1 As 88/2025 - 40
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila, soudkyně Lenky Kaniové a soudce Petra Pospíšila v právní věci žalobkyně: JONAS TOUR, s. r. o., se sídlem Ostružná 82, Ostružná, zastoupena Mgr. Vojtěchem Peštukou, advokátem se sídlem Estonská 574/4, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 11. 2024, č. j. MZP/2024/2501896, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2025, č. j. 11 A 8/2025 ‑ 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Odůvodnění:
[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou legitimního očekávání, že předchozí postup stěžovatelky byl v souladu s právem, přičemž toto očekávání mělo vzniknout na základě později vydaného správního rozhodnutí. Kasační soud v této věci řešil i otázku naplnění materiální stránky ohrožovacích přestupků.
[2] Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Olomouc (dále jen „ČIŽP“) prvostupňovým rozhodnutím shledala žalobkyni vinnou tím, že (zjednodušeně) (1.) v období od 23. 2. 2021 do 23. 6. 2022 odebrala z vodního toku bez povolení k nakládání s vodami cca 6 700 m³ povrchových vod pro výrobu technického sněhu [§ 125a odst. 1 písm. b) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“)] a že (2.) provozovala zasněžovací systém v rozporu s podmínkami a povinnostmi, za kterých bylo vodní dílo povoleno, neboť nedodržela minimální zůstatkový průtok ve vodním toku [§ 125d odst. 5 písm. a) vodního zákona]. Za to ji uložil pokutu 310 000 Kč. Žalovaný napadeným rozhodnutím částečně změnil rozhodnutí ČIŽP, provedl drobné změny v textu výroku, snížil výši pokuty na 290 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí potvrdil.
[3] Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobou, kterou městský soud zamítl. Dospěl k závěru, že rozhodnutí je přezkoumatelné (bod 51 napadeného rozsudku). Platnost povolení k odběru povrchových vod žalobkyni skončila 22. 2. 2021. Rozhodnutí vodoprávního úřadu z roku 2011, jež obsahovalo výrok jak o povolení k odběru povrchových vod, tak k stavbě vodního díla, totiž bylo prodlouženo rozhodnutím z roku 2013 pouze v části stavebního povolení, nikoli v celém rozsahu (body 55‑59 tamtéž). Jelikož tato rozhodnutí nebyla nikdy změněna ani zrušena, nemohlo žalobkyni svědčit ani legitimní očekávání ohledně skutečností, které z nich neplynou; na tom nic nemění ani rozhodnutí o prodloužení povolení z roku 2021 (bod 60 tamtéž). Přestože ve správním řízení nebyly zjištěny škodlivé následky jednání žalobkyně na ekosystém vodního toku, je naplněna materiální stránka obou přestupků (bod 62 a 71 tamtéž). Úvahy správních orgánů o výši sankce označil městský soud za logické a mající oporu ve skutkových zjištěních (bod 85 tamtéž). Jelikož žalobkyně netvrdila konkrétní skutečnosti týkající se jejích majetkových poměrů, uzavřel, že uložená pokuta není ani likvidační (bod 89 tamtéž).
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. V ní navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek, tak rozhodnutí žalovaného, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatelka namítá, že soud nesprávně posoudil otázku platnosti povolení k odběru vody. Z “účelu žádosti“ stěžovatelky z 31. 1. 2013 ve spojení s obsahem rozhodnutí o povolení nakládání s vodami je zřejmé, že stěžovatelka žádala i o prodloužení povolení k nakládání s vodami. Podle § 15 odst. 1 vodního zákona platilo, že povolení k provedení díla lze vydat jen v případě, že vodoprávní úřad zároveň povolí nakládání s vodami. Jestliže stěžovatelka přestala disponovat povolením k odběru vod v roce 2021, nemohl úřad rozhodnout v roce 2022 o jeho prodloužení. Z rozhodnutí z roku 2022 plyne stěžovatelce legitimní očekávání v to, že povolení k nakládání s vodami platilo až do jeho prodloužení v roce 2022. Napadený rozsudek je také nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s námitkou, že správní orgány ve svých rozhodnutích překročily své pravomoci, neboť vyložily rozhodnutí z roku 2011 a 2013 „odlišně od jejich textu“, tedy v rozporu s jejich doslovným zněním.
[6] Podle stěžovatelky nebyla naplněna materiální stránka ani jednoho přestupku. Závěry městského soudu jsou v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, č. j. 5 As 104/2008 ‑ 45, co se týká okolností, které snižují nebezpečnost přestupku. Z napadeného rozsudku není zřejmé, v čem spočívá ohrožení chráněného zájmu. Ze správního spisu nevyplývá, že na vodním toku převládají ustálené a obecně lepší vodní poměry. Nebezpečnost snižuje také to, že stěžovatelka dodržovala limity stanovené v povolení a měla legitimní očekávání ve správnost správních aktů. „Jediné správné řešení“ je také zvolit vhodnou sankci s ohledem na zásadu přiměřenosti, např. domluvu, napomenutí, nebo upuštění od potrestání; ani s touto námitkou se městský soud nevypořádal.
[7] Není zřejmé, proč městský soud považoval za nedůvodné námitky stěžovatelky k odůvodnění výše uložené pokuty. Nezabýval se ani výkladem pojmů „vodní bilance“ a „ovlivnění“, resp. „významné ovlivnění“. Ten je přitom podstatný pro hodnocení povahy a závažnosti přestupku.
[8] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že kasační stížnost neobsahuje žádné nové skutečnosti nebo důkazy. Z výroků i odůvodnění rozhodnutí o prodloužení platnosti stavebního povolení z roku 2013 vyplývá, že tímto rozhodnutím byla prodloužena pouze platnost stavebního povolení. Žalobkyně nemohla legitimně očekávat, že by jím zároveň došlo k prodloužení platnosti povolení k nakládání s vodami. Ačkoliv rozhodnutí o prodloužení povolení k odběru vod z roku 2022 bylo vydáno v rozporu se zákonem, ČIŽP tuto skutečnost nepřikládala k tíži žalobkyně a uznala ji vinnou za odběr povrchových vod bez platného povolení pouze v období od 23. 2. 2021 do 23. 6. 2022. Povolení k nakládání s vodami je nejdůležitějším institutem vodního práva a nelze bagatelizovat odběr vod bez něj. Je zřejmé, že vodní tok byl ochuzen o objem vody, který stěžovatelka neoprávněně odebrala, což nutně muselo mít vliv na vodní bilanci i vodní ekosystém. Proto žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[9] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost není důvodná.
[10] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelka svou námitku, podle níž měly správní orgány a soud v souladu se zásadou přiměřenosti posoudit vhodnost sankce, neuvedla v žalobě, ačkoli tak učinit mohla, a ta je tak nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.
III.a K přezkoumatelnosti napadaného rozsudku
[11] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkami směřujícími k nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu. Ta představuje takovou vadu, že se jí soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatelka nenamítala, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozsudku městského soudu je možný pouze za předpokladu, že toto rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 ‑ 75, č. 133/2004 Sb. NSS; ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 ‑ 58; ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 ‑ 73, č. 787/2006 Sb. NSS; či ze dne 21. 3. 2024, č. j. 1 As 81/2023 ‑ 63, bod 27).
[12] Soud se přitom nemusí nutně vypořádat s každou dílčí žalobní námitkou. Postačí, pokud proti žalobě postaví právní názor, v jehož konkurenci argumentace stěžovatelky jako celek neobstojí. Může také pro stručnost odkázat na část odůvodnění správního orgánu, s nímž se ztotožní (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 ‑ 130, č. 1350/2007 Sb. NSS).
[13] Podle stěžovatelky je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se v něm městský soud nevypořádal s několika jejími námitkami – k překročení pravomoci správními orgány, k zásadě přiměřenosti správního trestání a k odůvodnění výše pokuty správním orgánem.
III.b K obsahu rozhodnutí o povolení k odběru povrchových vod a legitimnímu očekávání
[15] Vodoprávní úřad vydal v roce 2011 rozhodnutí, kterým (1.) povolil stěžovatelce nakládat s povrchovými vodami na deset let, stanovil přitom hodnotu minimálního zůstatkového průtoku, který měla stěžovatelka povinnost zachovat (výroky I. a II.), a (2.) povolil stavbu vodního díla a stanovil povinnosti a podmínky k provedení stavby (výroky III. a IV.). V roce 2013 vydal tentýž úřad rozhodnutí, kterým prodloužil platnost stavebního povolení o dva roky. Výrok zněl:
„Městský úřad Jeseník, odbor životního prostředí […], na podkladě žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení, kterou dne 1. 2. podal investor […], podle § 15 vodního zákona a podle 115 odst. 4 stavebního zákona p r o d l u ž u j e o 2 roky ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí platnost stavebního povolení, které vydal Městský úřad Jeseník, odbor životního prostřední dne […] pod č. j. […] na stavbu […] (dále jen ‚stavba‘) na pozemcích […]. Stavba bude dokončena do 31. 12. 2015 [důraz přidán NSS].“
Celé odůvodnění rozhodnutí pak sestává z tohoto textu:
„Stavebník oznámil stavebnímu úřadu, že stavbu není možné zahájit do dvou let ode dne, kdy stavební povolení nabylo právní moci, a proto žádá o prodloužení jeho platnosti. Nezahájení stavby v době platnosti stavebního povolení je zdůvodňováno takto: […]. Stavební úřad posoudil důvody, pro které nebyla stavba zahájena. […] Stavební úřad rozhodl, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí, za použití ustanovení právních předpisů ve výroku uvedených [důraz přidán NSS].“
[16] Z toho jednoznačně vyplývá, že správní orgány rozhodnutím prodloužily pouze platnost stavebního povolení, a to v souladu s tehdejší žádostí stěžovatelky. Platnost povolení k nakládání s vodami tedy stěžovatelce skončila na základě původního povolení v roce 2021. Tyto skutečnosti jsou bez jakýchkoli pochybností zřejmé z výroku i odůvodnění rozhodnutí z roku 2013, a nic na tom nemění ani sveřepá argumentace stěžovatelky v průběhu všech řízení, podle níž správní orgány (a tedy nyní i soudy) vykládají rozhodnutí „odlišně od jejich textu“. Už vůbec se nejedná o svévoli. Podle kasačního soudu je až zarážející, že stěžovatelka tuto námitku, která je v naprostém rozporu s obsahem spisu, využívá pro svou obranu již před třetím orgánem veřejné moci, s vírou, že s ní může uspět.
[17] Povolení k nakládání s vodami stěžovatelky tedy pozbylo v únoru 2021 platnosti, avšak stěžovatelka pokračovala v odebírání vod. Od toho okamžiku se tak dopouštěla přestupku spočívajícího v odebírání povrchových vod bez platného povolení, a to do června 2022.
[18] V červnu 2022 totiž vodoprávní úřad rozhodl, že prodlužuje stěžovatelce platnost povolení k nakládání s vodami o dalších deset let. V odůvodnění rozhodnutí přitom uvedl, že rozhodnutím z roku 2013 byla prodloužena také platnost povolení k nakládání s vodami, jež tedy stěžovatelce trvá do roku 2023. Jak již ovšem Nejvyšší správní soud uvedl výše, toto odůvodnění je ve zjevném rozporu s (jakýmkoli možným) výkladem rozhodnutí z let 2011 a 2013.
[19] Kasační soud nerozporuje zásadu, podle níž jsou správní akty nadány presumpcí správnosti, dokud nejsou zrušeny (srov. rozsudky NSS ze dne 4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 ‑ 128, č. 1815/2009 Sb. NSS, bod 15; nověji ze dne 28. 5. 2021, č. j. 6 Afs 282/2020 ‑ 19, bod 11). To ovšem pro posouzení odpovědnosti stěžovatelky za přestupek nemá význam. V době, kdy se dopouštěla přestupku, nemohla mít pochybnosti o tom, že povolení k nakládání s vodami nemá. Aniž by soud zpochybnil zákonnost rozhodnutí o prodloužení povolení k nakládání s vodami, jeho obsah je v jasném a příkrém rozporu se zbylým obsahem správního spisu. Toto rozhodnutí – do okamžiku jeho zrušení – vyvolává účinky do budoucna (stěžovatelka od okamžiku jeho právní moci opět disponuje platným povolením), ovšem vzhledem k jeho zjevně nesprávnému odůvodnění nemohlo stěžovatelce zpětně založit legitimní očekávání o tom, že její předchozí jednání bylo v souladu s právem.
III.c K naplnění materiální stránky přestupků
[20] Obecně lze vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku (tedy společenskou škodlivost jednání), neboť porušuje či ohrožuje určitý zájem společnosti (rozsudek NSS ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 As 104/2008 ‑ 45, č. 2011/2010 Sb. NSS). Ve většině případů proto bude splnění materiálního znaku přestupku splývat s naplněním formálních znaků, a to zejména u přestupků ohrožovacích (rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2016, č. j. 6 As 187/2016 ‑ 23, body 18 a 19; nebo Ars 6/2023‑46, č. 4578/2024 Sb. NSS, bod 43). K dokonání takového deliktu totiž postačuje ohrožení chráněného zájmu (rozsudek NSS ze dne ze dne 5. 12. 2023, č. j. 1 As 199/2023 ‑ 20, bod 35). Materiální stránka naopak není naplněna, pokud existovaly zvláštní okolnosti případu, jež by nebezpečnost posuzovaného jednání zásadním způsobem snižovaly (rozsudek NSS ze dne 9. 4. 2015, č. j. 7 As 63/2015 ‑ 29).
[21] Oba přestupky spáchané stěžovatelkou jsou přitom ohrožovací. Nejvyšší správní soud neshledal žádné výjimečné okolnosti, které by vylučovaly naplnění materiální stránky přestupku. Ve vztahu k přestupku spočívajícímu v odběru povrchových vod bez platného povolení není relevantní, že se stěžovatelka mylně a v rozporu se skutečným stavem domnívala, že toto povolení má. Jak uzavřel také městský soud, tato skutečnost v době spáchání přestupku z ničeho nevyplývala (bod 60 napadeného rozsudku). Ani u jednoho přestupku nebylo potřeba zkoumat ani skutečný vliv na vodní tok. Jak vyplývá z judikatury citované výše, chráněný zájem (ochrana vod) byl ohrožen již naplněním skutkové podstaty přestupku. Judikatura už také dovodila, že skutečnost, že nedošlo k následkům, nelze ani v rámci ukládání správní sankce u ohrožovacích deliktů zohlednit ve prospěch pachatele (rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2019, č. j. 1 As 284/2018 ‑ 32, bod 25; totožně pak např. ze dne 10. 11. 2020, č. j. 9 As 224/2020 ‑ 47, bod 25).
[22] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s.
[23] O náhradě nákladů řízení rozhodl kasační soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v souvislosti s tímto řízením nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Soud mu tedy náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2025
Ivo Pospíšil
předseda senátu