10 Azs 64/2024 - 30
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Faisala Husseiniho a Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: R. Y., zastoupený Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., Poděbradská 173/5, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2024, čj. 57 A 83/2023‑29,
takto:
Odůvodnění:
I. Popis věci
[1] Žalobce je státní příslušník Ukrajiny. V souvislosti s invazí Ruské federace opustil Ukrajinu a přicestoval do ČR. Cestoval však přes Polsko, kde mu byla udělena dočasná ochrana.
[2] Dne 15. 11. 2023 podal žalobce žádost o udělení dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (lex Ukrajina). Žalovaný ji vyhodnotil jako nepřijatelnou, protože žalobci už byla udělena dočasná ochrana v jiném státě EU.
[3] Žalobce podal ke Krajskému soudu v Plzni žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím v tom, že mu žalovaný vrátil žádost o dočasnou ochranu jako nepřijatelnou. Krajský soud rozsudkem uvedeným v záhlaví žalobě vyhověl a výrokem I vyslovil, že uvedený zásah žalovaného byl nezákonný. Výrokem II pak žalovanému přikázal obnovit stav před zásahem, neboť důsledky zásahu nadále trvají, a výrokem III uložil žalovanému povinnost uhradit náklady řízení.
[4] Krajský soud nepřerušil řízení do doby rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (SDEU) o předběžných otázkách předložených mu Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 8 Azs 93/2023, neboť považoval za přednější postavit najisto pobytový status žalobce. Podle něj je výluka soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina v rozporu s unijním právem, které garantuje osobám vyloučeným z poskytnutí dočasné ochrany právo na opravný prostředek. Vymezil se přitom proti závěrům, které vyslovil Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 Azs 178/2022.
[5] Dále krajský soud shledal rozpornou s unijním právem rovněž samotnou úpravu nepřijatelnosti žádosti v § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina. Poukázal na svou dřívější rozhodovací praxi i judikaturu dalších krajských soudů, z níž plyne, že směrnice o dočasné ochraně[1] zavádí minimální standard úrovně ochrany, tedy že členské státy mohou být vůči vysídleným osobám vstřícnější, nemohou však stanovit těmto osobám podmínky méně příznivé. To však Česká republika zavedením institutu nepřijatelnosti v podobě § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina učinila, neboť vytvořila nový důvod pro nepřijatelnost žádosti nad rámec směrnice. Nepřípadnou pak krajský soud shledal argumentaci žalovaného o zneužití práva. Odmítl rovněž jeho argument, že na žalobce nelze pohlížet jako na vysídlenou osobu. Uzavřel, že žalovaný vrácením žádosti o dočasnou ochranu pro její nepřijatelnost nezákonně zasáhl do žalobcových práv.
II. Kasační stížnost
[6] Proti rozsudku krajského soudu podalo ministerstvo (stěžovatel) včasnou kasační stížnost. Souhrnně nesouhlasí se závěrem krajského soudu o rozporu vnitrostátní právní úpravy (lex Ukrajina) se směrnicí o dočasné ochraně. Poukazuje na opačná soudní rozhodnutí a mimo jiné namítá, že v daném případě nebyly naplněny podmínky doktríny l‘acte clair (a už vůbec ne l‘acte éclairé) pro to, aby krajský soud nepoužil vnitrostátní ustanovení. Pokud měl krajský soud za to, že § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina nelze použít, měl u SDEU vyvolat řízení o předběžné otázce, nebo alespoň vyčkat na rozhodnutí SDEU v řízení o předběžných otázkách položených ve věci sp. zn. 8 Azs 93/2023. Dále stěžovatel podrobně rozvádí argumenty na podporu svého názoru, že vnitrostátní právní úprava není s tou unijní v rozporu, a taktéž se vyjadřuje k otázce zneužití práva. Navrhuje, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Další průběh řízení před NSS
[7] Usnesením ze dne 15. 7. 2024 přerušil desátý senát NSS řízení v této věci. Jiný senát totiž již zmíněným usnesením ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023‑37, předložil SDEU předběžnou otázku týkající se slučitelnosti institutu nepřijatelnosti žádostí o dočasnou ochranu a výluky ze soudního přezkumu s právem EU.
[8] Řízení o této předběžné otázce SDEU vedl pod sp. zn. C‑753/23 a rozhodl o ní rozsudkem ze dne 27. 2. 2025 (EU:C:2025:133; fiktivní jméno věci je Krasiliva). Tímto rozhodnutím odpadl důvod pro přerušení řízení o kasační stížnosti, proto soud rozhodl o jeho pokračování.
[9] Stěžovatel reagoval na rozsudek Krasiliva doplněním kasační stížnosti, v němž uvedl, že kasační stížnost nadále považuje za důvodnou. SDEU podle něj shledal v citovaném rozsudku jako neslučitelnou s právem EU pouze úpravu nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu podle § 5 odst. 1 písm. c) lex Ukrajina, tedy z důvodu, že již žádost byla dříve podána v jiném členském státě, avšak nebylo o ní dosud rozhodnuto. Tento závěr však podle stěžovatele nelze vztáhnout na případy, na které dopadá § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, tedy kdy již byla dočasná ochrana v jiném členském státě poskytnuta. Stěžovatel přitom poukazuje na bod 30 odůvodnění uvedeného rozsudku, v němž SDEU konstatoval, že členský stát má při posuzování žádosti zkoumat, zda žadateli již nebyla poskytnuta dočasná ochrana jiným členským státem. Ačkoli SDEU již nevysvětlil, jak má členský stát v tomto případě postupovat, podle stěžovatele je zřejmé, že v takovém případě není žádost důvodná a nelze pobytové oprávnění vydat. Je tomu tak proto, že v tomto případě již žadateli jiný členský stát pobytové oprávnění vydal. Podle stěžovatele SDEU v bodě 32 odůvodnění rozsudku Krasiliva uznal prvotní právo žadatele vybrat si první členský stát, kde o dočasnou ochranu požádá. Nijak však nedovodil následné právo tuto volbu změnit.
[10] Stěžovatel krom toho zopakoval svoji argumentaci, podle níž z žádného ustanovení směrnice o dočasné ochraně neplyne držiteli dočasné ochrany právo na přesun do jiného členského státu. Naopak celá řada ustanovení této směrnice svědčí o tom, že takové právo držitelé nemají (konkrétně čl. 15 a čl. 26 směrnice, které upravují postup při přesunu bydliště do jiného členského státu, jakož i čl. 11 směrnice zavádějící režim navrácení neoprávněně pobývajících držitelů do hostitelského státu). V opačném případě by totiž tato ustanovení vůbec nemusela existovat – pokud by držitel dočasné ochrany měl právo získat opětovně pobytové oprávnění ve státě svého výběru, postačoval by pouze čl. 8 směrnice o dočasné ochraně. Dohoda členských států o vyloučení čl. 11 přitom podle stěžovatele znamená toliko to, že si mezi sebou nebudou neoprávněně pobývající držitele dočasné ochrany předávat; ne však již to, že by držitelé dočasné ochrany měli právo přenést své pobytové oprávnění do jiné členské země. To podle stěžovatele potvrzuje rovněž SDEU, který v citovaném rozsudku vyhodnotil čl. 11 směrnice jako irelevantní. České republice tak z unijního práva neplyne povinnost udělovat povolení k pobytu osobám, které již předtím získaly pobytové oprávnění z titulu dočasné ochrany v jiném členském státě.
IV. Právní hodnocení
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] NSS se na úvod zabýval výlukou ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina: ten stanoví, že vrátí‑li ministerstvo žádost o dočasnou ochranu z důvodu její nepřijatelnosti, je soudní přezkum vyloučen. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že tato výluka není slučitelná s unijním právem. Stěžovatel proti tomuto závěru nevznesl námitky. Jedná se však o stěžejní otázku, kterou je třeba posoudit. NSS v minulosti shledal uvedenou výluku konformní jak s právem EU, tak i s českým ústavním pořádkem (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 10. 2022, čj. 2 Azs 178/2022‑46). SDEU v rozsudku ze dne 27. 2. 2025 ve věci C‑753/23 (Krasiliva) však jednoznačně vyslovil, že podle čl. 8 odst. 1 směrnice o dočasné ochraně ve spojení s čl. 47 Listiny základních práv EU má osoba požívající dočasné ochrany právo na účinný prostředek nápravy před soudem proti postupu, jímž členský stát vrací žádost o udělení povolení k pobytu ve smyslu čl. 8 této směrnice jako nepřijatelnou. NSS proto souhlasí s krajským soudem, že výluka ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 lex Ukrajina není slučitelná s právem EU, neboť osobám požívajícím dočasné ochrany toto právo nepřípustně odepírá, a proto se neuplatní. Vrácení žádosti o dočasnou ochranu kvůli její nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 lex Ukrajina tudíž lze přezkoumat.
[13] Co se týče položení předběžné otázky SDEU, NSS připomíná, že podle jeho ustálené judikatury nemá tuto povinnost ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie krajský soud jako soud první instance, ale naopak soud poslední instance, tj. ve správním soudnictví NSS, a to pouze za předpokladu, že vzniknou výkladové nejasnosti ohledně některého ustanovení unijního práva (k tomu srov. rozsudek NSS ze dne 17. 6. 2024, čj. 10 As 71/2024‑45). To ostatně NSS učinil ve věci sp. zn. 8 Azs 93/2023. Pro krajské soudy ve správním soudnictví je položení předběžné otázky procesní možností, nikoli povinností. Prostý nesouhlas stěžovatele s posouzením jeho návrhu nemůže v obecné rovině zakládat ani nepřezkoumatelnost rozhodnutí (rozsudek NSS ze 14. 8. 2014, čj. 9 Afs 141/2013‑39). V případě řízení před soudem prvního stupně nepředstavuje čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie procesní prostředek, který mají účastníci řízení k dispozici, a nestačí tedy, že účastník řízení ve sporu probíhajícím před vnitrostátním soudem tvrdí, že spor nastoluje otázku ohledně platnosti práva EU [rozsudek SDEU ze dne 10. 1. 2006, International Air Transport Association (IATA), C‑344/04; usnesení NSS ze dne 22. 11. 2017, čj. Aprk 24/2017‑36, č. 3669/2018 Sb. NSS, body 22 a 23].
[14] Krajský soud nemá ani povinnost přerušit jím vedené řízení a vyčkat rozhodnutí SDEU, i když ví o jiném, před SDEU již probíhajícím, řízení, jehož předmětem je zodpovězení podstatné právní otázky týkající se výkladu unijního práva (rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2023, čj. 3 Azs 275/2022‑28). Obligatorní přerušení dle § 48 odst. 1) písm. b) s. ř. s. se uplatní pouze v případech, kdy krajský soud řízení přerušuje, neboť předběžnou otázku SDEU v daném řízení sám také předkládá. Přerušení řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. však je fakultativní. Byť tedy krajský soud není k přerušení řízení povinen, má vždy možnost postupovat dle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. a raději vyčkat rozhodnutí SDEU. Platí totiž, že pokud se krajský soud rozhodne nevyčkat na rozhodnutí SDEU, vystavuje se tím riziku, že NSS v návaznosti na rozhodnutí SDEU zruší jeho vlastní rozhodnutí, pokud bude právní názor krajského soudu v rozporu s výkladem SDEU. Jedná se však o rozhodnutí, které je na uvážení krajského soudu.
[15] V nyní posuzované věci krajský soud nepřerušil řízení, jak mu umožňuje § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., ani nepoložil SDEU předběžnou otázku, ale o žalobě rozhodl meritorně. Svůj postup přitom přesvědčivě odůvodnil. Především považoval za prioritu, postavit najisto pobytový status žalobce s ohledem na možnou délku řízení o předběžné otázce. Dále přihlédl k přednostnímu režimu zásahové žaloby a k předmětu řízení (dočasná ochrana osoby vysídlené z území Ukrajiny v důsledku nadále trvajícího ozbrojeného konfliktu na daném území). Úvaha krajského soudu je logická, srozumitelná a s ohledem na výše uvedené především zcela legitimní. NSS neshledal v postupu krajského soudu žádné pochybení. Krajský soud řádně odůvodnil, proč ve věci rozhodl meritorně.
[16] Klíčovou otázkou v posuzované věci je, zda institut nepřijatelnosti žádosti o dočasnou ochranu z důvodu, že ji podal cizinec, kterému byla udělena dočasná ochrana v jiném členském státě EU podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, je slučitelný s právem EU. Podle krajského soudu nelze z důvodu předchozího poskytnutí dočasné ochrany jinou členskou zemí vrátit žádost jako nepřijatelnou, neboť takový postup odporuje směrnici o dočasné ochraně. Naopak podle stěžovatele institut nepřijatelnosti žádosti unijní úpravě neodporuje.
[17] K otázce souladu vnitrostátní právní úpravy s unijní úpravou NSS předesílá, že se totožnými otázkami, jako jsou nastoleny v nyní posuzovaném případě, zabýval opakovaně. Věnoval se jim zejména v rozsudku ze dne 3. 4. 2025, čj. 1 Azs 174/2024‑42. V něm podrobně reagoval na argumentaci účastníků řízení, která byla v případě ministerstva prakticky totožná jako shora shrnutá, ať už se jedná o obsah kasační stížnosti či o jeho interpretaci rozsudku ve věci Krasiliva.
[18] Na závěry rozsudku ve věci sp. zn. 1 Azs 174/2024 již NSS také navázal v řadě dalších případů, které se týkají právně a skutkově obdobné situace. Tedy situace, kdy žadatel požádá o udělení dočasné ochrany v jiném členském státě, ta je mu udělena, žadatel se ochrany vzdá a požádá o její udělení v České republice, ale žádost je shledána nepřijatelnou (viz rozsudky ze dne 25. 4. 2025, č. j. 5 Azs 21/2025‑31, ze dne 24. 4. 2025, č. j. 9 Azs 70/2024‑37, ze dne 24. 4. 2025, č. j. 9 Azs 227/2024‑31, ze dne 10. 4. 2025, č. j. 1 Azs 167/2024‑48, či ze dne 9. 4. 2025, č. j. 9 Azs 21/2025‑16). Ačkoliv je v nyní posuzované věci skutková situace žalobce jiná (viz body 11 a 47 napadeného rozsudku) – žalobce totiž dosud nepozbyl dočasnou ochranu udělenou v Polsku –, uplatní se přijaté právní závěry i zde, protože mají obecnější povahu. NSS tedy neshledal důvod odchýlit se od závěrů, které jsou napříč jeho senáty jednotné. Nyní proto pro stručnost na rozsudek ve věci sp. zn. 1 Azs 174/2024 zcela odkazuje a níže pouze shrnuje podstatné závěry, které se s ohledem na totožnost kasační argumentace stěžovatele plně uplatní i v tomto případě.
[19] NSS konstatoval, že udělení „dočasné ochrany“ ve smyslu lex Ukrajina ve skutečnosti znamená poskytnutí dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany podle rozhodnutí Rady 2022/382[2] (jinými slovy členské státy udělují pouze oprávnění k pobytu z dočasné ochrany plynoucí), nikoli udělení, resp. přiznání dočasné ochrany jako takové. Členské státy tak mají pouze omezenou možnost odepřít práva plynoucí z dočasné ochrany osobám, které ji v Unii požívají na základě rozhodnutí Rady 2022/382. Role členských států je omezena na ověření, zda daný žadatel skutečně spadá pod některou ze skupin osob vymezených v citovaném prováděcím rozhodnutí, a následné vydání odpovídajících dokladů umožňujících přístup k čerpání dílčích práv osobám požívajícím dočasné ochrany.
[20] NSS se v odkazovaném rozsudku dále zabýval otázkou, zda z práva EU plyne osobám požívajícím dočasné ochrany právo po dobu jejího trvání určovat (a to i opakovaně), v jakém členském státě jim mají členské státy poskytovat práva plynoucí z dočasné ochrany. Dospěl přitom k závěru, že státní příslušníci Ukrajiny, jimž byla v Unii přiznána dočasná ochrana, mají právo na přemístění svého pobytu do jiného členského státu, který si zvolí. Za tím účelem jim musí být vydáno pobytové oprávnění. Česká právní úprava nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina právu EU odporuje (k bližšímu odůvodnění viz body 35 až 70 rozsudku čj. 1 Azs 174/2024‑42).
[21] Je nutné však zdůraznit, že nelze požívat práv plynoucích z dočasné ochrany ve více členských státech zároveň, a tudíž ani pobytového oprávnění, jež je součástí komplexu práv plynoucích z dočasné ochrany [srov. bod 30 rozsudku SDEU ve věci C‑753/23, Operační pokyny k provádění prováděcího rozhodnutí Rady 2022/382 (str. 9), bod 67 rozsudku NSS sp. zn. 1 Azs 174/2024].
[23] Samotné sekundární přemístění a žádost o dočasnou ochranu tedy nemohou představovat zneužití práva. Nelze však vyloučit, že žadatel v individuálním případě se takového zneužití práva dopustí. To musí následně zdůvodnit a prokázat správní orgán (rozsudek NSS z 24. 1. 2025, čj. 5 Azs 190/2024‑20, bod 50; a rozsudek NSS sp. zn. 1 Azs 174/2024, bod 80).
[24] NSS tak uzavírá, že co do výroku obstál závěr krajského soudu o neslučitelnosti české právní úpravy nepřijatelnosti žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina s právem EU. Krajskému soudu lze proto též přisvědčit, že stěžovatel vrácením žádosti o poskytnutí dočasné ochrany z důvodu její nepřijatelnosti protiprávně zasáhl do práv žalobce. Stěžovatel je proto v souladu s výrokem II napadeného rozsudku povinen obnovit stav před přijetím žádosti žalobce o poskytnutí dočasné ochrany, zaevidované pod čj. OAM‑0386884/DO‑2023. Přitom bude postupovat způsobem, který NSS nastínil v bodě [22] tohoto rozsudku.
V. Závěr a náklady řízení
[25] Ze všech uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že stěžovatelova kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[26] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.); žalobci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. června 2025
Michaela Bejčková předsedkyně senátu
[1] směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími
[2] rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana; jím je Česká republika vázána