[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Kateřiny Kozákové a Mgr. Ondřeje Hrabce ve věci

žalobkyně:  M. F.

bytem X

zastoupená Mgr. Janem Sikorou, advokátem

se sídlem Vendryně č. p. 931, Vendryně

proti

žalovanému:  Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
se sídlem Karmelitská 529/5, Praha 1 – Malá Strana   

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 9. 2024, č. j. MSMT-14311/2024-4,

takto:

1. Žaloba se zamítá.
2. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Základ sporu

1. Rektorka Univerzity Karlovy (dále jen „prvostupňový správní orgán“) rozhodnutím ze dne 6. 3. 2024, č. j. NO/UKRUK/92/2024/Li (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“), zamítla žádost žalobkyně o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, které získala absolvováním studijního oboru „Práce zdravotníka“ na zahraniční vysoké škole s názvem „Doněcká státní lékařská univerzita M. Gorkého“ se sídlem na Ukrajině. Vysokoškolská kvalifikace (Diplom) a její Dodatek k Diplomu byly vydány orgánem Ruské federace, tedy nikoliv institucí oprávněnou poskytovat vysokoškolské vzdělání na území Ukrajiny. Proti prvoinstančnímu rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž rozhodl žalovaný tak, že odvolání zamítl a rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného brojí žalobkyně podanou žalobou. 

II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného

2. Žalobkyně v podané žalobě namítá nesprávné právní posouzení a chybnou aplikaci čl. VI. 1. Úmluvy o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu, publikované ve sbírce mezinárodních smluv pod č. 60/2000 Sb. m. s. (dále jen „Lisabonská úmluva“) definujícího vysokoškolskou instituci. Žalovaný uzavřel, že žádosti žalobkyně o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání nebylo možné vyhovět, neboť Česká republika území Doněcké oblasti považuje kontinuálně za nezpochybnitelnou integrální součást Ukrajiny, tedy za území pod svrchovanou pravomocí ukrajinských státních orgánů a neakceptuje na daném území působnost státních orgánů a práva Ruské federace. Dle názoru žalobkyně však není rozhodující politická akceptace či odmítnutí výkonu něčí státní moci na určitém území, ale aplikace příslušných ustanovení Lisabonské úmluvy na zjištěný skutkový stav. Žalobkyně má za to, že Lisabonská úmluva teritoriální aspekt vysokoškolské instituce pro posouzení její příslušnosti k určitému státnímu systému nestanoví, neboť dle citované úmluvy je vysokoškolská instituce zařízení poskytující vysokoškolské vzdělání uznané příslušným orgánem Strany za součást jejího vysokoškolského systému. Jsou-li proto jak Ukrajina, tak Ruská federace stranami Lisabonské úmluvy, je nutné dovodit, že jedna ze stran této úmluvy zařadila Doněckou státní lékařskou univerzitu M. Gorkého jako součást svého vysokoškolského systému. Tím byla podmínka Lisabonské úmluvy vztahující se k definici pojmu vysokoškolské instituce splněna. Vydala-li proto Doněcká státní lékařská univerzita M. Gorkého doklady o kvalifikaci jakožto příslušný orgán státní správy strany Lisabonské úmluvy (Ruské federace) na úseku vysokoškolského vzdělávání, je pro účely uznání tohoto vzdělání nezbytné vycházet z premisy, že ve vztahu k Ruské federaci nebyla přijata žádná opatření, která by bránila uznávání kvalifikací vydaných příslušnými vysokoškolskými institucemi zařazenými Ruskou federací do jejího vysokoškolského systému. 
3. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě nejprve shrnul okolnosti předcházející podání žaloby a dále uvedl, že považuje výklad žalobkyně vztahující se k pojmu vysokoškolské instituce a tvrzenému postavení zahraniční vysoké školy jakožto vysokoškolské instituce Ruské federace na území Ukrajiny za účelový a nepřijatelně zužující, odhlížející od vlastního předmětu řízení. K otázce teritoriality z hlediska Lisabonské úmluvy žalovaný uvedl, že pojem vysokoškolská instituce představuje „zařízení poskytující vysokoškolské vzdělání uznané příslušným orgánem Strany za součást jejího vysokoškolského systému“. Žalovaný, prvoinstanční správní orgán i sama žalobkyně označují místo působnosti zahraniční vysoké školy, tedy Doněckou oblast, za integrální území Ukrajiny. V nyní posuzované věci je to tedy stát Ukrajina, který je pro dané státní území výhradně slovy Lisabonské úmluvy oprávněn uznat svým příslušným orgánem zahraniční vysokou školu jakožto zařízení poskytující vysokoškolské vzdělávání, a tedy za platnou součást svého (ukrajinského) vysokoškolského systému. Stranou ve smyslu Lisabonské úmluvy při posuzování žádosti je tedy stát Ukrajina a měřítkem legality předmětné vysokoškolské kvalifikace a také měřítkem legality postavení žalobkyní absolvované zahraniční vysoké školy v systému vzdělávání je výlučně ukrajinský právní systém. Dle žalovaného Ruskou federací jednostranné a Ukrajinou neuznané zahrnutí zahraniční vysoké školy do ruského vzdělávacího systému rozhodně nemůže být naplněním podmínek uznatelnosti ve smyslu Lisabonské úmluvy. Za lichý pak považuje žalovaný argument žalobkyně o neexistenci přijatých opatření bránících uznávání kvalifikací vydaných vysokoškolskými institucemi na okupovaných území zařazenými do ruského vysokoškolského systému. Žalovaný v této souvislosti odkázal na oficiální a závazné stanovisko Ukrajiny podané národním informačním střediskem ENIC Ukraine, jež je součástí Ministerstva školství a vědy Ukrajiny, a z nějž i vycházely správní orgány při svém rozhodování. ENIC Ukraine na svém oficiálním webu výslovně uvádí, že Ukrajina doklady o vzdělání vydané Ruskou federací na svých dočasně okupovaných území neuznává za platné, přičemž tyto doklady zde přesně specifikuje včetně obrazové dokumentace. Mezi uváděnými neplatnými doklady pak lze najít i vzor typu diplomu, který předložila žalobkyně spolu se žádostí o uznání. V této souvislosti žalovaný zdůraznil, že ENIC Ukraine zde rovněž podrobně uvádí procesy vedoucí k aprobaci neplatných dokladů o vzdělání pocházejících od vzdělávacích institucí na dočasně okupovaných území. Ukrajina rovněž pro tyto četné případy již od roku 2014 přijala zvláštní legislativu, jíž ENIC Ukraine podrobně uvádí. Žalovanému je z jeho úřední činnosti známo, že ENIC Ukraine i Ministerstvo školství a vědy Ukrajiny jsou svým občanům v těchto komplikovaných životních situacích plně nápomocni a připojil odkaz na příslušné webové stránky ENIC Ukraine. Závěrem žalovaný uvedl, že Ukrajina svůj přístup jednoznačně, závazně a obecně artikuluje vůči všem smluvním stranám Lisabonské úmluvy. Přístup žalovaného proto není výrazem kategorického přístupu toliko České republiky, ale je ve smyslu Lisabonské úmluvy obecně zavazující pro všechny uznávající strany.

III. Posouzení žaloby

4. Městský soud v Praze v souladu s § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní vymezených námitek, vycházel při tom v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného a shledal, že žaloba není důvodná.  
5. Městský soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť žalobkyně i žalovaný s tímto postupem souhlasili, resp. nevyjádřili nesouhlas s rozhodnutím věci bez nařízení jednání. Podklady a listiny, z nichž městský soud vycházel, a jichž se dovolávaly i procesní strany ve svých podáních, jsou obsaženy ve správním spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS).
6. Podstatou nyní posuzované žaloby je zejména otázka správnosti výkladu čl. VI. 1 Lisabonské úmluvy ve vztahu k uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání pocházejícího z okupovaných území. Stěžejní námitkou žalobkyně je, že se v případě jí předložených dokladů o vysokoškolském vzdělání nejednalo o doklady vydané neoprávněnou institucí, když Doněcká státní lékařská univerzita M. Gorkého je příslušným orgánem státní správy strany Lisabonské úmluvy (Ruské federace) na úseku vysokoškolského vzdělávání. Žádná opatření bránící uznávání dokladů o vysokoškolském vzdělání vydané institucemi zařazenými Ruskou federací do jejího vysokoškolského systému, na základě nichž by bylo možné žádost žalobkyně zamítnout, nebyla přijata.
7. Právní úprava uznávání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace (tzv. nostrifikace) platná ke dni vydání napadeného rozhodnutí (30. 9. 2024) vychází z Lisabonské úmluvy, kterou je Česká republika vázána, a která byla v rámci vnitrostátní úpravy (zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění k 30. 9. 2024) reflektována v § 89 až 90b zákona o vysokých školách. Podle § 106 odst. 1 zákona o vysokých školách přitom platí, že v případě odlišné právní úpravy je třeba Lisabonskou úmluvu použít přednostně.
8. Uznávání vysokoškolských kvalifikací je upraveno v části VI. Lisabonské úmluvy, přičemž čl. I stanoví základní definice.
9. Podle čl. VI.1 Lisabonské úmluvy tak platí, že do té míry, že rozhodnutí o uznání je založeno na znalostech a dovednostech osvědčených vysokoškolskou kvalifikací, každá Strana uzná vysokoškolské kvalifikace přiznané v jiné Straně, ledaže by mohl být prokázán podstatný rozdíl mezi kvalifikací, o jejíž uznání je žádáno, a odpovídající kvalifikací ve Straně, ve které je o uznání žádáno. Podle čl. VI.5 Každá Strana může uznávání vysokoškolských kvalifikací, vydaných zahraničními vzdělávacími institucemi působícími na jejím území, podmínit zvláštními požadavky vnitrostátního práva nebo zvláštních dohod uzavřených se Stranou původu takových institucí.
10. Podle čl. I. Lisabonské úmluvy se „vysokoškolskou institucí“ rozumí zařízení poskytující vysokoškolské vzdělávání uznané příslušným orgánem Strany za součást jejího vysokoškolského systému, „vysokoškolským programem“ studium, které je uznané příslušným orgánem Strany za součást jejího vysokoškolského systému a jehož dokončení poskytuje studentovi vysokoškolskou kvalifikaci a „vysokoškolskou kvalifikací“ jakýkoli titul, diplom nebo jiné osvědčení vydané příslušným orgánem osvědčující úspěšné ukončení vysokoškolského programu.
11. Obdobně podle § 89 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách platí, že veřejná vysoká škola uskutečňující obsahově obdobný studijní program vydá na žádost absolventa zahraniční vysoké školy osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání.
12. Podle § 90 odst. 2 zákona o vysokých školách podkladem pro uznání je originál nebo úředně ověřená kopie diplomu, vysvědčení nebo obdobného dokladu vydaného zahraniční vysokou školou, případně originál nebo úředně ověřená kopie dodatku k diplomu a doplňující informace o tom, že studijní program uskutečňovala instituce oprávněná poskytovat vzdělání srovnatelné s vysokoškolským vzděláním podle tohoto zákona, a o náplni vysokoškolského studia v zahraničí. V případě potřeby se připojí úředně ověřený překlad těchto dokladů.
13. Soud se předně zabýval námitkou neexistence principu teritoriality, kdy dle názoru žalobkyně je třeba za příslušnou Stranu smlouvy považovat stát, podle jehož práva bylo vysokoškolského zařízení zřízeno a je provozováno a nikoli stát, na jehož území se dané vysokoškolské zařízení nachází. K této námitce soud uvádí, že zabezpečení realizace práva na vzdělání spadá mezi svrchované pravomoci státu, který prostřednictvím právní úpravy stanoví podmínky, za kterých je toto na jeho území poskytováno. Právě proto je příslušnou Stranou Lisabonské úmluvy při zjišťování splnění podmínek uznatelnosti zahraničního vysokoškolského vzdělání stát, na jehož území má předmětná vysokoškolská instituce sídlo a nikoli stát, podle jehož práva byla tato instituce zřízena. Obdobně i soudní judikatura (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2022, č. j. 1 As 320/2020-31) při stanovení podmínek nostrifikace uvádí, že pro naplnění první podmínky (zda je žadatel absolventem zahraniční vysoké školy) je třeba zkoumat, zda „i zahraniční správní orgány dané země budou žadatele o uznání považovat za absolventa zahraniční (z jejich pohledu tamní) vysoké školy.“ Mezi účastníky přitom není sporu o to, že sídlem i místem poskytování vzdělávání instituce s názvem „Doněcká státní lékařská univerzita M. Gorkého“ je Doněck, tedy místo nacházející se na území, jež bez ohledu na probíhající ruskou okupaci, tvoří součást integrálního území Ukrajiny.
14. V dané věci pak nelze odhlédnout ani od geopolitické situace v předmětném regionu, kdy v důsledku ozbrojené invaze ruských ozbrojených sil na Ukrajinu orgány Ruské federace jako okupující země samozvaně a jednostranně zahrnuly stávající ukrajinské vzdělávací instituce do svého vzdělávacího systému. Takové akty nepochybně nemohou být akceptovány pouze z toho důvodu, že okupující země jednostranně vykonávající státní moc na tomto území je rovněž Stranou Lisabonské smlouvy. Již jen z tohoto důvodu by nebylo možné přisvědčit argumentaci žalobkyně. Učinil-li by tak soud, fakticky by aproboval násilné a jednostranné převzetí vzdělávací instituce napadeného státu okupační silou jiného státu. Takové jednání jistě nemůže požívat právní ochrany. Městský soud proto zcela souhlasí s žalovaným, že nelze uznat vysokoškolskou kvalifikaci vydanou vysokou školou dle práva země, jejíž výkon moci na svém území Ukrajina neuznává.
15. Na základě obou uvedených důvodů soud uzavírá, že žalovaný i prvoinstanční správní orgán postupovali správně, pokud za příslušnou Stranu Lisabonské úmluvy považovali Ukrajinu a nikoli Ruskou federaci.
16. Soud se dále zabýval posouzením splnění samotných podmínek nostrifikace vzdělávání a vysokoškolské kvalifikace osvědčované Diplomem a Dodatkem k němu.
17. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2022, č. j. 1 As 320/2020-31, platí, že „pro uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání je nutné naplnění dvou podmínek, a to, že žadatel o uznání je absolventem zahraniční vysoké školy (§ 89 odst. 1 zákona o vysokých školách), a že studijní programy nejsou po srovnání v podstatných rysech odlišné (§ 90 odst. 5 stejného zákona). První podmínka zejména obnáší posouzení, zda žadatel o uznání úspěšně dokončil studijní program, zda vysoká škola byla oprávněna k výuce tohoto studijního programu a zda žadateli udělila odpovídající diplom nebo jiný obdobný doklad o absolvování zahraniční vysoké školy. Podstatou posouzení první podmínky tedy je, zda žadatel o uznání vystudoval studijní program zahraniční vysoké školy a je v důsledku toho v daném státě oprávněn užívat titul či jiné benefity spojené s vystudováním zahraniční vysoké školy. Jinými slovy, zda i zahraniční správní orgány dané země budou žadatele o uznání považovat za absolventa zahraniční (z jejich pohledu tamní) vysoké školy. Podkladem rozhodnutí je mimo jiné kopie diplomu, informace o kvalifikaci zahraniční vysoké školy a náplni studijního programu (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2021, č. j. 8 As 193/2019-39, bod 11).“
18. Podle čl. VIII.1 Lisabonské úmluvy každá Strana poskytne adekvátní informace o jakékoliv instituci náležející do jejího vysokoškolského systému a o jakémkoliv programu uskutečňovaném těmito institucemi za účelem umožnit příslušným orgánům ostatních Stran zjistit, zda kvalita kvalifikací vydaných těmito institucemi opravňuje uznání ve Straně, v níž je o uznání žádáno.
19. Podle čl. X.3 odst. 4 Lisabonské úmluvy Strany budou spolupracovat prostřednictvím sítě ENIC s národními informačními středisky ostatních Stran, zvláště tím, že jim umožní shromažďovat všechny informace užitečné pro činnost národních informačních středisek, jež souvisí s akademickým uznáváním a mobilitou.
20. V rozsudku ze dne 18. 11. 2021, čj. 8 As 193/2019-93, Nejvyšší správní soud uvedl, že „ENIC bez hlubší úvahy nelze považovat za nepodstatný podklad rozhodnutí o osvědčení. Dle čl. VIII.1 Lisabonské úmluvy každá Strana poskytne adekvátní informace o jakékoliv instituci náležející do jejího vysokoškolského systému a o jakémkoliv programu uskutečňovaném těmito institucemi za účelem umožnit příslušným orgánům ostatních Stran zjistit, zda kvalita kvalifikací vydaných těmito institucemi opravňuje uznání ve Straně, v níž je o uznání žádáno. Dle čl. X.1 bodu b) ENIC dohlíží na provádění této úmluvy, podporuje ji a usnadňuje. Dle čl. X.3 odst. 4 Lisabonské úmluvy Strany budou spolupracovat prostřednictvím sítě ENIC s národními informačními středisky ostatních Stran, zvláště tím, že jim umožní shromažďovat všechny informace užitečné pro činnost národních informačních středisek, jež souvisí s akademickým uznáváním a mobilitou. Z uvedeného lze seznat, že ENIC je instituce, která je oprávněná a způsobilá k vyjadřování se k otázkám uznávání vzdělávání, resp. je schopna správním orgánům dodat potřebné informace sloužícím k rozhodnutí o žádosti o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání.“ (zvýrazněno soudem).
21. V nyní posuzované věci správní orgány uzavřely, že dle systému ENIC Ukraine a rovněž pak z jednotné elektronické databáze Ukrajiny „Jedyna deržavna elektronna baza z pytaň osvity“ vyplývá, že Doněcká státní lékařská univerzita M. Gorkého není v ukrajinských veřejných informačních zdrojích závazných pro řízení o žádosti žalobkyně uvedena jako zahraniční vysoká škola. Současně žalovaný na straně 7 napadeného rozhodnutí uzavřel, že předmětná státní lékařská univerzita není ani zahraniční vysokou školou působící na území akceptujícího hostitelského státu, v tomto případě Ukrajiny. Prizmatem shora uvedených judikaturních závěrů se městský soud s takovým posouzením ze strany správních orgánů ztotožňuje, neboť zjistí-li správní orgány při posuzování žádosti o uznání vysokoškolské kvalifikace z příslušných zdrojů, že doklady o vzdělání vydala instituce, kterou však daný stát neuznává a nepovažuje takové doklady na svém území za platné, nebyla splněna již prvá podmínka pro uznání zahraničního vysokoškolského studia.
22. Vzhledem k citované judikatuře pak městský soud považuje za dostatečné, pokud správní orgány své závěry opřely zejména o skutečnosti zjištěné ze sítě ENIC.
23. Soud tak uzavírá, že správní orgány postupovaly správně, posuzovaly-li žádost žalobkyně dle jejího obsahu a zabývaly se naplněním podmínek ve vztahu k charakteru instituce, jež předmětné doklady o vzdělání vydala. V souladu s Lisabonskou úmluvou rovněž zjišťovaly klíčové informace ze systému ENIC Ukraine. S ohledem na shora uvedené proto městský soud uzavírá, že správní orgány nepochybily, zamítly-li žádost žalobkyně o uznání vysokoškolské kvalifikace na základě dokladů vydaných institucí, jež není na území Ukrajiny oprávněna poskytovat vysokoškolské vzdělání.
24. Závěrem pak soud uvádí, že si je plně vědom nelehké situace, ve které se žalobkyně v důsledku jí nezaviněných geopolitických událostí ocitla. V této souvislosti nicméně soud žalobkyni připomíná, že ukrajinský správní aparát na „převzetí svých škol na okupovaných územích Ruskou federací“ reagoval i tím, že vytvořil systém uznávání vzdělání z okupovaných území tak, aby dotčené osoby nebyly nastalou situací znevýhodněny a měly možnost své dosažené vzdělání aprobovat. Žalobkyně tedy měla možnost vyvstalou situaci řešit prostřednictvím Ministerstva školství a vědy Ukrajiny či získat alespoň potřebné informace prostřednictvím sítě ENIC, což neučinila. To vše přesto, že žalovaný v napadeném rozhodnutí žalobkyni na systém ENIC a jeho funkci upozornil. Nelze proto přisvědčit dílčí námitce žalobkyně, že by ze strany Ukrajiny nebyla činěna žádná opatření bránící uznávání kvalifikace vydané ruskými vysokoškolskými institucemi na okupovaném území.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

25. Městský soud neseznal žádnou ze vznesených námitek důvodnou, proto z výše uvedených důvodů žalobu jako nedůvodnou zamítl podle § 78 odst. 7 s. ř. s.
26. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně úspěch v řízení neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak právo na náhradu nákladů řízení měl, nevznikly v řízení žádné náklady nad rámec jeho úřední povinnosti, proto mu soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha dne 29. září 2025

Mgr. Gabriela Bašná v.r.

předsedkyně senátu