[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Jana Dvořáka a soudců Aleše Korejtka a Jaroslava Vávry ve věci

navrhovatelky:  AVE CZ odpadové hospodářství, s. r. o., IČO: 49356089,

sídlem Pražská 1321/38a, 102 00 Praha,

zastoupené JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M., advokátem,

sídlem Na Pankráci 1683/127, 140 00 Praha,

proti

odpůrkyni:   obec Rybitví,

sídlem Školní 180, 533 54 Rybitví,

zastoupené JUDr. Terezou Snopkovou, Ph.D., advokátkou,

sídlem U Trezorky 921/2, 158 00 Praha 5,

o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví vydané usnesením Zastupitelstva obce Rybitví ze dne 9. 12. 2024, č. 2024/8/13,

takto:

1. V opatření obecné povahy – změně č. 1/b územního plánu obce Rybitví vydané usnesením Zastupitelstva obce Rybitví ze dne 9. 12. 2024, č. 2024/8/13, se dnem právní moci tohoto rozsudku v textové části změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví ruší

a)      v podkapitole 4.7   text: „Majitelé pozemků jsou povinni identifikovat a sanovat staré zátěže území.“

b)      v kapitole 2 text: „povinnost rekultivace a restrukturalizace stávajících zařízení, opatření a technologií těžkého průmyslu“ a „eliminace stávajících zařízení“.

2. Ve zbývající části se návrh zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I.

Vymezení věci

1. Rozhodnutím Okresního národního výboru v Pardubicích  ze dne 24. 6. 1985, č. j. VÚP 736/85/101-Lo  (rozhodnutí je založeno na listech číslo 484 až 485 soudního spisu a bylo čteno v řízení před soudem), byla na návrh VCHZ Synthesia, n. p., umístěna stavba s názvem „Biologická čistírna odpadních vod  - II. stavba“. Dle rozhodnutí se jedná „o II. stavbu čistírny odpadních vod, ve které budou mechanicky čištěny odpadní vody přiváděné veřejnou kanalizací, dále budou odpadní vody biologicky čištěny společně s neutralizovanými průmyslovými odpadními vodami ze závodu Semtín. Součástí stavby je spalovna odpadů a kalů, ve které budou termicky likvidovány vybrané průmyslové odpady“. Kolaudačním rozhodnutím Magistrátu města Pardubic ze dne 7. 7. 1997, č. j. T 91-S/87/1997/Kl, bylo na návrh Synthesia, a. s., povoleno užívání stavby „Biologická čistírna odpadních vod  - II. etapa“ sestávající z objektů SO-0510 (spalovna odpadů), SO – 0520 (komín spalovny) a PS 17. 6. (redukční stanice páry).
2. Spalovna čistírenských kalů a průmyslových odpadů v Rybitví tak byla projektována a historicky sloužila k likvidaci specifických odpadů z produkce chemického kombinátu VCHZ (Východočeské chemické závody) Synthesia, n. p. (později Synthesia, a. s., dále též „Synthesia“), resp. sloužila ke spalování kalů vznikajících při čištění odpadních vod z průmyslové činnosti Synthesie (a případně splaškových vod) na biologické čistírně odpadních vod (BČOV) a ke zneškodňování odpadů, které vznikaly v areálu Synthesie a vyžadovaly zabezpečenou likvidaci. Spalovna byla v provozu do počátku roku 2004, resp. na počátku roku 2004 byl její provoz ukončen.
3. Navrhovatelka v roce 2006 zakoupila pozemky evidované v katastru nemovitostí jako parc. č. 822/7, parc. č. st. 703, parc. č. st. 704 a parc. č. st. 709 v k. ú. Rybitví, na nichž se nachází soubor staveb tvořících výše zmíněnou spalovnu, která není od roku 2004 provozována. Záměrem navrhovatelky je „spalovnu zmodernizovat a opětovně uvést do provozu“, spalovna by však po modernizaci již neměla být pouze lokálním zařízením (sloužícím výlučně potřebám území obce Rybitví či Synthesie), nýbrž zařízením s významem přesahujícím území obce, schopným zpracovávat průmyslové (včetně nebezpečných) odpady (včetně odpadů s obsahem chlóru, síry a stabilních organických látek) svážené z širšího regionu, případně z více krajů. Plánované maximální množství spálených odpadů činí 20 000 t/rok, roční pracovní fond 7500 hod./rok (2692 nákladních automobilů/rok). Spalovna bude produkovat elektrickou energii plně pokrývající vlastní spotřebu, jako zdroj energie (palivo) budou „využívány průmyslové odpady, zejména kategorie nebezpečné, v celkovém množství max. 20 000 tun za rok“ (viz popis zařízení v žádosti o vydání integrovaného povolení ze srpna roku 2024 na listu číslo 522 soudního spisu, který byl čten v řízení před soudem). Pro záměr však za 22 let bylo vydáno pouze souhlasné závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí (ze dne 11. 5. 2023), nebylo dosud vydáno ani integrované povolení (žádost podána v srpnu 2024), ani územní či stavební povolení (resp. povolení záměru). Záměr tedy dosud nebyl povolen, a to ani nepravomocně.
4. Do roku 2010 nebylo území obce Rybitví regulováno komplexní územně plánovací dokumentací obce v dnešním slova smyslu, limity pro využití plochy (území), v níž se spalovna (od roku 2004 neprovozovaná) nachází, představovaly (pokud jde o spalovnu)  především pravomocné individuální správní akty, konkrétně již zmíněné územní rozhodnutí z roku 1985, stavební povolení z roku 1987 a kolaudační rozhodnutí z roku 1997, které spalovnu vymezovaly jako součást technologického areálu (BČOV / průmyslový areál Synthesia) a nikoli jako samostatné regionální zařízení pro spalování nebezpečných odpadů. Tyto akty nezakládají právo na další rozvoj, intenzifikaci či změnu funkční role zařízení v území.
5. Jinými slovy vyjádřeno, plocha se spalovnou v Rybitví nebyla před rokem 2010 regulována územním plánem obce, nýbrž pouze individuálními správními akty a faktickým stavem (využití) území. Obec Rybitví proto nebyla vázána žádnou předchozí územně plánovací koncepcí, z níž by navrhovatelce mohl vzniknout nárok na budoucí rozvoj zařízení nad rámec historicky povoleného stavu.
6. Usnesením č. 5 Zastupitelstva obce Rybitví ze dne 26. 4. 2010 byl vydán územní plán obce Rybitví, který, mimo jiné, vymezil území spalovny jako plochu technické infrastruktury se specifickým využitím (TX), avšak současně v textové části územního plánu vyloučil veškeré nakládání s odpady v této ploše, připustil zde toliko činnosti související s čištěním odpadních vod, a tím zcela znemožnil užívání areálu spalovny k účelu, k němuž byl povolen a kolaudován. Tato regulace se tedy nevztahovala pouze na budoucí rozvoj či intenzifikaci provozu, ale dopadala i na samotnou existenci a možnost obnovení činnosti již povoleného zařízení, čímž se dostala do přímého rozporu s právním stavem založeným výše zmíněnými limity – pravomocnými individuálními správními akty (územním rozhodnutím, stavebním povolením a kolaudačním rozhodnutím). Jelikož územní plán z roku 2010 zcela a bez výjimek zakázal nakládání s odpady v místě, kde byla povolena spalovna, aniž by rozlišil mezi stávajícím provozem a jeho případným rozvojem, a bez řádného odůvodnění tak popřel právní účinky dříve vydaných rozhodnutí, zrušil Nejvyšší správní soud  dotčenou část územního plánu pro nepřezkoumatelnost (předchozí regulace se svou povahou, rozsahem i intenzitou zásadně liší od nyní napadené změny č. 1/b, která pracuje se stabilizací území, respektuje existující povolení a vymezuje pravidla do budoucna, přičemž nezakazuje již povolené činnosti, jak bude ještě vysvětleno níže).
7. Zastupitelstvo obce Rybitví následně usnesením ze dne 9. 12. 2024, č. 2024/8/13, schválilo  změnu  č. 1/b územního plánu obce Rybitví. Změna č. 1/b územního plánu obce Rybitví (dále též „Změna č. 1/b“) vznikla rozdělením původní změny č. 1 územního plánu obce Rybitví (dále též „Změna č. 1“; ke Změně č. 1 totiž byly uplatněny pouze připomínky, které se vztahovaly k původní ploše přestavby TX). Změna č. 1/b se týká pouze původní plochy TX (plocha se stávajícím objektem neprovozované spalovny), předmětná plocha zahrnuje pozemky evidované v katastru nemovitostí jako parc. č. 788/5, parc. č. 822/7, parc. č. 822/8, parc. č. 822/16, parc. č. 822/17, parc. č. 822/10, parc. č. 822/11, parc. č. 822/12, parc. č. 822/13, parc. č. st. 703, parc. č. st. 704, parc. č. st. 705, parc. č. st. 706, parc. č. st. 707, parc. č. st. 709, parc. č. st. 710 a parc. č. st. 771, vše k. ú. Rybitví.[1] Podstata Změny č. 1/b spočívá v tom, že dotčená plocha, v níž se nachází historicky povolená spalovna, mezideponie a další související zařízení, je nově výslovně vymezena jako stabilizovaná plocha technické infrastruktury (TO; technická infrastruktura -  plochy a stavby pro zařízení pro nakládání s odpady). Obec Rybitví v odůvodnění Změny č. 1/b deklarovala, že v tomto území respektuje existující stav a činnosti založené na dříve vydaných veřejnoprávních povoleních a neusiluje o změnu základního funkčního určení této části území („Územním plánem je v rámci ploch TO stabilizován samostatný areál pro nakládání s odpady. Jeho součástí je mezideponie odpadů a spalovna čistírenských kalů a průmyslových odpadů ze Synthesie. Spalovna čistírenských kalů a průmyslových odpadů je dlouhodobě mimo provoz a může fungovat pouze v režimu již vydaných rozhodnutí.“). Současně byla do textové části územního plánu vložena samostatná koncepce nakládání s odpady, která se vztahuje na celé území obce Rybitví, nikoli pouze na dotčený areál. Tato koncepce vymezuje přípustné formy nakládání s odpady, rozlišuje mezi činnostmi lokálního charakteru a činnostmi přesahujícími místní význam a výslovně stanoví, že nová zařízení s nadregionálním významem, zejména zařízení pro využívání či odstraňování ostatních a  nebezpečných odpadů ve velkém rozsahu, se na území obce nepřipouštějí.
8. Změna nezavádí plošný zákaz nakládání s odpady a ani neruší právní účinky již vydaných povolení, ale omezuje možnost budoucího rozvoje tohoto typu činností nad rámec dosavadního stavu, zejména pokud by šlo o zařízení spádová, obsluhující širší region. Její smysl spočívá ve stabilizaci již významně zatíženého území, v ochraně životních podmínek obyvatel obce a v prosazení dlouhodobé představy obce o tom, že nebude místem další koncentrace nadmístních odpadových zařízení. Napadená změna se nedotýká jiných funkčních ploch, nezakládá nové zastavitelné plochy, nemění urbanistickou koncepci obce ani její dopravní či technickou infrastrukturu mimo oblast odpadového hospodářství. Její dopad je tak věcně i územně úzce vymezený a spočívá především v nastavení mantinelů pro budoucí rozhodování o změnách v území, nikoli v bezprostředním zásahu do existujícího faktického stavu.

II.

Stručné shrnutí obsahu návrhu (návrhové body) a obsahu vyjádření odpůrkyně

9. Navrhovatelka se obsáhlým (43 stran textu návrh, 17 stran textu replika) návrhem (který svým rozsahem významně přesahuje rozsah relativně stručné námitky navrhovatelky uplatněné v procesu pořizování změny územního plánu) dle § 101a odst. 1 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), podaným krátce před koncem zákonem stanovené jednoroční lhůty pro podání návrhu (§ 101b odst. 1 s. ř. s.),  domáhala zrušení změny  č. 1/b územního plánu obce Rybitví  vydané usnesením Zastupitelstva obce Rybitví ze dne 9. 12. 2024, č. 2024/8/13 (dále též „Změna č. 1/b“). V souladu s § 101b odst. 3 s. ř. s. návrh obsahoval následující návrhové body [které dle zmiňovaného ustanovení s. ř. s. nelze po podání návrhu rozšiřovat; argumentace u jednotlivých návrhových bodů se v řadě případů obsahově překrývá]:

A)    Změna č. 1/b je účelová. Obec Rybitví nedodržela právní názor plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) sp. zn.  7 Ao 4/2011 a přijala Změnu č. 1/b, která je v rozporu s mantinely, které v něm NSS stanovil. Obec Rybitví (dále též „odpůrkyně“) sleduje totožný cíl jako v předchozím případě a pouze se snaží obejít závěry NSS. [Navrhovatelka svou argumentaci rozdělila do těchto subkapitol: A.1: Změna č. 1/b se od původního územního plánu liší jen formálně; jde o účelový pokus obejít závěry NSS. A.2: Odpůrkyně znovu nezdůvodnila veřejný zájem na vyloučení zprovoznění spalovny, což NSS již dříve označil za nezákonné. A.3: Změna č. 1/b opět účelově znemožňuje modernizaci a znovuobnovení provozu spalovny – tedy znemožňuje konkrétní a odpůrkyni známý záměr AVE CZ na předmětné ploše. A.4: Změna č. 1/b vymezuje předmětnou plochu jako stabilizovanou plochu, kde se nachází spalovna, avšak současně nově vylučuje modernizaci a znovuobnovení provozu spalovny. Odpůrkyně tak nerespektuje spalovnu jako stávající limit využití území. A.5: Odpůrkyně nadále ignoruje, že spalovna byla platně povolena, zkolaudována a provozována, přestože jí NSS uložil, aby spalovnu v území respektovala.]

B)     Změna č. 1/b je diskriminační. Nepředstavuje proporcionální zásah do vlastnických práv AVE CZ a neodpovídá principu subsidiarity a minimalizace takového zásahu. Zásah svědčí o libovůli odpůrkyně. [Navrhovatelka svou argumentaci rozdělila do těchto subkapitol: B.1: Zásah do práv AVE CZ je nepřiměřený a odporuje zásadě subsidiarity a minimalizace zásahu. B.2: Regulace napadené změny je selektivní a diskriminační – bez racionálního odůvodnění míří pouze na odpadová zařízení, zejména na plánovanou spalovnu, zatímco provozy a zařízení se srovnatelným či větším vlivem na okolí nejsou regulací dotčeny.]

C)    Odůvodnění vyloučení zařízení s nadregionálním významem pro údajný rozpor se Zásadami územního rozvoje Pardubického kraje vychází z nesprávného a zavádějícího výkladu hierarchie územně plánovací dokumentace. Změna č. 1/b je rovněž v rozporu s Plánem odpadového hospodářství Pardubického kraje (dále též „POH PK“). Důvod pro znemožnění spalovny není legitimní ani rozumný.  [Navrhovatelka svou argumentaci rozdělila do těchto subkapitol: C.1: Důvody pro vyloučení zařízení s nadregionálním významem z území obce Rybitví jsou právně nesprávné a zavádějící. Na to odpůrkyni upozornil i KÚPK, avšak odpůrkyně toto stanovisko věcně nereflektovala. C.2: Změna č. 1/b je v rozporu s aktuálním Plánem odpadového hospodářství Pardubického kraje, který podporuje rozvoj spaloven.]

D)   Odůvodnění Změny č. 1/b je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Změna č. 1/b nenaplňuje požadavky pro územně plánovací dokumentaci, neboť nestanoví jasnou regulaci v území pro účely povolování záměrů.

E)     Změna č. 1/b neodpovídá zadání Zastupitelstva obce Rybitví ani územně analytickým podkladům. [Navrhovatelka svou argumentaci rozdělila do těchto subkapitol: E.1: Zadání zastupitelstva uložilo, aby Změna č. 1/b respektovala Rozsudek 7 Ao 4/2011 a aby prověřila možnost využití spalovny. Přijaté znění Změny č. 1/b toto zadání nedodrželo. E.2: Územně analytické podklady nepovažují spalovnu za problém v území. E.3: Ze zprávy o uplatňování územního plánu neplyne potřeba změny územního plánu, která by zdůvodnila přijetí Změny č. 1/b.]

F)     Změna č. 1/b je nepřezkoumatelná pro nedostatek podkladů ve správním spise. Postup pořizování a přijímání Změny č. 1/b byl nezákonný a procesně vadný. [Navrhovatelka svou argumentaci rozdělila do těchto subkapitol: F.1: Během procesu pořizování Změny č. 1/b neodůvodněně a bez jakékoliv opory v podkladech došlo k významné proměně toho, co je obsahem pořizované změny. F.2: Správní spis neobsahuje klíčové podklady, a tedy nelze přezkoumat zákonnost procesu. Zejména ve spise nejsou obsaženy podklady k druhé variantě znění Změny č. 1/b. F.3: Spis vykazuje znaky pozdější manipulace s jeho obsahem. F.4: Proces byl zatížen tlakem města Pardubice na zamezení realizace projektu spalovny, což vyvolává pochybnosti o nestrannosti pořizovatele.]

G)   Změna č. 1/b klade vlastníkům pozemků na území obce Rybitví povinnosti nad rámec zákona.

10. Odpůrkyně ve svém vyjádření označila návrh za nedůvodný. Návrhem napadená Změna č. 1/b územního plánu představuje dle odpůrkyně legitimní výkon samostatné působnosti obce v oblasti územního plánování. Odpůrkyně zdůraznila, že územní plánování je koncepční činností, v níž obec není povinna přizpůsobovat regulaci individuálním podnikatelským záměrům, ale je oprávněna vymezovat podmínky rozvoje území s ohledem na ochranu zdraví obyvatel, životního prostředí a udržitelný charakter obce. Napadená změna podle odpůrkyně neznamená zákaz stávajících povolených činností, nýbrž stabilizuje již existující využití území a současně stanoví, že na území obce nebudou připouštěna zařízení s nadregionálním významem v oblasti nakládání s odpady. Regulace je formulována obecně, vztahuje se na celé území obce a není zaměřena na konkrétní subjekt.
11. Odpůrkyně dále uvedla, že napadená změna není v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011, neboť se zásadně liší od dřívější regulace spočívající v absolutním zákazu nakládání s odpady. Naopak respektuje existenci historicky povolené spalovny jako limit využití území a neupravuje její odstranění ani zákaz provozu v rozsahu vydaných veřejnoprávních povolení, pouze neumožňuje její přeměnu do podoby velkokapacitního zařízení nadmístního významu. Odpůrkyně rovněž zdůraznila, že závazné stanovisko EIA nepředstavuje povolení záměru ani nezakládá navrhovatelce právo na realizaci stavby a že z nadřazených koncepčních dokumentů obci neplyne povinnost takový záměr v územním plánu umožnit.
12. Odpůrkyně též poukázala na to, že navrhovatelka ve skutečnosti nedomáhá ochrany existujícího veřejného subjektivního práva, nýbrž prosazení nového podnikatelského záměru, na což nemá právní nárok. Územní plánování podle odpůrkyně nemá sloužit k zajištění ekonomické návratnosti investic ani k zaručení určitého budoucího způsobu využití území. Soudní přezkum má být proto omezen na posouzení zákonnosti a absence libovůle, nikoli věcné vhodnosti zvoleného řešení, přičemž v projednávané věci odpůrkyně žádné překročení zákonných mezí ani nepřiměřený zásah do práv navrhovatele neshledává.
13. Změna č. 1/b není nepřiměřená ani selektivní. Odpůrkyně řeší nakládání s odpady plošně pro celé území, stanovuje si strategii pro odpady na území, dosavadní činnosti nelimituje. Vzhledem k zadání řeší jen oblast odpadů.
14. Odpůrkyně nesouhlasí s tím, že nesprávně vykládá zásady územního rozvoje Pardubického kraje a ignoruje aktualizovaný POH PK, který spalovny podporuje. Soulad s nadřazenou územně plánovací dokumentací byl opakovaně potvrzen nadřízeným orgánem. Odpůrkyně není povinna připustit jakékoliv zařízení bez ohledu na lokální zájmy, ledaže k tomu má závazný podklad – zákonnou povinnost (plocha, koridor, veřejně prospěšná stavba apod.). Odpůrkyně setrvává na tom, že nemá povinnost spalovnu do území vpustit v jakémkoliv rozsahu, k tomu není vázána ani zásadami územního rozvoje Pardubického kraje, ani POH PK.
15. Schválená Změna č. 1/b nekoliduje se zadáním ani s  územně analytickými podklady. Zadání projektantovi uložilo záměr prověřit a odůvodnit, nikoliv povinně schválit – promítnout do území. Územně analytické podklady evidují spalovnu jako plochu k obnově a stav ovzduší jako problematický, což Změna č. 1/b řeší – odpůrkyně v odůvodnění Změny č. 1/b výslovně uvádí, že znovuzprovoznění spalovny v limitech historických povolení připouští.  
16. Proces pořizování změny územního plánu byl plně transparentní, všichni se mohli účastnit veřejného projednání (včetně opakovaného veřejného projednání v roce 2024), navrhovatelka měla možnost uplatnit svá práva, stejně tak i veřejnost. Rozdělení změny č. 1 na dvě části bylo věcně odůvodněno snahou neblokovat rozvojové záměry jiných investorů v době, kdy byla otázka areálu spalovny předmětem složitých jednání.
17. Odpůrkyně je přesvědčena, že změna územního plánu představuje proporcionální vyvážení mezi právem vlastníka užívat majetek k povolenému účelu a právem obce Rybitví (dlouhodobě zatížené chemickým průmyslem) stanovit limity pro budoucí nepřiměřené rozšiřování zdrojů znečištění, které ohrožují udržitelný rozvoj a zdraví obyvatel.
18. Ze všech výše uvedených důvodů odpůrkyně navrhla, aby soud návrh zamítl.

III.

Posouzení věci soudem

III.1.  Obecná východiska

19. Předně soud připomíná, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek odpovědi na každou námitku, resp. argument. Rozsah reakce na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení – srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–13), případně  i s akceptací odpovědi implicitní - tzn., že na námitky lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí orgán veřejné moci prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí [„není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68)]. To platí i pro řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 9. 2019, sp. zn. III. ÚS 2680/18, bod 15). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok jeho rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. nález ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08, bod 24), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci – pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů – nesmí být přemrštěné. Takový postup je vhodný zejména u obsáhlých podání, která v zásadě ulpívají na detailech a formálních námitkách, jež nemohou mít vliv na konečný závěr soudu o důvodnosti návrhu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2019, č. j. 1 Afs 8/2019–56, a ze dne 4. 8. 2023, č. j. 10 Afs 12/2021–75, bod 50).  Jiný postup by ohrožoval funkčnost orgánů veřejné moci, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly (k tomu srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, č. j. 9 As 413/2018–43, bod 21). Z výše uvedených důvodů proto např. soud není povinen reagovat na košatou a obsáhlou žalobu stejně košatým a obsáhlým rozsudkem (shodně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015, č. j. 10 Afs 18/2015–48, bod 35, popř. rozsudky téhož soudu ze dne 5. 2. 2021, č. j. 5 As 140/2019–93, bod 41, a ze dne 5. 3. 2021, č. j. 5 As 267/2019–106, bod 66). Implicitně lze samozřejmě vypořádat i důkazní návrhy účastníků řízení (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2019, sp. zn. III. ÚS 35/19, bod 62, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2017, č. j. 9 Ads 225/2016–61, body 42 a 44, a ze dne 11. 7. 2019, č. j. 5 Ads 213/2018–25, bod 18).
20. Lze tedy shrnout, že (jak výstižně konstatoval Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku ze dne 27. 9. 2022, č. j. 2 As 272/2020–81, bod 26) „obecně není dána povinnost soudu posoudit všechny námitky vznesené v řízení a ty obsáhle vyvrátit; jeho úkolem je uchopit obsah a smysl přednášené argumentace a vypořádat se s ní“.
21. Dále soud zdůrazňuje, že čl. 8 Ústavy zaručuje samosprávu územních samosprávných celků.
22. V čl. 100 odst. 1 větě první Ústavy se uvádí, že územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu.
23. Územní samosprávné celky mají právo na samosprávu při rozhodování o rozvoji svého území. Existence místní samosprávy je jedním ze znaků demokratického právního státu.
24. V nálezu ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, Ústavní soud vyslovil, že místní samosprávu považuje za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí.
25. Obsahem územní samosprávy je oprávnění vymezené územní jednotky (zde obce) obstarávat určitý, právem vymezený okruh svých záležitostí (své samostatné působnosti) samostatně, relativně nezávisle na širším společenském mechanismu (státu), jehož je ovšem samosprávná územní jednotka součástí (Gerloch A., Hřebejk J., Zoubek, V.: Ústavní systém České republiky. Základy českého ústavního práva. 4. vyd. Praha: Prospektrum, 2002, s. 269 a násl.).
26. Samospráva přitom „musí mít reálnou možnost záležitosti a otázky místního významu, a to i ty, jež pro svou povahu přesahují místní nebo regionální rámec a o nichž rozhoduje ve své samostatné působnosti, řešit na základě svého svobodného uvážení. Formou zastupitelské demokracie je tak realizována vůle občanů zastoupených na lokální a regionální úrovni a toliko odpovědností k voliči a na základě zákonného a ústavního rámce je samospráva ve svém konkrétním projevu posléze omezena (čl. 101 odst. 4 Ústavy)“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 5. 2023, sp. zn. Pl. ÚS 22/22, bod 60). Z toho vyplývá, že obce musí mít prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelstev možnost svobodně se rozhodnout, jakým způsobem budou v mezích právního řádu spravovat záležitosti místního pořádku a rozhodovat o rozvoji území obce (nejen) prostřednictvím nástrojů územního plánování (nález Ústavního soudu   ze dne 18. 8. 2023, sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 24).
27. Dle § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
28. Ve svém nálezu ze dne 22. 5. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 30/06, Ústavní soud vyslovil, že do sféry samostatné působnosti obce regulovatelné obecně závaznými vyhláškami ve smyslu ústavním pořádkem garantované územní samosprávy spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů: nepochybně například zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrana životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně, užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti (srov. ustanovení § 10 zákona o obcích), územní rozvoj obce.
29. Do samostatné působnosti obce na základě zvláštních zákonů patří též schvalování územně plánovací dokumentace. Obec rozhoduje o pořízení, zadání a vydání územního plánu obce a regulačního plánu, které se vyhlašují formou opatření obecné povahy. Oba plány jsou součástí územně plánovací dokumentace a pořizuje je obec s rozšířenou působností v přenesené působnosti, jejich schvalování je však samostatnou působností každé obce. Územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy (Koudelka, Z.: Samospráva. Praha: Linde, 2007, s. 143 a násl.; nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013 sp. zn. III. ÚS 1669/11).
30. Vydání opatření obecné povahy sice výkonem veřejné moci je, současně jde však (alespoň u některých opatření obecné povahy) o výkon samostatné působnosti, tedy ústavně zaručeného práva na samosprávu. Územní samospráva není jen veřejnou mocí, ale rovněž ústavně zaručeným právem obcí a krajů, k jehož ochraně slouží např. institut ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy (Vedral, J.: Opatření obecné povahy v praxi územní samosprávy zejména v oblasti stavebního práva. ASPI - Původní nebo upravené texty pro ASPI, 2009).
31. Ochrana životního prostředí, a to s přihlédnutím ke konkrétní situaci a potřebám obyvatel v místě, je legitimním cílem opatření v oblasti územního plánování (nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2024,  sp. zn. III. ÚS 229/24, bod 26).
32. Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
33. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu. Ústavní definice tohoto pojmu nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 331/02 ze dne 30. 9. 2002 (N 113/27 SbNU 245) Ústavní soud vyslovil, že zásah státu ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy nesmí být v rozporu s ústavně zakotvenými znaky samosprávy a je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Tuto nezbytnost (nepochybnost) ochrany zákona je pak třeba posuzovat optikou kritéria potřebnosti v testu přiměřenosti, přičemž „zásah do samosprávy obce musí být činěn pouze a jen v těch případech, kdy jednání obce je v příkrém rozporu se zájmy, které zákon … chrání, přičemž počínání obce v samostatné působnosti musí být s těmito zájmy v nepochybném rozporu“ (nález ze dne 14. 5. 2017, sp. zn. III. ÚS 3817/17, bod 57 odůvodnění, event. nález ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Současně „požadavky“ vznášené správními soudy vůči zastupitelstvu obce, „pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu“ (nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, či usnesení ze dne 30. 9. 2021, sp. zn. IV.ÚS 2080/21, bod 17).
34. I dle judikatury Nejvyššího správního soudu „obecnost odůvodnění opatření obecné povahy je zásadní nezákonností vedoucí k jeho zrušení až tehdy, pokud je natolik nedostatečné, že fakticky zcela chybí“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2025, č. j. 22 As 85/2025–50, bod 9, ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 226/2021-70, bod 1717, zene 26. 3. 2024, č. j. 6 As 246/2023-38, bod 16).
35. Dokonalost není referenčním kritériem soudního přezkumu územního plánu, zákon nevyžaduje, aby územní plán byl bezchybným literárním či právním dílem. Dle Ústavního soudu dokonce ani omezená jasnost nezpůsobuje neústavnost, pokud lze obsah regulace rozumně pochopit. Soudy musí odmítnout absurdní interpretace a hledat smysluplný výklad v kontextu celého plánu (usnesení ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. III. ÚS 676/18, bod 12). Není ani možno dosáhnout absolutní přesnosti při tvorbě obecných pravidel (usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. IV. ÚS 211/06, popř. usnesení ze dne 17. 3. 2026, sp. zn. I. ÚS 2464/25). Je běžné, že se při tvorbě obecných pravidel nutně používají více méně neurčité výrazy, jejichž výklad a aplikace závisejí na praxi (usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2008, sp. zn. IV. ÚS 645/08).
36.  Dle Ústavního soudu též „neexistuje subjektivní právo na určitou podobu územního plánu či na to, aby pozemku byl určen územním plánem stěžovatelem zamýšlený režim. Nelze se tak bez dalšího dovolávat ochrany dobré víry či legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť územní plán se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí. Na tento vývoj konkrétní obec reaguje v rámci realizace svého práva na samosprávu, do něhož spadá i pořizování a změna územního plánu“ (nález Ústavního soudu ze dne 19.11.2024, sp. zn. III. ÚS 229/24, bod 26, či usnesení ze dne 18. 3. 2010 sp. zn. III. ÚS 3108/09 a ze dne 10. 4. 2018 sp. zn. IV. ÚS 3548/17).  I dle Nejvyššího správního soudu vlastník nemovitosti „nemá veřejné subjektivní právo na to, aby byly poměry v území upraveny tak, jak si přeje. Soudy tedy musí respektovat zásadu zdrženlivosti a přezkoumat to, zda obec při pořizování územního plánu nevybočila z přípustných mezí. V souladu se zásadou zdrženlivosti soudům nepřísluší hodnotit, zda je řešení navržené vlastníkem pozemku vhodnější než řešení zvolené v územním plánu, neboť obec může mít v rámci uspořádání poměrů v území zájmy zcela odlišné od vlastníka dotčených nemovitostí a tyto je potřeba respektovat“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2025, č. j. 5 As 18/2025–29, bod 18).
37. Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 709/19 ve věci nezákonného zásahu správních soudů do územního plánu obce Lednice zdůraznil, že „stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce, do níž správní soudy mohou zasahovat pouze minimálně“ (viz také usnesení ze dne 14. 1. 2020 sp. zn. III. ÚS 2833/19, bod 12 odůvodnění). Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 30. 4. 2015, č. j. 4 As 261/2014–70 (před tím pak i v rozsudku ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Aos 6/2013-55), uvedl, že „zásah soudu se omezuje na případy extrémního vybočení ze zásady proporcionality“. Od těchto závěrů se Nejvyšší správní soud dosud neodchýlil (srov. shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016, č. j. 3 As 250/2015–68), resp. trvá na tom, že „soudy vlastníkům nemovitostí dotčeným územním plánem poskytují ochranu pouze proti excesivním zásahům do jejich práv“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2025, č. j. 5 As 18/2025 – 29,bod 19). Obdobný názor zastává i Ústavní soud. V odůvodnění usnesení ze dne 19. 5. 2011, sp. zn. II. ÚS 2037/10, Ústavní soud uvedl: „Při územním plánování jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a volba konkrétní podoby využití určitého území nebude nakonec výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu. Orgány obce, které rozhodují, jsou omezeny požadavkem nevybočit z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Úkolem soudu při přezkumu souladu územního plánu s hmotným právem je právě bdít nad respektováním těchto mantinelů. Tím také soud brání jednotlivce před excesy v územním plánování. V posuzovaném případě mohl být důvodem pro zrušení předmětné části územního plánu pouze zjevný exces… .“ 
38. Zároveň Nejvyšší správní soud v minulosti judikoval také to, že „opatření obecné povahy vlastníka pozemků na jeho právech nezkracuje, jestliže vymezené funkční využití pozemků odpovídá jejich dosavadnímu faktickému způsobu využívání a pokračování v tomto využití územní plán nijak nevylučuje“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2025, č. j. 5 As 18/2025–29, bod 19, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011‑17).
39. Dále platí, že v řízení podle § 101a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. Soud tedy při posuzování opatření obecné povahy musí být veden zásadou zdrženlivosti (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2018, č. j. 1 As 75/2018-41, bod 46 a judikaturu tam citovanou).
40. Nejvyšší správní soud již v usnesení ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006-62, uvedl, že koncepce § 101a s. ř. s. „je založena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu vydaným opatřením obecné povahy. Zákon tedy vychází z toho, že se jedná o procesní prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho přijímání… Nepostačuje uvádět námitky procesního rázu, vztahující se k procesu přijímání tohoto správního aktu. Pokud zjevně – s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu – hmotněprávní sféra navrhovatele dotčena nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné…“. Samotné procesní pochybení v průběhu přípravy opatření obecné povahy proto zásadně není samostatným důvodem k jeho zrušení. Aby procesní vada vedla ke zrušení opatření obecné povahy, musí mít vliv na zákonnost výsledku (jde o prostředek ochrany veřejných subjektivních práv, nikoliv o všeobecnou kontrolu zákonnosti, a proto se vada musí odrazit v právní sféře navrhovatele). Pokud by tedy výsledek byl stejný i bez tvrzené procesní chyby (nebo se tento výsledek nijak navrhovatele negativně nedotýká), nemůže být námitka procesního charakteru úspěšná.
41. Nejvyšší správní soud též v minulosti uznal, že proces pořizování územně plánovací dokumentace je dynamický, přičemž zákon nestanoví, že zadání změny územního plánu, které je pouze východiskem tohoto procesu, musí obsahově plně korespondovat se schválenou změnou územního plánu (rozsudky ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010‑169, č. 2266/2011 Sb. NSS, bod 116, či ze dne 12. 6. 2023, č. j. 5 As 333/2022‑21, bod 21).
42. Stejně tak není dle judikatury Nejvyššího správního soud nezákonné, pokud potřebu změny regulace vyvolaly konkrétní okolnost vztahující se k jednomu konkrétnímu subjektu (viz např. rozsudek ze dne 7. 8. 2024, č. j. 6 As 164/2023–67, body 26 a 38). Ostatně k této otázce (byť na úrovni zákona) se vyjadřoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, tzv. lex Babiš. Věc se, zjednodušeně řečeno, týkala novely zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, která stanovila přísnější omezení pro možnost vykonávat určité veřejné funkce. Navrhovatel (prezident republiky) měl mimo jiné za to, že novela zákona o střetu zájmů postrádá znak obecnosti, neboť je namířena výhradně proti jedné osobě, Ing. Andreji Babišovi. Ústavní soud však tuto argumentaci odmítl. Mimo jiné s poukazem na to, že byť je motiv k přijetí zákona zřejmý (tedy reagovat na nastalou situaci), zákon platí obecně na všechny případy, nevztahuje se pouze na Ing. Babiše (viz body 97 ‑ 99 nálezu).
43. Pokud důsledkem regulativů přijatých z důvodů popsaných sub 42 bude, že stavební úřad nebude moci ve správním řízení rozhodnout o povolení záměru, neznamená to, že by si pravomoci stavebního úřadu zastupitelstvo obce uzurpovalo. Smyslem územního plánu ostatně je prostřednictvím stanovení funkčního využití konkrétních ploch a podrobnějších regulativů vytvořit podklad pro rozhodování v územním řízení o jednotlivých konkrétních záměrech. Stejně tak neplatí, že jakmile jednou vešel stavební záměr majitele ve známost, nesmí již zastupitelstvo obce vykonávat své pravomoci na úseku územního plánování způsobem, aby jím zkomplikovalo povolení záměru v územním řízení. Takový zákaz i dle Nejvyššího správního soudu stavební zákon nestanoví (viz opět rozsudek ze dne 7. 8. 2024, č. j. 6 As 164/2023 – 67, bod 37).
44. Nejvyšší správní soud též v minulosti dovodil, že i u opatření obecné povahy, jemuž nepředchází správní řízení, platí povinnost vést správní spis. Současně však zdůraznil, že samotné nevedení či nedostatečné vedení spisu automaticky nezpůsobuje nezákonnost opatření obecné povahy (viz např. rozsudky ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020-147, a 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 12/2021 – 81). Pouze pokud by kvůli vadám spisu nebylo možno doložit, zda byly realizovány podstatné zákonné kroky, může to vést ke zrušení opatření obecné povahy (rozsudek ze dne 14. 5. 2021, č. j. 4 As 298/2020-54). To, zda bylo postupováno v souladu se zákonem, lze však dovodit i z jiných podkladů než ze samotného správního spisu (např. z faktu, že byl dokument zveřejněn na úřední desce, resp. prokazatelně existuje, účastníci to nezpochybňují, pouze do spisu nebyl vložen apod. – viz např. rozsudek ze dne 25. 11. 2019, č. j. 4 As 241/2019-33).
45. Nejvyšší správní soud např. při přezkumu mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví uzavřel (viz rozsudky ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 – 147, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 – 133, či ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44), že nevedení spisu  neznamená automaticky nezákonnost mimořádného opatření a postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky pravomoci k vydání mimořádného opatření a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení ve vlastním smyslu před správním orgánem vedeno není.

III.2. Aplikace obecných východisek na posuzovanou věc

III.2.A K okruhu námitek A

46. Navrhovatelka v bodech A.1 až A.5 namítala, že Změna č. 1/b územního plánu se od původní regulace liší toliko formálně a představuje účelový pokus obejít závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v rozsudku sp. zn. 7 Ao 4/2011. Namítala dále absenci zdůvodnění veřejného zájmu, tvrzené opětovné znemožnění modernizace a obnovení provozu spalovny, rozpor mezi označením plochy jako stabilizované a faktickým vyloučením provozu spalovny, jakož i nerespektování existence platně povolené a zkolaudované stavby. Soud ani jednu z těchto dílčích námitek neshledal důvodnou.
47. Pokud jde o tvrzení, že Změna č. 1/b se od původní regulace liší pouze formálně a fakticky sleduje stejný výsledek, soud především konstatuje, že takový závěr neodpovídá skutečnému obsahu napadené změny. Původní územní plán z roku 2010, v části zrušené rozsudkem Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011, obsahoval absolutní a bezvýjimečný zákaz jakéhokoli nakládání s odpady v ploše TX, čímž znemožňoval užívání spalovny i k účelu, k němuž byla povolena a kolaudována. Napadená Změna č. 1/b naproti tomu takový absolutní zákaz neobsahuje, výslovně respektuje existující stav a historická povolení jako limity využití území a vymezuje dotčenou plochu jako stabilizovanou plochu technické infrastruktury. Již tato skutečnost svědčí o tom, že se nejedná o pouhou terminologickou modifikaci předchozí regulace, nýbrž o koncepčně odlišné řešení, jež se vyhýbá vadám vytýkaným Nejvyšším správním soudem.
48. Soud dále nesdílí názor navrhovatelky, že odpůrkyně ani v rámci napadené změny nezdůvodnila veřejný zájem, který by regulaci odůvodňoval. Z odůvodnění Změny č. 1/b i z vyjádření odpůrkyně plyne, že sledovaným cílem je stabilizace již výrazně zatíženého území, ochrana zdraví a kvality života obyvatel obce, prevence další kumulace nadmístních zařízení odpadového hospodářství a zachování udržitelného rozvoje území. Tyto cíle náleží k legitimním cílům územního plánování, jejichž sledování je nejen přípustné, ale přímo zákonem a judikaturou Ústavního soudu předpokládané. Ústavní soud přitom opakovaně zdůraznil, že na obce nelze klást přepjaté požadavky, pokud jde o míru detailnosti a rozsah odůvodnění jejich plánovacích rozhodnutí, a že obecnost odůvodnění zakládá nezákonnost až tehdy, je-li natolik nedostatečná, že fakticky chybí. O takový případ se v projednávané věci zjevně nejedná.
49. Veřejný zájem, o který se odpůrkyně v napadené změně opírá, nemusí být operacionalizován prostřednictvím kvantifikovatelných ukazatelů ani odborných studií, pokud je rozumně identifikovatelný z povahy regulovaného území a cíle územního plánování. Judikatura správních soudů nevyžaduje prokázání veřejného zájmu v rovině exaktních dat, postačuje, je‑li tento zájem srozumitelně popsán a racionálně zdůvodněn, což bylo v projednávané věci splněno.
50. Námitku, že Změna č. 1/b účelově znemožňuje modernizaci a znovuobnovení provozu spalovny, soud posoudil v návaznosti na skutečný charakter záměru navrhovatelky. Z provedeného dokazování a z vyjádření účastníků vyplývá, že navrhovatelka neusiluje o pouhé obnovení historického provozu spalovny v původním, lokálně omezeném rozsahu, nýbrž o zásadní transformaci zařízení v nadregionální provoz s plánovanou kapacitou až 20 000 tun nebezpečných a průmyslových odpadů ročně, svážených z širšího regionu či více krajů (2692 nákladních automobilů/rok). Takový záměr představuje kvalitativně novou rozvojovou ambici, která nebyla nikdy povolena ani chráněna dřívějšími individuálními správními akty. Změna územního plánu, která nepřipouští takový nadregionální rozvoj, proto nezasahuje do existujícího veřejného subjektivního práva navrhovatelky, nýbrž vymezuje hranice budoucího rozvoje, k jejichž stanovení je odpůrkyně v rámci své samostatné působnosti oprávněna.
51. Soud se dále neztotožnil s argumentací, že vymezení dotčené plochy jako stabilizované je nutně v rozporu s nepřipuštěním modernizace a obnovení provozu spalovny. Stabilizace plochy v územně plánovacím významu neznamená garanci dalšího rozvoje či intenzifikace využití, nýbrž zachování a respektování stávajícího, historicky daného funkčního využití. Napadená změna tuto logiku zachovává: připouští existenci spalovny v rozsahu již vydaných povolení, avšak nepřipouští její přeměnu do podoby zařízení s odlišnou funkční rolí v území. Takový přístup je v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle níž opatření obecné povahy vlastníka na jeho právech nezkracuje, odpovídá-li vymezené funkční využití dosavadnímu faktickému stavu a pokračování v tomto využití není vyloučeno.
52. Konečně soud neshledal opodstatněnou ani námitku, že odpůrkyně ignoruje skutečnost, že spalovna byla v minulosti platně povolena, zkolaudována a provozována, a že nerespektuje pokyny Nejvyššího správního soudu k jejímu respektování v územním plánu. Jak již bylo uvedeno, odpůrkyně existenci spalovny nepopírá ani nezpochybňuje a výslovně ji v napadené změně uznává jako součást stabilizovaného areálu technické infrastruktury. Závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011 nelze vykládat tak, že by obci ukládaly povinnost umožnit jakýkoli budoucí rozvoj spalovny bez ohledu na jeho rozsah a dopady. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku brojil proti absolutnímu zákazu povolené činnosti, nikoli proti koncepční regulaci dalšího rozvoje. Napadená Změna č. 1/b se těmto závěrům přizpůsobuje a nepředstavuje jejich obcházení.
53. Soud proto uzavírá, že námitky navrhovatelky označené jako A.1 až A.5 jsou ve svém souhrnu i jednotlivě nedůvodné. Změna č. 1/b se od původní regulace liší nejen formálně, ale i materiálně, sleduje legitimní veřejné zájmy, respektuje existující limity využití území a nepřekračuje meze plánovací diskrece odpůrkyně. Nejde o účelový zásah proti konkrétnímu subjektu ani o nerespektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu, nýbrž o ústavně konformní výkon samostatné působnosti obce v oblasti územního plánování.

III.2.B K okruhu námitek B

54. Navrhovatelka v námitkách označených jako B.1 a B.2 namítala, že napadená Změna č. 1/b představuje nepřiměřený zásah do jejích vlastnických práv, odporuje zásadám subsidiarity a minimalizace zásahu a je selektivní a diskriminační, neboť bez racionálního odůvodnění dopadá především na zařízení v oblasti nakládání s odpady, zejména na plánovanou spalovnu, zatímco jiné provozy se srovnatelnými či většími dopady obdobné regulaci podrobeny nejsou. Ani tyto námitky soud neshledal důvodnými.
55. Soud především připomíná, že vlastnické právo podle ustálené judikatury Ústavního soudu není absolutní a může být v souladu se zákonem a v přiměřené míře omezeno, sleduje‑li takové omezení ochranu práv druhých nebo veřejného zájmu, zejména ochranu lidského zdraví, přírody a životního prostředí, přičemž musí zůstat zachována podstata a smysl vlastnického práva. Územní plán je v tomto smyslu chápán jako společenská dohoda o využití území lidmi, kteří v něm žijí, a rozhodování o jeho rozvoji náleží k základním právům územní samosprávy. Stanovení funkčního využití ploch a určení, které činnosti jsou v daném území přípustné, podmíněně přípustné či nepřípustné, je proto legitimním projevem samostatné působnosti obce, do níž správním soudům náleží zasahovat pouze zdrženlivě a jen v případech zjevného excesu. Neexistuje přitom subjektivní veřejné právo vlastníka na to, aby jeho pozemek byl územním plánem určen k jím zamýšlenému konkrétnímu způsobu využití, ani právo na zachování stávající či budoucí podnikatelské koncepce. Úkolem soudu proto není nahradit hodnoticí úsudek odpůrkyně vlastním, nýbrž přezkoumat, zda přijaté řešení nepředstavuje zjevný exces, svévoli nebo libovůli.
56. Při posuzování námitky nepřiměřenosti zásahu soud aplikoval test subsidiarity a minimalizace zásahu v podobě vycházející z judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (resp. soud zkoumal, zda úvahy odpůrkyně obsažené v odůvodnění Změny č. 1/b obstojí v tomto testu). Tento test vyžaduje kumulativní splnění několika podmínek: zásah musí mít ústavně legitimní a zákonný cíl, musí být učiněn v nezbytně nutné míře, musí představovat nejšetrnější z dostupných prostředků, musí být nediskriminační a musí být zbaven libovůle. Soud konstatuje, že napadená Změna č. 1/b těmto požadavkům vyhovuje.
57. Ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod zásahu je v projednávané věci zřejmý. Odpůrkyně v odůvodnění změny vymezila veřejný zájem spočívající ve stabilizaci již výrazně zatíženého území, ochraně zdraví obyvatel obce,[2] ochraně životního prostředí a v předcházení další kumulaci nadmístních zařízení odpadového hospodářství na území obce Rybitví. Nepřipuštění zařízení s nadregionálním významem v oblasti nakládání s odpady je způsobilé těchto cílů dosáhnout, neboť přímo brání dalšímu nárůstu zátěže spojené s dopravou, emisemi a kumulativními vlivy provozů, jež by přesahovaly místní význam.
58. Tyto cíle odpovídají účelům územního plánování vymezeným stavebním zákonem a judikaturou Ústavního soudu a nelze je považovat za svévolné či zástupné. Skutečnost, že existují jiné průmyslové provozy s významnými dopady na životní prostředí, zejména chemický areál společnosti Synthesia, a. s., tento závěr nesnižuje. Změna č. 1/b není komplexní revizí celé průmyslové koncepce obce, nýbrž řeší pouze jednu konkrétní funkční oblast. Nadto je obecně známo, že sídlo společnosti Synthesia, a. s.,  a velká část výrobních a administrativních objektů společnosti Synthesia, a. s., se nachází na území města Pardubice (Semtín), tedy mimo územní působnost odpůrkyně.[3] Nejen (v podrobnostech viz body 65 až 67 tohoto rozsudku) proto nebylo nutné provádět dokazování novinovým článkem s názvem „Požár elektroodpadu je pod kontrolou, lidé dál nemají vycházet ani větrat“ z 12. července 2023 (iDNES.cz). Ostatně legitimita cíle regulace  se neposuzuje podle toho, zda regulace eliminuje všechny relevantní negativní vlivy v širším regionu, ale zda rozumným a nediskriminačním způsobem chrání veřejné statky, jejichž ochrana náleží do samostatné působnosti obce. V projednávané věci je zřejmé, že odpůrkyně sledovala cíle, které mají oporu v zákonných účelech územního plánování, nejsou zástupné ani účelové a vykazují racionální vztah k místním podmínkám. Kritérium sledování ústavně legitimního cíle je proto splněno.
59. Pokud jde o nezbytnost (potřebnost), soud konstatuje, že odpůrkyně nezvolila absolutní zákaz nakládání s odpady ani plošné vyloučení spalovny jako takové. Naopak vymezila dotčenou plochu jako stabilizovanou plochu technické infrastruktury, respektovala existující historická povolení a omezila se výlučně na nepřipuštění budoucí transformace zařízení do podoby nadregionálního provozu s výrazně vyšší kapacitou a odlišnou funkční rolí. Jinými, šetrnějšími prostředky – například ponecháním plné volnosti dalšího rozvoje a spoléháním výlučně na individuální povolovací procesy – by odpůrkyně nemohla dosáhnout téhož cíle v rovině koncepční ochrany území, neboť by rezignovala na jeden ze základních nástrojů územního plánování. Zvolený prostředek tedy představuje nejšetrnější rozumně dostupné řešení, které sleduje stabilizaci území, aniž by popřelo existující právní stav, a odpovídá judikaturnímu požadavku minimalizace zásahu.
60. Soud k tomu doplňuje, že kritérium nezbytnosti neznamená povinnost obce zvažovat všechny myslitelné varianty regulace, nýbrž vyloučit existenci jiného rozumně dostupného a stejně účinného prostředku, který by byl vůči dotčeným právům šetrnější. Takovým prostředkem v projednávané věci nemohlo být ponechání regulace výlučně na individuálních povolovacích procesech. Tyto procesy jsou ze své povahy zaměřeny na posouzení konkrétního záměru a jeho dílčích vlivů, nikoli na koncepční vymezení dlouhodobě žádoucí struktury využití území. Jejich použití by proto nemohlo nahradit územně plánovací regulaci ani zajistit stabilizaci území v rovině celkové koncepce. Územní plánování přitom plní nejen funkci reaktivní, ale též funkci preventivní. Jeho smyslem je vymezit mantinely budoucího rozvoje předem, nikoli až v okamžiku individuálního povolování konkrétních projektů, kdy již samotná investiční příprava vytváří relevantní tlak na jejich realizaci. V těchto souvislostech soud uzavírá, že odpůrkyně zvolila řešení, které při zachování historicky povoleného stavu nejméně omezujícím způsobem (minimalizace zásahu) naplnilo sledovaný legitimní cíl ochrany a stabilizace předmětného území. Kritérium nezbytnosti (potřebnosti) je tak splněno.
61. Újma způsobená navrhovatelce též není v nepřiměřeném nepoměru k přínosům sledovaného veřejného zájmu (přiměřenost zásahu v užším smyslu). Soud zde považuje za klíčové, že napadená změna nezakládá vyvlastnění ani faktické odnětí možnosti užívat dotčené nemovitosti, nýbrž omezuje pouze realizaci konkrétního rozvojového záměru, který nebyl dosud povolen žádným individuálním správním aktem. Navrhovatelkou zamýšlená modernizace a znovuobnovení provozu představují kvalitativně nový projekt – nadregionální spalovnu s kapacitou až 20 000 tun průmyslových (zejména z kategorie nebezpečné) odpadů ročně – nikoli prosté obnovení historického lokálního provozu navázaného na činnost místních podniků. Újma, kterou navrhovatelka spatřuje v omezení možnosti tento záměr uskutečnit, proto nespočívá v zásahu do nabytého práva, ale v omezení podnikatelského očekávání, které ústavní ochrany nepožívá v téže intenzitě jako právo již existující. Naopak přínos pro veřejný zájem spočívající v ochraně zdraví obyvatel obce, environmentální stability území a v zamezení další koncentrace nadmístních zátěží je podle soudu významný a převažující. I kritérium přiměřenosti v užším smyslu je proto splněno.
62. V této souvislosti soud dodává, že i dle judikatury Ústavního soudu investice do nemovitostí za účelem podnikání s sebou nese určité podnikatelské riziko (usnesení ze dne 19. 2. 2025, sp. zn. I.ÚS 3010/24, bod 24 a 25). Vlastník nemá legitimní očekávání, že funkční využití pozemku nedozná změny, zvláště když svůj záměr nebyl schopen po dlouhou dobu (zde cca 20 let) realizovat (usnesení ze dne 19. 2. 2025, sp. zn. I. ÚS 3010/24, bod 24 a 25). I Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje, že při posuzování přiměřenosti zásahu je rovněž nutné vzít v úvahu i aspekt rizika spojeného s nákupem pozemků (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 11. 1991 ve věci Pine Valley Developments Ltd. a ostatní proti Irsku, č. stížnosti 12742/87, § 59).
63. Soud znovu zdůrazňuje, že napadená Změna č. 1/b neznemožňuje jakoukoli podnikatelskou činnost navrhovatelky na dotčených pozemcích, ani „nezakazuje“ existenci spalovny jako takové. Regulace se omezuje na nepřipuštění budoucího rozvoje zařízení do podoby nadregionální spalovny s výrazně vyšší kapacitou a odlišnou funkční rolí v území, než jakou měla historicky povolená stavba. Samotná skutečnost, že vlastník nabyl nemovitosti se specifickým podnikatelským záměrem a následně do jeho přípravy investoval prostředky, nezakládá ochranu tohoto záměru na úrovni územního plánování, zvláště když záměr nebyl za 20 let povolen, a to ani nepravomocně.  Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu je v tomto ohledu konstantní v tom, že legitimní očekávání vlastníka se vztahuje primárně k zachování již nabytých práv, nikoli k budoucímu rozvoji. Ekonomické zhodnocení investice proto nemůže být samo o sobě měřítkem proporcionality územně plánovací regulace, jinak by byl výkon samosprávy v oblasti územního plánování paralyzován.
64. Soud k tomu doplňuje, že při posouzení přiměřenosti zásahu v užším smyslu je nutno zohlednit rovněž časový a strukturální aspekt dopadu regulace. Napadená změna územního plánu nemá bezprostřední účinky do existujícího faktického stavu, nepůsobí retroaktivně a nezakládá okamžitou majetkovou újmu, nýbrž působí výlučně do budoucna a omezuje pouze možnost realizace určitého typu rozvojového záměru. Naproti tomu sledovaný veřejný zájem – spočívající v ochraně zdraví obyvatel obce, environmentální stability území a v předcházení další kumulaci nadmístních zátěží – má trvalý a dlouhodobý charakter, který se uplatňuje kontinuálně po celou dobu účinnosti územně plánovací regulace. Z hlediska intenzity zásahu soud považuje za rozhodné, že regulace nedopadá plošně ani definitivně, ale diferencovaně. Zachovává historicky povolené využití a omezuje pouze možnost kvalitativní změny funkční role dotčeného zařízení. Újma na straně navrhovatelky se tak omezuje na ztrátu jedné z variant budoucího ekonomického zhodnocení nemovitostí, zatímco přínos na straně veřejného zájmu spočívá v dlouhodobém zajištění předvídatelnosti, stability a ochrany území, což jsou klíčové hodnoty, na nichž je územní plánování založeno. Za této konstelace nelze dospět k závěru, že by mezi intenzitou zásahu do práv navrhovatelky a významem sledovaného veřejného zájmu existoval zjevný nepoměr. Regulace nedosahuje intenzity, která by se blížila vyvlastnění či faktickému odnětí užitné hodnoty pozemků, a současně přináší významný a legitimní veřejný užitek. Kritérium přiměřenosti zásahu v užším smyslu je tak splněno.
65. K námitce diskriminace soud uvádí, že regulace napadené změny není selektivní v tom smyslu, že by bez racionálního důvodu mířila pouze na navrhovatelku nebo na jediný záměr. Změna č. 1/b stanoví obecné pravidlo, podle něhož se na území obce nepřipouštějí nová zařízení s nadregionálním významem v oblasti nakládání s odpady. Toto pravidlo je formulováno obecně a typově, nikoli osobně či projektově, a vztahovalo by se na jakýkoli subjekt, který by hodlal v budoucnu realizovat obdobný záměr. Skutečnost, že v rozhodné době je navrhovatelka jediným subjektem s takovým záměrem, nečiní regulaci diskriminační. Rozlišujícím kritériem není osoba vlastníka, ale povaha a rozsah činnosti, která má být v území vykonávána. Takové rozlišování má racionální základ v cílech územního plánování a nelze je považovat za svévolné. Judikatura výslovně připouští, že změna územního plánu může být vyvolána konkrétní situací či záměrem, pokud výsledná regulace má obecnou, typovou a koncepční povahu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2024, č. j. 6 As 164/2023–67, body 26 a 38, srov. – mutatis mutandis – též nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17, tzv. lex Babiš). Je třeba vždy důsledně odlišit motiv přijetí regulace od její právní povahy. Změna č. 1/b nebyla individuální, ad hoc ani personifikovanou, vztahuje se na každé budoucí zařízení s nadregionálním významem, nikoli pouze na navrhovatelku.
66. Soud k tomu dále doplňuje, že při posuzování tvrzené diskriminace nelze přehlížet ani územní a věcný rámec působnosti odpůrkyně. Územní plán může z povahy věci regulovat pouze takové činnosti a zařízení, které se nacházejí nebo mají být umístěny na území obce, a nemůže být činěn odpovědným za existenci či intenzitu zátěží vznikajících mimo její územní působnost. Srovnávání regulace dopadající na záměry na území obce Rybitví s provozy umístěnými na území jiného územního samosprávného celku proto není relevantním měřítkem diskriminace, neboť tyto případy nejsou z hlediska pravomocí obce srovnatelné. Rozdílné zacházení lze považovat za diskriminační pouze tehdy, jsou‑li bez rozumného důvodu rozdílně regulovány srovnatelné situace v rámci téže regulační kompetence. Tak tomu však v projednávané věci není. Odpůrkyně neuplatnila odlišný přístup vůči navrhovatelce ve srovnání s jinými subjekty působícími na jejím území, nýbrž stanovila obecné pravidlo, které se vztahuje na všechny záměry shodného typu a rozsahu, splňující definiční znaky zařízení s nadregionálním významem. Odlišnost dopadu regulace je dána výlučně tím, že v rozhodné době žádný jiný srovnatelný záměr na území obce neexistoval, nikoli selektivním nastavením samotného regulativu. Z hlediska ústavních požadavků na rovné zacházení je rovněž významné, že napadená regulace nesankcionuje určitého vlastníka ani určitou historickou činnost, ale preventivně vymezuje podmínky budoucího rozvoje území. Takto pojatá regulace nemůže být shledána diskriminační jen proto, že její praktický dopad v dané fázi územního rozvoje postihuje omezený okruh subjektů, pokud je založena na objektivních, věcně ospravedlnitelných kritériích a platí obecně pro všechny, kdo by se do vymezené kategorie dostali.
67. Rozhodující význam má dále charakter dotčené lokality a předmět samotné Změny č. 1/b. Tato změna byla pořízena v omezeném rozsahu, a to výlučně ve vztahu k ploše se stávajícím, historicky povoleným zařízením pro nakládání s odpady (spalovnou) a k otázce další koncepce nakládání s odpady na území obce. Nejednalo se o komplexní revizi celé průmyslové koncepce obce ani o zásah do všech průmyslových činností (proto nelze odpůrkyni vyčítat, že reguluje pouze „část průmyslových činností“), nýbrž o adresné řešení konkrétní funkční oblasti, která byla dlouhodobě identifikována jako citlivá z hlediska kumulativních dopadů na území obce. Soud považuje za podstatné, že odpůrkyně v rámci Změny č. 1/b neupravovala koncepci průmyslové výroby jako takové, ale současně a systematicky upravila koncepci nakládání s odpady na celém území obce, přičemž stanovila, že zařízení s nadregionálním významem v této oblasti na území obce nepřipouští. Regulace tak nedopadá selektivně na jediný konkrétní subjekt, ale je formulována obecně a typově pro celý okruh záměrů určité povahy. Skutečnost, že se dopad této regulace v rozhodné době fakticky projevil především ve vztahu k navrhovatelce, je, jak již bylo uvedeno výše, dána existencí jediného relevantního záměru tohoto typu na území obce, nikoli selektivním nastavením samotného regulativu. Argumentace navrhovatelky, že jiné průmyslové provozy nebyly obdobně regulovány, opomíjí rovněž to, že ne každá průmyslová činnost je z hlediska územního plánování srovnatelná. Nakládání s odpady, zejména v jeho nadmístní podobě, je činností, která se vyznačuje specifickými znaky (systémovým svozem z širšího území, významnou dopravní zátěží a kumulativními environmentálními dopady), a proto je legitimním objektem samostatné územně plánovací koncepce. To, že obec zvolila regulaci právě v této oblasti, nevypovídá o diskriminaci, ale o cíleném výkonu plánovací diskrece ve vztahu k činnostem, které z hlediska místních podmínek představují zvláštní zátěž.
68. Soud proto uzavírá, že skutečnost, že Změna č. 1/b reguluje především činnosti související s nakládáním s odpady, nezakládá diskriminační zacházení. Regulace vychází z charakteru konkrétní lokality, z předmětu a účelu změny územního plánu a z potřeby upravit právě tu koncepční oblast, která byla pro obec z hlediska budoucího rozvoje problematická. Rozlišování mezi různými druhy průmyslových činností má v tomto případě racionální, objektivní a územně plánovacími cíli ospravedlnitelný základ a nepředstavuje projev svévole ani porušení zásady rovnosti. Napadená Změna č. 1/b tedy nenaplňuje znaky nepřípustné selektivity ani diskriminace.
69. Soud dále zdůrazňuje, že závazné stanovisko EIA nepředstavuje povolení záměru ani nezakládá navrhovatelce právo na realizaci stavby. Skutečnost, že záměr byl z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí shledán za určitých podmínek akceptovatelným, nijak neomezuje plánovací diskreci obce při rozhodování o tom, zda a za jakých podmínek bude takový záměr v území z hlediska jeho koncepčního rozvoje přípustný (proto nebylo nutno toto závazné stanovisko v řízení před soudem číst). Územní plán stojí v hierarchii rozhodování na odlišné úrovni než individuální povolovací akty a jeho funkcí je stanovit rámec, v němž se teprve mohou pohybovat správní orgány rozhodující o konkrétních záměrech. Územní plán nemůže detailně hodnotit a nehodnotí vlivy konkrétního záměru, ale stanoví koncepční rámec přípustnosti určitých typů zařízení v území. Změna č. 1/b neobsahuje a ani nemůže obsahovat odborné environmentální hodnocení ve smyslu EIA, ale plánovací rozhodnutí o tom, že obec si nepřeje zařízení nadregionálního významu. Nejsou proto přiléhavé odkazy navrhovatelky na judikaturu týkající se  zjevně individualizovaných zákazů, nikoli koncepční regulace určitých typů zařízení.
70. Soud na tomto místě považuje za nutné podrobněji se vyjádřit k významu řízení o posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA), k právním účinkům kladného závazného stanoviska vydaného v tomto řízení a k otázce, zda takové stanovisko může založit legitimní očekávání či dobrou víru vlastníka pozemku, že jeho záměr bude moci být v území realizován, popřípadě zda by takové očekávání mohlo bránit obci ve změně územního plánu, která realizaci záměru do budoucna nepřipouští.
71. Smyslem řízení EIA je identifikovat, popsat a odborně posoudit možné vlivy konkrétního záměru na životní prostředí a zajistit, aby tyto vlivy byly transparentním způsobem zohledněny v navazujících stupních rozhodování veřejné správy. EIA neplní funkci rozhodnutí o přípustnosti záměru v území a není povolovacím řízením, nýbrž vytváří odborný a informační podklad pro následná rozhodnutí, zejména pro územní plánování a pro individuální správní řízení o povolení konkrétního záměru.
72. Závazné stanovisko vydané v rámci procesu EIA, byť kladné, nezakládá veřejné subjektivní právo investora na realizaci záměru ani nezaručuje, že záměr bude v území přípustný z hlediska územně plánovací regulace. Jeho účinkem je toliko to, že záměr není z hlediska posouzených environmentálních aspektů a za splnění stanovených podmínek vyloučen, nikoli že je v území povolen či že musí být povolen. Orgány veřejné správy jsou kladným závazným stanoviskem EIA vázány pouze v rozsahu posouzení environmentálních vlivů, nikoli v rovině koncepčního rozhodování o využití území.
73. Kladné stanovisko EIA proto není způsobilé založit legitimní očekávání nebo dobrou víru vlastníka pozemku chráněnou ústavním pořádkem. Legitimní očekávání se vztahuje primárně k již nabytým právům, zejména k právům založeným pravomocnými individuálními správními akty [ostatně jiné než pravomocné či předběžně vykonatelné správní akty nemají právní účinky, nemají „moc práva“, a proto, až na zcela výjimečné a skutkově specifické případy (např. kdy ke změně územního plánu došlo až poté, co byl záměr nepravomocně povolen, přičemž správní orgány ani dotčená obec proti záměru až do změny územního plánu nic nenamítaly a jejich přístup byl vstřícný, v důsledku čehož byl majitel pozemku v dobré víře, že záměr bude možno realizovat, a změna pro něj byla zcela překvapivá) nemohou představovat limit využití území a rozhodování orgánů veřejné správy], nikoli k pouhé naději na budoucí povolení záměru, který dosud nebyl schválen ani povolen žádným správním rozhodnutím. Kladné stanovisko EIA samo o sobě nezakládá takové subjektivní právo ani nezajišťuje neměnnost územně plánovací regulace.
74. V této souvislosti soud znovu připomíná, že územní plánování je koncepční činností, která stojí hierarchicky nad individuálním posuzováním konkrétních záměrů. Územní plán neupravuje, zda je konkrétní záměr technicky či environmentálně proveditelný, ale stanoví, jaké typy využití jsou v území z hlediska dlouhodobé koncepce obce žádoucí nebo naopak nepřípustné. Možnost obce změnit územní plán proto nemůže být omezena skutečností, že investor v mezidobí získal kladné stanovisko EIA, jinak by byla podstatně oslabena samotná podstata územního plánování jako nástroje dynamického řízení rozvoje území. Skutečnost, že vlastník pozemku investoval prostředky do přípravy záměru a do absolvování řízení EIA, je výrazem podnikatelského rizika, které nelze bez dalšího přenášet na obec jako nositele plánovací diskrece. Ústavní ochrana dobré víry nemůže směřovat k zakonzervování stavu územně plánovací dokumentace nebo k zajištění realizace záměru, který je dosud pouze v rovině projektového záměru a nebyl povolen.
75. Nelze navíc přehlížet v regionu obecně známou skutečnost, že nejen odpůrkyně a obyvatelé obce Rybitví proti záměru navrhovatelky od počátku vystupují [již v roce 2008 podepsalo petici proti modernizaci spalovny cca 44 000 osob (viz např. https://pardubice.rozhlas.cz/petice-proti-spalovne-v-rybitvi-konci-6055071 či web odpůrců záměru navrhovatelky https://proti-spalovne.cz)], se záměrem navrhovatelky nesouhlasí ani sousední obce (včetně města Pardubice) a Pardubický kraj (viz např. https://zpravy.aktualne.cz/regiony/pardubicky/spalovnu-v-rybitvi-nechteji-ani-pardubice-ani-kraj/r~i:article:723300/). I tato okolnost ovlivňuje případnou existenci legitimního očekávání nebo dobré víry investora. Judikatura Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu vychází z toho, že legitimní očekávání a ochrana dobré víry investora se nevytváří v hodnotově neutrálním prostředí, nýbrž vždy v konkrétním právním, společenském a faktickém kontextu. Tento kontext zahrnuje nejen platnou právní úpravu a vydaná rozhodnutí orgánů veřejné moci, ale též předvídatelnost budoucího vývoje regulace, která je v oblasti územního plánování neoddělitelně spojena s výkonem práva na samosprávu a s demokratickým rozhodováním místního společenství. Dlouhodobý, opakovaný a veřejně artikulovaný odpor obyvatel obce vůči určitému záměru má z tohoto hlediska významný právní dopad, neboť signalizuje, že záměr je společensky kontroverzní a politicky sporný, činí změnu územně plánovací regulace do budoucna předvídatelnou a oslabuje tvrzení investora, že mohl být v dobré víře, že záměr bude bez dalšího přijat nebo že mu bude zajištěna stabilita plánovací regulace.
76. Územní plánování je výrazem místní demokracie a územní plán je výsledkem politického procesu, v němž se promítá vůle obyvatel obce prostřednictvím zastupitelstva. Jestliže je záměr od počátku předmětem veřejného odporu, petic, opakovaných připomínek či námitek, nemůže investor rozumně očekávat, že obec nebude reagovat na tuto hodnotovou preferenci místního společenství. Naopak, právě taková reakce je ústavně předvídaným a legitimním projevem práva na samosprávu. Z hlediska ochrany dobré víry je proto významné, že investor nevstupuje do územně plánovacího procesu v situaci tiché akceptace záměru, nýbrž naopak v prostředí otevřeného, dlouhodobého a strukturálního nesouhlasu, který sám o sobě vytváří riziko budoucí změny regulace. Ústavněprávní ochrana dobré víry nemůže sloužit k ochraně investičního očekávání před demokratickým výkonem samosprávy tam, kde byl takový výkon objektivně předvídatelný.
77. Soud dále opakuje, že legitimní očekávání se může vytvořit pouze na základě konkrétních, individualizovaných a právně relevantních aktů veřejné moci, typicky pravomocných povolovacích rozhodnutí. Naproti tomu veřejný nesouhlas obyvatel obce působí opačným směrem: nikoli jako základ očekávání, ale jako varovný signál, že regulační prostředí není stabilní a že investor nese zvýšené podnikatelské riziko.
78. V této souvislosti nelze přehlédnout ani časový aspekt. Pokud investor po dlouhou dobu – navzdory trvajícímu odporu obyvatel obce – disponuje pouze dílčími podklady (např. závazným stanoviskem EIA), avšak nezíská žádné pravomocné rozhodnutí umožňující realizaci záměru, nelze jeho očekávání považovat za legitimní v ústavněprávním smyslu. Setrvávání v záměru za těchto okolností představuje vědomé podstoupení podnikatelského rizika, nikoli stav hodný zvláštní ochrany. Soud proto uzavírá, že dlouhodobý a konzistentní nesouhlas obyvatel obce se záměrem navrhovatelky vylučuje možnost tvrdit existenci legitimního očekávání či dobré víry navrhovatelky, že záměr bude moci realizovat. Takový nesouhlas naopak posiluje legitimitu rozhodnutí odpůrkyně, pokud (nejen)  v reakci na něj v mezích zákona upraví svou územně plánovací koncepci tak, aby realizaci záměru do budoucna nepřipustila.
79. Dlouhodobý a opakovaný nesouhlas obyvatel obce se zamýšleným záměrem tedy není právně irelevantní skutečností, nýbrž legitimním vstupem do politického rozhodování o podobě územního rozvoje. Územní plán je výsledkem místní demokratické procedury, v jejímž rámci mají být váženy různé veřejné i soukromé zájmy. Pokud obec na základě zákonného a přezkoumatelného procesu, při respektování zásad proporcionality a zákonnosti, dospěje k závěru, že určitý typ záměru není z hlediska místních podmínek a dlouhodobé koncepce žádoucí, není povinna takový záměr v území připustit, a to ani v případě, že záměr získal kladné stanovisko EIA.
80. Soud proto uzavírá, že kladné závazné stanovisko EIA nezakládá legitimní očekávání ani dobrou víru vlastníka pozemku v tom smyslu, že mu musí být umožněna realizace záměru, a nebrání obci provést změnu územního plánu, která realizaci tohoto záměru do budoucna nepřipouští, pokud tak obec činí v mezích zákona a své ústavně zaručené samostatné působnosti.
81. Soud se dále zabýval otázkou, zda legitimní očekávání nebo dobrá víra navrhovatelky mohly plynout z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011, kterým byla zrušena část předchozí územně plánovací dokumentace obce Rybitví pro nepřezkoumatelnost, přičemž dospěl k závěru, že nikoliv. Předně je třeba zdůraznit, že rozsudek správního soudu, jímž je opatření obecné povahy (nebo jeho část) zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nezakládá investorovi žádné subjektivní právo na určité budoucí řešení územního plánu. Účinkem takového rozsudku je výlučně odstranění nezákonného či nepřezkoumatelného regulačního aktu z právního řádu a obnovení stavu, v němž je obec povinna znovu vykonat svou plánovací diskreci.
82. Rozsudek sp. zn. 7 Ao 4/2011 tedy nelze vykládat tak, že by obci ukládal povinnost připustit určitý záměr nebo určitý typ využití území, ani tak, že by navrhovatelce poskytoval garanci budoucí přípustnosti jejího podnikatelského záměru. Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku brojil proti absolutnímu a bezvýjimečnému zákazu nakládání s odpady, který nerespektoval existenci historicky povolené spalovny a byl nepřezkoumatelný pro nedostatek racionálního zdůvodnění. Tento rozsudek však neformuloval pozitivní nárok investora na umožnění rozšíření či transformace spalovny, natož její přeměny v zařízení s nadregionálním významem. Zrušení opatření obecné povahy pro nepřezkoumatelnost neznamená, že v dalším územně plánovacím procesu musí obec přijmout řešení odpovídající představám navrhovatelky, nýbrž že musí přijmout řešení zákonné, přezkoumatelné, racionální a přiměřeně  odůvodněné.
83. Z rozsudku sp. zn. 7 Ao 4/2011 proto nemohl investor důvodně očekávat, že obec již nemůže v budoucnu územně plánovací regulací omezit či vyloučit určitý typ záměru. Takový výklad by popíral samotnou podstatu územního plánování jako dynamického, hodnotového a politického procesu, v němž obec reaguje na vývoj území, změnu společenských priorit i na vůli místního společenství. Legitimní očekávání či dobrá víra  nemůže spočívat v předpokladu, že obec rezignuje na výkon své samostatné působnosti v oblasti územního plánování, zejména v situaci, kdy je záměr dlouhodobě společensky kontroverzní a setrvale odmítaný obyvateli obce.
84. Soud tedy uzavírá, že rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011 nemohl založit legitimní očekávání ani dobrou víru navrhovatelky v tom smyslu, že jí bude umožněna realizace záměru, a nebránil obci přijmout novou územně plánovací regulaci, která – při respektování historicky povoleného stavu – stanoví mantinely pro budoucí rozvoj území a vyloučí záměry, jež obec nepovažuje za slučitelné se svou dlouhodobou koncepcí rozvoje a s vůlí místního společenství.
85. Konečně soud konstatuje, že napadenou regulaci nelze považovat za projev libovůle. Odpůrkyně své rozhodnutí přiměřeně odůvodnila, opřela je o charakter řešeného území, jeho zatížení a o legitimní cíle ochrany zdraví a životního prostředí. Zásah do práv navrhovatelky sleduje legitimní cíl, je omezen na nezbytně nutnou míru, představuje nejšetrnější z dostupných prostředků, je nediskriminační a není projevem libovůle. Odpůrkyně nezvolila absolutní zákaz určité činnosti, ale řešení, které zachovává historický stav a stanoví mantinely pro budoucí rozvoj. Takový přístup soud považuje za přiměřený a akceptovatelný i ve světle skutečnosti, že navrhovatelkou zamýšlený projekt dosud nebyl povolen žádným individuálním správním aktem a že záměr byl po dlouhou dobu pouze v rovině podnikatelského záměru. Ani tvrzené „úplné znemožnění modernizace a znovuobnovení provozu spalovny“ v podobě zamýšlené navrhovatelkou tak nepředstavuje neproporcionální zásah do jejích práv. Napadená Změna č. 1/b představuje ústavně konformní omezení vlastnického práva ve prospěch ochrany veřejného zájmu.
86. Soud k otázce tvrzené libovůle ještě doplňuje, že libovůle nepředstavuje každé hodnotové či politické rozhodnutí, nýbrž takové rozhodnutí, které postrádá racionální vazbu na zjištěný skutkový stav, je vnitřně rozporné, nepředvídatelné nebo vykazuje znaky svévole. Takové znaky však napadená regulace nevykazuje. Z odůvodnění Změny č. 1/b je zřejmé, že odpůrkyně vycházela z konkrétních a dlouhodobě známých charakteristik řešeného území, z jeho existence v těsném sousedství významných průmyslových zátěží a z reálného rizika jejich další kumulace. Rozhodnutí nepřipustit do budoucna zařízení s nadregionálním významem v oblasti nakládání s odpady tak není výrazem nahodilého hodnotového soudu, ale výsledkem konzistentní plánovací úvahy, která má oporu v místních poměrech a sleduje cíle, jež územní plánování ze své povahy sledovat má. Za vylučující libovůli považuje soud rovněž to, že napadená regulace je předvídatelná, obecná a systematická. Není formulována ad hoc ani retrospektivně, nepostihuje konkrétního vlastníka ani jednotlivý projekt, ale stanoví obecná pravidla pro budoucí rozvoj území, která jsou aplikovatelná na všechny subjekty splňující jejich definiční znaky. Regulace přitom nepopírá existující právní stav, ale pouze vymezuje hranici jeho další možné transformace. Soud konečně zdůrazňuje, že samotná skutečnost, že zvolená regulace neodpovídá podnikatelským či investičním očekáváním navrhovatelky, nemůže být bez dalšího považována za projev libovůle. Územní plánování je oblastí, v níž se nevyhnutelně střetávají rozdílné legitimní zájmy, a skutečnost, že obec v tomto střetu upřednostní ochranu místních veřejných statků před konkrétním rozvojovým záměrem, není porušením ústavních mantinelů, pokud je takové rozhodnutí racionálně odůvodněno a v mezích zákona. Soud proto uzavírá, že napadená Změna č. 1/b nepředstavuje projev libovůle, ale ústavně konformní výkon plánovací diskrece obce, který je podložen rozumnými důvody, vykazuje vnitřní konzistenci a respektuje základní požadavky předvídatelnosti, racionality a proporcionality.
87. Pokud navrhovatelka akcentuje veřejný zájem na posilování  kapacit spaloven, přehlíží, že existence tohoto zájmu nezakládá subjektivní nárok na realizaci záměru spalovny v konkrétní obci a nezbavuje obec plánovací diskrece (neexistuje žádná závazná regulace, z níž by plynula odpůrkyni povinnost umožnit realizovat záměr navrhovatelky zahrnující spalovnu s kapacitou 20 000 tun průmyslového odpadu  ročně  na území odpůrkyně).
88. Na základě uvedených úvah soud uzavírá, že zásah do práv navrhovatelky je v projednávané věci přiměřený, odpovídá zásadám subsidiarity a minimalizace zásahu a není diskriminační. Zvolená regulace nevybočuje z věcných mantinelů územního plánování a nepředstavuje zjevný exces, který by odůvodňoval zásah soudu do ústavně chráněného práva obce na samosprávu. Námitky označené jako B.1 a B.2 proto soud shledal nedůvodnými.

III.2.C K okruhu námitek C

89. Navrhovatelka v námitkovém okruhu C namítala, že důvody, pro které odpůrkyně ve Změně č. 1/b územního plánu vyloučila z území obce Rybitví zařízení s nadregionálním významem, jsou právně nesprávné a zavádějící (C.1), a že Změna č. 1/b je v rozporu s aktuálním Plánem odpadového hospodářství Pardubického kraje (POH PK), který má podle navrhovatelky podporovat rozvoj spaloven (C.2). Současně namítala, že odpůrkyně údajně nesprávně vyložila hierarchii územně plánovací dokumentace a opřela své rozhodnutí o nelegitimní a nerozumné důvody. Ani tyto námitky soud neshledal důvodnými.
90. Předně soud opakuje, že není rolí správního soudu nahrazovat hodnoticí a koncepční úvahy obce v oblasti územního plánování, nýbrž přezkoumávat, zda zvolené řešení nepředstavuje zjevný exces, libovůli nebo rozpor se zákonem. Jak vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, volba, zda obec na svém území připustí zařízení s nadregionálním významem, patří do jádra práva na územní samosprávu, pokud je opřena o rozumné a zákonné důvody. Odpůrkyně své rozhodnutí nevystavěla na jediném důvodu, nýbrž na souboru koncepčních úvah  - stabilizaci již dlouhodobě zatíženého území, ochraně zdraví a životních podmínek obyvatel obce, odmítnutí další koncentrace zařízení obsluhujících širší region, zachování místního, resp. omezeného funkčního významu technické infrastruktury v Rybitví. Tyto důvody jsou přezkoumatelné, navazují na obecnou koncepci rozvoje území obce a nejsou založeny na svévolném hodnocení konkrétního záměru. Navrhovatelkou tvrzená „právní nesprávnost“ spočívající v tom, že odpůrkyně údajně nesprávně vyložila Zásady územního rozvoje Pardubického kraje (ZÚR PK), nebyla soudem shledána.
91. Samotné ZÚR PK nevymezují síť zařízení pro nakládání s odpady v tom smyslu, že by stanovovaly konkrétní lokality, kapacity či povinnost umisťovat určitý typ zařízení v konkrétních částech kraje (což nebylo mezi účastníky sporné). ZÚR PK pracují s technickou infrastrukturou v obecné a koordinační rovině, zejména ve vztahu k nadmístním koridorům, plochám a vazbám, nikoli jako s nástrojem sektorového plánování odpadového hospodářství. ZÚR PK tedy neobsahují koncepci „krajské sítě zařízení pro nakládání s odpady“, neidentifikují potřebu výstavby konkrétních spaloven, zařízení pro odstraňování či využívání odpadů a nestanovují obcím povinnost vymezovat plochy pro zařízení nadregionálního významu zmíněného typu.
92. Jejich funkce spočívá v tom, aby v případě, že taková zařízení mají být v území kraje zvažována, byla jejich případná lokalizace v souladu s ochranou hodnot území, dopravní a technickou infrastrukturou, krajinou a zásadami udržitelného rozvoje. Jinými slovy, ZÚR PK stanovují mantinely a limity, nikoli obsahové rozhodnutí o tom, zda a kde má konkrétní zařízení vzniknout.
93. Tento přístup odpovídá systematice stavebního zákona i ustálené judikatuře správních soudů, podle níž ZÚR nejsou dokumentem, který by nahrazoval sektorové koncepce (např. plány odpadového hospodářství), ani dokumentem, který by detailně rozhodoval o využití jednotlivých ploch na území obcí. Tato rozhodnutí náleží územním plánům obcí jako základním regulačním nástrojům územního plánování. Z toho plyne zásadní závěr: I kdyby ZÚR PK deklarovaly obecnou podporu rozvoje technické infrastruktury v oblasti nakládání s odpady, nešlo by o podklad, který by obci ukládal povinnost konkrétní zařízení připustit, či dokonce aktivně vymezit. Taková povinnost by musela být v ZÚR vyjádřena jednoznačně, normativně a konkrétně, což se v projednávaném případě nestalo.  Soud proto odmítá argumentaci navrhovatelky, že odpůrkyně vycházela z „nesprávného a zavádějícího výkladu ZÚR“ nebo že ZÚR PK vytvářejí závazek umožnit na území obce Rybitví umístění zařízení s nadregionálním významem v oblasti odpadového hospodářství. Takový závazek ze ZÚR PK neplyne ani výslovně, ani implicitně. Naopak, skutečnost, že ZÚR PK neobsahují konkretizovanou úpravu sítě zařízení pro nakládání s odpady, potvrzuje, že rozhodnutí o tom, zda a v jakém rozsahu se obec chce podílet na řešení krajských či nadregionálních potřeb v této oblasti, zůstává v rámci její samostatné působnosti. Odpůrkyně této působnosti využila způsobem, který je přezkoumatelně odůvodněný a respektuje hierarchii územně plánovací dokumentace.
94. Soud dále konstatuje, že stanovisko Krajského úřadu Pardubického kraje (KÚPK) uplatněné v procesu pořizování Změny č. 1/b mělo povahu odborné připomínky a koordinačního stanoviska, nikoli závazného pokynu, a neplyne z něj nic jiného než to, že územním plánem ani jeho změnou nelze podmiňovat rozhodování o změnách v území pořízením a vydáním aktualizace zásad územního rozvoje. Tuto připomínku ostatně odpůrkyně zohlednila a z kapitoly 4.7 textové části návrhu změny vypustila formulaci „do doby stanovení celkové sítě k nakládání s odpady“. Na takovém logickém postupu neshledává soud nic nezákonného.
95. Navrhovatelka dále namítala, že napadená Změna č. 1/b je v rozporu s POH PK, neboť tento dokument podle ní podporuje rozvoj spaloven nebezpečných a průmyslových odpadů. Ani této námitce soud nepřisvědčil.
96. POH PK (dostupný např. na https://mzp.gov.cz/cz/agenda/odpadove-hospodarstvi-a-cirkularni-ekonomika/odpady/plany-odpadoveho-hospodarstvi-kraju) pracuje s hierarchií nakládání s odpady, principy soběstačnosti, blízkosti a optimalizace sítě zařízení, a zdůrazňuje nutnost vyvažovat kapacity zařízení s reálnými potřebami regionu. Mezi účastníky nebylo sporné, že POH PK 2016 – 2025, který byl relevantní pro přijetí Změny č. 1/b, uváděl, že kapacity spaloven odpadů na území Pardubického kraje jsou dostatečné (str. 52). Teprve až jeho aktualizace z roku 2023 s výhledem do roku 2035, jak vypíchla navrhovatelka (a odpůrkyně to nečinila sporným),  konstatuje deficit kapacit v oblasti zpracování části nebezpečných odpadů na krajské či celostátní úrovni („nutný další rozvoj“), avšak (což opět nebylo mezi účastníky sporné) ani tato aktualizovaná verze nestanoví povinnost umisťovat konkrétní zařízení v konkrétních obcích. Dokument má strategickou a koncepční povahu a slouží jako podklad pro rozhodování veřejné správy, nikoli jako přímý normativní titul pro realizaci jednotlivých projektů (POH PK může být jedním z informačních podkladů, nikoli však pramenem povinnosti obce umožnit umístění konkrétního typu záměrů na svém území, z POH PK tak nelze dovozovat subjektivní právo investora ani objektivní závazek obce v rovině územního plánování). POH PK není nástrojem územního plánování, ale sektorovou koncepcí v oblasti odpadového hospodářství. Jeho úloha spočívá v popisu stavu, trendů a potřeb v kraji, nikoli v nahrazení rozhodování obcí o rozvoji vlastního území. Skutečnost, že POH PK obecně připouští či podporuje rozvoj spalovacích kapacit, neznamená, že obec je povinna takové zařízení na svém území připustit, pokud v rámci své samostatné působnosti dospěje k závěru, že by to bylo v rozporu s místními podmínkami a dlouhodobou vizí rozvoje území.
97. Navíc je z POH PK (jehož relevantní pasáže jsou obsaženy i v návrhu navrhovatelky) zřejmé, že Pardubický kraj pracuje s již existující sítí zařízení – včetně zařízení pro spoluspalování odpadů v cementárně Prachovice či dalších regionálních a nadregionálních kapacit – a že řešení kapacitních deficitů je chápáno systémově a v širším územním kontextu, nikoli jako pokyn k umisťování nových zařízení do každého průmyslově zatíženého území. Odpůrkyně proto nepostupovala v rozporu s POH PK, pokud dospěla k závěru, že její podíl na řešení krajské či celostátní potřeby není nezbytný. Vzhledem k výše uvedenému též není podstatné, že odůvodnění Změny č. 1/b nezohlednilo výhled do roku 2035, neboť tento nedostatek nemohl mít z důvodů výše zevrubně popsaných  žádný vliv na závěry odpůrkyně, resp. zákonnost návrhem napadené změny územního plánu.
98. Soud se neztotožnil ani s tvrzením, že  „důvody pro znemožnění spalovny nejsou legitimní ani rozumné“. Odpůrkyně své rozhodnutí neodůvodnila pouze abstraktním odkazem na nadřazené dokumenty, ale především na místní a obecní hlediska, která jsou pro územní plánování určující. Skutečnost, že se její přístup liší od preferencí navrhovatelky nebo od obecných trendů deklarovaných v krajské koncepci, nezakládá sama o sobě nezákonnost změny územního plánu. Ústavní soud i Nejvyšší správní soud judikují, že obec nemá povinnost maximalizovat využití svého území pro realizaci strategických záměrů jiných subjektů, pokud tím sleduje ochranu legitimních místních zájmů a postupuje v mezích zákona. V projednávané věci soud neshledal, že by odpůrkyně překročila tyto meze nebo založila své rozhodnutí na zjevně mylném či zavádějícím výkladu právních předpisů či koncepcí.
99. Z výše uvedených důvodů soud uzavírá, že Změna č. 1/b není v rozporu s Plánem odpadového hospodářství Pardubického kraje, nerespektuje‑li investiční záměr navrhovatelky, a že důvody, pro něž odpůrkyně vyloučila zařízení s nadregionálním významem ze svého území, jsou ústavně legitimní, zákonné a přezkoumatelně odůvodněné. Námitky navrhovatelky označené jako C.1 a C.2 proto soud shledal nedůvodnými.
100. Pro úplnost a nad rámec nutného odůvodnění  soud na tomto místě dodává, že Zásady územního rozvoje Pardubického kraje jsou opatřením obecné povahy krajské úrovně, které je závazné v zákonem stanoveném rozsahu, veřejně přístupné, a jeho úplné znění je zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup.
101. Za této situace nelze požadovat, aby pořizovatel územního plánu obce či jeho změny zakládal celé znění ZÚR PK (včetně grafických částí a vyhodnocení vlivů) do správního spisu, neboť tento dokument je součástí veřejného normativního rámce, nikoli individuálním podkladem ve smyslu § 17 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“).
102. Rozhodující je, zda je z odůvodnění opatření obecné povahy patrné, jak se pořizovatel se ZÚR PK vypořádal, a v čem shledal jejich relevanci pro řešené území. Z napadené Změny č. 1/b je zřejmé, že odpůrkyně identifikovala aktuálně účinnou verzi ZÚR PK, posuzovala soulad koncepce územního plánu s jejich obsahem a výslovně uvedla, že ZÚR PK neobsahují požadavek na vymezení zařízení s nadregionálním významem na území obce.
103. Za těchto okolností soud konstatuje, že napadené opatření obecné povahy obsahuje dostatek informací k tomu, aby bylo možné přezkoumat vztah napadeného opatření k nadřazené územně plánovací dokumentaci, aniž by bylo nutné celé znění ZÚR PK fyzicky zakládat. Ostatně požadavky na vedení správního spisu podle § 17 správního řádu je nutno u opatření obecné povahy interpretovat s ohledem na jejich specifickou povahu. Opatření obecné povahy představují hybridní formu výkonu veřejné správy, která kombinuje prvky normotvorby a správního rozhodování. Tomu odpovídá i odlišný standard vedení spisu, než jaký je typický pro správní řízení.
104. Taktéž územně analytické podklady (dále též i „ÚAP“)  jsou podkladem územního plánování s obecnou a dlouhodobou platností, které jsou zákonem průběžně aktualizovány a zveřejňovány způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jedná se o rozsáhlé dokumenty kombinující textové, mapové a datové části, jejichž plné fyzické založení do každého správního spisu územního plánu či jeho změny by bylo nehospodárné, resp. absurdní. Územně analytické podklady proto nemusí být zakládány do správního spisu, postačuje, že jsou jednoznačně identifikovány, z odůvodnění opatření obecné povahy je zřejmé, že pořizovatel z ÚAP vycházel,  a je rozpoznatelné, které jejich závěry či jevy byly pro přijatou regulaci relevantní.
105. Z napadené Změny č. 1/b vyplývá, že odpůrkyně s ÚAP pracovala jako s jedním z koncepčních podkladů pro posouzení zatížení území, rozvojových limitů a problémů k řešení. Tyto skutečnosti jsou výslovně zachyceny v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, a soud proto neshledal, že by absence plného znění ÚAP ve správním spise vedla k jeho nepřezkoumatelnosti.
106. Soud rovněž považuje za významné, že jak ÚAP, tak ZÚR PK jsou oficiálně zveřejněnými dokumenty veřejné správy, jejichž dostupnost prostřednictvím internetu je zákonem předpokládaná a běžně využívaná. Veřejná dostupnost sama o sobě neosvobozuje pořizovatele od povinnosti s těmito dokumenty pracovat, avšak nahrazuje potřebu jejich fyzického založení, jsou-li řádně identifikovány a jejich relevance je z odůvodnění opatření obecné povahy zřejmá (navíc obsah těchto podkladů nebyl mezi účastníky sporný, obdobně tomu bylo i u POH PK).
107. Soud nepřehlíží judikaturu, podle níž by nedostatečnost spisu mohla vést k nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy, pokud by nebylo možné zjistit, z čeho pořizovatel vycházel. Tak tomu však v projednávané věci není. Navrhovatelka ve skutečnosti nezpochybňuje samotný přístup k těmto dokumentům ani jejich obsah, nýbrž brojí především proti věcným závěrům odpůrkyně, k čemuž procesní námitku o obsahu spisu pouze podpůrně využívá.

III.2.D K okruhu námitek D

108. Navrhovatelka v námitkovém okruhu D namítala, že Změna č. 1/b územního plánu obce Rybitví je nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost, neodpovídá základním požadavkům kladeným na územně plánovací dokumentaci a vytváří nejistotu jak pro vlastníky dotčených pozemků, tak pro správní orgány aplikující územní plán v povolovacích řízeních. Ani tyto námitky soud neshledal důvodnými.
109. Soud předesílá, že nepřezkoumatelnost opatření obecné povahy pro nesrozumitelnost je krajní vadou, která přichází v úvahu pouze tehdy, nelze‑li z jeho textu a odůvodnění zjistit, jaký regulativ platí, jaký cíl sleduje a jak má být v praxi aplikován. Judikatura správních soudů přitom důsledně rozlišuje mezi skutečnou nesrozumitelností regulace a pouhým nesouhlasem adresáta s jejím obsahem či dopady.
110. Navrhovatelka namítala, že z textu Změny č. 1/b není zřejmé, zda regulace směřuje k rovině územního plánování (posouzení souladu záměru s územním plánem), anebo zda má suplovat rozhodování v povolovacích řízeních dle stavebního zákona. Soud této námitce nepřisvědčil. Z povahy územního plánu jako opatření obecné povahy plyne, že vždy vymezuje podmínky využití území, které jsou následně aplikovány v povolovacích řízeních, a to prostřednictvím posouzení souladu záměru s územně plánovací dokumentací. To samo o sobě nečiní regulaci nesrozumitelnou ani vnitřně rozpornou. Změna č. 1/b jednoznačně stanoví, že určitý typ zařízení (zařízení s nadregionálním významem v oblasti nakládání s odpady) je v území nepřípustný. Tím je dána jasná odpověď na otázku, jaký důsledek tato regulace vyvolává: takový záměr nebude možné považovat za souladný s územním plánem a nebude ho možno v území umístit a povolit. Skutečnost, že se tento závěr projeví až v rámci povolovacího řízení, není vadou regulace, ale přirozeným důsledkem dělby rolí mezi územní plánování a individuální správní rozhodování.
111. Navrhovatelka dále namítala, že ze Změny č. 1/b není zřejmé, zda se nepřípustnost zařízení s nadregionálním významem vztahuje i na rekonstrukce a úpravy stávajících staveb, a že taková aplikace by byla v rozporu s judikaturou, podle níž se již umístěné a povolené stavby nemohou dodatečně dostat do rozporu s územním plánem. Soud zdůrazňuje, že Změna č. 1/b nezměnila právní režim stávajících staveb jako takových. Platí i nadále, že existující stavba povolená v souladu s tehdy účinnou územně plánovací dokumentací se nestává nepřípustnou jen proto, že se změnila koncepce územního plánu. Tento princip není Změnou č. 1/b zpochybněn. Změna č. 1/b však oprávněně dopadá na nové záměry a na takové změny stávajících staveb, které představují kvalitativně nový záměr, zejména z hlediska funkčního a kapacitního. Není v rozporu s judikaturou správních soudů, pokud územní plán nepřipustí určitou kategorii rozvojových záměrů, byť by byly realizovány v místě, kde již historicky existovala obdobná stavba. Navrhovatelkou tvrzený výklad, podle něhož by jakákoli stavební úprava historicky existující stavby musela být územním plánem vždy umožněna, nemá oporu v právu.
112. Navrhovatelka dále tvrdila, že Změna č. 1/b je vnitřně rozporná, neboť odpůrkyně na jedné straně deklarovala, že vyhovuje námitce navrhovatelky a že neznemožní obnovení provozu spalovny, zatímco ve skutečnosti ignorovala fakt, že jakékoli zprovoznění spalovny si vyžádá významné stavební a technologické úpravy odpovídající BAT, tedy nový povolovaný záměr. Soud konstatuje, že tato námitka opět směřuje nikoli k nesrozumitelnosti regulace, ale k nesouhlasu s jejím věcným dopadem. Změna č. 1/b je z hlediska regulace čitelná: zachovává možnost využití plochy pro technickou infrastrukturu místního významu, avšak vylučuje její transformaci v zařízení nadregionálního charakteru. To, že navrhovatelka považuje svůj záměr modernizace za nezbytný a legitimní, nemění nic na srozumitelnosti a určitosti regulace, nýbrž se dotýká její přiměřenosti, kterou soud posoudil v rámci námitkového  okruhu B.
113. Pokud snad stěžovatelka dovozuje „vnitřní rozpornost“ z toho, že text Změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví na jedné straně stabilizuje areál zahrnující spalovnu čistírenských kalů a průmyslových odpadů, zatímco na straně druhé nepřipouští zařízení s nadregionálním významem, mezi která výslovně řadí zařízení pro energetické využití, zařízení pro využití nebo odstranění ostatních odpadů a zařízení pro využití nebo odstranění nebezpečných odpadů (podle navrhovatelky tento výčet znamená, že jakékoli zařízení těchto typů je v území nepřípustné, což by činilo text územního plánu vnitřně rozporným), pak soud  s takovýmto výkladem nesouhlasí. Především zdůrazňuje, že mezi pojmem „zařízení s nadregionálním významem“ a samotnou existencí zařízení pro využití či odstranění odpadů nelze klást rovnítko, byť by izolované jazykové čtení příslušné pasáže k takovému závěru mohlo na první pohled svádět. Výklad územně plánovací dokumentace však nemůže být prováděn izolovaně, ale musí být systematický, kontextuální, tzn., že jednotlivé pasáže musí být vykládány ve vzájemné souvislosti s celým textem změny i jejím odůvodněním. Pojem „zařízení s nadregionálním významem“ je v posuzované změně územního plánu nosným kvalifikačním kritériem, které určuje, jaký typ záměrů obec v budoucnu v území nepřipouští. Následný výčet zařízení pro energetické využití a pro využití či odstranění ostatních a nebezpečných odpadů neslouží jako samostatný absolutní zákaz těchto technologií, ale vymezuje oblast činností, v níž se nadregionální význam může projevit. Rozhodujícím znakem proto není technologie, název zařízení ani skutečnost, že jde o nakládání s odpady, nýbrž funkční role, kapacita, rozsah obslužnosti a územní dosah zařízení. Tento výklad odpovídá i dalším částem textu Změny č. 1/b, které výslovně stabilizují samostatný areál pro nakládání s odpady a současně konstatují, že spalovna čistírenských kalů a průmyslových odpadů je dlouhodobě mimo provoz a nepředstavuje stávající zdroj znečištění. Stabilizace zde nevyjadřuje podporu rozvoje či transformace zařízení, nýbrž respekt k historicky povolenému právnímu a faktickému stavu v jeho původní, lokální funkční roli, tj. k zařízení navázanému na konkrétní místní průmyslový areál. Naopak nepřipuštění zařízení s nadregionálním významem je regulací směřující výlučně do budoucna a míří na záměry, které by znamenaly kvalitativní změnu měřítka a funkce zařízení, tj. zapojení území obce do nadmístních či regionálních struktur odpadového hospodářství, spojené se systematickým svozem odpadů z širšího území, výrazně vyšší kapacitou a kumulativními dopady. Právě tato kvalitativní transformace, nikoli existence technologie jako takové, je důvodem nepřípustnosti. Změna č. 1/b tento výklad dále potvrzuje i tím, že výslovně vylučuje z okruhu zakázaných činností lokální a pomocné formy nakládání s odpady, jako je nakládání v rámci BČOV, v rámci skládky STOH V či pouhé skladování a úprava odpadů před jejich odvozem mimo území obce. Takové výslovné rozlišení by postrádalo smysl, pokud by územní plán měl zakazovat jakoukoli činnost odpovídající uvedeným technologickým kategoriím bez ohledu na její význam a rozsah. Soud proto uzavírá, že mezi stabilizací areálu se spalovnou a nepřipuštěním zařízení s nadregionálním významem neexistuje vnitřní rozpor. První regulativ vyjadřuje respekt k historicky povolenému stavu, zatímco druhý stanoví nepřekročitelné mantinely budoucího vývoje, za nimiž by další činnost znamenala změnu koncepce využití území. Text Změny č. 1/b je při systematickém a kontextuálním výkladu vnitřně konzistentní, srozumitelný a v souladu s povahou územního plánování jako koncepční regulace, která pracuje s funkcí, měřítkem a územním významem záměru, nikoli s absolutním zákazem určité technologie či činnosti jako takové. Soud si samozřejmě dokáže představit pregnantnější a preciznější textaci, dokonalost však není referenčním kritériem soudního přezkumu územního plánu, zákon nevyžaduje, aby územní plán byl bezchybným literárním či právním dílem. Dle Ústavního soudu dokonce ani omezená jasnost nezpůsobuje neústavnost, pokud lze obsah regulace rozumně pochopit. Soudy musí odmítnout absurdní interpretace a hledat smysluplný výklad v kontextu celého plánu (usnesení ze dne 24. 4. 2018, sp. zn. III.ÚS 676/18, bod 12).
114. Navrhovatelka též namítala, že regulace brání „novým podstatným zdrojům znečištění ovzduší“ a že tím odpůrkyně nepřípustně zasahuje do působnosti orgánů příslušných k EIA či k vydání  integrovaného povolení. Soud s touto námitkou nesouhlasí. Územní plán nenahrazuje proces EIA ani povolovací řízení, avšak může na koncepční úrovni stanovit, že určitý typ zařízení, který je typově spojen se zvýšenou zátěží území, není v daném území žádoucí. Tím nehodnotí konkrétní vlivy konkrétního záměru, ale stanoví mantinely územního rozvoje. Skutečnost, že EIA či integrované povolení by mohly pro konkrétní záměr vyznít příznivě, nemění nic na tom, že záměr může být z hlediska územní koncepce nepřípustný.
115. Navrhovatelka vytýkala Změně č. 1/b, že pracuje s neurčitými pojmy, jejichž výklad přenáší na stavební úřad, a činí tak regulaci nepředvídatelnou. Soud tuto námitku rovněž odmítl. Použití neurčitých pojmů v územním plánování není samo o sobě vadou, ale běžným a nezbytným nástrojem normativní regulace. Rozhodující je, zda tyto pojmy nejsou zcela vágní a zda jsou vyložitelné v kontextu celého územního plánu a jeho odůvodnění. Pojem „zařízení s nadregionálním významem“ je v kontextu Změny č. 1/b vyložen funkčně a kapacitně a jeho smyslem je odlišení zařízení obsluhujících širší území od zařízení místního významu. Stavební úřad není postaven do role normotvůrce, nýbrž aplikátora regulačního rámce, který územní plán stanoví.
116. Jinými slovy vyjádřeno, Změna č. 1/b pojem „zařízení s nadregionálním významem“ nepoužívá jako zákonný pojem ani jako technický termín odvozený z odvětvových právních předpisů, nýbrž jako plánovací a koncepční kritérium, jehož smyslem je odlišit zařízení podle jejich funkční role, rozsahu obslužnosti a dopadů, nikoli podle osoby provozovatele, technologie samotné či formálního označení záměru. Za zařízení s nadregionálním významem je ve smyslu posuzované změny nutno považovat takové zařízení, které svým účelem, kapacitou, zdrojem vstupů nebo rozsahem dopadů zjevně přesahuje potřeby a obslužnost samotné obce, případně jejího bezprostředního okolí, a je koncipováno tak, aby sloužilo širšímu území – typicky území více obcí, správního obvodu obce s rozšířenou působností, kraje, či dokonce více krajů nebo celé České republiky. Rozhodujícími znaky nejsou formální kritéria, ale materiální hlediska.
117. V tomto kontextu Změna č. 1/b vědomě rozlišuje mezi zařízeními místního nebo omezeného významu, která mohou sloužit především potřebám území obce (např. historicky povolená spalovna čistírenských kalů navázaná na konkrétní místní průmyslový areál), a zařízeními nadregionálními, jejichž smyslem je systémové řešení potřeb širšího území a která do území vnášejí kvalitativně novou zátěž a funkční roli.
118. Pojem „zařízení s nadregionálním významem“ proto není neurčitý, nýbrž je vyložitelný prostřednictvím kontextu územního plánu a jeho odůvodnění a umožňuje správním orgánům i adresátům regulace předvídat, zda daný záměr do této kategorie spadá či nikoli. Nejde o ponechání diskrece stavebním úřadům bez meze, ale o stanovení normativního rámce, který je následně aplikován v individuálním případě na základě objektivních znaků záměru. Ostatně i dle Ústavního soudu není možno dosáhnout absolutní přesnosti při tvorbě obecných pravidel (usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. IV.ÚS 211/06, popř. usnesení ze dne 17. 3. 2026, sp. zn. I.ÚS 2464/25). Je běžné, že se při tvorbě obecných pravidel nutně používají více méně neurčité výrazy, jejichž výklad a aplikace závisejí na praxi (usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 6. 2008, sp. zn. IV.ÚS 645/08). Soud opakovaně zdůrazňuje, že takto pojatý plánovací pojem neznamená absolutní zákaz určité technologie ani určité činnosti jako takové, ale vymezuje hranici, za níž by další rozvoj zařízení znamenal změnu funkčního určení území a jeho zapojení do nadmístních struktur, což odpůrkyně v rámci své plánovací diskrece považovala za neslučitelné s dlouhodobou koncepcí rozvoje obce.
119. Změna č. 1/b tedy není nepřípustně neurčitá, ale užívá standardní plánovací instrument založený na funkčním a územním významu záměru. Takový přístup odpovídá povaze územního plánování jako koncepční regulace využití území a nelze jej považovat za excesivní ani svévolný
120. Navrhovatelka konečně namítala, že v případě souhlasného stanoviska EIA či vydání integrovaného povolení by vznikla kolize s územním plánem, kterou by stavební úřad musel řešit zamítnutím záměru, což podle ní dokládá nevhodnost regulace. Soud konstatuje, že tato situace není projevem nelogičnosti či nesrozumitelnosti regulace, nýbrž přirozeným důsledkem víceúrovňového systému veřejné správy. Souhlas EIA ani integrované povolení nezakládají nárok na úpravu územního plánu podle představ navrhovatelky, nýbrž představují podmínky, za nichž lze záměr realizovat, je‑li zároveň v souladu s územně plánovací dokumentací. Předpokládaná kolize proto není vadou územního plánu, ale ilustrací toho, že územní plán představuje samostatnou a nepřekročitelnou koncepční rovinu rozhodování.
121. Soud k tomu dále doplňuje, že tzv. „kolize“ mezi územním plánem a individuálními závaznými stanovisky či povoleními není střetem rovnocenných aktů, nýbrž důsledkem jejich odlišné funkce, časového zařazení a předmětu regulace. Územní plán představuje obecné a abstraktní vymezení podmínek využití území, které tvoří výchozí rámec pro veškeré navazující individuální rozhodování, zatímco stanovisko EIA či integrované povolení posuzují konkrétní technické parametry určitého záměru, a to vždy za předpokladu jeho souladu s územně plánovací dokumentací. Je proto přirozené a právně předvídané, že v systému veřejné správy mohou existovat situace, kdy záměr, který by byl z hlediska environmentálních nebo technických požadavků – při splnění určitých podmínek – akceptovatelný, není současně přípustný z hlediska koncepční regulace území. Taková situace neznamená nesrozumitelnost ani nelogičnost územního plánu, ale naopak potvrzuje, že jednotlivé nástroje veřejné správy plní odlišné, avšak vzájemně se doplňující role.
122. Soud zdůrazňuje, že neexistuje právní pravidlo, podle něhož by kladné stanovisko EIA nebo vydané integrované povolení „přebíjelo“ územní plán, ani podle něhož by obec byla povinna měnit územně plánovací koncepci v reakci na individuální záměr, jenž splnil podmínky některého z navazujících řízení. Takový výklad by popíral smysl územního plánování jako nástroje preventivní regulace a vedl by k faktickému podřízení koncepčních rozhodnutí obce rozhodnutím přijatým v individuálních správních řízeních.
123. Naopak je nutno vycházet z toho, že každý investor nese riziko, že jeho záměr – byť z hlediska technických nebo environmentálních kritérií podmíněně přijatelný – nebude v daném území přípustný z hlediska územně plánovací koncepce. Tato skutečnost je imanentní součástí systému veřejného práva a nemůže zakládat nepřezkoumatelnost, nelogičnost či nezákonnost územně plánovací regulace. Existence situace, v níž by záměr mohl získat kladné stanovisko EIA nebo integrované povolení, avšak nebyl by realizovatelný pro rozpor s územním plánem, není vadou napadené regulace, nýbrž standardním a právně předvídaným důsledkem víceúrovňové struktury veřejné správy, v níž územní plán představuje koncepční mez přípustnosti využití území.
124. Soud uzavírá, že Změna č. 1/b není nepřezkoumatelná ani nesrozumitelná, netrpí vnitřními rozpory a splňuje požadavky kladené na územně plánovací dokumentaci. Jednotlivé námitky navrhovatelky směřují převážně k nesouhlasu s obsahem a dopady regulace, nikoli k její skutečné nesrozumitelnosti či procesní vadnosti. Námitkový okruh D proto soud shledal nedůvodným.

III.2.E K okruhu námitek E

125. Navrhovatelka v námitkovém okruhu E namítala, že Změna č. 1/b územního plánu obce Rybitví neodpovídá původnímu zadání schválenému zastupitelstvem obce, není v souladu s územně analytickými podklady ani se Zprávou o uplatňování územního plánu, a byla proto přijata v rozporu se základními pravidly pořizování územně plánovací dokumentace. Ani tyto námitky soud neshledal důvodnými.
126. Soud předně připomíná, že zadání změny územního plánu, územně analytické podklady i zpráva o uplatňování územního plánu představují podklady pořizování, nikoli normativní dokumenty, které by determinovaly jediný možný obsah přijaté změny. Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že proces pořizování územně plánovací dokumentace je dynamický, a zákon nestanoví, že schválená změna územního plánu musí obsahově plně korespondovat se zadáním, které je pouze východiskem tohoto procesu. Odchýlení od původního zadání samo o sobě nezakládá nezákonnost, pokud je výsledná regulace věcně, logicky a přezkoumatelně odůvodněna.
127. Navrhovatelka tvrdila, že zadání uložené zastupitelstvem požadovalo respektování rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011 a prověření možnosti využití spalovny, což mělo podle jejího výkladu vést k zachování či umožnění záměru modernizace a znovuobnovení provozu spalovny. Přijatá Změna č. 1/b podle navrhovatelky toto zadání nerespektuje. Soud se s tímto výkladem neztotožnil. Ze samotného zadání plyne, že požadavek „prověřit možnost dalšího využití nefunkční  spalovny odpadů“ neznamenal předurčení výsledku, nýbrž uložení pořizovateli, aby se tímto využitím zabýval, posoudil jej v kontextu územních, environmentálních a koncepčních souvislostí a následně zaujal kvalifikované stanovisko. Skutečnost, že odpůrkyně po tomto prověření dospěla k závěru, že rozvoj zařízení nadregionálního významu v daném území nepovažuje za žádoucí, neznamená porušení zadání.
128. Pokud jde o respektování rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Ao 4/2011, soud konstatuje, že odpůrkyně tento rozsudek neignorovala, nýbrž jej vzala v potaz právě tím, že se záměrem navrhovatelky znovu zabývala v rámci nové změny územního plánu, a své řešení nově, srozumitelně a přiměřeně odůvodnila. Zadání neukládalo odpůrkyni povinnost záměr navrhovatelky umožnit, nýbrž jej posoudit v rámci řádného územně plánovacího procesu.
129. Navrhovatelka dále namítala, že územně analytické podklady (ÚAP) nepovažují spalovnu za problém, závadu či starou ekologickou zátěž, a že z ÚAP proto neplyne potřeba regulace provedené Změnou č. 1/b. Soud připomíná, že ÚAP nejsou výčtem důvodů, pro které lze nebo nelze přijmout konkrétní regulaci, nýbrž analytickým popisem stavu území, jeho limitů, hodnot a rozvojových předpokladů. Skutečnost, že ÚAP výslovně neidentifikují spalovnu jako „problém“, neznamená, že obec nemůže v územním plánu reagovat na kumulaci zátěží, dlouhodobý vývoj území či změnu koncepčních priorit. ÚAP představují podklad pro územně plánovací úvahu, nikoli závazný seznam regulací, které obec smí nebo nesmí přijmout. Odpůrkyně se s ÚAP nevypořádala selektivně ani svévolně. Naopak zohlednila jejich závěry o charakteru území, existenci brownfieldů a kumulaci technické infrastruktury, avšak zvolila odlišnou koncepční odpověď, než jakou navrhovatelka považuje za žádoucí.
130. Soud se neztotožnil ani s argumentací, podle níž ÚAP pracují s předmětnou plochou jako s plochou k obnově (brownfield), a Změna č. 1/b je proto s ÚAP v rozporu. Označení plochy jako brownfield neznamená povinnost umožnit jakýkoliv záměr, který je schopný plochu „oživit“, nýbrž upozornění na možnost jejího dalšího využití. Územní plán je oprávněn tuto možnost koncepčně usměrnit, omezit či podmínit. Změna č. 1/b Předmětnou plochu neodsoudila k tomu, aby zůstala ladem, nýbrž ji stabilizovala pro omezený rozsah technické infrastruktury místního charakteru a vyloučila její transformaci v plochu pro zařízení s nadregionálním významem. Takový postup není v rozporu s ÚAP, neboť ÚAP nepředepisují konkrétní typ využití, ale ponechávají prostor územně plánovací úvaze obce.
131. Navrhovatelka také namítala, že ze zprávy o uplatňování územního plánu [všechny zprávy o uplatňování územního plánu, jakož i samotný územní plán a jeho změny, jsou trvale veřejně dostupné na stránkách pořizovatele (https://pardubice.eu/uzemni-plan-992), a proto nebylo třeba zprávy o uplatňování územního plánu vkládat do správního spisu; v řízení před soudem obsah zprávy nebyl mezi účastníky sporný, stejně jako obsah ÚAP, ZÚR PK či  POH PK] neplyne potřeba změny územního plánu a že sama zpráva uvádí, že nedošlo ke změnám územních podmínek, které by změnu vyžadovaly. Soud připomíná, že zpráva o uplatňování územního plánu není restriktivním filtrem, který by bránil obci přijmout změnu územního plánu z koncepčních důvodů. Uvádí‑li zpráva, že nedošlo k okolnostem vyžadujícím změnu, nevylučuje tím možnost změnu přijmout, zejména pokud obec reaguje na dlouhodobé otázky rozvoje území, kumulaci zátěží nebo potřebu zpřesnění regulace. Argument navrhovatelky, že zpráva o uplatňování současně zdůrazňuje aplikaci BAT a že Změna č. 1/b modernizaci spalovny neumožňuje, opět přehlíží rozdíl mezi technickou regulací provozu zařízení a koncepční regulací využití území. To, že by modernizace mohla snížit environmentální dopady, nezakládá povinnost obce takový záměr v území připustit, pokud jej nepovažuje za slučitelný se svou územní koncepcí.
132. Soud uzavírá, že změna č. 1/b není v rozporu se zadáním zastupitelstva, neboť zadání představovalo rámec k prověření, nikoli závazek určitého výsledku, respektovala dynamickou povahu pořizování územně plánovací dokumentace, jak ji vymezuje judikatura Nejvyššího správního soudu, není v rozporu s ÚAP ani se zprávou o uplatňování, neboť tyto podklady nepředepisují konkrétní řešení a odpůrkyně své odchýlení od představ navrhovatelky přezkoumatelně a racionálně odůvodnila. Námitkový okruh E proto soud shledal nedůvodným.

III.2.F K okruhu námitek F

133. Navrhovatelka v námitkovém okruhu F namítala, že Změna č. 1/b je nepřezkoumatelná pro nedostatek podkladů ve správním spise, že postup pořizování a přijímání této změny byl nezákonný a procesně vadný a že tyto vady dosahují takové intenzity, že samy o sobě odůvodňují zrušení napadeného opatření obecné povahy. Ani tyto námitky soud neshledal důvodnými.
134. Soud považuje za nezbytné především zdůraznit, že proces pořizování územního plánu, resp. jeho změny, není správním řízením v tradičním smyslu. Tomu odpovídají i specifika vedení správního spisu. Správní spis u pořizování územního plánu není spisem individuálního řízení vedeného výlučně mezi správním orgánem a účastníky a jeho funkcí není archivovat úplnou „historii myšlení pořizovatele“, nýbrž umožnit přezkum zákonnosti výsledného opatření obecné povahy. V tomto smyslu je třeba aplikovat § 17 správního řádu přiměřeně, nikoli formalisticky.
135. Zároveň platí, že soudní přezkum opatření obecné povahy podle § 101a s. ř. s. je koncipován jako prostředek ochrany proti výslednému aktu, nikoliv jako nástroj k sankcionování každého (byť i skutečného) procesního pochybení v průběhu jeho přípravy.
136. Nejvyšší správní soud opakovaně zdůraznil, že samotné nevedení či nedostatečné vedení spisu automaticky nezpůsobuje nezákonnost opatření obecné povahy (viz např. rozsudky ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020-147, a ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 12/2021 – 81). Pouze pokud by kvůli vadám spisu nebylo možno doložit, zda byly realizovány podstatné zákonné kroky, může to vést ke zrušení opatření obecné povahy (rozsudek ze dne 14. 5. 2021, č. j. 4 As 298/2020-54). To, zda bylo postupováno v souladu se zákonem, lze však dovodit i z jiných podkladů než ze samotného správního spisu (např. z faktu, že byl dokument zveřejněn na úřední desce příslušného orgánu apod. – viz např. rozsudek ze dne 25. 11. 2019, č. j. 4 As 241/2019-33).
137. Nejvyšší správní soud např. při přezkumu mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví uzavřel (viz rozsudky ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 As 301/2020 – 147, ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 – 133, či rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021-44), že nevedení spisu  neznamená automaticky nezákonnost mimořádného opatření a postup soudu při přezkoumání jeho zákonnosti musí být méně formalistický a více podobný abstraktnímu přezkumu souladu podzákonných předpisů se zákonem prováděnému Ústavním soudem. Správní soudy se proto musí soustředit především na otázky pravomoci k vydání mimořádného opatření a otázky jeho obsahového souladu s ústavním pořádkem a zákony, zatímco námitky případných procesních vad budou z povahy věci méně relevantní vzhledem k tomu, že řízení v pravém smyslu toho slova před správním orgánem vedeno není.
138. Procesní vada může vést ke zrušení opatření obecné povahy pouze tehdy, pokud má vliv na zákonnost obsahu opatření a tato nezákonnost se promítá do právní sféry navrhovatele. To plyne ostatně přímo z § 101d odst. 1 (věty druhé) s. ř. s., dle něhož k vadám řízení o vydání opatření obecné povahy, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na zákonnost, popřípadě správnost napadeného opatření obecné povahy, se nepřihlíží. Navrhovatelka však sama netvrdí, že by jí namítaná procesní pochybení znemožnila nebo omezila výkon jejích procesních práv, ani že by bez těchto pochybení výsledek řízení byl odlišný.
139. Navrhovatelka tvrdila, že v průběhu procesu pořizování Změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví došlo k významné proměně obsahu pořizované změny, a to bez řádného odůvodnění a bez opory v podkladech, čímž měl být porušen zákonný postup pořizování územně plánovací dokumentace. Tuto námitku soud neshledal důvodnou.
140. Soud především připomíná, že proces pořizování územního plánu a jeho změn je ze své povahy dynamický, vývojový a interaktivní. Nejedná se o správní řízení, nýbrž o koncepční proces, jehož cílem je dospět – na základě podkladů, odborných stanovisek, veřejného projednání a politického rozhodnutí zastupitelstva – k výslednému regulačnímu řešení. Zákon ani judikatura nepožadují obsahovou kontinuitu návrhu změny územního plánu po celou dobu pořizování. Naopak, úpravy návrhu v reakci na zjištění z projednání, připomínky dotčených orgánů, námitky veřejnosti nebo změnu koncepčního názoru obce jsou legitimní a typickou součástí procesu. Samotná skutečnost, že návrh změny územního plánu v průběhu pořizování doznal věcné proměny, proto nezakládá nezákonnost opatření obecné povahy.
141. Navrhovatelčina námitka stojí na tvrzení, že změna obsahu návrhu neměla oporu v podkladech. Soud k tomu zdůrazňuje, že podklady územního plánování slouží pouze jako východisko územně plánovací úvahy. Územní plánování není procesem mechanického „převzetí závěrů podkladů“, nýbrž procesem hodnocení, vážení a volby mezi různými možnými koncepčními řešeními. Z obsahu správního spisu a z odůvodnění Změny č. 1/b vyplývá, že odpůrkyně měla po celou dobu k dispozici stabilní okruh relevantních podkladů [územně analytické podklady, ZÚR PK, POH PK, zprávu o uplatňování, stanoviska dotčených orgánů, SEA, resp. vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a lidské zdraví (o tom, že vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a lidské zdraví bylo zpracováno, nebylo mezi účastníky sporu a je to patrno i z odůvodnění návrhem napadeného opatření obecné povahy, nadto toto vyhodnocení je veřejně dostupné na webových stránkách pořizovatele https://pardubice.eu/zmena-c-1-b-up-rybitvi?page_articles=101, a proto fakt, že 69stránkové vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí a lidské zdraví, zpracované společností EMPLA AG, spol. s r.o.,  v prosinci 2016, nebylo vloženo do správního spisu, nemá žádný vliv na zákonnost Změny č. 1/b) apod.]. Změna koncepčního řešení – tedy vymezení nepřípustnosti zařízení s nadregionálním významem – nepředstavuje „odklon od podkladů“, ale výsledek jejich vyhodnocení ve světle samosprávného rozhodnutí o žádoucím rozvoji území. Opora v podkladech se v územním plánování neprojevuje tím, že by podklady předepisovaly jediný možný výsledek, nýbrž tím, že umožňují kvalifikovanou územní úvahu, která je následně odůvodněna v textu opatření obecné povahy. Tento požadavek byl v projednávané věci splněn.
142. Soud dále zdůrazňuje, že předmětem soudního přezkumu je výlučně konečná, schválená podoba opatření obecné povahy, nikoli jednotlivé předchozí pracovní či odmítnuté varianty návrhu. Důvody, proč nebyla přijata některá z dřívějších verzí návrhu, nejsou samy o sobě právně relevantní, pokud konečné řešení bylo projednáno zákonem stanoveným způsobem, je srozumitelně a racionálně odůvodněno a bylo přijato příslušným orgánem v mezích zákona.
143. Navrhovatelka netvrdí – a ze spisu neplyne – že by ke změně obsahu návrhu došlo bez projednání, bez možnosti uplatnit námitky nebo skrytě. Naopak proces byl charakterizován opakovaným zveřejněním návrhů a veřejným projednáním. Soud proto neshledal, že by proměna obsahu návrhu byla „neodůvodněná“ či „bez podkladů“ v právně relevantním smyslu.
144. Konečně soud připomíná, že i kdyby byla proměna obsahu návrhu posuzována jako procesně problematická (což soud neshledal), sama o sobě by nemohla vést ke zrušení Změny č. 1/b, pokud by neměla vliv na zákonnost výsledku a nezasáhla do právní sféry navrhovatelky. Navrhovatelka však netvrdí, že by jí změna obsahu návrhu znemožnila či omezila uplatnění jejích práv ani že by bez této změny byl výsledek jiný. Soud proto uzavírá, že proměna obsahu pořizované Změny č. 1/b v průběhu procesu byla legitimním projevem dynamické povahy územního plánování, měla oporu v průběžně vyhodnocovaných podkladech a koncepčních úvahách obce a nezakládá procesní nezákonnost ani nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy. Soudní přezkum opatření obecné povahy je přezkumem výsledku, nikoli přezkumem procesní geneze návrhu v jednotlivých mezikrocích. Předmětem posouzení je výlučně to, zda konečná, schválená podoba opatření obecné povahy byla vydána zákonem stanoveným postupem, je vnitřně konzistentní, srozumitelně a racionálně odůvodněná a zda nepřekračuje materiální meze stanovené právním řádem. Naopak verze návrhu, které nebyly přijaty, ani úvahy, jež se v průběhu pořizování neprosadily, samy o sobě nejsou nositeli právních účinků a nejsou samostatným předmětem soudního přezkumu, pokud se jejich podoba nepromítla do výsledného opatření obecné povahy. Požadavek, aby soud hodnotil jednotlivé „skoky“ mezi verzemi návrhu či detailně rekonstruoval, proč konkrétní varianta nebyla přijata, by odporoval povaze územního plánování jako koncepční a dynamické činnosti a vedl by k nepřiměřenému formalismu. Rozhodné je tedy výlučně to, že finální řešení bylo řádně projednáno, bylo zpřístupněno veřejnosti, umožnilo uplatnění připomínek a námitek a jejich vypořádání a že výsledná regulace jako celek obstojí z hlediska zákonnosti a přezkoumatelnosti. Za této situace nelze z existence rozdílů mezi nepřijatými verzemi návrhu a konečnou podobou opatření dovozovat nezákonnost či svévoli, není‑li zpochybněn sám výsledek územně plánovacího procesu.
145. K námitce, že spis vykazuje znaky nezákonného postupu při jeho vedení, soud uvádí, že soudní přezkum opatření obecné povahy není nástrojem abstraktní a akademické kontroly administrativní kázně či dokonalosti vedení spisu, ale slouží ochraně veřejných subjektivních práv proti nezákonnému výslednému zásahu. Procesní pochybení může vést ke zrušení opatření pouze tehdy, prokáže-li se jeho konkrétní dopad na zákonnost výsledku nebo zásah do právní sféry navrhovatele. Takový dopad však v projednávané věci zjištěn nebyl a nebyl ani navrhovatelkou tvrzen.  Spis jako celek umožňuje rekonstrukci průběhu pořizování Změny č. 1/b, identifikaci použitých podkladů i kontrolu vypořádání námitek, a splňuje tak svou základní funkci z hlediska soudního přezkumu. Navrhovatelka své závěry o manipulaci se spisem dovozuje z příloh jednoho jediného dokumentu ze dne 30. 6. 2016, tento dokument se však netýkal výsledného třetího návrhu, který byl následně přijat, ale úpravy první varianty návrhu. I kdyby v tomto konkrétním případě k pochybení při vedení spisu došlo, nijak toto pochybení neovlivnilo zákonnost obsahu přijaté změny  opatření (navrhovatelka netvrdí, že by se domnělá manipulace se spisem promítla do obsahu napadené Změny č. 1/b nebo že by v jejím důsledku bylo přijato jiné řešení, než jaké by bylo přijato při bezvadném vedení spisu)  a nepromítlo se do právní sféry navrhovatelky (navrhovatelka netvrdí, že by jí byla v důsledku tvrzeného pochybení při vedení spisu odepřena možnost účasti v procesu, uplatnění námitek či seznámení se s podklady, chybí tak jakákoli vazba mezi tvrzenou procesní vadou a zásahem do její právní sféry, což je pro úspěch procesní námitky v řízení podle § 101a s. ř. s. rozhodující).
146.  Nad rámec nutného odůvodnění soud dodává, že správní spis při pořizování opatření obecné povahy vzniká a je doplňován průběžně, v návaznosti na jednotlivé fáze procesu (zpracování návrhu, jeho úpravy, veřejná projednání, vypořádání námitek). Skutečnost, že některé dokumenty jsou do spisu zakládány dodatečně jako součást uzavření určité fáze nebo že spis nenese všechny znaky systematicky uspořádaného svazku, není sama o sobě indikátorem nezákonné manipulace, nýbrž nikoliv neobvyklým rysem tohoto velmi složitého procesu.
147. Důvodnou soud neshledal ani námitku, že proces pořizování Změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví byl zatížen tlakem města Pardubice, jehož cílem mělo být zamezení realizace záměru navrhovatelky, a že tento tlak vyvolává pochybnosti o nestrannosti postupu odpůrkyně.
148. Soud především opakuje, že rozhodování o podobě územního plánu či jeho změny je výkonem ústavně chráněného práva na územní samosprávu (čl. 8 a čl. 101 Ústavy). Jedná se o typické politické rozhodování, v němž zastupitelstvo obce formuluje představy o žádoucím uspořádání území, vyvažuje různé veřejné i soukromé zájmy a přijímá normativní regulaci s obecnými dopady. Takové rozhodování není a ani nemůže být hodnotově neutrální.
149. Z tohoto důvodu nelze vyjádření politických představitelů odpůrkyně k otázkám územního rozvoje považovat za projev podjatosti ve smyslu správního práva. Obdobně nelze hodnotit jako nátlak vyvolávající pochybnosti o podjatosti vyjádření politických představitelů sousedních obcí.   Územní plánování je ze své podstaty otevřené veřejné debatě, v níž se legitimně uplatňují i názory a zájmy širšího území, zejména v případech, kdy mají zvažované záměry nadmístní dopady. Skutečnost, že město Pardubice vyjádřilo svůj názor na zamýšlený projekt, nepředstavuje nezákonný tlak, nýbrž standardní projev účasti na debatě o koncepčních otázkách územního rozvoje. I Nejvyšší správní soud v řadě případů konstatoval, že veřejná vystoupení politiků jsou v případě místně důležitých či kontroverzních staveb běžným jevem a korelují s podstatou politiky jako správy věcí veřejných. Politická vyjádření nelze automaticky považovat za důvod podjatosti úředníků vystupujících v zaměstnaneckém či obdobném poměru vůči korporaci, kterou tito političtí představitelé zastupují (viz např. rozsudek ze dne 21. 12. 2018, č. j. 4 As 302/2018 – 55, či ze dne 2. 3. 2017, č. j.4 As 219/2016 - 35), a proto nebylo nezbytné číst novinové články, které navrhovatelka označila v návrhu či v replice (obsah usnesení orgánů města Pardubice a odpůrkyně nebyl mezi účastníky sporný, tudíž nebylo třeba jej dokazovat, obdobně tomu bylo v případě zápisu z jednání zastupitelstva odpůrkyně ze dne  9. 12. 2024). Významné rovněž je, že pořizovatel územního plánu sám územní plán ani jeho změnu neschvaluje. Pořizovatel plní především odborné a organizační úkoly v procesu přípravy opatření obecné povahy (nadto se musí pohybovat v hranicích vymezených odpůrkyní), zatímco odpovědnost za konečné rozhodnutí nese zastupitelstvo odpůrkyně jako politický orgán jednající v rámci samostatné působnosti. I kdyby tedy navrhovatelka dovozovala určitou názorovou či hodnotovou orientaci pořizovatele, taková skutečnost je z hlediska zákonnosti výsledného opatření právně irelevantní (zvláště když odpůrkyně opakovaně potvrdila, že Změna č. 1/b plně odpovídá jejím představám). Soud v této souvislosti připomíná, že o systémové podjatosti orgánů územních samosprávných celků při výkonu jejich samostatné působnosti nelze podle judikatury správních soudů uvažovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018‑63). Navrhovatelka nadto zároveň netvrdila, že by tvrzený „tlak“ města Pardubice vedl k porušení konkrétní povinnosti pořizovatele či odpůrkyně. Neuvádí ani, že by v důsledku tohoto tlaku bylo přijato rozhodnutí, které by bylo zjevně svévolné nebo nepřezkoumatelné. Její námitka je spekulativní („nelze vyloučit, že by nedošlo k ovlivnění úsudku o podobě změny“) a směřuje proti samotnému politickému výsledku územně plánovacího procesu, nikoliv proti jeho zákonnosti.
150. Soud shrnuje, že rozhodování o územním plánu je legitimním výkonem samosprávy, politická diskuse a vyjádření názorů jiných veřejných aktérů jsou jeho přirozenou součástí a nelze je zaměňovat za podjatost či nezákonný zásah do procesu. Samotná existence politického, institucionálního či veřejného tlaku není v kontextu územního plánování právně relevantní, pokud se tento tlak nepromítne do porušení konkrétní zákonné povinnosti, do vyloučení zákonem zaručené procesní účasti dotčených osob nebo do zjevné svévole v obsahu přijaté regulace. Jinými slovy, rozhodující není, zda byly v průběhu procesu artikulovány názory jiných veřejných subjektů, nýbrž zda tyto názory vedly k výsledku, který by nebyl racionálně zdůvodnitelný nezávisle na nich. V posuzované věci soud nenalezl žádnou indicii, že by vyjádření města Pardubice měla takový účinek. Napadená Změna č. 1/b obstojí i bez ohledu na tato vyjádření, neboť je založena na samostatně identifikovatelných, zákonných a racionálních důvodech vycházejících z místních podmínek, koncepce rozvoje území a plánovací diskrece odpůrkyně. Jinak řečeno, regulace by byla obhajitelná i v hypotetické situaci, kdyby k žádným vnějším vyjádřením vůbec nedošlo. Skutečnost, že konkrétní subjekt veřejné správy disponuje politickou či institucionální váhou, sama o sobě nezakládá nezákonný nátlak ani nevytváří pochybnost o zákonnosti výsledku, pokud konečné rozhodnutí odpovídá zákonnému rámci a je přezkoumatelně odůvodněno. Přijetí opačného závěru by vedlo k nepřípustnému omezení demokratické debaty o územním rozvoji a faktickému vyloučení jiných veřejných aktérů z možnosti vyjádřit své legitimní zájmy. Za situace, kdy navrhovatelka neoznačila žádný konkrétní procesní krok, který by byl v důsledku tvrzeného tlaku porušen, ani žádnou hmotněprávní vadu, jež by z takového tlaku bezprostředně vycházela, nemůže soud považovat její námitku za jinou než nesouhlas s politickým výsledkem územně plánovacího procesu. Námitka je proto nedůvodná.

III.2.G K okruhu námitek G

151. Navrhovatelka v námitkovém okruhu G namítala, že v textové části Změna č. 1/b územního plánu obce Rybitví jsou vlastníkům pozemků a provozovatelům zařízení uloženy povinnosti, pro něž neexistuje zákonná opora, a to povinnost identifikace a sanace starých ekologických zátěží a povinnost rekultivace a restrukturalizace stávajících zařízení a eliminace stávajících zařízení těžkého průmyslu. Tato námitka je důvodná.
152. Soud připomíná, že územní plánování je výkonem zákonem svěřené působnosti, jejímž prostřednictvím obec stanoví regulativy využití území, nikoli však přímé povinnosti individuální povahy ukládané konkrétním osobám. Územně plánovací dokumentace může vymezovat, které činnosti jsou v území přípustné, podmíněně přípustné či nepřípustné, případně stanovit obecné koncepční požadavky na uspořádání území, nesmí však nahrazovat správní rozhodování ani ukládat povinnosti, jejichž adresátem je konkrétní vlastník či provozovatel a které mají charakter vymahatelného závazku. Územní plán nesmí překročit meze zákona tím, že by stanovil povinnosti, které zákon nezná nebo svěřuje jejich ukládání jiným orgánům veřejné moci. Soud se proto zaměřil na konkrétní textace napadené Změny č. 1/b, které navrhovatelka napadla. Konkrétně jde:

a) o text v podkapitole 4.7:
„Majitelé pozemků jsou povinni identifikovat a sanovat staré zátěže území.“

b) o texty v kapitole 2:
„povinnost rekultivace a restrukturalizace stávajících zařízení, opatření a technologií těžkého průmyslu“ a „eliminace stávajících zařízení“.

153. Tyto formulace nejsou pouhým koncepčním cílem nebo urbanistickou vizí, nýbrž jsou vyjádřeny jazykem přímého příkazu adresovaného jednoznačně určitému okruhu subjektů (majitelé pozemků, provozovatelé zařízení). Takové formulace nevymezují podmínky využití území, ale zakládají povinnost k aktivnímu jednání, jejíž splnění je navíc časově, věcně i procesně neurčité.
154. Soud konstatuje, že povinnost identifikace a sanace starých ekologických zátěží je v právním řádu upravena zvláštními právními předpisy (zejména právními předpisy v oblasti ochrany životního prostředí). Územní plán nemůže tuto povinnost ukládat paušálně všem „vlastníkům pozemků“.
155. Stejně tak rekultivace, restrukturalizace či eliminace stávajících zařízení nebo technologií těžkého průmyslu jsou zásahy, které bezprostředně zasahují do vlastnického práva a dotýkají se již existujících a často povolených staveb a zařízení. Územní plán není oprávněn přikazovat odstranění, rekonstrukci či „eliminaci“ existujících zařízení, pokud pro takový zásah neexistuje výslovná zákonná opora.
156. Soud zdůrazňuje, že závěr o nezákonnosti výše uvedených částí Změny č. 1/b neznamená zpochybnění samotné koncepce Změny č. 1/b ani oprávnění obce usilovat o snižování ekologické zátěže, preferovat určité typy využití území nebo vyloučit do budoucna rozvoj nechtěných činností. Územní plán může do budoucna upravit, co v území přípustné není, nikoli však dodatečně ukládat povinnosti k zásahům do již existujících poměrů, a to bez zákonného zmocnění.
157. V tomto případě se jedná o zřetelný rozpor obsahu opatření obecné povahy se zákonem. Taková vada je způsobilá zasáhnout do právní sféry adresátů regulace (mezi něž patří i navrhovatelka), neboť ukládá povinnosti, které jim zákon neukládá.
158. Soud uzavírá, že Změna č. 1/b v uvedených částech stanoví povinnosti nad rámec zákona. V tomto rozsahu byla námitka navrhovatelky shledána důvodnou. Soud proto přistoupil k částečnému zrušení Změny č. 1/b v nezbytném rozsahu přesně vymezeném ve výroku I tohoto rozsudku. Odstraněním napadených textových pasáží nedochází k narušení vnitřní logiky ani funkčnosti Změny č. 1/b jako celku. Koncepční regulace území, včetně vymezení nepřípustnosti určitých typů využití do budoucna, zůstává nedotčena a je plně realizovatelná i bez jazykových formulací ukládajících přímé povinnosti jednotlivým adresátům.

IV.

Závěr a náhrada nákladů řízení

159. Soud po komplexním přezkumu napadené Změny č. 1/b územního plánu obce Rybitví dospěl k závěru, že rozhodující většina námitek navrhovatelky není důvodná. Napadená regulace sleduje ústavně legitimní a zákonem předvídaný cíl spočívající ve stabilizaci již zatíženého území, ochraně zdraví obyvatel a životního prostředí a v předcházení další kumulaci nadmístních zátěží v oblasti nakládání s odpady. Nepřipuštění zařízení s nadregionálním významem je způsobilé těchto cílů dosáhnout, neboť přímo brání nárůstu dopravních, emisních a kumulativních vlivů, které jsou s takovými zařízeními typicky spojeny, a mezi regulací a sledovaným cílem existuje zřejmá věcná a logická souvislost (kritérium vhodnosti). Z hlediska potřebnosti soud shledal, že odpůrkyně zvolila prostředek, který je k dosažení cíle nezbytný a nelze jej účinně nahradit šetrnějším postupem. Odpůrkyně nerezignovala na územně plánovací regulaci ve prospěch výlučného spoléhání na individuální povolovací procesy, které nemohou nahradit koncepční vymezení dlouhodobě žádoucí struktury využití území. Současně nezvolila absolutní zákaz nakládání s odpady ani plošné vyloučení spalovny, ale respektovala historicky povolený stav a omezila se výlučně na vyloučení budoucí kvalitativní transformace zařízení do podoby nadregionálního provozu (kritérium potřebnosti). Napadená regulace dále omezuje své adresáty v nejmenší možné míře, neboť nezasahuje do nabytých práv, neodnímá možnost užívání nemovitostí k historicky povoleným účelům a nedopadá plošně na jiné formy podnikání, ale cílí jen na určitou budoucí variantu rozvoje, která by znamenala zásadní změnu měřítka a funkce činnosti v území (kritérium minimalizace zásahů). Pokud jde o proporcionalitu v užším smyslu, soud neshledal zjevný nepoměr mezi újmou na straně navrhovatelky a významem sledovaného veřejného zájmu. Újma spočívá především v omezení podnikatelského očekávání ve vztahu ke konkrétnímu, dosud nepovolenému rozvojovému záměru, zatímco veřejný přínos regulace má dlouhodobý a trvalý charakter a sleduje ochranu místních veřejných statků, které náleží k jádru územního plánování. Napadená Změna č. 1/b proto v mezích uplatněných námitek obstojí ve všech krocích testu proporcionality a nepředstavuje nepřípustný zásah do práv navrhovatelky ani exces plánovací diskrece obce.
160. Soud se ztotožnil pouze s námitkou navrhovatelky obsaženou v námitkovém okruhu G. V tomto rozsahu soud shledal napadené opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, a proto přistoupil k částečnému zrušení Změny č. 1/b v nezbytném rozsahu přesně vymezeném ve výroku I tohoto rozsudku (výrok I; § 101 odst. 2 s. ř. s.). Ve zbývající části návrh zamítl (výrok II; § 101 odst. 2 s. ř. s.).
161. Pokud jde o náhradu nákladů řízení, zohlednil soud to, že navrhovatelka byla úspěšná pouze v nepatrné části týkající se několika slovních spojení v textové části Změny č. 1/b, které byly shledány nezákonnými.  Úspěch navrhovatelky se tedy netýkal samotné koncepce Změny č. 1/b, nevedl ke zrušení podstatné části regulace ani nezpochybnil legitimitu základního územně plánovacího řešení (nešlo o úspěch v jádru sporu, ale o korekci okrajových excesů v textové části opatření obecné povahy). Odpůrkyně byla naopak ve většině sporných otázek úspěšná. Za těchto okolností (pouze marginální procesní úspěch navrhovatelky) by přiznání, byť jen poměrné části nákladů (§ 60 odst. 1 s. ř. s.) bylo nespravedlivé (§ 60 odst. 7 s. ř. s.), neboť by neodráželo skutečný poměr úspěchu a neúspěchu ve věci a odporovalo by smyslu a účelu § 60 s. ř. s. Soud proto rozhodl (výrok III), že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Pardubicích dne 14. dubna 2026

Jan Dvořák v. r.

předseda senátu

[1] Hlavní výkres (změna č. 1/b územního plánu obce Rybitví) s vyznačenou stabilizovanou plochou TO (technická infrastruktura -  plochy a stavby pro zařízení pro nakládání s odpady):  [OBRÁZEK]

[2]Je např. obecně známo, že  místně je již nyní překračován imisní limit stanovený pro benzo(a)pyren (1 ng/m3). Imisní limit je nejvýše přípustnou úrovní znečištění, navíc sám je již jakýmsi politicko-ekonomickým kompromisem, protože u genotoxických karcinogenů, jako je benzo(a)pyren, nelze stanovit bezpečnou prahovou koncentraci. Pokud je limit již překročen, každé další navýšení prohlubuje nezákonný stav.  Benzo(a)pyren je nežádoucí produkt hoření a vysoce karcinogenní a mutagenní organická látka ze skupiny polycyklických aromatických uhlovodíků, která způsobuje zejména rakovinu plic a má mutagenní účinky, tzn., že pronikne do buňky a chemicky se naváže na DNA nebo ji fyzicky poškodí, čímž vznikne v genetickém kódu „chyba“. Pokud např. dojde k mutaci v pohlavních buňkách (vajíčka, spermie), může se tato chyba přenést na další generace a vést k vrozeným vadám. Každý další průmyslový záměr typu spalovny průmyslových (zejména z kategorie nebezpečné) odpadů (s kapacitou 20 000 tun za rok) s sebou přináší nové imisní příspěvky, které, byť by byly nízké, prohlubují současný zdraví nebezpečný stav, neboť, jak bylo uvedeno výše, u genotoxických karcinogenů nelze stanovit bezpečnou prahovou koncentraci. Každá dávka navíc zvyšuje pravděpodobnost poškození DNA. Nadto v průmyslových oblastech, jako je okolí Pardubic, se účinek benzo(a)pyrenu sčítá s dalšími škodlivinami (např. prachovými částicemi PM2,5), na které se tato látka váže a proniká s nimi hluboko do plicních sklípků.

[3] [OBRÁZEK] Zdroj: www.mapy.cz