8 As 195/2023-112
[OBRÁZEK]
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Štěpána Výborného a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: statutární město Ostrava, sídlem Prokešovo náměstí 1803/8, Ostrava, zastoupený JUDr. Bc. Petrem Kadlecem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 29. 3. 2021, č. j. ÚOHS-06774/2021/164/BMa, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2023, č. j. 31 Af 37/2021-202,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 28. 7. 2020, č. j. ÚOHS-23002/2020/830/ŠBe, žalovaný shledal žalobce vinným z přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“), kterého se měl dopustit tím, že v období od 1. 1. 2017 do 30. 6. 2019 porušil zákaz stanovený v § 19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť obecně závaznou vyhláškou č. 8/2015, kterou se reguluje provozování loterií a jiných podobných her na území statutárního města Ostravy (dále jen „vyhláška č. 8/2015“), účinnou od 1. 1. 2017 do 30. 6. 2019, povolil provozování vyjmenovaných druhů loterií, resp. hazardních her, pouze na vybraných adresních místech uvedených v přílohách č. 1, 2 a 3 této vyhlášky, aniž by výběr těchto adresních míst provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Tímto jednáním narušil bez objektivně ospravedlnitelných důvodů hospodářskou soutěž na trhu provozování hazardních her na území statutárního města Ostravy zvýhodněním soutěžitelů, kteří mohli na povolených adresních místech nadále provozovat hazardní hry. Za tento přestupek žalovaný udělil žalobci pokutu ve výši 1 078 000 Kč.
[2] K rozkladu žalobce předseda žalovaného shora označeným rozhodnutím změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že opravil v prvoinstančním rozhodnutí uvedené datum účinnosti vyhlášky č. 8/2015 a vyslovil, že žalobce spáchal přestupek v období od 1. 1. 2017 do 23. 5. 2018. Uloženou pokutu snížil na 869 000 Kč. Ve zbytku prvostupňové rozhodnutí potvrdil a rozklad žalobce zamítl.
[3] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu, kterou krajský soud zamítl.
[4] Krajský soud nepřisvědčil žalobcově námitce, že se uplatní zákonná výluka z dozorové pravomoci žalovaného podle § 19a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže, protože k (ne)povolení provozu hazardních her dochází individuálním správním rozhodnutím. Žalobce pomíjí, že § 98 odst. 1 písm. c) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách (dále jen „zákon o hazardních hrách“), jako jednu z podmínek vydání povolení k umístění herního prostoru stanoví, že umístění herního prostoru nesmí být v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Zakazuje-li obecně závazná vyhláška provozování hazardních her na jiných než vyjmenovaných adresných místech, má to dopad na (ne)splnění uvedené podmínky pro umístění herního prostoru. Nelze proto snižovat význam výčtu adresních míst zakotvených v obecně závazné vyhlášce a odkazovat až na následná povolovací správní rozhodnutí. V nyní projednávaném případě to byla právě obecně závazná vyhláška, kterou žalobce reguloval provozování loterií a jiných podobných her.
[5] K námitce neprokázání naplnění materiálního znaku přestupku krajský soud uvedl, že k vytvoření pro hospodářský trh potenciálně nebezpečné situace došlo tím, že žalobce v obecně závazné vyhlášce přijal regulaci hazardních her za nerovných podmínek vůči soutěžitelům, kteří na trhu již působili, a soutěžitelům, kteří by mohli mít zájem o účast na trhu, čímž zvýhodnil stávající provozovatele hazardních her, jejichž provozovny zařadil mezi povolená adresní místa. Nenastavil přitom předem známá, objektivní a nediskriminační kritéria, dle nichž by se jak stávající provozovatelé, tak noví zájemci mohli za rovných podmínek ucházet o provozování hazardních her na území města, ani žádný postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi případných zájemců o vstup na tento trh. Tím narušil hospodářskou soutěž a naplnil materiální znak přestupku. Krajský soud nepřisvědčil žalobci, že přestupek podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže není ohrožovacím přestupkem.
[6] Krajský soud konstatoval, že pro posouzení věci žalovaným jsou v podstatě irelevantní kritéria přezkumu, která užívá Ústavní soud při abstraktním přezkumu zákonnosti a ústavnosti obecně závazných vyhlášek. Hospodářskou soutěž lze narušit v určité míře, která je nezbytná k dosažení legitimního cíle. Legitimní cíl však nelze ztotožňovat či zaměňovat s ospravedlnitelným důvodem (důvody). V nyní posuzované věci zvolený cíl (nezvyšování počtu provozoven hazardních her na území města Ostravy) nelze bez dalšího upřednostnit nebo jím ospravedlňovat narušení hospodářské soutěže. Postup, který žalobce zvolil, nebyl ve vztahu ke stanovenému cíli proporcionální, a nebyla proto splněna podmínka přiměřenosti. Krajský soud neshledal rozpor závěrů žalovaného s principem jednoty a bezrozpornosti právního řádu. K odkazu žalobce na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 12. 2019, č. j. 25 Af 19/2019-59, krajský soud uvedl, že Krajský soud v Ostravě a následně Nejvyšší správní soud se v odkazované věci věnovaly přezkumu zamítnutí žádosti o změnu povolení k umístění herního prostoru konkrétnímu subjektu. Jejich závěr o nediskriminační povaze vyhlášky č. 8/2015 nelze zobecňovat a vztáhnout jej na nyní projednávaný případ.
[7] Žalovaný podle krajského soudu správně stanovil relevantní geografický trh jako území obce. Obec může regulovat provozování hazardních her na svém území, nikoli její městské části (obvody). Zohlednění členění statutárního města Ostrava na samosprávné městské obvody by dávalo smysl ve vztahu k hodnocení dopadů regulace, relevantním geografickým trhem však nutně musí být území celé obce; nebylo nutné provádět analýzu trhu. Ani z Evropské charty místní samosprávy nelze odvodit požadavek, aby žalovaný hodnotil dopady obecně závazné vyhlášky ve vztahu k jednotlivým městským obvodům.
[8] Krajský soud konečně neshledal, že by žalovaný a jeho předseda při vyměření pokuty postupovali v rozporu se zákonem, vybočili z mezí správního uvážení, případně jich zneužili. Krajský soud neshledal žádnou libovůli v postupu správních orgánů.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a repliky
[9] Proti rozsudku krajského soudu podává žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost pro jeho nepřezkoumatelnost a nezákonnost. Krajský soud zároveň zkrátil stěžovatelovo právo na územní samosprávu podle čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 4 a čl. 104 odst. 2 Ústavy České republiky.
[10] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil výluku z dozorové pravomoci žalovaného. Regulace provozování hazardních her na území obce představuje činnost, která se provádí zejména ve formě individuálních správních rozhodnutí vydávaných podle zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), resp. podle zákona o hazardních hrách. Krajský soud nesprávně aproboval, že stěžovatel prováděl regulaci provozování hazardních her na svém území (rovněž) prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Sporná obecně závazná vyhláška byla pouze podkladem pro implementaci regulace v individuálních případech, nikoli jejím jediným nástrojem. Zákonodárce rovněž vnímá vydávání správních rozhodnutí jako primární způsob regulace. Napadená správní rozhodnutí jsou proto nicotná.
[11] Stěžovatel namítá neprokázání materiální stránky přestupku. Pojem narušení hospodářské soutěže musí být dle stěžovatele vykládán koncepčně shodně pro celou oblast soutěžního práva. Žalovaný nezohlednil tzv. více ekonomický přístup. Pojem cílového omezení hospodářské soutěže, u kterého soutěžní úřad nemusí prokazovat skutečné narušení hospodářské soutěže, je i podle Soudního dvora EU nutno vykládat úzce a restriktivně. Krajský soud při výkladu pojmu narušení hospodářské soutěže vyšel z překonaných či nepřiléhavých rozsudků. Stěžovatel namítá, že zákaz narušení hospodářské soutěže orgány veřejné správy podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je koncipován jako poruchový přestupek, což nedává prostor pro potencialitu. Napadená správní rozhodnutí se vůbec nezabývala tím, zda cílem přijetí vyhlášky č. 8/2015 bylo v celkovém kontextu narušení hospodářské soutěže. Cílem této vyhlášky bylo pouze snížit škodlivé účinky hazardních her. Sám žalovaný zároveň přestupky proti § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže nepovažuje za natolik závažné, aby je bylo možno stavět naroveň cílovým protisoutěžním praktikám. Krajský soud naplnění materiálního znaku přestupku (narušení hospodářské soutěže) dovodil ze zvýhodnění, resp. znevýhodnění, některých soutěžitelů působících na trhu, klíčová je ale ochrana (narušení) hospodářské soutěže na dotčených relevantních trzích. Vyhláška č. 8/2015 vedla pouze k omezení počtu provozoven hazardních her na území města Ostravy, z čehož nelze dovozovat, že došlo k narušení hospodářské soutěže. Efektivní konkurence stále fungovala. Krajský soud navíc důkladně neposoudil žalobní námitku, že žalovaný neprokázal citelné narušení hospodářské soutěže. Požadavek citelnosti soutěžní právo jednoznačně stanoví a vyžaduje jej také judikatura.
[12] Ve třetí kasační námitce stěžovatel namítá nesprávný výklad pojmu ospravedlnitelné důvody obsažený v § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Žalovaný chybně neprovedl relevantní test proporcionality, v němž by vážil míru údajného narušení hospodářské soutěže na straně jedné a význam regulace hazardních her pro společnost na straně druhé. Ze způsobu přijetí regulace nelze dovozovat, zda vůbec a v jaké míře měla regulace dopad na hospodářskou soutěž. Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje k rozsudkům Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 As 1/2014-28, a ze dne 3. 8. 2008, č. j. 7 Afs 40/2007-111. Z těchto rozsudků (i ustálené unijní rozhodovací praxe) dovozuje, že při zkoumání existence ospravedlnitelných důvodů je třeba hledět na (vnější) důvody posuzovaného chování, nikoli na (vnitřní) procesy vedoucí k jeho implementaci. Stěžovatel opakuje, že žalovaný měl ve vztahu k míře skutečného a citelného narušení hospodářské soutěže zkoumat, zda existují důvody takového narušení (tj. jiný veřejný zájem) a zda tyto svými pozitivními dopady vyvážily případné negativní následky na hospodářskou soutěž. Stěžovatel dále poukazuje na rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 25 Af 19/2019-103, který považoval vyhlášku č. 8/2015 ve vztahu k adresnímu místu 28. října 435/13 za proporcionální sledovanému cíli.
[13] Čtvrtou kasační námitkou stěžovatel rozporuje, že žalovaný i krajský soud souzené jednání v rozporu s principem subsidiarity nesprávně hodnotili ve vztahu k celému území města Ostravy, nikoli k jednotlivým městským obvodům, které představují samostatné relevantní geografické trhy. Žalovanému nic nebránilo provést spotřebitelský průzkum v podmínkách hospodářské soutěže ovlivněných vyhláškou č. 8/2015. Krajský soud se mýlí, že při vymezování geografické dimenze trhu jsou na žalovaného při dokazování kladeny nižší nároky. Není ani pravda, že by se kvantitativní metody nemohly při vymezování relevantního zeměpisného trhu použít. Při vymezování relevantního trhu je navíc nutno při užití kvantitativní metody postupovat logikou tzv. SSNIP testu. Stěžovatel opakuje, že na základě znalosti místních poměrů je přesvědčen, že relevantní geografické trhy na území města Ostravy v oblasti provozování hazardních her měly být vymezeny územím jednotlivých městských obvodů. Krajský soud také chybně odmítl zohlednit princip subsidiarity, přestože stěžovatel jako tvůrce podzákonné regulace na území města Ostravy není s ohledem na specifika jednotlivých městských částí schopen z centrální úrovně stanovit regulaci provozování hazardních her tak, aby došlo k vyvážení případného narušení hospodářské soutěže pozitivními externalitami v podobě snížení souvisejících negativních vlivů, které se v různých městských obvodech mohou lišit. Regulace provozování hazardních her obsažená ve vyhlášce č. 8/2015 byla v jednotlivých obvodech nastavena tak, aby možné narušení soutěže bylo proporcionální ke sledovanému legitimnímu cíli (zastavení nárůstu provozoven).
[14] Stěžovatel konečně uvádí, že posuzovaná věc do značné míry vychází z výkladu předpisů na ochranu hospodářské soutěže, které spadají do výlučné pravomoci Evropské unie. Navrhuje proto podat k Soudnímu dvoru předběžnou otázku, zda se při posuzování možného protisoutěžního jednání orgánu veřejné správy má pojem narušení hospodářské soutěže vykládat tak, že soutěžní úřad musí k dovození přestupku prokázat skutečné a citelné narušení hospodářské soutěže.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasí, že nedisponoval dozorovou pravomocí. Napadená správní rozhodnutí nejsou nicotná.
[16] K naplnění materiální stránky přestupku žalovaný uvádí, že stěžovatel staví své námitky na zcela nesprávných základech. Pokud přestupce nejedná jako soutěžitel či podnik, unijní regulace čl. 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) se na něj nevztahuje. Orgány veřejné správy, které se nechovají jako podniky, se soutěže neúčastní, svojí činností v pozici „mocenského nadřazeného“ subjektu však mohou hospodářskou soutěž narušit. Judikatura Soudního dvora týkající se jednání podniků porušujících čl. 101 a 102 SFEU tak na orgány veřejné správy vůbec nedopadá. Rozlišování mezi cílovými a následkovými zakázanými dohodami se vztahuje toliko na subjekty v rovném postavení – soutěžitele. Žalovaný zdůrazňuje, že orgán veřejné správy autoritativně stanoví pravidla, kterými se musí soutěžitelé řídit. Materiální stránka přestupku spočívajícího v porušení § 19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže je tak naplněna tím, že jednání orgánu veřejné správy je způsobilé bez ospravedlnitelných důvodů zvýhodnit soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů. Ospravedlnitelné důvody, o nichž § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže hovoří, jsou pak tím, co míru společenské škodlivosti snižuje (respektive eliminuje). K naplnění formální ani materiální stránky tohoto přestupku není třeba zkoumat, zda šlo o úmyslné jednání.
[17] Námitku nesprávného výkladu pojmu ospravedlnitelné důvody žalovaný rovněž nepovažuje za důvodnou. Pojem ospravedlnitelné důvody umožňuje posoudit, zda je sledovaného cíle dosahováno odpovídajícími prostředky a nedochází k nedůvodnému zvýhodňování skupiny soutěžitelů či jiným nedůvodným negativním dopadům na hospodářskou soutěž. Nástrojem pro posouzení přiměřenosti a toho, zda se orgán nedopustil libovůle, je zjišťování existence ospravedlnitelných důvodů, které jsou s ohledem na podstatu posuzované věci zjistitelné z průběhu legislativního procesu přijímání vyhlášky. Stěžovatel svůj výklad pojmu ospravedlnitelné důvody chybně staví na ekonomickém porovnání výsledků provedeného opatření. Žalovaný zdůrazňuje, že orgán veřejné správy nemůže bez dalšího říct, že vyjmenovaná adresní místa k provozu hazardních her sloužit mohou a jiná nikoli, protože „to tak chci“ a protože hazardní hry jsou škodlivé. Žalovaný nepovažuje za významný rozsudek č. j. 25 Af 19/2019-103, neboť ten přezkoumával správní rozhodnutí o neudělení povolení k provozování hazardních her konkrétnímu soutěžiteli.
[18] Žalovaný konstatuje, že v případě vyhlášek regulujících provozování hazardních her jsou podmínky nastavovány na území jednotlivých obcí jako celků. Stěžovatelův přístup pomíjí podstatu vytýkaného jednání, dle níž regulace provozování hazardních her na celém jeho území byla provedena diskriminačně bez objektivně ospravedlnitelných důvodů. Geografický rozměr relevantního trhu je proto území celého města Ostravy. Provádění dalších analýz geografického rozměru relevantního trhu nebylo potřebné.
[19] K návrhu na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru žalovaný uvádí, že stěžovatel požaduje výklad vnitrostátního práva. V rámci správních rozhodnutí nebylo unijní právo aplikováno. Nejsou tak splněny podmínky pro položení předběžné otázky.
[20] V replice na vyjádření žalovaného stěžovatel setrvává na námitce, že se uplatní výluka z dozorové pravomoci žalovaného. Text zákona výslovně uvádí, že se výluka z dozorové pravomoci vztahuje na činnost orgánů veřejné správy, přičemž pojem činnost je širší než pojem jednání. Podle § 19a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže postačí, pokud ona činnost zahrnuje nějaké jednání, které orgán veřejné správy (zde stěžovatel) činí (mimo jiné) ve formě správních rozhodnutí.
[21] K neprokázání naplnění materiálního znaku vytýkaného přestupku stěžovatel opakuje, že žalovaný a následně i krajský soud měli vyhodnotit, zda souzené jednání vedlo k narušení hospodářské soutěže. Stěžovatel rozporuje tvrzení žalovaného, že zákonodárce pro posouzení narušení hospodářské soutěže zvolil v případě § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže odlišnou konstrukci než ve vztahu k jiným (tradičním) přestupkům na úseku ochrany hospodářské soutěže. Stejně tak přístup žalovaného k použitelnosti judikatury Soudního dvora EU není správný. Žalovaný neprokázal, ač tak učinit měl, že souzené jednání mělo za cíl nebo za následek citelné narušení hospodářské soutěže. Naopak účelově zaměňuje subjektivní stránku přestupku (tj. vnitřní stav stěžovatele k jeho chování a formu zavinění) s nutností prokázat, že jednáním stěžovatele došlo k porušení zákonem chráněného objektu (tj. právního statku, kterým je zde existence nerušené hospodářské soutěže na dotčeném relevantním trhu).
[22] Žalovaný podle stěžovatele mylně považuje zkoumání existence ospravedlnitelných důvodů za součást hodnocení toho, zda došlo k narušení hospodářské soutěže. Žalovaný si měl při posuzování existence ospravedlnitelných důvodů, které fakticky směšuje s hodnocením přiměřenosti, klást otázku, zda omezení počtu provozoven hazardních her na 42, a to na konkrétních adresních místech v městských obvodech s nenulovou tolerancí hazardu, bylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli. Žalovaný nijak nevysvětluje, čím se při výkladu pojmu ospravedlnitelné důvody odlišují oprávněné zájmy dominantních podniků a orgánů veřejné správy. Jádrem zkoumání existence ospravedlnitelných důvodů ve smyslu § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže nemá být hodnocení libovůle obce při stanovení kritérií regulace. Při posuzování existence ospravedlnitelných důvodů lze přiměřeně vyjít z postupu, kterým Evropská komise hodnotí slučitelnost veřejné podpory podle čl. 107 SFEU s vnitřním trhem.
[23] Stěžovatel trvá na tom, že vymezení relevantního trhu musí vycházet z ekonomické teorie. Relevantní geografický trh je v daném případě vymezen územím jednotlivých městských obvodů města Ostravy.
[24] Ve vyjádření ze dne 29. 5. 2025 žalovaný odkázal k nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2025, sp. zn. Pl. ÚS 24/24, který je dle jeho názoru vystavěn na požadavku, aby regulace hazardu v jednotlivých městských částech/obvodech byla plošná. Pokud je plošný zákaz stanoven na základě ospravedlnitelných kritérií, jsou diskriminační účinky obecně závazné vyhlášky vyloučeny. Stěžovatel však povolil provozování vyjmenovaných druhů loterií, resp. hazardních her, pouze na konkrétních adresních místech, aniž by jejich výběr provedl na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Ačkoli Ústavní soud korigoval praxi žalovaného v tom smyslu, že za určitých podmínek je třeba k městským obvodům přistupovat jako k samostatným obcím, tyto podmínky jsou poměrně specifické a vychází primárně z plošné regulace. Ve vztahu k relevantnímu trhu nadále dává smysl, aby obec regulovala podmínky hospodářské soutěže na úrovni obce jako celku a nebyly uvnitř vytvářeny neodůvodněné překážky vedoucí k diskriminaci soutěžitelů či k vyloučení soutěže. Pouze obec je oprávněna rozhodovat o regulaci hazardních her, přičemž jí nic nebrání, aby v rámci regulace vyvážila i specifické potřeby jednotlivých městských obvodů avizované jejich orgány.
[25] Stěžovatel v reakci na vyjádření žalovaného uvedl, že nález sp. zn. Pl. ÚS 24/24 podporuje jeho argumentaci. Ústavní soud výslovně uvedl, že regulace provedená plošně po městských částech nemůže být v rozporu s § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Závěry Ústavního soudu ohledně nutnosti respektovat právo na samosprávu městských částí se uplatní i ve vztahu k městským obvodům stěžovatele. Vyjádření politického postoje městských částí/obvodů je legitimním důvodem pro volbu konkrétní podoby regulace. Žalovanému nepříslušelo hodnotit, nakolik byla kritéria pro výběr adresních míst provedena na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Pokud by navíc žalovaný ve vzorci pro výpočet pokuty uložené stěžovateli nezohlednil obyvatele městských částí s nulovou tolerancí, pokuta uložená stěžovateli by byla podstatně nižší. Stěžovatel setrvává na názoru, že napadená rozhodnutí žalovaného i napadený rozsudek krajského soudu jsou nezákonné kvůli vymezení relevantního trhu. Stěžovatel opakuje, že žalovaný způsobil stěžovateli újmu na jeho veřejných subjektivních právech, a to zejména na ústavně chráněném právu města Ostravy a jeho jednotlivých městských obvodů na samosprávu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[26] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 s. ř. s.
[27] Kasační stížnost není důvodná.
[28] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelný rozsudek zpravidla vůbec nenabízí prostor k úvahám o námitkách věcného charakteru, a je tudíž nezbytné jej zrušit.
[29] Za nepřezkoumatelné (pro nedostatek důvodů) lze označit zejména takové rozhodnutí, v němž soud zcela opomene vypořádat některou z uplatněných námitek (viz například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004-74), resp. pokud z jeho odůvodnění není zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, a to zejména tehdy, jde‑li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Zároveň ovšem nepřezkoumatelnost rozsudku není závislá na subjektivní představě stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn. Jedná se o objektivní překážku, která soudu znemožňuje přezkum napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2014, č. j. 3 As 60/2014-85). Žádnou takovou vadu, která by zakládala nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud neshledal.
[30] Stěžovatel pouze ve vymezení důvodů kasační stížnosti (viz bod 5) uvedl, že rozsudek krajského soudu napadá pro jeho nepřezkoumatelnost. Následně však v žádné části kasační stížnosti nepřednesl ucelenou argumentaci, proč a v jakém rozsahu považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný či jaké žalobní námitky krajský soud pominul vypořádat. Nejvyšší správní soud proto pouze obecně konstatuje, že krajský soud na stěžovatelovy žalobní námitky reagoval, čemuž odpovídá polemika stěžovatele s věcnými závěry napadeného rozsudku. Jestliže některá dílčí tvrzení stěžovatele krajský soud posoudil pouze stručně (například ohledně tvrzeného neprokázání citelného narušení hospodářské soutěže či ohledně požadavku na provedení analýzy při určení relevantního geografického trhu), nezatížil tím rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. Povinnost orgánů soudní moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou jednotlivou dílčí námitku; podstatné je, aby se soud vypořádal se všemi námitkami základními (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2015, č. j. 2 Afs 143/20158-71), což krajský soud učinil. A ani nesouhlas stěžovatele s právními názory krajského soudu a s odůvodněním napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010-163, či ze dne 6. 12. 2016, č. j. 7 As 179/2016-37).
[31] Nejvyšší správní soud shrnuje, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost ani pro nedostatek důvodů, a současně zde není ani jiná vada řízení s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tudíž není naplněn, a proto Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení dalších kasačních námitek.
[32] Ve druhém kroku Nejvyšší správní soud vypořádal námitku nicotnosti rozhodnutí správních orgánů. Shledal-li by ji důvodnou, nebylo by na místě další kasační argumentaci vypořádávat.
[33] Podle § 19a odst. 2 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže Úřad nevykonává dozor nad činností orgánů veřejné správy podle odstavce 1, která je prováděna ve formě rozhodnutí nebo jiných úkonů podle správního řádu nebo daňového řádu.
[34] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 5. 4. 2022, č. j. 7 As 60/2020-34, č. 4345/2022 Sb. NSS, ve věci statutárního města Děčín, posoudil úpravu § 19a a § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže a shledal, že žalovaný je oprávněn udělit obci pokutu za narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky (blíže viz body 15 – 41). Nejvyšší správní soud považoval za důležité, že žalovaný zkoumá zákonnost obecně závazných vyhlášek pouze z hlediska rozporu se zákonným zákazem narušování hospodářské soutěže a nedochází k přezkumu normotvorby obcí jako takové. Závěry rozsudku č. j. 7 As 60/2020-34 akceptoval Ústavní soud v usnesení ze dne 4. 10. 2022, sp. zn. III. ÚS 1300/22, kterým odmítl ústavní stížnost statutárního města Děčín. Ústavní soud aproboval, že žalovaný je oprávněn přezkoumávat normativní činnosti obcí z pohledu zákona o ochraně hospodářské soutěže a obce sankcionovat za narušení hospodářské soutěže obecně závaznou vyhláškou.
[35] Nejvyšší správní soud na uvedenou judikaturu navázal ve skutkově obdobných rozsudcích ze dne 30. 8. 2022, č. j. 8 As 231/2021-42, ve věci města Varnsdorf, ze dne 30. 9. 2022, č. j. 2 As 200/2020-123, ve věci města Bílina, a ze dne ze dne 2. 11. 2023, č. j. 9 As 96/2021-58, ve věci statutárního města Karlovy Vary. V těchto rozsudcích opět výslovně potvrdil pravomoc žalovaného přezkoumat obecně závaznou vyhlášku obce a udělit jí pokutu za narušení hospodářské soutěže (srov. bod 11 rozsudku č. j. 8 As 231/2021-42, bod 31 a násl. rozsudku č. j. 2 As 200/2020-123 a bod 26 a násl. rozsudku č. j. 9 As 96/2021-58). Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že ústavní stížnost proti rozsudku č. j. 8 As 231/2021-42 odmítl Ústavní soud pro zjevnou neopodstatněnost usnesením ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. I. ÚS 3011/22, a ústavní stížnost proti rozsudku č. j. 2 As 200/2020-123 odmítl pro zjevnou neopodstatněnost usnesením ze dne 26. 3. 2025, sp. zn. II. ÚS 3295/22. V naposledy citovaném usnesení Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud ústavně souladným způsobem odůvodnil, že zásah do práva na samosprávu stěžovatele přezkoumáváním normativních aktů územního samosprávného celku byl na základě a v mezích zákona. Souhlasil, že žalovaný zkoumá zákonnost vyhlášek pouze z úzce vymezeného hlediska, zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek odporující zákonnému zákazu narušování hospodářské soutěže, a z jeho strany nedochází k přezkumu normativní činnosti ve smyslu přezkumu samotné činnosti jako takové, ale k přezkumu důsledků a dopadů regulace. Dozorové prostředky podle § 123 zákona o obcích a podle § 19a a § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže mohou být aplikovány vedle sebe, předměty jejich přezkumu se nepřekrývají a taktéž sankce odpovídají závažnosti zjištěného pochybení.
[36] V nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od dříve vyřčených závěrů odchýlit.
[37] Stěžovatel nad rámec kasační argumentace, která byla posouzena ve shora citovaných rozsudcích, namítá, že dozorovou činnost žalovaného vylučuje, že nástrojem regulace hazardních her na území města Ostravy byla i správní rozhodnutí vydávaná podle zákona o loteriích, resp. podle zákona o hazardních hrách.
[38] Skutečnost, že je regulace hazardních her (loterií) prováděna (rovněž) formou správních rozhodnutí, protože k jejich provozování je nutné mít povolení k umístění herního prostoru, jež uděluje v přenesené působnosti obecní úřad obce, nevylučuje, že k jejich regulaci slouží v prvé řadě obecně závazné vyhlášky. Krajský soud takto přiléhavě poukázal na § 98 odst. 1 písm. c) zákona o hazardních hrách, který jako jednu z podmínek vydání povolení k umístění herního prostoru stanoví, že umístění herního prostoru nesmí být v rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Obce mohou vydat obecně závaznou vyhlášku, kterou hazardní hry zakáží v určených místech a časech, nebo na celém území obce, přičemž Ústavní soud již v minulosti opakovaně akceptoval snahu o omezení negativních jevů hazardu na úrovni obcí jako místní záležitost veřejného pořádku prostřednictvím obecně závazných vyhlášek [bod 22 nálezu ze dne 14. 6. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (N 110/61 SbNU 625, č. 202/2011 Sb.) či bod 41 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/18].
[39] Hazard a negativní jevy s ním spojené tedy v prvé řadě obecně reguluje obecní normotvorba, přičemž individuální správní rozhodnutí na tuto obecní normotvorbu navazují. Opačný stěžovatelův výklad, který považuje za klíčové, že se regulace provádí (také) vydáváním správních rozhodnutí, pomíjí, že veškerá povolení (vydaná jako individualizovaná správní rozhodnutí) musí být s obecní normotvorbou v souladu. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, že obecní normotvorba představuje v rámci regulace hazardu pouze jakousi doplňkovou činnost. Naopak z textu zákona o hazardních hrách a z obecných principů, na kterých je založeno právo obce na samosprávu, vyplývá, že obce disponují významnou regulační pravomocí, neboť jakékoli povolení k umístění herního prostoru musí být v souladu s obecní normotvorbou. V opačném případě nebude povolení vydáno či dojde ke zrušení povolení k umístění herního prostoru (viz § 103 zákona o hazardních hrách). Nejvyšší správní soud takto dovodil, že existence obecně závazné vyhlášky postačila, aby byl správní orgán oprávněn zrušit povolení k provozu výherních hracích přístrojů, které se s vyhláškou dostalo do kolize (rozsudky ze dne 14. 12. 2017 č. j. 2 As 230/2017-45, či ze dne 5. 9. 2018 č. j. 10 As 378/2017-76). Nejvyšší správní soud tedy přisvědčuje krajskému soudu, že nelze snižovat význam výčtu adresních míst zakotvených v obecně závazné vyhlášce a odkazovat se až na individuální správní rozhodnutí, protože v nyní projednávaném případě to byla právě obecně závazná vyhláška, kterou stěžovatel reguloval provozování loterií a jiných podobných her na území města Ostravy.
[40] Stěžovatelovy úvahy obsažené v replice na vyjádření žalovaného a odlišující pojem činnost a jednání nepovažuje Nejvyšší správní soud pro posouzení pravomoci žalovaného za významné. Stále totiž platí, že žalovaný neztrácí dozorovou pravomoc nad narušením hospodářské soutěže vydáním obecně závazné vyhlášky obce proto, že k provozování hazardní hry (loterie) je nezbytné povolení vydávané ve formě individuálního správního rozhodnutí.
[41] Nejvyšší správní soud k první kasační námitce uzavírá, že žalovaný byl oprávněn uložit stěžovateli pokutu podle § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže za narušení hospodářské soutěže v rozporu s § 19a odst. 1 téhož zákona, které bylo důsledkem vydání obecně závazné vyhlášky.
[42] V další kasační námitce stěžovatel rozporuje prokázání materiálního znaku přestupku a narušení hospodářské soutěže jako ekonomického jevu.
[43] Podle § 19a odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže orgán veřejné správy nesmí při výkonu veřejné moci bez ospravedlnitelných důvodů narušit hospodářskou soutěž zejména tím, že zvýhodní určitého soutěžitele nebo skupinu soutěžitelů.
[44] Podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže orgán veřejné správy se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 19a odst. 1 naruší hospodářskou soutěž.
[45] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné nejprve vypořádat stěžovatelovu námitku, že jednání proti § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže není ohrožovacím deliktem, nýbrž má poruchový charakter.
[46] Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném rozsudku č. j. 2 As 200/2020-123 uvedl (bod 88), že zákon o ochraně hospodářské soutěže se zakládá na principu potenciality narušení hospodářské soutěže. Ke spáchání deliktu podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže může dojít v zásadě jakýmkoliv jednáním narušujícím soutěž, přičemž narušením soutěže je její vyloučení, omezení, jiné narušení nebo i ohrožení. Skutková podstata § 22aa odst. 1 písm. b) zákona o ochraně hospodářské soutěže tedy může mířit i na jednání ohrožující povahy, tj. na situace, kdy nedochází ke skutečnému narušení, ale toto narušení hrozí v budoucnu, potenciálně. Nejvyšší správní soud nevidí důvod, proč by se měl od tohoto právního názoru odchýlit, neboť odpovídá konstrukci § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.
[47] Stěžovatel se dovolává § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, ve své argumentaci však pomíjí, že citované ustanovení včlenilo pod legislativní zkratku narušení hospodářské soutěže její vyloučení, omezení, jiné narušení nebo právě i ohrožení. Ohrožení tedy představuje dílčí formu narušení. Poukaz stěžovatele na nutnost jednotného výkladu legislativní zkratky pomíjí, že zákon o ochraně hospodářské soutěže obecně rozlišuje protisoutěžní jednání, z nichž některé je dokonáno již ohrožením hospodářské soutěže (viz například dohody narušující soutěž), zatímco v jiných případech je delikt dokonán až narušením soutěže (například při zneužití dominantního postavení dle § 10 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Podstatou přestupků dle § 22aa ve spojení s § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže je narušení hospodářské soutěže i ve smyslu jejího ohrožení.
[48] Stěžovatel se v souvislosti s touto námitkou dále dovolává § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Citované ustanovení ovšem stanoví generální klauzuli proti dohodám narušujícím hospodářskou soutěž uzavíranými mezi soutěžiteli. Dle tohoto ustanovení jsou zakázané takové dohody, které mají za cíl narušení soutěže, aniž by takového cíle bylo třeba byť jen částečně dosaženo, a dohody, které mají nebo mohou mít protisoutěžní následek, a to zásadně bez ohledu na to, zda byl takový následek stranami zamýšlen (rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 25. 2. 2009, č. j. 1 Afs 78/2008-721, č. 1878/2009 Sb. NSS). Vždy se však jedná o protisoutěžní jednání soutěžitelů, které nelze zaměňovat a ztotožňovat s protisoutěžním chováním orgánů veřejné správy. Dohledová činnost žalovaného podle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže z podstaty věci nedopadá na případy, kdy tyto orgány vystupují jako soutěžitelé (viz také rozsudek č. j. 7 As 60/2020-34, bod 39), nýbrž dává žalovanému možnost postihovat orgány veřejné správy za protisoutěžní jednání tak, aby nedocházelo k narušování hospodářské soutěže. Není tedy na místě, aby stěžovatelova činnost byla hodnocena optikou generální klauzule proti dohodám uzavíranými mezi soutěžiteli a nikoli dle generální klauzule o narušení hospodářské soutěže jednáním orgánu veřejné správy dle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Z tohoto důvodu nepovažuje Nejvyšší správní soud za přiléhavou ani judikaturu Soudního dvora EU a Nejvyššího správního soudu, na kterou stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti a která se týká narušení hospodářské soutěže mezi soutěžiteli. Na posouzení stěžovatelovy věci dopadají především rozsudky týkající se aplikace § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže, z nichž jednoznačně vyplývá, že orgán veřejné správy nesmí ani potenciálně narušit (ohrozit), resp. vytvořit potenciálně nebezpečnou situaci pro hospodářskou soutěž, aniž by muselo dojít ke konkrétním škodlivým důsledkům. Ze stejného důvodu neobstojí stěžovatelovy odkazy na pravidla týkající se cílových dohod, tj. dohod, jejichž přímou podstatou či obsahem je omezení hospodářské soutěž na základě konsensu soutěžitelů. V posuzovaném případě nedošlo k postihu dohod mezi soutěžiteli, nýbrž k aplikaci dozoru nad orgány veřejné správy.
[49] Nejvyšší správní soud dále nemůže přisvědčit stěžovateli, že žalovaný neprokázal škodlivý následek jeho jednání, tj. že došlo k narušení hospodářské soutěže. Žalovaný i krajský soud uvedli konkrétní důvody, pro které shledali narušení hospodářské soutěže a naplnění materiálního znaku přestupku. Krajský soud ve shodě se žalovaným stěžovateli vysvětlil, že pochybil tím, že nenastavil předem známá, objektivní a nediskriminační kritéria, dle nichž by se jak stávající provozovatelé, tak noví zájemci mohli za rovných podmínek ucházet o provozování hazardních her (loterií) na území města, ani žádný postup či mechanismus pro nakládání se žádostmi případných zájemců o vstup na trh provozování hazardních her na území města. Nejvyšší správní soud s těmito závěry souhlasí, a ztotožňuje se s krajským soudem, že stěžovatel vytvořil pro hospodářský trh potenciálně nebezpečnou situaci tím, že ve vyhlášce č. 8/2015 přijal regulaci s nerovnými podmínkami vůči soutěžitelům, kteří na trhu již působili, a soutěžitelům, kteří by mohli mít zájem o účast na trhu. Úvahy krajského soudu odpovídají nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 41/18, (bod 40), dle něhož platí, že pokud obec obecně závaznou vyhláškou připustí provozování hazardních her přesně individualizovaným subjektům, musí se vymezení konkrétních míst opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá. Takto ovšem stěžovatel nepostupoval, neboť nepředestřel žádné důvody, pro které povolil provozování hazardních her (loterií) na konkrétních adresných místech. Nejvyšší správní soud přitom opakuje, že prokázal-li žalovaný alespoň potencialitu narušení hospodářské soutěže, nemusel prokazovat faktické a objektivní narušení hospodářské soutěže. K narušení (ohrožení) hospodářské soutěže došlo již netransparentním výčtem konkrétních míst, na kterých je provozování hazardních her povoleno. Krajský soud navíc přiléhavě podotkl, že žalovaný poukázal rovněž na konkrétní provozovatele, kteří byli bez objektivně ospravedlnitelného důvodu zvýhodněni oproti provozovatelům na místech, která nebyla obecně závaznou vyhláškou povolena (viz s. 58 a následující prvostupňového rozhodnutí), takže nelze tvrdit, že hovořil pouze o potencialitě narušení hospodářské soutěže.
[50] Stěžovatel tedy nestanovil kritéria výběru míst pro provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her transparentním a nediskriminačním způsobem, přičemž toto jeho jednání mělo protisoutěžní účinky. Provozovatelé loterií působící na povolených adresách byli zákonitě zvýhodněni oproti těm, jejichž loterie byly umístěny na místech, která vyhláška nepovolila. V daném případě tedy regulace hazardních her prostřednictvím vyhlášky č. 8/2015 měla negativní dopad na soutěžní prostředí a vedla k narušení či minimálně ohrožení hospodářské soutěže, na čemž nic nemění, že provozoven hazardních her (loterií) bylo více a existovalo mezi nimi určité konkurenční prostředí. Soutěžní prostředí bylo narušeno netransparentním stanovením adresných míst, na kterých lze pouze a jedině hazardní hru (loterii) provozovat. Stejně tak na posouzení narušení hospodářské soutěže nemá vliv, že cílem vyhlášky č. 8/2015 bylo snížit škodlivé účinky hazardních her, protože tato skutečnost by mohla být posouzena v rámci hodnocení ospravedlnitelných důvodů (viz dále), nikoli při samotném konstatování, že hospodářská soutěž byla narušena.
[51] Ke stěžovatelově námitce, že žalovaný neprokázal, že vydání vyhlášky č. 8/2015 citelně narušilo hospodářskou soutěž, Nejvyšší správní soud přisvědčuje stěžovateli potud, že je dána nutnost restriktivního výkladu § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zákona. V rozsudku č. j. 7 As 60/2020-34 Nejvyšší správní soud zdůraznil, že § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže musí být vykládán tak, že na jeho základě je posuzováno, zda důsledky obecně závazné vyhlášky spočívající v omezení či vyloučení hospodářské soutěže vycházejí z ospravedlnitelných důvodů a jsou aplikovány v souladu se zásadou proporcionality. Tento postup zohledňuje ústavní mantinely stanovené pro zásah do práva na samosprávu, včetně nutnosti rezervovaného přístupu. Uvedené však nelze zaměňovat s tím, že by žalovaný byl povinen posuzovat samostatně citelnost narušení hospodářské soutěže. Stěžovatelem odkazované pravidlo de minimis sice vychází z předpokladu, že zde musí existovat nebo alespoň hrozit citelný negativní dopad na hospodářskou soutěž, která je předmětem ochrany soutěžní legislativy, i zde však platí, že se uplatní pro posuzovaní protisoutěžního chování mezi soutěžiteli, ale nikoli při dozoru žalovaného nad orgány veřejné správy. Pro tento dozor nelze uplatňovat totožné principy jako pro dozor nad uzavíráním (a plněním) kartelových dohod a zneužíváním dominantního postavení. Limity výkonu dozoru dle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zákona jsou dány tím, že tento dozor musí odpovídat společenské realitě a nemůže dopadat na případy omezování hospodářské soutěže z ospravedlnitelných důvodů a v případech, kdy by byl postih orgánů veřejné správy v rozporu se zásadou proporcionality, protože absolutní zákaz protisoutěžní činnosti orgánů veřejné správy by byl ve zjevném rozporu se společenskou i právní realitou (rozsudek č. j. 7 As 60/2020-34, bod 39). Žalovaný (i krajský soud) v posuzovaném případě tyto okolnosti posoudili, aniž by byli povinni samostatně posuzovat citelnost narušení hospodářské soutěže, jak požaduje stěžovatel.
[52] V další kasační námitce stěžovatel namítá nesprávný výklad pojmu ospravedlnitelné důvody.
[53] Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 2 As 200/2020 uvedl, že hospodářskou soutěž lze narušit v určité míře, která je nezbytná k dosažení legitimního cíle. Legitimní cíl však nelze ztotožňovat či zaměňovat s ospravedlnitelným důvodem (důvody), protože sama existence legitimního cíle není ospravedlnitelným důvodem pro narušení hospodářské soutěže. Úkolem žalovaného je zkoumat proporcionalitu sledovaného legitimního cíle a negativních dopadů posuzovaného jednání. Tyto obecné závěry vyplývající z rozsudku č. j. 2 As 200/2020 se uplatní také na stěžovatelův případ, neboť nebyly spojeny ryze s kasační argumentací tehdejšího stěžovatele (obce Bílina), nýbrž mají širší dopad na výklad pojmu ospravedlnitelné důvody dle § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže.
[54] Nejvyšší správní soud nepopírá, že veřejný zájem na ochraně hospodářské soutěže může v závislosti na konkrétních skutkových okolnostech ustoupit do pozadí jinému veřejnému zájmu, jakým je například ochrana zdraví či veřejného pořádku (v daném případě před negativními vlivy patologického hráčství). Stejně tak nepomíjí, že i žalovaný a jeho předseda uznali, že záměr stěžovatele regulovat provoz loterií na svém území je legitimním cílem (viz za všechny bod 118 rozkladového rozhodnutí). To z něj ovšem bez dalšího nečiní ospravedlnitelný důvod pro (potenciální) narušení hospodářské soutěže. Stěžovatel ve své argumentaci především přehlíží (obdobně jako stěžovatel v rozsudku č. j. 2 As 200/2020), že mu je vytýkán zvolený „protisoutěžní“ způsob přijetí regulace neboli jím zvolený postup pro naplnění cílů, které obecně lze považovat za aprobované (regulace hazardních her a loterií). Stále totiž platí, že legitimní cíle nelze bez dalšího upřednostnit nebo jimi ospravedlňovat narušení hospodářské soutěže. Naopak je vždy nezbytné posoudit konkrétní okolnosti narušení hospodářské soutěže (i ve smyslu jejího ohrožení), neboť ty umožní posoudit, zda k narušení hospodářské soutěže došlo na základě ospravedlnitelných důvodů.
[55] Krajský soud i žalovaný proto postupovali správně, jestliže hodnotili, zda stěžovatel při vydávání vyhlášky č. 8/2015 stanovil objektivní, nediskriminační a předem známá kritéria výběru adresních míst, na kterých povolil provozování hazardních her, neboť právě nestanovení transparentních kritérií bylo považováno za protisoutěžní jednání. Stěžovatel se mýlí v tvrzení, že ze způsobu přijetí regulace nelze dovozovat, zda vůbec a v jaké míře tato regulace měla dopad na hospodářskou soutěž. Naopak tato kritéria, která byla zohledněna při přijetí vyhlášky č. 8/2015, byla určující pro zhodnocení míry narušení hospodářské soutěže, která byla následně porovnána s legitimním cílem vyhlášky č. 8/2015. Nejvyšší správní soud v této souvislosti přisvědčuje krajskému soudu, že na základě § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže nedochází k abstraktnímu přezkumu zákonnosti obecně závazné vyhlášky, nýbrž žalovaný zkoumá zákonnost vyhlášky z úzce vymezeného hlediska, tj. zda obecně závazná vyhláška nevyvolává účinek odporující zákonnému zákazu narušování hospodářské soutěže. V tomto ohledu přitom nezbytně zkoumá, zda narušení hospodářské soutěže, kterým je bezesporu zúžení relevantního trhu stanovením adresných míst provozu, bylo provedeno na základě objektivních, nediskriminačních a proporcionálních důvodů (kritérií). Stěžovatel nemá pravdu, že při zkoumání existence ospravedlnitelných důvodů pro soutěž narušující jednání je třeba hledět pouze na (vnější) důvody posuzovaného chování, nikoli na (vnitřní) procesy vedoucí k jeho implementaci. V mnohých případech, stejně jako v nyní projednávaném, se totiž vnitřní procesy uvnitř normotvůrce projeví právě ve vnějších výsledcích výkonu veřejné správy. Stěžovatel v daném případě stanovením konkrétních adres, na kterých je možno provozovat hazardní hry, projevil „ve vnějším světě“ svou vůli a omezil provozování hazardních her na jiných adresách. Učinil tak však netransparentně, neboť nebyly známy důvody (vnitřní procesy), pro které byla zvolena ve vyhlášce označená adresní místa. Právě tímto postupem se dopustil protisoutěžního jednání a narušení hospodářské soutěže.
[56] Nejvyšší správní soud se také věcně shoduje s krajským soudem, že stěžovatelův postup nebyl v projednávané věci ve vztahu ke stanovenému cíli proporcionální, a proto nebyla splněna podmínka přiměřenosti a nebylo možno shledat ospravedlnitelné důvody pro narušení hospodářské soutěže. Stěžovatel omezil provozování hazardních her na území města nejasným určením konkrétních míst bez objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Tyto závěry žalovaného a krajského soudu stěžovatel nerozporuje, mylně se však dovolává ospravedlnitelných důvodů pro tento svůj postup. Nejvyšší správní soud však opakuje, že legitimní cíl nelze ztotožňovat či zaměňovat s ospravedlnitelným důvodem (důvody). Stěžovateli nic nebránilo přijmout obecně závaznou vyhlášku omezující hazardní hry na svém území transparentním procesem, z něhož by byly odvoditelné důvody, pro které byl povolen provoz hazardních her na té či oné adrese. Nepostupoval-li tak, nelze stěžovatelem sledovaný legitimní zájem bez dalšího upřednostnit před narušením hospodářské soutěže.
[57] Nejvyšší správní soud vstříc stěžovatelovým poukazům na rozsudky Soudního dvora EU ve věci Wouters a Medina nepopírá, že pokud se regulace uplatní přiměřeně a sleduje legitimní cíl, tak není dán důvod pro uložení sankce. V daném případě ovšem bylo prokázáno, že narušení hospodářské soutěže nebylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli. Žalovaný i krajský soud náležitě poměřili legitimní cíl vyhlášky s mírou narušení hospodářské soutěže a ve svém rozhodování respektovali nutnost restriktivního výkladu a rezervovaného přístupu. Skutečnost, že v konečném důsledku nepřisvědčili stěžovatelovým postojům, nezakládá nezákonnost jejich postupu. Nejvyšší správní soud nesouhlasí se stěžovatelem, že žalovaný nezkoumal, zda fakticky došlo k narušení hospodářské soutěže (viz výše) a popřel význam pojmu ospravedlnitelné důvody.
[58] Na správnost shora vyslovených závěrů nemá vliv ani rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 25 Af 19/2019-59, a to z důvodu odlišnosti předmětů přezkumu. Krajský soud v nyní napadeném rozsudku správně uvedl, že Krajský soud v Ostravě (a následně i Nejvyšší správní soud) se věnovaly přezkumu zamítnutí žádosti o změnu povolení k umístění herního prostoru konkrétního subjektu a v těchto mantinelech posuzovaly (ne)diskriminační povahu vyhlášky č. 8/2015. Pouze ve vztahu ke konkrétnímu subjektu zvažovaly, zda vyhláška č. 8/2015 měla diskriminační účinek, takže jejich závěr o nediskriminační povaze obecně závazné vyhlášky nelze zobecňovat a vztáhnout jej bez dalšího také na nyní projednávaný případ, v němž je předmětem přezkumu přestupek stěžovatele. Posuzoval-li žalovaný spornou vyhlášku č. 8/2015 v jejím celku a z hlediska ochrany hospodářské soutěže, mohl dojít k závěru, že netransparentní výběr adresních míst byl ve své podstatě diskriminační a vedl k narušení hospodářské soutěže. Na tomto závěru nic nemění, jestliže správní soudy ve věci žádosti (změny) o povolení umístění konkrétního herního prostoru na adrese 28. října 435/213 shledaly, že úplný zákaz technické hry na území městského obvodu Mariánské Hory a Hulváky byl přiměřeným a způsobilým prostředkem, jak dosáhnout snížení problémového hráčství. Předměty přezkumu jsou v obou případech odlišné a nelze je zaměňovat tak, jak činí stěžovatel.
[59] V poslední kasační námitce stěžovatel rozporuje nezohlednění územního členění města Ostravy, přestože městské obvody představují samostatné relevantní trhy.
[60] Podle § 2 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže relevantním trhem je trh zboží, které je z hlediska jeho charakteristiky, ceny a zamýšleného použití shodné, porovnatelné nebo vzájemně zastupitelné, a to na území, na němž jsou soutěžní podmínky dostatečně homogenní a zřetelně odlišitelné od sousedících území.
[61] Nejvyšší správní soud již v rozsudku č. j. 2 As 200/2020 uvedl, že obecně lze uvažovat o produktovém, geografickém či časovém vymezení relevantního trhu, přičemž vymezení geografického relevantního trhu se odvíjí od působnosti a dopadu vyhlášek regulujících loterie v obci, neboť ty mohou soutěžní prostředí formovat nezávisle na jiných, třeba sousedních obcích (bod 86). Tento obecný závěr se podle Nejvyššího správního soud obdobně uplatní také v nyní posuzované věci, na čemž nic nemění, že stěžovatel požaduje užší vymezení relevantního trhu. Jeho argumentace je pouze důsledkem rozdělení stěžovatele na městské části, aniž by bylo možno popírat, že geografický rozměr relevantního trhu, který byl vyhláškou č. 8/2015 zasažen, je území města Ostravy. Stále platí, že na celém území tohoto města byla vyhláška účinná, takže její protisoutěžní dopady se mohly projevit v kterémkoli městském obvodu. Konstatoval-li Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 2 As 200/2020, že každá obec vykonává právo regulace loterií na svém území individuálně a může úpravu v průběhu času různě měnit, takže jen stěží budou podmínky homogenní na území stanoveném více obcemi, tak obdobné platí ve vztahu statutárního města a městských obvodů. Nelze pomíjet, že ačkoli městské obvody disponují řadou samosprávných pravomocí, tak za současné právní úpravy nemají samostatnou normotvornou pravomoc. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že je to právě homogenita soutěžních podmínek na daném území, která svědčí pro vymezení relevantního geografického trhu jako území obce. Stěžovatel ve své argumentaci pomíjí, že regulace provozování hazardních her na celém jeho teritoriu byla provedena diskriminačně bez objektivně ospravedlnitelných kritérií, pročež není důvod hodnotit narušení hospodářské soutěže partikulárně k jednotlivým městským obvodům.
[62] Krajský soud tedy správně konstatoval, že relevantním geografickým trhem musí nutně být území celé obce a v tomto směru nebylo nutné provádět analýzu trhu. Na uvedeném nic nemění, že správní řízení bylo zahájeno (a zčásti probíhalo) v době účinnost vyhlášky č. 8/2015, protože účinnost vyhlášky není rozhodná pro konstatování, že protisoutěžní dopady vyhlášky se obdobně uplatnily na celém území města Ostravy. Za této situace nebylo nezbytné zohlednit věcné vymezení trhu, ani stěžovatelem označované kvantitativní metody (včetně SSNIP testu), neboť správnost geografického vymezení relevantního trhu byla nesporná.
[63] Na správnosti závěrů krajského soudu nic nezměnil ani nález sp. zn. Pl. ÚS 24/24.
[64] Ústavní soud v citovaném nálezu nerozporoval, že jím přezkoumávaná vyhláška Hlavního města Prahy omezuje podnikatelskou činnost provozovatelů či potenciálních provozovatelů hazardních her rozdílně na různých místech v území hlavního města Prahy, takže regulace hazardu zde může působit (vůči provozovatelům či potenciálním provozovatelům hazardu) rozdílně. Za stěžejní však (ve shodě s výše uvedeným) považoval zhodnocení důvodů, jimiž lze případné rozdílné zacházení ospravedlnit. Ústavní soud konstatoval, že „nerovné zacházení se zde nezakládá na tzv. podezřelých důvodech. Důvody rozlišování zde působí jako běžné a nezbytné, protože vychází ze správního členění území hlavního města Prahy. V nynější věci tedy není dán žádný důvod k přísnějšímu hodnocení důvodů ospravedlnění odlišného zacházení, a postačí, jestliže hlavní město Praha obhájilo racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli.“ K těmto závěrům však dospěl v situaci, kdy Hlavní město Praha zvolilo plošnou regulaci hazardu podle svého územního členění daného zákonem (§ 3 zákona o hlavním městě Praze) a svými vlastními předpisy a regulace respektovala územní a správní členění. V tomto ohledu se případ řešený Ústavním soudem významně odlišuje od stěžovatelovy věci. Posuzovaná vyhláška č. 8/2015 nezakazovala nebo naopak nepovolovala provozování hazardní hry plošně na území jednotlivých městských obvodů. Naopak provozování hazardních her (loterií) výslovně povolovala na konkrétních, adresně určených místech. Ústavní soud přitom v citovaném nálezu nepopřel, že v těchto případech se musí regulace opírat o racionální důvody, neutrální a nediskriminační ve vztahu ke konkrétním osobám, na něž regulace při aplikaci dopadá (bod 48 nálezu), což stěžovatel neučinil.
[65] Ústavní soud také k porušení zákazu neodůvodněných diskriminačních praktik v hospodářské soutěži podle § 19a odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže výslovně považoval za důležité (bod 77 nálezu), že vyhláška Hlavního města Prahy adresně neurčovala povolená místa provozování hazardních her. Jakkoli Ústavní soud uvedl, že u obou variant (adresní místa i plošné zákazy) vychází ze stejných kritérií, pouze ve vztahu k plošným omezením uvedl, že nelze akceptovat eventuální závěr Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (či správních soudů) o diskriminační povaze napadených ustanovení. Plošné zákazy v tomto kontextu výslovně předpokládá § 12 odst. 1 zákona o hazardních hrách, který počítá s územní partikularizací regulace hazardu podle úvahy místních samospráv. V nyní posuzované věci nebyly stěžovatelem stanoveny plošné zákazy hazardních her dle jednotlivých městských obvodů. Naopak neodůvodněné, adresné stanovení míst, na nichž je povolena hazardní hra (loterie), nevylučovalo diskriminační účinky v situacích konkrétních provozovatelů či potenciálních provozovatelů hazardu. Tyto situace Ústavní soud výslovně odlišil, kdy v bodu 61 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/24, uvedl, že „Hlavní město Praha dalo předem jasně najevo, že hodlá regulovat hazard podle rozhodnutí městských částí, ale plošně, protože dosavadní systém adresních míst (tj. systém užitý stěžovatelem – pozn. Nejvyššího správního soudu) je neudržitelný či neobhajitelný.“
[66] Ústavní soud zároveň respektoval jako legitimní a racionální základní východisko, že o podobě regulace rozhodnou primárně městské části (v případě stěžovatele městské obvody), tento právní názor však vyslovil striktně ve vztahu k plošným omezením hazardních her v jednotlivých městských částech (obvodech). Pouze v tomto případě také akceptoval, že by požadavek na podrobné zdůvodnění zákazu hazardu doslova v každém koutu území obce při stanovení plošné regulace byl přehnaný a neměl v kontextu dané problematiky žádné opodstatnění. V nyní posuzovaném věci ale stěžovatel stanovil zákaz provozování hazardních her adresně, čímž založil zásadní a Ústavním soudem popsanou odlišnost jednotlivých případů. Jakkoli Nejvyšší správní soud nepopírá, že stěžovatel převzal pro stanovení konkrétních míst, na kterých je provozování hazardních her (loterií) povoleno, návrhy místních obvodů, oproti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/24 a v něm posuzované vyhlášky Hlavního města Prahy nenastavil jednotící pravidla, resp. kritéria platná pro celé území a jednotlivé městské obvody. Nejvyšší správní soud souhlasí s Ústavním soudem, že městské části (obvody) mají s ohledem na svoje samosprávné kompetence náležitou právní i politickou legitimitu ke správě záležitostí na svém území a je třeba respektovat politický postoj k regulaci hazardu městské části (obvodu) na svém území jako legitimní a rozumný důvod k uplatnění té či oné zákonem předpokládané podoby regulace, stejně, jako by tak činila obec jako základní územní samosprávný celek. Na tomto však nic nemění, že kritéria pro povolení hazardních her dle obecně závazné vyhlášky musí být založena na racionálních, neutrálních a nediskriminačních důvodech. Tento předpoklad je v zásadě naplněn u plošných regulací a nikoli při určení adresních míst, u nichž je třeba nediskriminačně odůvodnit výběr povolených míst. Z tohoto důvodu neobstojí poukaz stěžovatele na plošný zákaz hazardu v některých městských obvodech, neboť stále platí, že vyhláška č. 8/2015 byla koncipována na vyjmenování adresných míst, v nichž je provozování hazardních her (loterií) povoleno. Absence povolených heren v některých městských obvodech nevede k závěru o plošné regulaci, naopak se jedná o spíše nahodilý důsledek formulace sporné vyhlášky.
[68] Stěžovatel se ve svých podáních doručených Nejvyššímu správnímu soudu opakovaně dovolával rovněž práva na samosprávu.
[69] Právo na samosprávu územních samosprávních celků je zaručeno v čl. 8 Ústavy. Podle čl. 101 odst. 4 Ústavy stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
[70] Obdobnou námitku neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou již ve shora citovaných rozsudcích č. j. 7 As 60/2020-34 či č. j. 2 As 200/2020-123 a ani Ústavní soud v na ně navazujících usneseních sp. zn. II. ÚS 3295/22 a sp. zn. III. ÚS 1300/22.
[71] Ústavní soud v usnesení sp. zn. III. ÚS 1300/22 shledal, že do samosprávných práv města Děčín nebylo zasaženo, neboť čl. 101 odst. 4 Ústavy předpokládá zásah státu do činnosti územněsprávních celků na základě zákona (zde zákona o ochraně hospodářské soutěže) s tím, že obce nejsou absolutně chráněny před zásahy ze strany státu do zaručeného práva na samosprávu a dozorové oprávnění ministerstva podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, nevylučuje dozor jiného subjektu (blíže viz zejména body 24 – 26 usnesení sp. zn. III. ÚS 1300/22). Přezkum normativní činnosti obcí z pohledu zákona o ochraně hospodářské soutěže a sankcionování za narušení hospodářské soutěže obecně závaznou vyhláškou je proto v souladu s Ústavou a není rozporné se stěžovatelovým právem na samosprávu.
[72] Obdobně v usnesení sp zn. II. ÚS 3295/22 Ústavní soud uvedl, že ze samotné skutečnosti, že stěžovatel (obec Bílina), coby územní samosprávný celek, je nadán ústavně zaručeným právem na samosprávu, nelze v žádném případě jednak dovozovat garanci jeho ničím neomezené svobodné vůle, jednak předpokládat jakousi absolutní ochranu před každým zásahem ze strany státu (veřejné moci). Zásah státu do ústavně zaručeného práva na samosprávu je možno připustit za situace, kdy je porušení zákona ze strany územního samosprávného celku dovozeno subsumpcí pod právní normu vyloženou na základě a v mezích zákona. Zásah do tohoto práva předpokládá také § 19a zákona o ochraně hospodářské soutěže a § 22aa odst. 2 téhož zákona, který upravuje možnost sankcionovat porušení tohoto pravidla pokutou, v čemž Ústavní soud nespatřil zásah do práva na samosprávu.
[73] Z citovaných rozhodnutí Ústavního soudu vydaných ve skutkově a právně obdobných případech vyplývá, že uložením pokuty za přestupek dle § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže není narušeno stěžovatelovo právo na samosprávu. Žalovaný jakožto orgán moci výkonné byl nadán pravomocí udělit stěžovateli pokutu za přestupek spočívající v narušení hospodářské soutěže, k němuž došlo v důsledku vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti stěžovatele. Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku č. j. 7 As 60/2020-34 konstatoval, že z hlediska zásahu do práva obcí na samosprávu je důležité, že žalovaný není oprávněn sám rušit opatření přijatá územními samosprávnými celky v samostatné působnosti. Jediným následkem, který může mít zjištění žalovaného o narušení hospodářské soutěže ze strany orgánu územní samosprávy při výkonu samosprávy, je uložení sankce v podobě pokuty podle § 22aa zákona o ochraně hospodářské soutěže. Jakkoli tedy stěžovateli svědčí ústavně garantované právo na územní samosprávu, tak limity kontroly a dozorových oprávnění státu jsou přenechány k úpravě moci zákonodárné formou zákonů. Žalovaný zasáhl do stěžovatelova práva na samosprávu způsobem a v rozsahu, který je čl. 101 odst. 4 Ústavy předpokládán. Stěžovatel se zároveň nemůže úspěšně dovolávat práva na samosprávu městských obvodů, neboť bylo jeho odpovědností, aby vydal vyhlášku č. 8/2015 způsobem, kterým by nenarušil hospodářskou soutěž, tj. aby povolená místa provozu hazardních her určil na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií (viz výše).
[74] Nejvyšší správní soud konečně uvádí, že v projednávané věci nevyvstala žádná otázka výkladu unijního práva, na níž by záviselo rozhodnutí vnitrostátního soudu a pro jejíž zodpovězení by bylo zapotřebí předložit věc Soudnímu dvoru EU. Stěžovatel byl postižen striktně dle vnitrostátních předpisů (zákona o ochraně hospodářské soutěže). Stěžovatelovy odkazy na právní předpisy EU a judikaturu Soudního dvora EU nebyly přiléhavě, neboť pomíjely, že žalovaný v dané věci neukládal pokutu soutěžitelům, nýbrž orgánu veřejné moci. Proto Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU, jak navrhl stěžovatel v kasační stížnosti.
[75] Nejvyšší správní soud uzavírá, že souhlasí s Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 24/24), že smyslem zákazu diskriminace u regulace hazardu není klást místní samosprávě bezdůvodné překážky či umožnit, aby se tato politika stala předmětem vzájemného konkurenčního boje provozovatelů hazardu, ale především vyloučit klientelismus a korupci. Těmto požadavkům vyhláška č. 8/2015 nedostála, neboť netransparentním způsobem stanovila adresná místa, na nichž bylo povoleno provozování hazardních her (loterií). V důsledku tohoto jednání stěžovatel narušil hospodářskou soutěž. Nejvyšší správní soud uznává, že vyhláška mohla vést k deklarovaným cílům boje proti hazardu, učinila tak ovšem v rozporu se zákonem. Žalovaný proto mohl stěžovatele sankcionovat za narušení hospodářské soutěže.
IV. Závěr a náklady řízení
[76] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
[77] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalobce jako stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný sice měl ve věci plný úspěch, nevznikly mu však žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 5. září 2025
Milan Podhrázký
předseda senátu