8 As 85/2025-62
|
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Pavla Molka (soudce zpravodaj) a soudců Petra Mikeše a Kateřiny Kopečkové v právní věci žalobce: Frank Bold Society, z.s., se sídlem Údolní 33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti osoby zúčastněné na řízení: PGE Górnictvo i Energetyka Konwencjonalna SA, se sídlem ul. Weglowa 5, Bełchatów, Polsko, zast. JUDr. Michaelem Mannem, advokátem se sídlem Bartošovice v Orlických horách 34, Bartošovice v Orlických horách, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 3. 2024, č. j. MZP/2024/270/907, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2025, č. j. 15 A 51/2024-56,
takto:
I. Vymezení věci
[1] Předmětem řízení je otázka neposkytnutí některých informací požadovaných žalobcem, který je ekologickým spolkem, o stavu hladin podzemní vody a jejím pohybu, jeho monitorování, provedených bariérách a o dalších opatřeních v hnědouhelném dole Turów na polské straně v sousedství české obce Uhelná, jež trpí poklesem hladiny spodních vod. Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) zrušil Ministerstvu životního prostředí jako žalovanému pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí o neposkytnutí většiny požadovaných informací. Osoba zúčastněná na řízení, která těží v hnědouhelném dole Turów, nyní proti tomuto rozsudku brojí kasační stížností.
[2] Žalobce podal dne 3. 8. 2023 u žalovaného dle zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, žádost o poskytnutí informací vztahujících se k Dohodě mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o spolupráci k řešení vlivů těžební činnosti v povrchovém hnědouhelném dole Turów v Polské republice na území České republiky, publikované pod č. 1/2022 Sb. m. s. (dále jen „Dohoda“). V žádosti požadoval poskytnout následující informace:
„1) Veškeré informace o stavu hladin podzemních vod v monitorovacích vrtech umístěných podél podzemní bariéry
(HPp-29/49,5, HPp-27/49, HPp-27/51, HPp-23/53, HPp-25/50, HPp-25/49, HPp-26/53, HPp- 21/53, HPp-23/56, HPp-25/51, HPz-25/58, HPz-31/53bis, HS-350, HSp-60, HSp-68), případně v nových monitorovacích vrtech provedených ve středním nebo spodním terciérním kolektoru, byly-li zřízeny. Jedná se o všechny informace poskytnuté české straně podle čl. 8 odst. 6 dohody.
2) Všechny informace o stavu hladin podzemních vod v monitorovacích vrtech umístěných na české straně v česko-polské monitorovací síti v blízkosti dolu Turów, zejména v blízkosti obce Uhelná (H4-a, H-2a, H-5b, H-6, H-3b, GI-1, GI-2, GI-3, 1430_17, 1430_18, U-1a, JA-1) za období od roku 2015 do července 2023.
3) Veškeré dostupné údaje o funkčnosti podzemní bariéry, na základě kterých bylo podle čl. 3 odst. 6 dohody vyhodnoceno, zda je podzemní bariéra plně funkční zejména s ohledem na zamezení odtoku podzemních vod z území České republiky.
4) Údaje zahrnující všechny jižní přítoky vody přitékající do dolu Turów podle čl. 8 odst. 10 dohody.
5) Veškeré dostupné údaje o všech odběrech důlní vody z dolu Turów v oblasti jižně od jižního zlomu a v oblasti západně od Bialopolského zlomu od dubna 2021 do února 2022 a dostupné informace o množství vody čerpané od dubna 2021 do února 2022 z jižní hydraulické bariéry a v Rówu Rybarzowice.
6) Veškeré dostupné informace o přítoku vody do jižní části dolu Turów v podobě nerozlišených samovolných výronů podzemních vod a povrchových vod, jakož i o velikosti těchto výronů, včetně jejich umístění a nadmořské výšky od dubna 2021 do února 2022.
7) Veškeré dostupné informace o měření pohybů a vyhodnocení pohybů terénu, kterou měla polská strana české straně předložit na základě čl. 7 odst. 1 a 2 dohody.“
[3] Informace uvedené pod body 2) a 7) žádosti žalovaný žalobci poskytl sdělením ze dne 2. 10. 2023. Zpřístupnění ostatních požadovaných informací žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 10. 2023, č. j. MZP/2023/140/541, odepřel. K rozkladu žalobce ministr životního prostředí toto rozhodnutí zrušil rozhodnutím ze dne 26. 2. 2024, č. j. MZP/2024/290/308, a vrátil věc žalovanému k novému projednání. Následně žalovaný vydal rozhodnutí ze dne 26. 3. 2024, č. j. MZP/2024/270/907, jímž opět zpřístupnění předmětných informací odepřel podle § 8 odst. 1 písm. d) a § 8 odst. 2 písm. d) ve spojení s § 9 odst. 1 zákona o právu na informace o životním prostředí.
[4] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u městského soudu, který jí v záhlaví označeným rozsudkem ze dne 18. 3. 2025 vyhověl. Rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[5] Jedním ze dvou důvodů odepření poskytnutí části požadovaných informací totiž bylo obchodní tajemství ve smyslu § 8 odst. 1 písm. d) zákona o právu na informace o životním prostředí. V odůvodnění napadeného rozhodnutí však nebylo v souvislosti s ochranou obchodního tajemství dostatečně odůvodněno naplnění kritérií dle § 504 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, jejichž naplnění musí prokázat ten, kdo tvrdí zásah do obchodního tajemství, jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 12. 7. 2024, č. j. 5 As 108/2023-53. Žalovaný pouze povrchně uzavřel, že požadované informace jsou běžně nedostupné a hospodářsky významné. Detailní vyhodnocení měl ale provést individuálně ve vztahu k jednotlivým požadovaným informacím, protože je představitelné, že u některých dílčích informací převáží zájem na jejich poskytnutí a že jejich poskytnutí nebude zasahovat do právem chráněných zájmů třetích osob, pokud nedojde současně k poskytnutí některých jiných požadovaných informací. Žalovaný i osoba zúčastněná na řízení jen povrchně odůvodnili, jakou formou by bylo poskytnutí informací o podzemní bariéře a její účinnosti ocenitelné a hospodářsky významné pro osobu zúčastněnou na řízení. Ze správního spisu však není zřejmé, že by osoba zúčastněná na řízení uvedený projekt podzemní bariéry dále hospodářsky využívala, tedy že by ho např. nabízela dalším soutěžitelům na trhu. Spíše šlo o opatření vyvinuté pro vlastní potřebu osoby zúčastněné na řízení v konkrétním čase a na konkrétním místě. Konkurenční významnost byla žalovaným víceméně presumována, resp. dovozována z obecných nekonkrétních nepřezkoumatelných tvrzení. Z napadeného rozhodnutí rovněž dostatečně konkrétně nevyplývá, z jakých důvodů veškeré znaky obchodního tajemství naplňují informace o stavu hladin podzemních vod v monitorovacích vrtech, informace o jižních přítocích a informace o odběrech důlní vody a množství čerpané vody v konkrétním období z konkrétní lokality.
[6] Žalovaný také nemístně zúžil výjimku z ochrany obchodního tajemství dle § 8 odst. 4 písm. a) zákona o právu na informace o životním prostředí, která dopadá na působení provozní činnosti. To je sice v dosavadní judikatuře spojováno především s přímými emisemi (hluk, prach, světlo, vibrace, pachy atd.), ovšem žádné z dosavadních rozhodnutí nevyloučilo, že by právně relevantní provozní činností nemohly být i jiné dopady provozní činnosti než uvedené formy přímých emisí. Lze pochybovat o tom, zda samotný projekt podzemní bariéry spadá do působnosti § 8 odst. 4 písm. a) zákona o právu na informace o životním prostředí, ovšem nepochybně do jeho působnosti spadají informace týkající se vyhodnocení efektivity podzemní bariéry, protože uvedená bariéra může mít nepřímý vliv na stav podzemních vod v ČR. Přímý vliv na jejich stav má právě provozní činnost osoby zúčastněné na řízení. Souvislost s působením provozní činnosti osoby zúčastněné na řízení mají i informace o stavu hladin podzemních vod v monitorovacích vrtech, informace o jižních přítocích a informace o odběrech důlní vody a množství čerpané vody v konkrétním období z konkrétní lokality, jelikož přispívají k vytvoření uceleného obrazu, jaký vliv může mít provozní činnost na hladinu podzemních vod v dané lokalitě.
[7] Na tom nic nemění, že čl. 4 odst. 2 směrnice 2003/4/ES, o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (dále jen „směrnice 2003/4/ES“), hovoří o nemožnosti odepření informací o emisích do životního prostředí, protože uvedená evropská norma představuje pouze minimální standard. Zužující výklad by byl v rozporu s čl. 4 odst. 4 písm. d) Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Výklad žalovaného omezený na konstatování, že řešené dopady činnosti osoby zúčastněné na řízení nemají charakter emisí vyzařovaných do prostoru, a tudíž se nejedná o skutečnosti kryté výjimkou dle § 8 odst. 4 písm. a) zákona o právu na informace o životním prostředí, je tedy nemístně zužující, neboť nezohledňuje Aarhuskou úmluvu ani úmysl zákonodárce. Nadto i kdyby na všechny vyžádané informace byla tato výjimka aplikovatelná, je dle judikatury nutné provést test proporcionality a vyhodnotit, zda by poskytnutí vyžádaných informací nezasáhlo nemístně do jiných právem chráněných zájmů, což se nestalo.
[8] Žalovaný neposkytl požadované informace dále z důvodu možnosti ohrožení rovnosti účastníků soudního řízení podle § 8 odst. 2 písm. d) zákona o právu na informace o životním prostředí, vyloženého v kontextu čl. 4 odst. 4 písm. c) Aarhuské úmluvy a čl. 4 odst. 2 písm. c) směrnice 2003/4/ES. K aplikaci této výjimky však nestačí obecný odkaz žalovaného na existenci soudního řízení, v němž by mohly být požadované informace použity, nýbrž je nutno dovodit přímou souvislost požadovaných informací s procesními postupy souvisejícími s konkrétním řízením, přičemž tyto okolnosti by zároveň musely vést k ohrožení rovnosti účastníků řízení a spravedlnosti řízení. To však z odůvodnění napadeného rozhodnutí ani z obsahu správního spisu nevyplývá. Žalovaný tedy tuto výjimku uplatnil nezákonně, což má nejzásadnější význam ve vztahu k požadovaným informacím o množství odebrané vody (bod 5 žádosti), jež dle žalovaného nepožívají ochrany v podobě obchodního tajemství, takže jejich odepření bylo postaveno jen na nezákonně uplatněném § 8 odst. 2 písm. d) zákona o právu na informace o životním prostředí.
[9] Žalovaný navíc v rámci testu proporcionality neprovedl řádně vážení protichůdných zájmů dle požadavků judikatury. Měl totiž provést test nikoli z perspektivy ochrany obchodního tajemství a rovnosti účastníků soudního řízení, nýbrž jednotlivé kroky testu vztahovat k žalobcovu právu na informace o životním prostředí. Protichůdné hodnoty pak vystupují ve třetím kroku testu proporcionality, tj. při poměřování s jinými kolidujícími zájmy. Žádost o poskytnutí informací totiž představuje z hlediska změny právních vztahů pozitivní krok, protože v současnosti vyžádané informace nebyly zpřístupněné třetím osobám. Nedává proto smysl zvolit si za výchozí bod pro test proporcionality právo, které představuje udržení momentálního statu quo, protože v takovém případě nelze provést první dva kroky testu proporcionality.
[10] Žalovaný se dále omezil pouze na paušální závěr, že vyžádané informace jsou kryté obchodním tajemstvím. Měl však u vyžádaných informací v každém jednotlivém případě pečlivě vyhodnotit, v jakém rozsahu je případný vyžádaný dokument možné žalobci zpřístupnit, aby bylo možné maximálně vyhovět jak jeho právu na poskytnutí informací o životním prostředí, tak dalším právem chráněným zájmům. Žalovaný však takto nepostupoval, požadovanými informacemi se nezabýval obsahově, ale posuzoval je pouze vcelku bez bližšího rozboru, u kterých dílčích informací případně převáží jiný právem chráněný zájem, a hlavně proč by takový zájem měl převážit. Naopak do testu proporcionality nemají podle městského soudu vstupovat politické důvody či požadavky Dohody, neboť tato Dohoda nesplňuje podmínky čl. 10 Ústavy, a nemá proto aplikační přednost před zákony. Stejně tak je irelevantní, jak v souvisejících řízeních rozhodly polské soudy. Městský soud tedy i v kontextu vad provedeného testu proporcionality dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, protože z něj nejsou dostatečně zřejmé závěry, na jejichž základě žalovaný rozhodl.
II. Obsah kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení a vyjádření účastníků
[11] Osoba zúčastněná na řízení (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnosti jeho rozsudku ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Vytýká městskému soudu, že se nedostatečně vypořádal s některými jejími námitkami. Jinými námitkami se sice městský soud zabýval, avšak podle stěžovatelky nedospěl ke správným právním závěrům a nesprávně vyložil právní úpravu vztahující se k informacím požadovaným žalobcem.
[12] Zejména namítá, že městský soud chybně vyložil čl. 4 odst. 2 písm. b), c), d), e) a g) Aarhuské úmluvy (pozn. NSS: stěžovatelka má zjevně na mysli čl. 4 odst. 4, neboť v odst. 2 uvedená písmena nejsou), která umožňují zamítnout žádost o informace o životním prostředí, jestliže by jejich poskytnutí nepříznivě ovlivnilo
b) mezinárodní vztahy, obranyschopnost státu nebo veřejnou bezpečnost;
c) průběh soudního řízení, možnost osob dosáhnout spravedlivého soudního řízení nebo možnost orgánu veřejné správy vést vyšetřování trestného činu nebo činu disciplinární povahy;
d) obchodní a průmyslové tajemství a průmyslové informace v případech, kdy je toto tajemství chráněno zákony na ochranu oprávněných ekonomických zájmů. V tomto rámci budou sděleny údaje o emisích, které jsou relevantní pro ochranu životního prostředí;
e) práva duševního vlastnictví;
(…)
g) zájmy třetí strany, která poskytla požadovanou informaci, aniž měla či mohla mít právně stanovenou povinnost ji poskytnout, a v případech, kdy tato třetí strana nedala k uvolnění dotyčného materiálu souhlas, (…).
[13] Konkrétně pak poukazuje na možnost odmítnout poskytnutí žalobcem požadovaných informací z důvodu ochrany obchodního tajemství podle písm. d). Nesouhlasí s tvrzením z bodu 36 napadeného rozsudku, že měl žalovaný provést detailní vyhodnocení individuálně ve vztahu k požadovaným dílčím informacím. Dále obsáhle vysvětluje, proč jsou pro ni požadované informace zásadní z hlediska hospodářské soutěže, proč jsou významné, „pohříchu ocenitelné“, naprosto unikátní a běžně nedostupné, vysoce odborné a související se závodem stěžovatelky, a proč tedy dělá vše proto, aby se k těmto informacím nedostal nikdo nepovolaný, „ze všech nejméně pak radikální ekologičtí aktivisté“.
[14] Městský soud však k otázce, zda se jedná o takový druh informací, aby naplnil znak obchodního tajemství, neprovedl žádné dokazování. Přitom pokud chtěl rozporovat závěry žalovaného, měl svůj závěr opřít o nějaký důkaz, neboť tak významná a vysoce odborná skutková otázka, jestli jsou požadované informace konkurenčně významné, by neměla být posuzována prostou úvahou soudu. Jedná se totiž o informace ohledně ochranné bariéry podzemních vod, geologických poměrů ložiska a jeho hranic, umístění strategických objektů těžebního závodu z hlediska možnosti těžby ložiska, hydrogeologických a hydrotechnických údajů, seznamu konkrétních materiálů a technických prostředků. Tato zařízení jsou unikátní a požívají patentovou ochranu. Mají zcela jedinečnou souvislost s technologickými postupy pro provozování těžby. Jako takové mají pro stěžovatelku významnou ekonomickou hodnotu.
[15] Stěžovatelka dlouhodobě věnuje velké úsilí zajištění jejich ochrany před neoprávněným přístupem třetích stran, nejen ekologů, nýbrž i konkurentů. I ekologové jsou totiž jenom lidé a pokušení se obohatit může být silnější než jejich nejsvatější ideály. Poskytnutí jistých technických řešení je způsobilé být mimořádně atraktivní ekonomickou komoditou a má značný tržní potenciál. Možnost odmítnutí poskytnutí požadovaných informací z důvodu ochrany obchodního tajemství upravují i Aarhuská úmluva a směrnice 2003/4/ES. Ustanovení těchto předpisů nelze vykládat tak restriktivně, aby výrazně ztížila či dokonce znemožnila uplatnění výjimek z informační povinnosti.
[16] Městský soud v bodě 47 napadeného rozsudku uvedl, že je nadbytečné, aby byly součástí testu proporcionality žalovaným zmíněné důvody politického charakteru, a v bodě 48 rozsudku označil stěžovatelčiny argumenty politického charakteru za připomínky v právním státě irelevantní. S tím stěžovatelka nesouhlasí, neboť možnost narušení česko-polských vztahů je důvodem odepření poskytnutí informace dle čl. 4 odst. 4 písm. b) Aarhuské úmluvy.
[17] Toto ustanovení Aarhuské úmluvy navíc umožňuje odmítnout poskytnutí požadovaných informací též z důvodů veřejné bezpečnosti. Požadované informace a naměřená data tvoří prvek stěžovatelčiny kritické infrastruktury a jejich vyzrazení může silně ohrozit těžbu uhlí, jejíž výpadek by ohrozil i výpadek výroby elektrické energie, která je vyvážena i do ČR. S ochranou informací o ochranné bariéře podzemních vod a o hydrologických či hydrotechnických údajích souvisí i potřeba zajištění environmentální bezpečnosti a stability vodohospodářských systémů, které převažují nad zájmem jednotlivce na poskytování požadovaných environmentálních informací. Zpřístupnění těchto dat může vést k jejich zneužití nebo nepřátelským sabotážním akcím v podobě úmyslného poškození staveb nebo obcházení ochranného systému. Takové jednání by mohlo vážně ohrozit kvalitu podzemních vod, negativně ovlivnit ekosystémy a veřejné zdraví. Zveřejnění údajů může vést i k jejich zneužití v jiných lokalitách a silně narušit bezpečnost samotné těžařské lokality. Mohlo by například umožnit neoprávněným osobám identifikovat bezpečnostní mezery, což by následně mohlo vést k úmyslným zásahům nebo útokům. Přístup k přesným naměřeným datům je potenciálním nástrojem pro kyberzločince nebo sabotéry, kteří by tyto informace mohli využít k narušení procesů správy infrastruktury. Manipulace s daty nebo jejich neoprávněné použití může způsobit poruchy, prostoje, ba dokonce katastrofy související s nekontrolovaným tokem vody nebo kontaminací. Ekologové přitom již mnohokrát ukázali, že se pro naplnění svých ideálů nerozpakují udělat cokoliv. Právě v provozním areálu Dolu Turów a Elektrárny Turów se podobné incidenty v nedávné době odehrály. Spočívaly v neoprávněných vniknutích do areálu stěžovatelky a v následném zveřejňování informací o prvcích její infrastruktury. Poskytování informací o postupu těžby nebo umístění strategických odvodňovacích vrtů může stěžovatelku vystavit ještě větším rizikům útoků, proti kterým se pak nebude schopna účinně bránit. Tím, že městský tuto zásadní stěžovatelčinu argumentaci poměrně lakonicky označil za „politickou“, zatížil svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
[18] Dále stěžovatelka polemizuje s tvrzením městského soudu v bodě 41 napadeného rozsudku, že k aplikaci důvodu pro zamítnutí žádosti o informace o životním prostředí podle čl. 4 odst. 4 písm. c) Aarhuské úmluvy nepostačí obecný odkaz žalovaného na existenci soudního řízení, v němž by mohly být požadované informace použity. K tomu stěžovatelka odkazuje na řízení probíhající nyní v její věci před polským Nejvyšším správním soudem (Naczelny Sąd Administracyjny) a připomíná, že Aarhuská úmluva sice požaduje restriktivní interpretaci svého ustanovení, to však neznamená, že jedna strana sporu musí druhé straně sporu odkrýt své karty. Podle stěžovatelky je pro naplnění tohoto důvodu odepření informace zcela dostačující, že fakticky probíhá soudní řízení a že jedna strana tohoto sporu může být vůči druhé straně sporu znevýhodněna tím, že se o ní pod záminkou ochrany životního prostředí vyzradí určité informace, které jsou v daném soudním řízení relevantní.
[19] Vlastní konstrukční návrh ochranné bariéry podzemní vody a dokumentace k ní jsou navíc jedinečným dílem chráněným autorským právem. Zveřejnění požadovaných informací tudíž může nepříznivě ovlivnit práva duševního vlastnictví samotné stěžovatelky i třetích osob, resp. samotných autorů. I tuto okolnost stěžovatelka namítala jako důvod pro podporu rozhodnutí žalovaného a pro odepření poskytnutí informací. Městský soud se s touto námitkou nevypořádal vůbec. I proto je rozsudek zatížen vadou nepřezkoumatelnosti.
[20] Krom toho stěžovatelka namítá, že poskytnutí požadovaných informací by porušilo také čl. 4 odst. 4 písm. g) Aarhuské úmluvy (zájmy třetí strany), neboť informace poskytla dobrovolně, ovšem pouze české straně Dohody, a to s plnou důvěrou, že budou českou stranou chráněny v souladu se závazkem vyplývajícím z čl. 14 odst. 9 Dohody. V něm se smluvní strany zavázaly chránit informace označené druhou smluvní stranou jako informace, jejichž zveřejnění by mohlo mít negativní dopad na bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, práva duševního vlastnictví, důvěrnost obchodních nebo průmyslových informací nebo obchodní tajemství, a to při plném využití platných zákonů a předpisů v povoleném rozsahu.
[21] Pokud polská strana informace předala, byla původcem těchto informací a požadovala jejich ochranu podle Dohody, logicky očekávala, že česká strana splní svou povinnost zajistit obdrženým informacím ochranu, aniž by měla možnost provést vlastní posouzení důvodnosti poskytnutí takové ochrany nebo splnění podmínek pro takovou ochranu. Strany si v dohodě nesjednaly nějakou možnost jednostranného přezkumu oprávněnosti zajištění ochrany informací. Dohoda je aktem smírného urovnání sporu řešeného Soudním dvorem EU v důsledku stížnosti podané dne 26. 4. 2021 Českou republikou proti Polské republice, týkající se prodloužení těžby v dole Turów. Dohoda umožnila smírné urovnání konfliktu a stažení stížnosti Tribunálu českou stranou, což bylo společným zájmem obou států. Implementace Dohody v dobré víře a vzájemný respekt má blahodárný dopad na jejich vztahy. Polská strana jasně deklarovala, že zpřístupnění jí poskytovaných informací, stejně jako jejich případné další šíření, může mít negativní dopad na proces vydání rozhodnutí o prodloužení koncese na těžbu nerostů z dolu Turów, což může mít následně dopad na energetickou bezpečnost polského státu. Nedostatky elektřiny mohou mít za následek ohrožení bezpečnosti dodávek elektřiny, což si může vyžádat zavedení omezení spotřeby a dodávek elektřiny na území Polska nebo jeho části. Dlouhodobý výpadek dodávky elektřiny může ohrozit životy nebo zdraví. Česká strana nemá právo zpochybňovat důvody ochrany stěžovatelčiných informací a činit vlastní hodnocení, protože by to znamenalo porušení přijatých mezinárodních závazků a zásady pacta sunt servanda. Nesplnění závazku podle Dohody Českou republikou může mít za následek opětovnou eskalaci polsko-českého konfliktu ohledně hnědouhelného dolu Turów. Městský soud tedy pochybil, když v bodě 47 rozsudku vyjádřil svou pochybnost o tom, zda by poskytnutí informací bylo možno považovat za porušení Dohody. Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhuje, aby byl napadený rozsudek městského soudu zrušen a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
[22] V doplnění kasační stížnosti poukázala na rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2025, č. j. 21 As 29/2025-32, v němž se NSS přimlouval za to, aby se k argumentům politického charakteru přihlíželo, když řekl, že v určitých věcech je prostor pro poměřování mezi zájmem ČR na utajování informací a právem jednotlivce na shromažďování informací. Uvedl, že v kontextu mezinárodní smlouvy mezi ČR a Ruskou federací lze uvažovat o zohlednění právě takových otázek, jako jsou česko-ruské vztahy, význam předmětného mezinárodního závazku a související politické dopady.
[23] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že požadované informace zahrnují informace o hladinách podzemních vod v monitorovacích vrtech podél podzemní bariéry, údaje o funkčnosti podzemní bariéry, informace o odběrech vody a o přítocích vody do dolu. Tato podzemní bariéra je ústředním opatřením Dohody, které má zajistit ukončení bezprecedentního odtoku podzemních vod z českého území. Na její skutečné funkčnosti závisí dostupnost pitné vody v česko-polském pohraničí, zejména v oblasti obce Uhelná.
[24] Samotné stěžovatelčině argumentaci žalobce vytýká, že ji neuplatnila v řízení před městským soudem. K jejímu poukazu na čl. 4 odst. 4 písm. b) Aarhuské úmluvy a odpovídající článek směrnice 2003/4/ES připomíná, že představují pouze minimální standard ochrany práva na informace o životním prostředí. Jednotlivé státy mají možnost poskytnout tomuto právu širší ochranu. Český zákonodárce výjimku z důvodu obecné ochrany mezinárodních vztahů a veřejné bezpečnosti do českého právního řádu nepromítl. Nejde tudíž o přípustný důvod omezení práva na přístup k informacím o životním prostředí, ostatně stěžovatelčina tvrzení o ohrožení bezpečnosti dolu z důvodu poskytnutí informací jsou zcela hypotetická. Žalobce se domáhá informací o funkčnosti bariéry a o výsledcích monitoringu hladin podzemní vody, které se nijak nevztahují k bezpečnostním opatřením přijatým stěžovatelkou. Stejně tak nepodložené je následné ohrožení energetické bezpečnosti ČR, která je dlouhodobým exportérem elektřiny.
[25] Stěžovatelkou zmiňovaný rozsudek č. j. 21 As 29/2025-32 se týkal utajovaných informací podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Nyní požadované informace do režimu tohoto zákona nespadají a jejich poskytnutí by nebylo porušením mezinárodních závazků ČR. Stěžovatelčiny argumenty o naplnění znaků obchodního tajemství jsou v nynějším řízení o kasační stížnosti bez většího významu. Městský soud nevyloučil ochranu informací jako obchodního tajemství, pouze po žalovaném požadoval podrobnější odůvodnění a následné precizní vyvážení s žalobcovým právem na informace. Otázka, zda jsou požadované informace skutečně obchodním tajemstvím, ještě nebyla soudně přezkoumána. Není zde tedy prostor pro věcný přezkum ze strany NSS. Ke stěžovatelčinu poukazu na výluku z důvodu ochrany autorského práva žalobce připomíná, že na rozdíl od souvisejícího případu (vedeného u zdejšího soudu pod sp. zn. 2 As 95/2025), žalovaný v nynějším případě vůbec neaplikoval výjimku z důvodu ochrany autorského práva. Městský soud, vázán rozsahem napadeného správního rozhodnutí, nebyl povinen tuto námitku vypořádat. Žalovaný v nynějším případě neaplikoval ani důvod pro odepření informací podle čl. 4 odst. 4 písm. g) Aarhuské úmluvy a čl. 4 odst. 2 písm. g) směrnice 2003/4/ES, ostatně aplikaci této výluky odmítl ve svém rozhodnutí o rozkladu i tehdejší ministr životního prostředí. Taková výluka by navíc neobstála ani z hmotněprávního hlediska. K důvodu podle čl. 14 odst. 9 Dohody žalobce připomíná, že jej lze aplikovat pouze v rozsahu, který platné právní předpisy umožňují, takže poskytnutí v souladu s těmito předpisy nemůže být jejím porušením.
[26] Krom toho žalobce poukázal na nové rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2025, č. j. MZP/2025/270/675, vydané v reakci na nyní přezkoumávaný rozsudek městského soudu, jímž žalovaný jeho žádost o informace opět ve stejném rozsahu zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[28] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Takové vady NSS neshledal, přistoupil tedy k posouzení kasačních námitek.
[29] Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[31] Městský soud pak zrušil toto nové prvostupňové rozhodnutí žalovaného ze tří důvodů: (i) nepřezkoumatelnost úvah o aplikaci odepření z důvodu obchodního tajemství, doplněná o kritiku úvahy o údajné neaplikovatelnosti výjimky z aplikace obchodního tajemství dle § 8 odst. 4 písm. a) zákona o právu na informace o životním prostředí, která dopadá na působení provozní činnosti (proti aplikovatelnosti této výjimky, která tvoří jedinou meritorní úvahu městského soudu v kritice nepřezkoumatelnosti posouzení tohoto důvodu odepření informací, však kasační stížnost nesměřuje); (ii) nepřezkoumatelnost úvah o aplikaci odepření z důvodu ohrožení rovnosti účastníků soudního řízení; a (iii) nesprávně provedený test proporcionality.
[32] S těmito důvody zrušení se kasační stížnost v podstatné části míjí, neboť je koncipována primárně nikoli jako zpochybnění městským soudem shledané nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, nýbrž jako stěžovatelčino komplexní vysvětlení, proč by žalovaný neměl žalobci poskytnout požadované informace. Takové zdůvodnění kasační stížnosti by však bylo namístě, zejména pokud by městský soud svým výrokem nařídil poskytnout žalobcem požadované informace, jak umožňuje § 14 odst. 5 zákona o právu na informace o životním prostředí. Takový příkaz však v napadeném rozsudku vysloven není.
[33] Veškerá stěžovatelčina argumentace článkem 4 odst. 4 písm. b), e) a g) Aarhuské úmluvy, uplatněná v kasační stížnosti, se tak míjí s rozhodovacími důvody městského soudu, protože zde obsažené důvody (vliv na mezinárodní vztahy, obranyschopnost státu nebo veřejnou bezpečnost; práva duševního vlastnictví; a zájmy třetí strany, která poskytla požadovanou informaci, aniž měla či mohla mít právně stanovenou povinnost) žalovaný vůbec nepoužil jako důvod odepření poskytnutí informací, a nebyly tudíž vůbec předmětem posouzení městského soudu. Okrajově se žalovaný dotkl důvodu mezinárodních vztahů, ale nikoli jako svébytného důvodu pro odepření poskytnutí informací, ale jako zájmu, který má být obecně zohledňován při vyvažování protichůdných zájmů na poskytnutí či neposkytnutí informací, a to s ohledem na čl. 14 odst. 9 Dohody.
[34] Z ustálené judikatury NSS vyplývá, že „vyjádření žalovaného (ať již jde o vyjádření k žalobě nebo kasační stížnosti) není z povahy věci způsobilé nahradit odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nedostatky v soudním řízení přezkoumávaného správního rozhodnutí proto nelze zhojit ani ve vyjádření k žalobě, ani ve vyjádření ke kasační stížnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008-71, či ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/2002-25, publ. pod č. 73/2004 Sb. NSS, nebo též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74). Je tomu tak proto, že zákonnost rozhodnutí správního orgánu lze posuzovat toliko skrze v něm obsažené odůvodnění, a nikoliv skrze dodatečně učiněné vyjádření (k žalobě či ke kasační stížnosti). Ke skutečnostem doplněným ve vyjádření žalovaného při úvahách o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí proto nelze přihlížet“ (rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2025, č. j. 4 As 28/2024-43, bod 34). Nemůže-li v soudním řízení „dopovědět“ důvody svého rozhodnutí sám žalovaný, tím spíš za něj nemůže v soudním řízení kompenzovat nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí osoba zúčastněná na řízení. Tato část argumentace kasační stížnosti je proto nepřípustná, neboť se míjí s důvody kasační stížnosti ve smyslu § 103 odst. 1 s. ř. s.
[35] Ze stejného důvodu je nepřípustná i ta část stížní argumentace, která se sice dotýká těch důvodů, pro něž žalovaný odepřel poskytnout informace, tedy důvodů ochrany obchodního tajemství a ochrany rovnosti účastníků soudního řízení, ovšem stěžovatelka touto argumentací nerozporuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného shledanou městským soudem, nýbrž namísto žalovaného doplňuje další důvody, proč se ona sama domnívá, že neposkytnuté informace byly obchodním tajemstvím či proč měly relevanci z hlediska ochrany rovnosti účastníků soudního řízení. I zde však platí, že její obsáhlé důvody, proč jde u jednotlivých požadovaných informací o obchodní tajemství, a v jakých konkrétních soudních řízeních v Polsku by žalobce mohl využít takto získané informace, nemůže ex post kompenzovat městským soudem shledanou nedostatečnost odůvodnění rozhodnutí žalovaného.
[36] Ke stěžovatelkou tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu spočívající v tom, že se dostatečně nevypořádal s některými jejími námitkami, je třeba připomenout, že v řízení před městským soudem měla toliko postavení osoby zúčastněné na řízení. Nevypořádání s tvrzeními osoby zúčastněné na řízení, jíž nepřísluší uplatňovat žalobní námitky a vymezovat rozsah soudního přezkumu, však podle bodu 34 usnesení rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016-123, č. 3668/2018 Sb. NSS, nemůže založit nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu, ale jinou vadu řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) poslední věty s. ř. s.: „Opomene-li krajský soud zcela vyjádřit se v odůvodnění svého rozhodnutí k podstatným důvodům uplatněným v řízení osobou zúčastněnou na řízení, jedná se o vážnou vadu řízení, nikoli o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů. Zda taková vada řízení mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí krajského soudu [§ 103 odst. 1 písm. d) na konci s. ř. s.], je třeba vždy posoudit podle konkrétních okolností případu. (…).“ Stěžovatelka však nekonkretizuje, s jakými jejími tvrzeními se městský soud údajně nevypořádal, a jak by takové obecně namítané nevypořádání mohlo založit jinou vadu řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) poslední věty s. ř. s. a ani NSS takovou vadu neshledal.
[37] Nepřezkoumatelnost nemůže založit jediné konkrétní tvrzení, které stěžovatelka uvádí, tedy že městský soud neměl pouze lakonicky označit za „politickou“ její argumentaci, že poskytování informací o postupu těžby nebo umístění strategických odvodňovacích vrtů ji může vystavit rizikům útoků, proti kterým se pak nebude schopna účinně bránit. Touto tvrzenou nepřezkoumatelností se však stěžovatelka fakticky snaží obhájit naplnění důvodu veřejné bezpečnosti pro odepření informací ve smyslu čl. 4 odst. 4 písm. b) Aarhuské úmluvy, tedy jednoho z oněch důvodů, o něž žalovaný své rozhodnutí neopřel, jak bylo vyloženo výše.
[38] S důvody rozhodnutí žalovaného a s napadeným rozsudkem se míjí i stěžovatelčino tvrzení o relevantnosti důvodů politického charakteru z hlediska žalovaným nevyužitého čl. 4 odst. 4 písm. b) Aarhuské úmluvy, tentokrát ve smyslu mezinárodních vztahů. Tyto důvody se však týkají také tvrzení v bodě 47 napadeného rozsudku, že součástí testu proporcionality nemají být žalovaným zmiňované důvody politického charakteru ve smyslu požadavků čl. 14 odst. 9 Dohody. Tato její námitka již je způsobilá věcného posouzení.
[39] K tomu NSS podotýká, že městský soud zkritizoval zejména nesprávnost celkového uchopení „tzv. testu proporcionality“ na str. 10 rozhodnutí žalovaného. NSS souhlasí s městským soudem, že test proporcionality měl být proveden tak, že jím žalovaný zváží, zda může odepřením požadovaných informací omezit žalobcovo právo na přístup k informacím z (předtím konstatovaných) legitimních důvodů ochrany obchodního tajemství a ochrany rovnosti účastníků řízení. Právě přístup k informacím o životním prostředí je tím právem, které je omezováno, naopak ochrana obchodního tajemství a rovnosti účastníků řízení jsou zájmy, pro něž má být přiměřeně omezeno. Žalovaný pochopil první krok tohoto testu, tedy „vhodnost“, správně tak, že „jediným vhodným způsobem, který umožňuje dosáhnout ochrany soukromého vlastnictví (obchodního tajemství) a neohrozí rovnost účastníků soudních řízení, je zachování důvěrnosti požadovaných informací“. V druhém kroku (potřebnosti) však mělo být posouzeno, zda nebylo možno tyto legitimní důvody omezení ochránit jiným způsobem, a to stejně účinně, a přitom s menším omezením práva na přístup k informacím o životním prostředí. Právě při ochraně obchodního tajemství se často nabízí jako řešení méně omezující svobodný přístup k informacím o životním prostředí, pokud je informace obsahující obchodní tajemství začerněna, ale zbytek informace je poskytnut. Žalovaný však skutečně zaměnil, co s čím má být poměřováno, když uvedl: „Ministerstvo dále nenalezlo jiný prostředek ochrany, kterým by bylo možné se požadovaných informací domoci a který by zasahoval do práva na ochranu vlastnictví a rovného postavení účastníků méně či šetrněji (kritérium potřebnosti)“. Z jím provedeného druhého kroku je tedy patrné, že si žalovaný skutečně nebyl vědom, že má poměřovat potřebnost omezení práva na přístup k informacím o životním prostředí ve smyslu čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (který je zde speciálním vůči obecnému právu na přístup k informacím dle jejího čl. 17 odst. 5) pro naplnění ochrany uvedených legitimních zájmů stěžovatelky. Tedy, že neexistuje jiné opatření, které by tyto její zájmy ochránilo stejně efektivně, a přitom právo žalobce omezilo méně. NSS se ztotožňuje s městským soudem, že takto koncipovaný test proporcionality je nepřezkoumatelný, neboť v různých krocích zaměňuje, co s čím má být poměřováno. Ve třetím kroku (přiměřenost v užším smyslu slova) je pak skutečně namístě poměřovat právě a pouze ony ve střetu stojící legitimní zájmy či práva, není tedy prostor pro zohlednění dalších argumentů politického charakteru, jak správně uvedl městský soud.
[40] Stěžovatelka i žalovaný poukazují v tomto směru na čl. 14 odst. 9 Dohody, který zní: Každá strana bude chránit informace, které druhá strana označí jako informace, jejichž zveřejnění by mohlo nepříznivě ovlivnit bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, práva duševního vlastnictví, důvěrnost obchodních nebo průmyslových informací nebo služební tajemství, při předávání těchto informací s plným využitím platných právních předpisů a v rozsahu, který tyto předpisy umožňují.
[41] NSS souhlasí s žalobcem, že se nynější situace podstatně odlišuje od rozsudku č. j. 21 As 29/2025-32, na nějž poukazují žalovaný a stěžovatelka. Ten se totiž týkal utajovaných informací podle zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, a ona politická hlediska, týkající se dopadu zveřejnění požadovaných informací na česko-ruské vztahy, zde byla zvažována při posuzování otázky, zda je naplněna materiální stránka utajované informace. V nynějším případě však požadované informace do režimu tohoto zákona nespadají, takže pokud by jejich poskytnutí proběhlo „s plným využitím platných právních předpisů a v rozsahu, který tyto předpisy umožňují“, nešlo by o porušení čl. 14 odst. 9 Dohody, který právě s jejich poskytnutím v souladu s českými právními předpisy výslovně počítá.
[42] Nadto je třeba odmítnout úvahu žalovaného, že i pokud by bylo namístě požadované informace poskytnout z důvodů podle zákona o právu na informace o životním prostředí, brání jejich poskytnutí sama Dohoda vykládaná podle Vídeňské úmluvy o smluvním právu a dobrá víra ČR a Polské republiky. NSS má plné pochopení pro důvody, proč byla Dohoda sjednána a jak je důležité její zachování z pohledu dobrých vztahů obou smluvních stran. To však nemění nic na tom, že jde toliko o mezivládní smlouvu, nikoli o tzv. prezidentskou smlouvu, s níž by vyslovily souhlas obě komory Parlamentu ve smyslu čl. 49 Ústavy. Jedině takovým smlouvám svědčí přednostní aplikace před zákonem, jak plyne z čl. 10 Ústavy (popřípadě jejího čl. 10a, za splnění dalších podmínek). Skutečnost, že byla Dohoda publikována ve Sbírce mezinárodních smluv, jak zdůrazňuje žalovaný, nemůže pochopitelně sama o sobě dodat Dohodě postavení prezidentské smlouvy.
[43] K postavení podobných mezivládních dohod se NSS vyjádřil již v rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/2003-73, č. 1469/2008 Sb. NSS, podle nějž dohody sjednané na mezivládní úrovni „nesplňují kritéria článku 10 ani článku 10a Ústavy, Nejvyšší správní soud konstatuje, že jediná možnost poskytnutí ochrany ustanovení o důvěrnosti v předmětné smlouvě vyplývá z článku 1 odst. 2 Ústavy. Takový postup by ovšem znamenal, že soud přizná přednostní aplikační postavení před zákonem ve prospěch ustanovení mezinárodní smlouvy, která nesplňuje kritéria článku 10 ani článku 10a Ústavy. Tím by se ovšem stalo zbytečným nejen ustanovení článku 10, ale do značné míry i článku 10a Ústavy, a soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy použitého nikoliv jako interpretační vodítko, ale jako přímo aplikovatelné ustanovení relativizující nejen zákonné normy, ale i normy ústavního pořádku, de facto důsledně uplatnil monistickou koncepci vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva. Takový postup by byl nejen contra legem, ale zjevně protiústavní, a v rozporu se svrchovanou pravomocí České republiky stanovit nezávisle účinky, které ve svém právním řádu přizná normám mezinárodního práva. Soud proto uzavírá, že i za současného znění Ústavy musí ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím převážit konkurující ustanovení Dodatku č. 2 o důvěrnosti tohoto mezinárodněprávního aktu. Soud si je zajisté vědom, že hrubé porušení mezinárodní smlouvy (odmítnutí plnit smlouvu, nebo porušení podstatných ustanovení smlouvy s ohledem na její předmět a cíl) dává poškozené straně právo dovolávat se ukončení platnosti smlouvy, nebo jejího suspendování zcela nebo částečně, neboť norma mezinárodního práva, jejímž obsahem je dostatečně určité a jednoznačné pravidlo chování a která splňuje právní formu podmiňující závaznost pravidla chování, je s to při svém porušení vyvolat právní odpovědnost. Je přitom irelevantní, že se jedná o porušení orgány ústavně nezávislými, jako např. soudy. Je vhodné připomenout také to, že orgán sjednávající mezinárodní smlouvu je povinen při jednání respektovat veškerá ustanovení českého právního řádu; v opačném případě může vytvoření konkurence obsahu smlouvy s českým právním řádem vést ke vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky.“
[44] Mezivládní smlouva, jako je Dohoda, tedy musí z pohledu českého právního řádu při své aplikaci českými soudy a jinými státními orgány ustoupit požadavkům zákona (zde zákona o právu na informace o životním prostředí); jinak by ostatně vláda mohla kdykoli obejít zákon vyjadřující vůli Parlamentu prostým sjednáním dvoustranné mezivládní smlouvy. Žalovaný má sice z pohledu mezinárodního práva pravdu, že podle čl. 27 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, je-li smlouva platně uzavřená, nemůže se její strana dovolávat ustanovení svého vnitrostátního práva jako důvodu pro neplnění smlouvy. Z pohledu hierarchie pramenů vnitrostátního práva však naopak platí, že se žalovaný správní orgán nemůže dovolávat pouhé mezivládní smlouvy jako důvodu pro neplnění požadavků zákona. V nynější věci je nicméně klíčové to, že sama Dohoda v čl. 14 odst. 9 předpokládá, že české orgány mohou chránit informace v ní obsažené pouze s plným využitím platných právních předpisů a v rozsahu, který tyto předpisy umožňují, jak bylo vyloženo výše. Nejvyšší správní soud je proto přesvědčen, že nedochází ani k porušení mezinárodních závazků České republiky.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek městského soudu není nezákonný z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl podle § 110 odst. 1 s. ř. s.
[46] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1, větu první, ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka ve věci úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Totéž platí pro žalovaného, který sdílel její právní pozici. Žalobci v řízení nevznikly žádné náklady, neboť nebyl právně zastoupen, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. prosince 2025
Pavel Molek
předseda senátu