soudu, vyslovený nad rámec jeho rozhodovacích důvodů, nepřezkoumával), má Nejvyšší správní soud za to, že v nynějším případě jde o natolik závažnou vadu, pro kterou je třeba nyní napadenou uzávěru zrušit. Jak totiž soud vysvětlil v bodě [48] ve spojení s bodem [43] tohoto rozsudku, při nesplnění první podmínky pro vydání stavební uzávěry [tj. podmínky náležitého vymezení důvodů a cílů změny územně plánovací dokumentace] nelze posoudit, zda byly splněny další dvě podmínky pro vydání stavební uzávěry. Nejen tedy, že je napadená uzávěra nezákonná v rozsahu první podmínky, ale zároveň je nepřezkoumatelná v rozsahu dalších dvou podmínek, neboť za takové situace v podstatě nelze věcně přezkoumat její obsah. Zatímco tedy ve věci čj. 1 Ao 3/2010-161 šlo o dílčí vadu v podobě jednoho chybějícího stanoviska dotčeného orgánu, nyní jde o komplexní vadu spočívající v celkové nepřezkoumatelnosti napadené uzávěry. Nelze přitom dodatečně zhojit nedostatek, který se netýká jen dílčího aspektu napadeného OOP, ale který se týká samotné podstaty napadeného OOP.
[60] Vedle toho přihlédl Nejvyšší správní soud také k tomu, že napadenou uzávěrou došlo k citelnému zásahu do vlastnického práva vlastníků dotčených pozemků. Tento zásah sice bývá nedílným důsledkem stavebních uzávěr, jestliže jejich podstata spočívá právě v omezení či zákazu stavební činnosti na jinak zastavitelných pozemcích. I přesto ale stále platí, že vlastnické právo „je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona“ (výše zmiňované usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 1 Ao 1/2009-120, bod 47). Jestliže tedy má dojít k zásahu do vlastnického práva, je dle rozšířeného senátu třeba zásadně trvat na tom, aby se tak stalo pouze v mezích stanovených právními předpisy. S ohledem na toto východisko tedy Nejvyšší správní soud nemůže „podržet“ napadenou uzávěru, jestliže jejím nezákonným vydáním došlo k tak výraznému zásahu do vlastnického práva dotčených osob, kdy např. některé z těchto osob musely kvůli napadené uzávěře přerušit již probíhající přípravu svých záměrů (viz usnesení o přiznání odkladného účinku čj. 22 As 282/2025-69). Naopak, jde-li o zásah tohoto rozsudku do práva na samosprávu stěžovatelky, tak platí, že zrušení napadené uzávěry nebrání tomu, aby rada stěžovatelky vydala novou uzávěru, která bude vycházet z aktuální fáze přípravy nového územního plánu. Dle Nejvyššího správního soudu je tedy zrušení napadené uzávěry i přiměřené.
IV. Závěr a náklady řízení
[61] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta poslední s. ř. s.).
[62] O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 60 odst. 1 a § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch.
[63] Navrhovatel měl ve věci úspěch, a proto mu vůči neúspěšné stěžovatelce přísluší právo na náhradu nákladů řízení. Tyto náklady spočívají v odměně zástupce navrhovatele, který učinil jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) (vyjádření ke kasační stížnosti) a jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 2 písm. a) ve spojení s odst. 3 (vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif, ve znění účinném od 1. 1. 2025). Odměna za jeden úkon právní služby v plné výši činí 4 620 Kč, v poloviční výši pak 2 310 Kč. Za oba úkony zároveň zástupci navrhovatele náleží náhrada hotových výdajů ve výši 2 x 450 Kč. Celkem jde tedy o částku 7 830 Kč. Jelikož je zástupce navrhovatele společníkem advokátní kanceláře OK LEGAL, advokátní kancelář, s. r. o., která je plátcem DPH, zvyšuje se přiznaná odměna o sazbu této daně, tedy o 21 % na celkovou výši 9 474,30 Kč (7 830 + 1 644,30). Celkem tedy navrhovateli náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 9 474,30 Kč, kterou je stěžovatelka povinna zaplatit ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Ondřeje Kurky, advokáta.
[64] Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Podle § 60 odst. 5 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však žádná z těchto zákonem předvídaných situací nenastala.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 12. června 2026
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu