č. j. 31 Af 11/2024-68
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců Mgr. Jana Jiráska, Ph.D., a JUDr. Terezy Matuškové v právní věci
žalobce: Severočeská vodárenská společnost, a.s.
sídlem Přítkovská 1689, Teplice
zastoupen advokátem JUDr. Vilémem Podešvou, LL.M.
sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4
proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
sídlem Kpt. Jaroše 7, Brno
o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 2. 2. 2024, č. j. ÚOHS-04738/2024/162,
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 11. 2023, č. j. ÚOHS-46335/2023/500, výrokem I shledal žalobce vinným ze spáchání dvou přestupků podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, (dále jen „ZZVZ“), kterého se měl žalobce dopustit tím, že nedodržel pravidlo pro zadávání veřejných zakázek stanovené v § 2 odst. 3 ZZVZ, neboť tam specifikované veřejné zakázky nezadal v některém z v úvahu připadajících druhů zadávacího řízení podle § 55 ZZVZ, ačkoliv k tomu byl povinen, jelikož se jedná o nadlimitní sektorové veřejné zakázky na stavební práce. Tímto nezákonným postupem mohl ovlivnit výběr dodavatele a na předmět plnění veřejných zakázek uzavřel smlouvy o dílo. Za to uložil žalobci podle § 268 odst. 2 písm. a) ZZVZ pokutu ve výši 1 200 000 Kč.
2. Proti prvostupňovému rozhodnutí brojil žalobce rozkladem. Předseda žalovaného v části (týkající se jednoho přestupku) rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného ve výrocích I. a V. potvrdil (výrok I. napadeného rozhodnutí) a v části (týkající se druhého přestupku) správní řízení o přestupku zastavil (výrok II. napadeného rozhodnutí). Výrokem III. napadeného rozhodnutí pak změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že uloženou pokutu snížil na 500 000 Kč.
II. Žaloba
3. Žalobce považuje napadené rozhodnutí za nesprávné a nezákonné. Předseda žalovaného provedl nesprávné právní posouzení skutku, neboť na případ žalobce aplikoval druhou časovou podmínku dle § 16 odst. 5 ZZVZ namísto první časové podmínky dle téhož ustanovení. Výklad § 16 odst. 5 ZZVZ, který předseda žalovaného podává v rámci napadeného rozhodnutí, je tak v rozporu se základním účelem a smyslem zákona a současně v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2014/25/EU, o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (dále jen „sektorová směrnice“).
4. Předseda žalovaného dostatečně neodůvodnil svůj závěr o tom, že byl naplněn jeden ze znaků přestupku spočívající v ovlivnění nebo možnosti ovlivnění výběru dodavatele dle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ. Předseda žalovaného tedy dospěl k závěru, že postup žalobce byl způsobilý ovlivnit výběr dodavatele, aniž by zohlednil konkrétní skutečnosti případu, jakož i materiální stránku jednání žalobce. Tento závěr předsedy žalovaného je tak v rozporu se zjištěným skutkovým stavem a nemá oporu v podkladech pro napadené rozhodnutí.
5. Předseda žalovaného při stanovení výše trestu postupoval v rozporu s pravidly pro ukládání správních trestů; nezohlednil totiž povahu a závažnost přestupku a veškeré polehčující okolnosti případu. Žalobci také odepřel možnost opravného prostředku, neboť o sankci za přestupek dle výroku I. prvostupňového rozhodnutí rozhodl v řízení o rozkladu jako první správní orgán.
6. Žalobce proto navrhuje, aby zdejší soud napadené rozhodnutí ve výrocích I. a III. i jemu předcházející rozhodnutí ve výrocích I., IV. a V. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Na svém procesním stanovisku setrval žalobce po celou dobu řízení před zdejším soudem.
III. Vyjádření žalovaného
7. Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí a setrvává na svém právním názoru. Podrobně se vypořádává s jednotlivými žalobními námitkami, aniž by jakoukoli shledal důvodnou.
8. Žalovaný navrhuje, aby zdejší soud žalobu zamítl. Žalovaný na svém procesním postoji setrval během celého řízení před zdejším soudem.
IV. Posouzení věci
9. Žaloba byla podána včas (§ 72 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, dále jen „s. ř. s.“), osobou k tomu oprávněnou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Žaloba je přípustná (zejména § 65, § 68 a § 70 s. ř. s.).
10. Žalobce v podané žalobě vymezil 3 námitkové okruhy – 1) nesprávné právní posouzení skutku, resp. nesprávná aplikace § 16 odst. 5 ZZVZ, 2) nedostatečné odůvodnění závěru o naplnění jednoho ze znaků přestupku – ovlivnění nebo možnost ovlivnění výběru dodavatele a 3) nezohlednění povahy a závažnosti přestupku a polehčujících okolností, odepření možnosti opravného prostředku.
11. Podle žalobce předseda žalovaného k posouzení okamžiku stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky při výkladu § 16 odst. 5 ZZVZ použil pouze doslovný jazykový výklad a v rámci napadeného rozhodnutí se nijak nezabýval účelem a smyslem daného pravidla. Takový postup podle žalobce však není možný, neboť postrádá racionální odůvodnění, zakládá rozpor se smyslem a účelem zákona a představuje pouze neodůvodněný sankční mechanismus. Dle žalobce nelze přistoupit na výklad, že předpokládaná hodnota se stanovuje poprvé až k okamžiku uzavření smlouvy. K tomu dále žalobce rozvíjí argumentaci v tom směru, že výklad žalovaného a jeho předsedy v zásadě automaticky presumuje, že předpokládaná hodnota byla stanovena na začátku zadávacího řízení nesprávně, a tedy je nutné ji „dodatečně zkontrolovat“. Nadto se již nejedná ani o předpokládanou (odhadovanou) hodnotu, pokud v době uzavření smlouvy je již známa konečná (v případě veřejné zakázky pak dokonce vysoutěžená) hodnota veřejné zakázky.
12. Podle § 16 odst. 5 ZZVZ se předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení.
13. Zdejší soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2022, č. j. 30 Af 64/2021-47, k citovanému ustanovení uvedl, že předpokládaná hodnota veřejné zakázky se stanoví (i) k okamžiku zahájení zadávacího řízení, nebo (ii) k okamžiku zadání veřejné zakázky, pokud nebyla zadána v zadávacím řízení. Zákon tedy jasně uvádí, kdy má zadavatel přistoupit ke stanovení předpokládané hodnoty a poskytuje pouze dvě možné alternativy. Podrobněji pak vzhledem k tamní věci zdejší soud rozvedl, že žalobce zadal zakázku mimo zadávací řízení na základě výjimky podle § 31 ZZVZ. Proto na něj dopadá druhá alternativa stanovení předpokládané hodnoty – k okamžiku zadání veřejné zakázky.
14. Důvodová zpráva k § 16 odst. 5 ZZVZ říká, že předpokládaná hodnota se stanoví k okamžiku zahájení zadávacího řízení. To neznamená, že by zadavatel musel stanovit předpokládanou hodnotu v den zahájení zadávacího řízení (v praxi bude předpokládaná hodnota stanovována v předstihu), ale měla by být k okamžiku zahájení zadávacího řízení stále aktuální. V případě, že zadavatel zadávací řízení neprovádí (např. pokud jde o některou z výjimek), je rozhodující okamžik zadání veřejné zakázky, tedy okamžik uzavření smlouvy. To může být podstatné, pokud zadavatel aplikuje výjimku pro zadání podlimitní veřejné zakázky nebo zadává veřejnou zakázku malého rozsahu a nabídka vybraného dodavatele přesahuje stanovené limity. V tom případě zadavatel nesmí smlouvu uzavřít, neboť při stanovení předpokládané hodnoty je zřejmé, že limit bude překročen. Pokud zadavatel nezadává veřejnou zakázku v zadávacím řízení (například pokud aplikuje některou z podlimitních výjimek), stanoví předpokládanou hodnotu k okamžiku zadání veřejné zakázky, tedy k okamžiku uzavření smlouvy.
15. Obdobně na danou problematiku nahlíží také komentářová literatura: „Toto pravidlo se tedy uplatní v případě, kdy zadavatel hodlá využít výjimku pro zadání podlimitní veřejné zakázky nebo zadat veřejnou zakázku malého rozsahu, nicméně úplata požadovaná za nabízené plnění, která by měla být sjednána ve smlouvě, přesahuje stanovené limity. Za takových okolností zadavatel nesmí smlouvu s vybraným dodavatelem bez zadávacího řízení uzavřít, neboť v okamžiku zadání veřejné zakázky, což je zároveň okamžik stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky, je zřejmé, že příslušný finanční limit bude překročen.“ (Kruták Tomáš, Krutáková Lenka, Gerych Jan, Zákon o zadávání veřejných zakázek s komentářem k 1. 1. 2024, ANAG).
16. Uvedenou námitku (konkrétně, že rozhodný okamžik pro stanovení předpokládané veřejné zakázky je nutné vztáhnout ke dni 25. 11. 2019, neboť v ten den bylo zahájeno zadávání veřejné zakázky), vymezil žalobce již v průběhu správního řízení a správní orgány se jí podrobně zabývaly, viz např. body 37 - 51 napadeného rozhodnutí. Zdejší soud se přitom s právním posouzením provedeným správními orgány zcela ztotožnil.
17. Znění § 16 odst. 5 ZZVZ zcela jednoznačně vymezuje okamžik rozhodný pro stanovení předpokládané hodnoty k okamžiku zadání zakázky, tj. k okamžiku uzavření smlouvy. Z tohoto faktu ostatně vycházel zdejší soud v již výše zmíněném rozsudku. Jednoznačně se v tomto směru vyjadřuje také citovaná důvodová zpráva a komentářová literatura.
18. Žalovaný současně poukázal na to, že argumentace žalobce je účelově vedena tak, aby byl jako rozhodný finanční limit posouzen ten, který byl platný v době prvního úkonu zadavatele učiněného při zadávání dotčené veřejné zakázky, neboť to by bylo z pohledu příslušných limitů pro žalobce výhodnější. Takové argumentaci, která však nemá oporu v textu zákona, v důvodové zprávě, judikatuře či komentářové literatuře nemůže zdejší soud přisvědčit.
19. Žalobce byl s ohledem na skutečnost, že zakázku zadal jako podlimitní na základě výzvy k předložení nabídek, povinen ve smyslu § 16 odst. 5 ZZVZ před samotným uzavřením smlouvy ověřit, že smlouvu může uzavřít, tj. že předpokládaná hodnota veřejné zakázky stanovená dle ZZVZ k okamžiku zadání veřejné zakázky nedosahuje finančního limitu stanoveného nařízením č. 172/2016 Sb. pro nadlimitní veřejnou zakázku.
20. Co se týče argumentace sektorovou směrnici, odkazuje zdejší soud v souladu se žalovaným na rozsudek Nejvyššího správního soudu (NSS) ze dne 1. 2. 2010 sp. zn. 5 Afs 68/2009, publikovaný pod č. 2036/2010 Sb. NSS, dle kterého povinnost vykládat národní právo v souladu se směrnicí je podmíněna a priori tím, že existuje vnitrostátní předpis, který je nejednoznačný, umožňuje několik výkladů, přitom alespoň jeden z možných výkladů práva je v souladu se směrnicí. Nepřímý účinek komunitárního práva přitom nemůže být contra legem. Ustanovení § 16 odst. 5 ZZVZ je přitom zcela jasné, nepřipouští více výkladů a je v souladu se smyslem a účelem sektorové směrnice.
21. Dále žalobce v podané žalobě namítal, že žalovaný nezákonným způsobem posoudil důsledky postupu žalobce, neboť je zřejmé, že v nyní projednávaném případu a) absentuje vliv na výběr dodavatele, a b) prosoutěžní postup žalobce vedl k nejvýhodnějšímu výsledku a napadené rozhodnutí je v tomto ohledu nepřezkoumatelné. Žalobce je tedy přesvědčen, že svým jednáním neovlivnil ani nemohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a tedy nebyl naplněn znak skutkové podstaty přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ a jeho jednání nebylo společensky škodlivé. Nemohl se tedy dopustit předmětného přestupku.
22. Podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté s výjimkou soutěže o návrh, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele, a zadá veřejnou zakázku nebo uzavře rámcovou dohodu,
23. Zdejší soud v namítaném ohledu neshledal napadená rozhodnutí nepřezkoumatelnými. V prvostupňovém rozhodnutí je k této námitce uvedeno, že „pokud by obviněný postupoval v zadávacím řízení, není vyloučeno, že by obviněný obdržel i další, potenciálně výhodnější nabídky, a to i s ohledem na uveřejňovací povinnosti, které se vážou na postup v zadávacím řízení. Úřad nemůže pominout ani skutečnost, že kdyby přistoupil na argument obviněného, mohlo by to vést k situaci, že by zadavatel mohl zcela rezignovat na zadávací řízení, pokud by si zajistil určitý počet nabídek, který mu vyplývá ze statistických údajů, přičemž uvedený stav zcela jistě není v souladu se smyslem zákonné úpravy.“
24. Rovněž předseda žalovaného se s uvedenou námitkou v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal: „Pokud se týče obviněným namítaného nenaplnění materiálního znaku přestupku, nelze mu v tomto přisvědčit. Ve správním řízení bylo nade vši pochybnost prokázáno, že postupoval v rozporu se zákonem, pokud zadával předmětnou veřejnou zakázku mimo zadávací řízení. Ačkoliv svým jednání nevyloučil hospodářkou soutěž o veřejnou zakázku zcela, když provedl „výběrové řízení“ a oslovil celkem 7 možných dodavatelů, přesto jeho jednáním došlo k výraznému omezení hospodářské soutěže, neboť z účasti byli (kromě uvedených 7) vyloučeni všichni další potenciální dodavatelé plnění veřejné zakázky. Jak totiž správně uvedl Úřad v napadeném rozhodnutí (konkrétně např. bod 172) nelze vyloučit, že pokud by zadavatel postupoval v zadávacím řízení, mohl by obdržet další, potenciálně výhodnější nabídky. Společenská nebezpečnost jednání obviněného, a tedy naplnění materiálního znaku přestupku je tedy dána již tím, že došlo k ohrožení zájmu na co nejširší hospodářské soutěži o veřejnou zakázku, přičemž takový zájem naplňuje základní smysl a účel zákona. Posouzení, které provedl Úřad v napadeném rozhodnutí, a tedy, že jednání obviněného naplňuje formální a materiální znak přestupku, je tedy správné a zákonné.“
25. Následkem postupu žalobce bylo vyloučení hospodářské soutěže mezi možnými zájemci o veřejnou zakázku dle ZZVZ, kteří by byli schopni poptávaný předmět plnění realizovat, neboť tito se v důsledku nezákonného postupu žalobce o poptávání předmětného plnění neměli šanci dozvědět zákonem předvídaným způsobem (tj. ve Věstníku veřejných zakázek a v Úředním věstníku Evropské unie). V posuzované věci tak nebyl naplněn základní cíl zákona, jímž je zajištění transparentního prostředí pro soutěž za účelem následného výběru dodavatele z co nejširšího okruhu potenciálních dodavatelů. Nelze vyloučit, že postupem žalobce mohlo dojít k omezení okruhu potenciálních dodavatelů veřejné zakázky, tj. jednání zadavatele mohlo mít nepříznivý dopad do konkurenčního prostředí v daném tržním odvětví. Jelikož žalobce zjevně nečinil za účelem získání poptávaného předmětu plnění kroky v souladu se zákonem, byla v této souvislosti rovněž narušena konkrétní zákonná pravidla a ve výsledku pak byla v daném případě limitována zejména možnost uplatnit zákonem stanovené nástroje obrany proti možnému nezákonnému postupu zadavatele.
26. Vzhledem ke skutečnosti, že přestupek podle § 268 odst. 1 písm. a) ZZVZ je svojí povahou přestupkem ohrožovacím, postačuje k jeho dokonání potenciální ohrožení chráněného zájmu. NSS v rozsudku ze dne 13. 10. 2015, č.j. 8 As 50/2015-39, k ohrožovacím deliktům uvedl, že „ohrožovací následek znamená vyvolání stavu, který představuje pro objekt přestupku (tedy pro určitý zájem společnosti chráněný zákonem) hrozbu jeho poruchy neboli stav nebezpečí.“ V daném případě soud nemá pochyb, že jednání žalobce mohlo ovlivnit výběr dodavatele (žalobce uzavřel smlouvu bez zadávacího řízení, čímž zabránil tomu, aby se o veřejnou zakázku ucházeli i další potencionální dodavatelé). Ani v tom žalovaný nepochybil. Potud shledal soud žalobu nedůvodnou.
27. Žalobce v podané žalobě také namítá, že postupem předsedy žalovaného, který změnil napadené rozhodnutí ve výroku o trestu a uložil pokutu v „nové“ výši 500 000 Kč, mu byla odňata možnost využít řádného opravného prostředku. Současně pak žalobce namítá, že trest byl uložen ve výši, která je v rozporu se zákonem, neboť nebylo zohledněno, že žalobce jednal v dobré víře, jeho jednání nebylo úmyslné, nebyl řádně posouzen materiální znak přestupku a dosud nebyl trestán.
28. Podle § 152 odst. 6 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, lze v řízení o rozkladu rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas.
29. Zdejší soud uvádí, že § 152 odst. 6 správního řádu vyvolával řadu otázek od svého počátku. Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu se v závěru č. 21 ze dne 5. 12. 2005 zabýval způsoby rozhodnutí v řízení o rozkladu. Dospěl mj. k tomu, že s ohledem na to, že výklad § 152 odst. 6 správního řádu, podle kterého by mimo zamítnutí rozkladu bylo jedinou další možností toliko plné vyhovění, by byl v rozporu se smyslem a účelem dalších ustanovení správního řádu, je nutné přiklonit se k výkladu, podle kterého se podmínka úplného vyhovění rozkladu a nezpůsobení újmy žádnému účastníku (ledaže všichni, jichž se to týká, souhlasí) vztahuje pouze ke změně rozhodnutí.
30. Ke stejnému závěru dospěl NSS v rozsudku ze dne 9. 6. 2016, č. j. 6 As 63/2016-40: „Na straně druhé však nutno poznamenat, ačkoli to stěžovatel výslovně nenamítá, že správní řád obsahuje zvláštní úpravu v § 152 odst. 5, z níž plyne, že v řízení o rozkladu lze „a) rozhodnutí zrušit nebo změnit, pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím, všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas, nebo b) rozklad zamítnout.“ Toto ustanovení tedy podle svého textu připouští změnu rozhodnutí vydaného v prvním stupni jen v rozsahu obdobném jako u tzv. autoremedury. Je zde sice ještě ustanovení § 152 odst. 4 správního řádu o tom, že pro řízení o rozkladu platí ustanovení o odvolání, nevylučuje-li to povaha věci, z čehož správní praxe a judikatura – s přiznanou kritikou nevhodnosti a nepraktičnosti úpravy rozkladového řízení – dovozuje přípustnost i jiných postupů včetně rušení a vracení věci do fáze rozhodování v prvním stupni, jako by šlo o dvě procesní quasi instance (viz např. VEDRAL J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Bova Polygon. Praha: 2012, s. 1203). Pokud však jde o změnu rozhodnutí, uplatní se přednostně zvláštní právní úprava limitující možnost změny rozhodnutí na tam uvedené podmínky; obdobnou úpravu odvolacího řízení tak v tomto rozsahu uplatnit nelze. Stěžovateli proto nutno přisvědčit v tom, že v řízení o rozkladu možnost změny rozhodnutí vydaného v prvním stupni podle správního řádu nemá“.
31. Tento výklad NSS respektoval rovněž v rozsudku ze dne 3. 4. 2017, č. j. 5 As 173/2016-24. Nicméně dodal, že je třeba zabývat se důsledky takového pochybení. Konkrétně uvedl, že: „Lze stěžovatelce přisvědčit v tom, že žalovaný strictum senso nepostupoval v intencích dikce § 152 odst. 5 správního řádu, když prvostupňové rozhodnutí ve výrokové části I. a II. změnil bez toho, že by plně vyhověl rozkladu. Nicméně se dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v tomto případě nejedná o natolik podstatné porušení, které by mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Žalovaný v rozhodnutí o podaném rozkladu pouze konkretizoval popis skutku, případně uvedl odkaz na ustanovení zákona; nicméně provedenou změnou nemohla nastat stěžovatelce žádná újma, ta to ostatně ani netvrdí a ani věcně konkretizaci výroku nezpochybňovala, pouze namítala formální porušení správního řádu. Nemohlo dojít ani k jakékoli nesrozumitelnosti či zaměnitelnosti skutku, který byl stěžovatelce přičítán“. Rozsudek rovněž obstál v přezkumu před Ústavním soudem (usnesení ze dne 20. 6. 2017, sp. zn III. ÚS 1796/17).
32. Z výše uvedeného vyplývá, že v nyní posuzované věci postupoval předseda žalovaného v rozporu s § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu, neboť změnil výrok prvostupňového rozhodnutí. V části správní řízení zastavil a uloženou pokutu snížil z 1 200 000 Kč na 500 000 Kč.
33. Zdejší soud se tedy zabýval tím, zda tento postup mohl zasáhnout žalobcova práva. Pouze tehdy by totiž bylo na místě napadené rozhodnutí zrušit jako nezákonné.
34. Se žalobcem je třeba souhlasit v tom, že byl v důsledku postupu předsedy žalovaného připraven o možnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o trestu za přestupek dle výroku I. prvostupňového rozhodnutí a proti odůvodnění jeho výše ve správním řízení. Uvedená žalobní argumentace zahrnuje jak námitku porušení zásady dvojinstančnosti řízení, tak námitku porušení zákazu překvapivosti rozhodnutí.
35. V posuzované věci se nejedná o pouhé doplnění či vyjasnění závěrů žalovaného jakožto prvostupňového správního orgánu, ale o přijetí zcela nových závěrů o druhu a výši sankce za posuzované jednání v řízení o rozkladu.
36. K zákazu překvapivosti rozhodnutí se NSS vyjádřil např. v rozsudku ze dne 26. 1. 2022, č. j. 8 As 254/2019 – 53, kde uvedl: „Krajský soud správně uvedl, že obecně je změna rozhodnutí druhostupňovým správním orgánem přípustná. Již se však nezabýval i další podmínkou, ke které judikatura Nejvyššího správního soudu dospěla, a to je zákaz překvapivosti rozhodnutí. Právě na porušení zásady zákazu překvapivosti rozhodnutí stěžovatel upozorňoval. Namítal totiž, že se k odůvodnění výměry sankce mohl vyjádřit až v podané žalobě. S ohledem na rozsah změn odůvodnění (viz bod [12] tohoto rozsudku) nelze bez dalšího vyloučit, že nemůže být porušena zásada zákazu překvapivosti rozhodnutí i změnou odůvodnění výše sankce“. Nastíněné doplnění odůvodnění provedené odvolacím orgánem NSS shrnul takto: „Jednalo se o velmi podrobné odůvodnění přibližně na dvou stranách rozhodnutí. Jako přitěžující skutečnost žalovaný hodnotil to, že stěžovatel překročil nejvyšší povolenou rychlost o 39 km/h, tedy přibližně v polovině rozpětí pro skutkovou podstatu spáchaného přestupku, a to, že stěžovatel spáchal přestupek na komunikaci s průměrně hustým provozem dopravy, což dovodil z internetových stránek Ředitelství silnic a dálnic ČR. Jako neutrální skutečnosti hodnotil to, že přestupek byl spáchán ve vozidle, které nemělo žádné závady; to, že nedošlo k žádnému následku; to, že stěžovatel spáchal přestupek z nevědomé nedbalosti, a to, že stěžovatel je neukázněný řidič. Po tomto posouzení dospěl k závěru, že pokuta ve výši 3 500 Kč byla určena správně“.
37. V nyní posuzované věci žalovaný ukládal pokutu původně za dva přestupky; s ohledem na zásadu absorpce uložil pokutu za přestupek uvedený ve výroku II. prvostupňového rozhodnutí. Tento výrok však předseda žalovaného zrušil a správní řízení o tomto přestupku zastavil, neboť předmětné jednání žalobce nebylo přestupkem (výrokem II. napadeného rozhodnutí). Výrokem III. napadeného rozhodnutí pak předseda žalovaného uložil žalobci pokutu za přestupek dle výroku I. prvostupňového rozhodnutí. To se stalo poprvé až v rámci řízení o rozkladu. Předseda žalovaného tak byl první, kdo v řízení posuzoval výši pokuty za jednání dle výroku I. prvostupňového rozhodnutí, aniž by dal žalobci možnost se k této změně během řízení o rozkladu vyjádřit.
38. V dané souvislosti je vhodné připomenout rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2012, č. j. 9 Ca 144/2009-102. Městský soud v Praze dospěl k závěru, že pokud by odvolací orgán ponechal výrok rozhodnutí nedotčen, ale veškeré závěry a argumenty správního orgánu prvního stupně by nahradil svými vlastními, nepřípustně by tím účastníkovi řízení odňal jednu instanci, neboť účastník by se o relevantních důvodech rozhodnutí ve věci samé dozvěděl až z rozhodnutí odvolacího orgánu. Dle rozsudku NSS ze dne 22. 4. 2009, č. j. 7 As 59/2008-85, je i potřebu významné změny či doplnění odůvodnění v důsledku odlišného právního náhledu odvolacího orgánu možné řešit procesně korektním způsobem. Postačuje, pokud odvolací orgán umožní účastníkům řízení, aby se v odvolacím řízení k možnému novému právnímu posouzení věci vyjádřili.
39. V nyní posuzované věci však žalobce neměl v rozkladovém řízení možnost na nové úvahy předsedy žalovaného reagovat. Až z napadeného rozhodnutí se totiž dozvěděl výši a důvody uložené pokuty. Byť by samo o sobě porušení § 152 odst. 6 písm. a) správního řádu (snížení pokuty) nezpůsobilo nezákonnost napadeného rozhodnutí, v daném případě je třeba napadené rozhodnutí v části, kterým je ukládána pokuta, nezákonným shledat.
40. Zdejší soud proto žalobou napadené rozhodnutí ve výroku III. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Předseda žalovaného musí umožnit žalobci reagovat na nové úvahy týkající se odůvodnění výše pokuty. Jestliže žalobce svého práva využije, musí se předseda žalovaného s vyjádřením žalobce v novém rozhodnutí rovněž vypořádat. Nezbytnost zrušení prvostupňového rozhodnutí ponechává soud na úvaze předsedy žalovaného.
41. Vzhledem k tomu bylo předčasné, aby se soud zabýval dalšími námitkami proti výši uložené pokuty.
V. Závěr a náklady řízení
42. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 1 větu první s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, jež důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
43. Žalobce měl ve věci úspěch pouze částečný (byl zrušen toliko výrok o pokutě), stejně jako žalovaný (výrok o vině obstál). Vzhledem k rozsahu vyhovění návrhu je procesní úspěch obou stran – s přihlédnutím k jeho obtížné kvantifikovatelnosti – přibližně shodný. Z tohoto důvodu soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 22. 9. 2025
Petr Šebek v. r.
předseda senátu