č. j. 10 A 47/2025 - 11
USNESENÍ
Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci
zastoupena advokátem JUDr. Theodorem Klánem
sídlem Karlínské náměstí 235/13, 186 00 Praha 8
proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy
sídlem Mariánské náměstí 2/2, 110 00 Praha 1
takto:
Odůvodnění:
1. Žalobou podanou 2. 5. 2025 se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem, jejž spatřuje ve vydání shora popsaného Sdělení žalovaného. Uvedla, že Úřad městské části Praha 5 (dále jen „stavební úřad“) k její žádosti vydal 26. 2. 2024 stavební povolení na záměr „revitalizace okolí a zřízení parkovacích stání – Pod školou a Musílkova, parc. č. XD, Košíře“ (dále jen „stavební povolení“). Dne 6. 3. 2024 bylo žalobkyni stavební povolení doručeno a dle vyznačené doložky nabylo právní moci 3. 4. 2024. Posléze jí bylo 2. 3. 2025 doručeno Sdělení žalovaného ze 17. 2. 2025. Žalovaný jím totiž vyzval stavební úřad k opětovnému doručení stavebního povolení účastníkům řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu, neboť jim chybně doručoval vyhláškou a zavázal stavební úřad, aby podnět Společenství vlastníků jednotek Košíře XA – XB – XC (dále jen „SVJ Košíře“) z 18. 12. 2024 posoudil jako odvolání proti stavebnímu povolení. Rovněž konstatoval, že stavební povolení doposud nenabylo právní moci, protože nebylo řádně doručeno všem účastníkům řízení. Žalovaný se dle žalobkyně tímto postupem snaží obnovit lhůtu k odvolání pro SVJ Košíře, aniž ve Sdělení uvedl, od kdy lhůta SVJ Košíře k podání odvolání běžela. SVJ Košíře se přitom prokazatelně seznámilo se stavebním povolení nejpozději 31. 7. 2024, čímž mu započala běžet subjektivní devadesátidenní lhůta k podání odvolání dle § 84 odst. 2 správního řádu. Lhůta k podání odvolání uplynula 29. 10. 2024 a SVJ Košíře svůj podnět podalo až 18. 12. 2024. Podání SVJ Košíře z 18. 12. 2024 je tedy třeba považovat za opožděné a žalovaný se dopustil nezákonného zásahu, neboť zavázal stavební úřad, ať s ním naloží jako s odvoláním, a zasáhl tak do žalobkynina legitimního očekávání a procesní jistoty a odňal jí možnost stavební povolení vykonávat. Žalobkyně se proto domáhá, aby soud rozhodl, že Sdělení žalovaného je nezákonné, aby žalovanému zakázal vycházet ze Sdělení při jeho další úřední činnosti a aby mu uložil povinnost obnovit stav před nezákonným zásahem, jakož i povinnost postupovat dle § 156 odst. 2 správního řádu.
2. Soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady věcného projednání žaloby, přičemž dospěl k závěru, že tomu tak není.
3. Podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), soud usnesením odmítne návrh, jestliže soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat.
4. Podle § 82 s. ř. s. se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
5. Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) v rozsudku č. j. 5 Afs 16/2023-44 z 5. 4. 2024 uvedl, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je pouze subsidiárním prostředkem ochrany, a to buď vůči právním prostředkům dostupným u správních orgánů nebo vůči jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví. K otázce vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. a žalobou na ochranu před nezákonným zásahem rovněž uvedl, že „[p]římo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ‚zprocesnění‘ zásahu jinými právními prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“ (rozsudek NSS č. j. 2 Aps 3/2004-42 z 4. 8. 2005, č. 720/2005 Sb. NSS, který byl potvrzen rozsudkem rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 z 21. 11. 2017, bod 42).
6. Obecně totiž platí, že přezkoumání zákonnosti vedení správního řízení v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem by bylo přezkumem předčasným a odporujícím systematice soudního řádu správního. „Prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“ (rozsudek NSS č. j. 8 Aps 2/2006-95, shodně též usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 Afs 183/2014-55, č. 3566/2017 Sb. NSS z 16. 11. 2016, resp. rozsudek téhož senátu č. j. 7 As 155/2015-160 z 21. 11. 2017, bod 63). Rozšířený senát potvrdil (byť ve vztahu k daňovému řízení), že pomocí zásahové žaloby „nelze docílit ‚předstižného‘ posouzení zákonnosti takových jednotlivých procesních úkonů správce daně, které samy o sobě nemají povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., ale jejichž zákonnost může mít význam při posuzování zákonnosti případného rozhodnutí, jímž by na základě zjištění z daňové kontroly byla stanovena daň“ (usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 183/2014-55, bod 42). Obdobně se vyjádřil i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 2383/19 ze 14. 1. 2020, kde upozornil, že je třeba odlišit na jedné straně procesní úkony správního orgánu, jejichž účinek se může (mimo samotný průběh řízení) ve sféře účastníka projevit jen v souvislosti s výsledným rozhodnutím, a na straně druhé procesní úkony či opomenutí správního orgánu, „[j]ejichž důsledek se neprojeví nutně v podobě výsledného rozhodnutí, ale které jsou způsobilé účastníka zasáhnout samy i jinak než prostřednictvím takového rozhodnutí.“ Jen proti posléze uvedené skupině lze připustit zásahovou žalobu. Naproti tomu proti procesním úkonům správního orgánu, které nemohou dotčenou osobu zasáhnout samostatně, ale až v návaznosti na výsledné správní rozhodnutí, stejně jako proti absenci určitých úkonů či nečinnosti orgánů daňové správy, je soudní ochrana poskytována až prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
7. Extenzivní výklad pojmu zásah by umožnil rozložit řízení v nespočetnou řadu individuálních zásahů, které by mohl účastník řízení napadnout nespočtem zásahových žalob. (Srov. též rozsudek NSS č. j. 8 Aps 6/2007-256 ze 17. 4. 2009)
8. Dosavadní judikatura se zabývala tím, která jednání (zpravidla správce daně) mohou dosahovat takové intenzity, u nichž je odůvodněna přípustnost žaloby. Tuto judikaturu shrnul NSS v rozsudku č. j. 2 Afs 120/2023-33 z 8. 11. 2023 a konstatoval, že „[z] výše popsaného obecného pravidla o subsidiaritě zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí byly judikaturou dovozeny některé výjimky. Nejvyšší správní soud odůvodnil přípustnost zásahů, u nichž se objevily takové výjimečné okolnosti, pro které by bylo jejich posouzení až v řízení o žalobě proti rozhodnutí nedostačující, a to buď proto, že takové rozhodnutí nemuselo být vůbec vydáno (zásahy správce daně při daňové kontrole), nebo proto, že by ochrana poskytovaná v řízení o žalobě proti rozhodnutí byla pouze iluzorní [NSS vysvětlil například, že pozdější zpřístupnění důkazu, než stanoví zákon, může být dle povahy věci v některých situacích pro daňový subjekt z hlediska unesení jeho důkazního břemene klíčové: ‚V mezidobí totiž může dojít k úmrtí či zmizení klíčových svědků, zániku obchodních partnerů či k jiným okolnostem rozhodným pro řádně vedené dokazování‘ (rozsudek ze dne 8. 11. 2017, čj. 9 Afs 200/2017 40)]. Jednalo se dále např. o zásahy spočívající v prohlídkách podnikatelských prostor (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 55, č. 3566/2017 Sb. NSS), v provádění místního šetření v daňovém řízení (rozsudek NSS ze dne 20. 8. 2008, č. j. 1 Aps 1/2008 59), nebo zásahy do práva na informační sebeurčení podnikatele – např. zadržování dokumentů (nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS).“
9. V dalších rozsudcích NSS, že „[n]edoručení rozhodnutí o odvolání jednomu z účastníků řízení má zásadní důsledky pro účastníky řízení již jen v tom, že bez řádného doručení dané rozhodnutí nemůže nabýt právní moci, což brání v provedení jeho soudního přezkumu k žalobě některého z účastníků. Je tedy zjevné, že doručení rozhodnutí není pouhým procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení ve smyslu výše citovaného právního názoru rozšířeného senátu. Lze tedy proti němu brojit zásahovou žalobou.“ (rozsudek č. j. 2 As 190/2014-52 z 25. 6. 2015, č. 3289/2015 Sb. NSS, bod 28). Nebo že „proti nečinnosti odvolacího orgánu (do které patří i nečinnost prvostupňového orgánu v rámci odvolacího řízení) při rozhodování o odvolání proti usnesení o námitce podjatosti se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.“ (rozsudek č. j. 9 As 244/2015-47 ze 14. 1. 2016, bod 28).
10. Dle soudu je důležité upozornit, že veškeré případy, u kterých správní soudy shledaly přípustnost zásahové žaloby, byly případy výjimečné. Ostatně NSS ve svých rozsudcích opakovaně uvádí, že se musí jednat o intenzivní a výjimečná pochybení žalovaného správního orgánu, která by znamenala významný zásah do žalobcových práv (např. rozsudek NSS č. j. 2 Afs 120/2023-33 z 8. 11. 2023, bod 41). Stejně tak v rozsudku č. j. 10 As 281/2023-65 z 28. 3. 2024 NSS uvedl, že „toto jednání nedosahuje intenzity, pro kterou by toto jednání bylo nutné považovat za nezákonný zásah.“
11. V posledně citovaném rozsudku pak NSS uvedl, že „stěžovatel ani netvrdil, že by mu bylo opakovaně znemožněno nahlížení do spisu a nebyla mu poskytnuta k nahlédnutí jeho podstatná část.“ Je tak zjevné, že intenzitu a výjimečnost žalovaného zásahu musí tvrdit především žalobce. Totéž vyplývá i z rozsudku č. j. 5 Afs 16/2023-44 z 5. 4. 2024, dle kterého NSS „na rozdíl od krajského soudu dospěl k závěru, že stěžovatelka b) netvrdila žádné výjimečné okolnosti, ze kterých by bylo možné dovodit přípustnost podaných žalobních návrhů.“
12. V nynější věci žalobkyně nezákonnost tvrzeného zásahu spatřuje v tom, že SVJ Košíře byla nepřípustně prodloužena (obnovena) lhůta k podání odvolání a žalovaný instruoval stavební úřad, aby pokračoval ve zpochybnění právní moci stavebního povolení, čímž vyvolal procesní nejistotu, narušil žalobkynino legitimní očekávání a odejmul žalobkyni možnost ve stavební povolení „věřit“ a vykonávat je. Žalobkyně však pochybení stavebního úřadu spatřuje jen v tom, že SVJ Košíře byl se stavebním povolením prokazatelně seznámen a lhůta pro podání odvolání mu již marně uplynula. Zapomíná však, že důvodem pro vydání Sdělení byla skutečnost, že stavební úřad nesprávně doručoval veřejnou vyhláškou, přestože (jak je uvedeno ve Sdělení) „vlastníci bytových domů na pozemku parc. č. XD, k.ú. Košíře, jsou účastníky dle ust. § 94k písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, kterým se dle ust. § 94m odst. 2 stavebního zákona mělo doručovat jednotlivě. Jedná se o účastníky řízení podle ust. § 27 odst. 1 správního řádu.“ Množné číslo „vlastníci“ zjevně hovoří o jednotlivých osobách, kteří vlastní dotčenou sousední nemovitou věc, konkrétně byty v jednotlivých bytových domech. Jde tedy o více osob, nikoliv pouze o SVJ Košíře. Skutečnost, že by těmto ostatním osobám bylo doručováno správně, nebo že by byly se stavební povolením prokazatelně seznámeny (stejně jako to žalobkyně tvrdí u SVJ Košíře), však žalobkyně vůbec nenamítá. Pokud však stavební úřad chybně doručoval stavební povolení a žalovaný jej zavázal k opětovnému doručování všem účastníkům dle § 27 odst. 1 správního řádu, žalovaný bez ohledu na skutkový stav týkající se SVJ Košíře dospěl k závěru, že stavební povolení nemohlo nikdy nabýt právní moci a doložka právní moci byla na stavebním povolení vyznačena chybně, a zavázal stavební úřad postupovat dle § 75 odst. 3 správního řádu. Žalobkyní tvrzená nezákonnost (otázka doručování SVJ Košíře a běh lhůty pro podání odvolání) tak nemohla být jediným důvodem pro žalovaný zásah, resp. žalobkyní předestřené důsledky (procesní nejistota, nemožnost výkonu stavebního povolení) by nastaly i bez napadeného jednání žalovaného.
13. Pokud žalobkyně vůbec nerozporuje, že vlastníkům sousedních nemovitostí (vyjma SVJ Košíře) stavební úřad doručoval nesprávně, nemůže obstát její tvrzení, že „nezákonné obnovení lhůty pro podání odvolání SVJ Košíře“ postavilo žalobkyni do procesní nejistoty a „odsunulo“ realizaci stavebního povolení. Jestliže totiž není sporu o tom, že stavební úřad doručoval stavební povolení chybně kromě SVJ Košíře i dalším účastníkům řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu, důsledkem toho nemohlo nabýt právní moci. Sdělením tak nedošlo k žádnému neočekávanému odsunu právní moci, neboť právní moc stavebního povolení jednoduše nikdy ani nenastala; byla pouze formálně a chybně vyznačena na stavebním povolením. Ostatně i žalovaný ve Sdělení uvedl, že rozhodnutí tedy nenabylo právní moci. Následky, proti nimž žalobkyně fakticky brojí, tak nevyvěrají z těch skutečností, s nimiž je spojuje, případně nejsou jejich jedinou příčinou.
14. Soud tak uzavírá, že žalobkyní tvrzené nezákonné jednání žalovaného nepředstavuje takové jednání, které samo o sobě může zasáhnout do jejích veřejných subjektivních práv. Bylo pak na žalobkyni, aby tvrdila výjimečné okolnosti případu a intenzitu tvrzeného zásahu, tedy aby vyložila, proč by soudní ochrana poskytnutá v řízení o žalobě proti rozhodnutí nebyla dostatečně účinná. Žalobkyně však pouze brojí proti „obnově“ lhůty SVJ Košíře k podání odvolání a dovozuje z toho důsledky sice obecně významné jako „procesní nejistota“, „legitimní očekávání“ a „nemožnost realizace stavebního rozhodnutí“, však bez specifikace konkrétních dopadů do její právní sféry. Je zjevné, že žalovaný by k vydání Sdělení přistoupil, resp. k prohlášení o tom, že stavební povolení nikdy nenabylo právní moci, i bez ohledu na procesní situaci SVJ Košíře. Soud má pak rovněž za to, že Sdělení žalovaného ani nikterak „neposunulo“ či neodstranilo právní moc stavebního povolení, neboť stavební povolení nikdy právní moci nenabylo. Pro úplnost nutno podotknout, že žalobkyně rovněž netvrdila, že by již se stavbou započala, a nepředestřela, že by jí následkem Sdělení mohla být způsobena jakákoliv škoda. Intenzitu tvrzeného zásahu či výjimečné okolnosti případu tak neshledal ani soud.
15. Soud dále uvádí, že žalobkyně se případné tvrzené nezákonnosti (opožděnosti odvolání SVJ Košíře) může domáhat v rámci konečného rozhodnutí ve věci. Soud nepředjímá, jak bude stavební úřad v důsledku Sdělení postupovat, ale má za to, že ve všech variantách následných kroků se žalobkyni dostane soudní ochrany. K tomu soud úvodem poznamenává, že žalovaný ve Sdělení stavební úřad nezavazuje, aby odvolání/podnět SVJ Košíře posoudil jako odvolání včasné. Ze Sdělení přitom ani přímo nevyplývá, že má stavební úřad stavební povolení opakovaně doručovat jednotlivě i SVJ Košíře, ačkoliv takový výklad je jistě možný. Stavební úřad by pak v takovém případě mohl opakovaně doručovat SVJ Košíře a skutečně by mohl na odvolání/podnět z 19. 12. 2024 hledět jako na včasné odvolání (byť podané před doručením stavebního povolení) dle § 83 odst. 1 věty druhé správního řádu. Nezákonnost tohoto možného následného postupu (který soud nyní nehodnotí věcně) však bude mít žalobkyně možnost namítat v rámci takto otevřeného odvolacího řízení odvolatele SVJ Košíře, ve kterém žalobkyně bude účastnicí řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu. Pokud žalovaný odvolání SVJ Košíře zamítne jako nedůvodné, nedojde ke zkrácení žalobkyniných práv; v případě zrušení stavebního povolení a vrácení věci stavebnímu úřadu opět platí, že se žalobkyně bude následně moci bránit proti konečnému rozhodnutí ve věci.
16. Soud ani nevylučuje, že stavební úřad zjistí, kdy se SVJ Košíře se stavebním povolením seznámilo, a nebude mu opětovně doručovat podle výkladu § 83 odst. 2 ve spojení s § 84 odst. 2 správního řádu; u odvolání/podnětu SVJ Košíře z 19. 12. 2024 pak bude posuzovat včasnost odvolání. Soud zde opět upozorňuje, že zde nyní nehodnotí zákonnost takového možného postupu, neboť to mu v tomto řízení nepřísluší. Pokud pak žalovaný odvolání zamítne pro opožděnost dle § 92 odst. 1 správního řádu, žalobkyně nebude nikterak zkrácena na svých právech; v opačném případě se opět bude moci bránit proti konečnému rozhodnutí o odvolání.
17. Soud uzavírá, že na základě judikaturních východisek popsaných výše shledal, že Sdělení žalovaného nemá povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., a to především z důvodu, že k „odstranění“ právní moci by došlo i bez případné nezákonné „obnovy“ odvolací lhůty pro SVJ Košíře. Zároveň soud upozorňuje, že v dané věci není sporné, že bylo chybně doručováno i ostatním účastníkům řízení dle § 27 odst. 1 správního řádu – vlastníkům sousedních nemovitostí. Stavební povolení tak nikdy ani právní moci nenabylo a doložka byla na rozhodnutí vyznačena toliko formálně – postup žalovaného proto ani nemůže mít za následek zvrat právní moci stavebního povolení. Proti případným důsledkům úkonu, jejž žalobou napadá, se žalobkyně bude moci bránit v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí ve věci a v žalobě nepopsala žádné výjimečné nebo významné okolnosti, kvůli nimž by taková ochrana nebyla dostatečně účinná.
18. Z výše popsaných důvodů nezbylo soudu než žalobu pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout.
19. Výrok o náhradě nákladů řízení jeho účastníků se opírá o § 60 odst. 3 větu první s. ř. s., podle níž žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže žaloba byla odmítnuta.
20. Soud pro úplnost dodává, že o vrácení zaplaceného soudního poplatku nerozhodoval, neboť soudní poplatek za podanou žalobu žalobkyní nebyl uhrazen (soud ji k tomu nevyzval).
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, sídlem Moravské náměstí 611/6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů je stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz v rámečku Rychlé odkazy – Úhrada soudních poplatků.
Praha 29. května 2025
JUDr. Ing. Viera Horčicová
předsedkyně senátu