1 As 114/2025 - 60
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Petra Pospíšila v právní věci žalobkyně: obec Hrušovany u Brna, sídlem Masarykova 17, Hrušovany u Brna, zastoupena JUDr. Milanem Vašíčkem, MBA, advokátem sídlem Dominikánské nám. 656/2, Brno, proti žalovanému: Obvodní báňský úřad pro území krajů Jihomoravského a Zlínského, sídlem Cejl 481/13, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: České štěrkopísky spol. s. r. o., sídlem Cukrovarská 34/41, Praha 9, zastoupena Mgr. Tomášem Uherkem, advokátem sídlem Jandova 208/8, Praha 9, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v nezahájení řízení o změně a zrušení dobývacího prostoru, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 21. 5. 2025, č. j. 29 A 80/2024 ‑ 162,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 21. 5. 2025, č. j. 29 A 80/2024 ‑ 162, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou existence aktivní procesní legitimace obce k podání zásahové žaloby, jíž se domáhá zahájení řízení o změně či zrušení dobývacího prostoru z moci úřední [§ 27 odst. 4 a 8 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)].
[2] Žalobkyně se před krajským soudem domáhala vůči žalovanému ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím v nezahájení řízení z moci úřední o změně a zrušení dobývacího prostoru, jenž leží na jejím území. Jako důvody pro zahájení řízení uvedla, že: i) zde neprobíhá těžba a nepředpokládá se, že se v ní bude pokračovat; ii) těžba by ohrozila jakost podzemních vod a sysla obecného, který se na území dobývacích prostor nachází a je kriticky ohroženým druhem; iii) přes oblast je plánována výstavba vysokorychlostní železniční tratě; a také iv) v území není vypořádáno vlastnictví některých pozemků.
[3] Krajský soud žalobu napadeným usnesením odmítl, neboť podle něj žalobkyně dostatečně netvrdila dotčenost svých veřejných subjektivních práv. Její tvrzení zůstala pouze v obecné rovině. Nenaplnila proto podmínku aktivní legitimace.
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž navrhla, aby Nejvyšší správní soud usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Nesouhlasí s tím, že by neoznačila svá práva, která byla nečinností dotčena. Podrobněji ovšem rozvedla, že se jedná o její právo na výkon územní samosprávy, právo na příznivé životní prostředí, vlastnické právo k pozemkům v dobývacích prostorech a veřejný zájem na realizaci strategické infrastruktury. Jestliže měl krajský soud za to, že tato práva nevyplývají z textu žaloby, měl ji vyzvat k jejich upřesnění. V tomto řízení nelze klást na stěžovatelku nepřiměřenou důkazní zátěž už v okamžiku podání žaloby.
[6] Není pravdou, že vymezení dobývacího prostoru nemá žádné reálné dopady do právní sféry vlastníků nemovitostí. Naopak omezuje možnosti využití území a znemožňuje vlastníkům se svým majetkem nakládat. Osoba zúčastněná na řízení (jež má právo v lokalitě těžit) se „snaží lokalitu ‚zcela vyhladovět‘, aby ji následně mohla levně odkoupit“. K vytěžení došlo, a tak není zřejmé, proč je území vedeno jako dobývací prostor. Takto pouze nedůvodně omezuje vlastnická práva.
[7] Z formulace v žalobě je podle stěžovatelky patrné, že je vlastníkem pozemků, které spadají do dobývacích prostor. V kasační stížnosti některé z nich pro úplnost označila. Dobývací prostor je nyní vyňat z běžného stavebního, investičního a ekologického využití, což zasahuje do práv obce jako vlastníka a správce území. Toto vymezení tak snižuje hodnotu nemovitostí, omezuje plánování a výstavbu a posiluje odliv obyvatel z obce.
[8] Jestliže krajský soud vyčetl stěžovatelce, že nespecifikovala dopad nezahájení řízení na stav podzemních vod, je to dle stěžovatelky nepřiměřené fázi řízení, v níž se stěžovatelka nachází. K odbornému posouzení by mělo dojít až ve správním řízení, jehož zahájení se stěžovatelka domáhá. Absenci důkazů tak nelze přičítat k tíži stěžovatelky. K podnětu, v němž žádala zahájení řízení, stěžovatelka navíc přiložila stanovisko Agentury ochrany přírody a krajiny, podle něhož se v lokalitě vyskytuje chráněný druh sysla obecného. Z toho plyne přímý dopad na veřejný zájem, jehož ochrana náleží i obci.
[9] Je nezbytné, aby žalovaný situaci přezkoumal a určil, zda je nezbytné, aby dobývací prostor nadále existoval. Tím, že správní orgán odmítá zahájit řízení, znemožňuje konfrontaci a vyvažování práv a veřejných zájmů. Stěžovatelka má za to, že „nebyla žádným způsobem vzata v potaz podstata a smysl ochrany vlastnických práv žalobce a občanů obce, kterou převýšil byrokratický zájem potenciální těžby nerostů, kdy se správní orgány a těžební organizace prakticky spojili proti místní veřejnosti, čímž došlo k porušení čl. IV odst. 4 Listiny.“
[10] Stěžovatelka nesouhlasí ani s názorem krajského soudu, že se lze domáhat zahájení řízení z moci úřední pouze u správních řízení, jež je možné zahájit pouze ex officio. Takový výklad je příliš restriktivní. Krajský soud se tak dopustil přepjatého formalismu.
[11] Žalovaný setrval na svém vyjádření k žalobě, na které odkázal.
[12] Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že krajský soud nebyl povinen ani oprávněn domýšlet tvrzení stěžovatelky v žalobě a ani stěžovatelka nemůže tuto zásadní vadu zhojit v kasační stížnosti. Žaloba je navíc nepřípustnou actio popularis. Ani v kasační stížnosti podle ní stěžovatelka neuvedla nic nového a relevantního, a proto osoba zúčastněná na řízení odkázala na své vyjádření k žalobě. Stěžovatelka se podle ní mýlí, neboť těžba není ukončena. Osoba zúčastněná na řízení se vymezila také proti tvrzení, že se snaží „lokalitu vyhladovět“, neboť pozemky vykupuje kontinuálně a za tržní cenu. Navrhla proto, aby soud kasační stížnost zamítl.
[13] Stěžovatelka v reakci na vyjádření osoby zúčastněné na řízení uvedla, že je potřeba „objasnění tvrzení a vyvrácení [jejích] nepravd“. Zopakovala, jaká její práva jsou dotčena. Osoba zúčastněná na řízení podle stěžovatelky hájí pouze vlastní podnikatelské cíle, ačkoli má dbát i na prospěch veřejnosti. Stěžovatelka nepodala actio popularis, nýbrž chrání svá vlastní práva, např. právo na výkon samosprávy. Těžba podle ní nepokračuje. Rozporuje také způsob, jakým osoba zúčastněná tvrdí, že vykupuje pozemky.
[14] Osoba zúčastněná na řízení se dále obsáhle vyjádřila k tomu, zda těžbu připravuje, jak dochází k výkupu pozemků a k dalším tvrzením stěžovatelky.
[15] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal usnesení krajského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost je důvodná.
[16] Podle § 27 odst. 4 horního zákona může [o]bvodní báňský úřad […] za podmínek podle odstavce 1 na návrh organizace nebo i z vlastního podnětu dobývací prostor změnit, jsou‑li pro to závažné důvody z hlediska právem chráněného obecného zájmu. Podle odst. 8 taktéž za podmínek podle odstavce 1 dobývací prostor na návrh organizace nebo z vlastního podnětu zruší, jestliže dobývání výhradního ložiska skončilo nebo bylo trvale zastaveno.
[17] Krajský soud postavil napadené usnesení předně na závěru, že řízení o změně či zrušení dobývacího prostoru pouze vymezuje hranice v prostoru, a tak se jedná toliko o administrativní označení prostoru sui generis, jež má stěží samo o sobě dopad na životní prostředí (bod 40 napadeného usnesení). Toto hodnocení krajského soudu je však nesprávné.
[18] Nejvyšší správní soud již dříve vysvětlil, že v řízení o stanovení dobývacího prostoru je třeba posuzovat zvláštními předpisy chráněné zájmy, a to z hlediska vlivů stanovení dobývacího prostoru na území (rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2020, č. j. 4 As 116/2020 ‑ 99, bod 60). Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru je nezbytným předpokladem vydání povolení k hornické činnosti, a tak již počítá s následnou realizací hornické činnosti. Již stanovením dobývacího prostoru vzniká oprávnění organizace k dobývání výhradního ložiska (rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2024, č. j. 9 As 29/2024 ‑ 65, bod 31). Předmětem řízení jsou otázky možnosti budoucího dobývání surovin z daného ložiska a otázky vlivů s tímto dobýváním spojených. Obvodní báňský úřad se tak musí v řízení o stanovení dobývacího prostoru zabývat ochranou veřejných zájmů chráněných podle zvláštních zákonů (rozsudky NSS ze dne 13. 2. 2025, č. j. 9 As 176/2023 ‑ 65, bod 47; ze dne 12. 4. 2018, č. j. 1 As 76/2018 ‑ 60, body 51 až 55; či ze dne 16. 5. 2018, č. j. 5 As 90/2016 ‑ 56, bod 36).
[19] Z uvedeného vyplývá, že řízení týkající se dobývacího prostorou nemají pouze „administrativní“ (evidenční) povahu, tedy že jejich výsledkem je toliko vymezení hranic tohoto prostoru v území. Naopak se v nich posuzují různé otázky spojené s dobýváním surovin a ochranou veřejných zájmů. Jde tak o řízení, která mohou mít vliv na životní prostředí a jiná zákonem chráněná práva a zájmy (viz § 27 odst. 5 horního zákona). Pro posuzování změn již jednou vymezeného dobývacího prostoru musejí v principu platit stejné standardy jako pro jeho stanovení.
[20] Stěžovatelka v žalobě tvrdila, že stanovení dobývacích prostor mj. ohrožuje životní prostředí (podzemní vody a kriticky ohrožený druh živočicha) na území obce. Tato tvrzení krajský soud označil jako příliš obecné (body 40 a 41 napadeného usnesení) a nepostačující k prokázání aktivní legitimace stěžovatelky. Postrádal vazbu mezi právem chráněnými zájmy, na jejichž ochranu stěžovatelka vystupuje, dotčenými veřejnými subjektivními právy stěžovatelky a řízeními o zrušení a změně dobývacích prostor (bod 39 napadeného usnesení). Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem neztotožňuje.
[21] Podmínky pro to, aby žaloba proti nezahájení řízení z moci úřední byla přípustná, stanovil rozšířený senát ve svém rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 ‑ 39, č. 4178/2021 Sb. NSS (dále jen „rozsudek Žaves“). Zaprvé je potřeba, aby šlo skutečně o žalobce, jehož veřejné hmotné právo nebylo ochráněno v důsledku nečinnosti správního orgánu. Žalobní legitimaci tedy nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít. Zadruhé musí být zachována subsidiarita zásahové žaloby. Nesmí tedy existovat žádné jiné správní řízení ani žádný jiný moment, kdy osoba v minulosti mohla nebo teprve v budoucnu bude moci chránit své subjektivní hmotné právo v rámci veřejné správy nebo žalobou před správním soudem. Zatřetí by správní soud měl zvážit, zda podáním zásahové žaloby žalobce nezneužívá právo (body 81 až 89 citovaného rozsudku). Nyní se vede spor o naplnění první z těchto podmínek.
[22] V rámci první podmínky je relevantní, že žalobce tvrdí myslitelné dotčení své právní sféry nezahájením řízení z moci úřední, v opačném případě totiž chybí předpoklad, že se vůbec pojmově jedná o zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu lze žalobu z tohoto důvodu odmítnout, jestliže je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem tímto zásahem – i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá – být nemůže (rozsudek Žaves, bod 115 a tam citovaná judikatura). Rozšířený senát dal za příklad tvrzení, že „příliš často prší“ (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 ‑ 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 21; tento rozsudek byl sice následně zrušen Ústavním soudem, na závěry o odmítnutí žaloby to však nemělo vliv – viz např. rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2025, č. j. 4 As 277/2024 ‑ 46, body 16).
[23] V ostatních případech je posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ř. s., otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 ‑ 247, č. 1773/2009 Sb. NSS).
[24] V nynější věci je především třeba připomenout, že stěžovatelka by jakožto obec, na jejímž území se dobývací prostor nachází, byla účastníkem řízení, jehož zahájení se domáhá (viz § 28 odst. 2 horního zákona ve spojení s rozsudkem NSS ze dne 11. 5. 2021, č. j. 10 As 8/2020 ‑ 45, bod 27). Mohla by se tak domáhat také soudní ochrany prostřednictvím žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. Již z toho plyne, že nelze apriori vyloučit dotčení stěžovatelky na jejích právech, jestliže žalovaný řízení o změně či zrušení dobývacího prostoru nezahájil (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2022, č. j. 9 As 229/2021 ‑ 33, body 15 a 16).
[25] Rozšířený senát již uznal právo obce chránit příznivé životní prostředí či jiné zájmy svých obyvatel, stejně jako své vlastní zájmy (právo na samosprávu a vlastnické právo k obecnímu majetku), a v některých případech jí z tohoto důvodu přiznal aktivní legitimaci v soudním řízení (usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 ‑ 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, body 42 až 45; ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 ‑ 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, body 41 a 48; nebo rozsudek NSS ze dne 2. 6. 2021, č. j. 9 Ao 3/2021 ‑ 41, č. 4271/2022 Sb. NSS, body 39 až 41). Nepochybně to pak platí i o ochraně jejího vlastnického práva k pozemkům, na nichž se dobývací prostor nachází.
[26] Aniž by nyní Nejvyšší správní soud věcně hodnotil obsah žaloby, z výše uvedeného je zřejmé, že tvrzení stěžovatelky o dotčení jejích práv nejsou zjevně a nepochybně nemyslitelná. Stěžovatelka může disponovat právem chránit příznivé životní prostředí svých obyvatel, přičemž se domáhá zahájení řízení, jehož účastníkem by se následně ex lege stala a které se právě životního prostředí dotýká. Ačkoli mohou být její tvrzení obecná, lze z nich odvodit vztah mezi ochranou příznivého životního prostředí, stěžovatelčinými veřejnými subjektivními právy a řízením o změně či zrušení dobývacích prostor. Jelikož tvrzení o ochraně životního prostředí a ochraně vlastnického práva postačovala k naplnění aktivní procesní legitimace stěžovatelky, nezabýval se Nejvyšší správní soud ostatními tvrzeními v žalobě, ani dalšími kasačními námitkami. Jejich posouzení by totiž bylo nyní nadbytečné, posouzení námitek vztahujících se k meritornímu posouzení žaloby pak předčasné.
[27] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že krajský soud pochybil, odmítl‑li žalobu proto, že stěžovatelka nevznesla žádné myslitelné tvrzení o nezákonném zásahu do svých práv. V dalším řízení bude na něm, aby – neshledá‑li jiný nedostatek procesních podmínek – žalobu projednal věcně.
[28] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto usnesení krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[29] O náhradě nákladů řízení rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. října 2025
Ivo Pospíšil
předseda senátu