10 As 17/2024 - 86
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Faisala Husseiniho a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: DXC Technology Czech Republic s. r. o., Pikrtova 1737/1a, Praha 4, zast. advokátem JUDr. Janem Lukešem, Ph.D., Hybernská 20, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ministerstvo práce a sociálních věcí, Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, II) OKsystem a.s., Na Pankráci 1690/125, Praha 4, zast. advokátem JUDr. Danielem Chamrádem, K Hutím 665/5, Praha 9, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 5. 10. 2021, čj. ÚOHS‑33371/2021/162/BVí, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 12. 2023, čj. 29 Af 75/2021‑490,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 12. 2023, čj. 29 Af 75/2021‑490, se ruší.
II. Rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 5. 10. 2021, čj. ÚOHS‑33371/2021/162/BVí, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v celkové výši 34 704,70 Kč k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Jana Lukeše, Ph.D., advokáta, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] V nynější věci NSS posuzoval soulad zadání veřejné zakázky na dočasné externí zajištění provozu kritického informačního systému OKaplikace se zákonem. Spor spočíval v tom, zda Ministerstvo práce a sociálních věcí [dále jen „MPSV“ a nyní osoba zúčastněná na řízení I)] splnilo podmínky pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění (JŘBU) podle § 63 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ). Daný případ přitom skutkovými okolnostmi i právním hodnocením bezprostředně navazuje na případ řešený prvním senátem NSS v rozsudku ze dne 17. 4. 2025, čj. 1 As 8/2024‑143. I desátý senát NSS shodně jako první senát dospěl k závěru o nesplnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v JŘBU.
I. Vymezení věci
[2] Ministerstvo práce a sociálních věcí [ve stávajícím kasačním řízení, jak již bylo řečeno, vystupující jako osoba zúčastněná na řízení I) a v předcházejícím správním řízení vystupující jako zadavatel sporné veřejné zakázky] od 90. let minulého století provozuje informační systém OKaplikace, jehož prostřednictvím zajišťuje zejména agendu zaměstnanosti a vyplácení nepojistných sociálních dávek. Prostřednictvím tohoto systému MPSV každoročně vyplácí několik desítek milionů dávek ve výši přibližně 80 miliard Kč. Jelikož k tomuto systému nemělo příslušná licenční oprávnění, zdrojové kódy a dokumentaci, zahájilo v roce 2014 vývoj nových systémů. Jejich součástí byl i Jednotný informační systém práce a sociálních věcí – IS SOCIÁLNÍ DÁVKY (IS DAV), který měl OKaplikace částečně nahradit a který se ovšem pro odstoupení MPSV od smlouvy nepodařilo dokončit.
[3] Proto MPSV zahájilo v roce 2017 nové otevřené výběrové řízení s názvem Jednotný informační systém práce a sociálních věcí – IS SOCIÁLNÍ DÁVKY II (IS DAV II). V něm ovšem došlo k průtahům z důvodu opakovaného přezkumu úkonů MPSV jako zadavatele veřejné zakázky před Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“; v nynějším kasačním řízení vystupující jako žalovaný) a následně i správními soudy – viz rozsudek NSS ze dne 17. 8. 2021, čj. 7 As 199/2021‑71. Postupem času proto bylo zřejmé, že se zadání veřejné zakázky na nový informační systém nestihne dokončit před koncem nasmlouvané externí podpory OKaplikací, které měl IS DAV II částečně nahradit. Nasmlouvanou externí podporu OKaplikací zajišťovala společnost OKsystem a.s. [nyní vystupující jako osoba zúčastněná na řízení II)] na základě Smlouvy o zajištění služeb podpory provozu a rozvoje OKaplikací ze dne 22. 12. 2016. Tato smlouva byla ze strany MPSV opakovaně prodlužována až na maximální možnou délku její účinnosti, která končila dne 24. 2. 2021.
[4] S ohledem na blížící se konec smlouvy o zajištění provozu OKaplikací uzavřené se společností OKsystem zahájilo MPSV po získání kompletní systémové dokumentace OKaplikací v září 2020 otevřené výběrové řízení na zajištění externí podpory OKaplikací do ukončení vývoje IS DAV II s názvem Podpora, nutný rozvoj a ukončení OKaplikací rezortu MPSV. MPSV prodloužilo lhůtu pro podání nabídek v otevřeném zadávacím řízení do 8. 1. 2021. Kvůli podání návrhu na zahájení správního řízení o přezkoumání úkonů zadavatele MPSV nemohlo v otevřeném řízení uzavřít smlouvu věcně a časově navazující na stávající smlouvu (jejíž účinnost končila dne 24. 2. 2021 – viz výše). Zároveň ale bylo nutné zajistit externí podporu provozu OKaplikací.
[7] Ve vztahu ke smlouvě uzavřené mezi MPSV a společností OKsystem v JŘBU 2 podala žalobkyně dne 1. 3. 2021 k ÚOHS návrh na uložení zákazu plnění smlouvy. Dne 13. 7. 2021 vydal ÚOHS rozhodnutí, kterým zamítl návrh žalobkyně. ÚOHS nezjistil důvody pro uložení nápravného opatření. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že MPSV postupovalo v souladu s § 63 odst. 5 ZZVZ. Byly splněny všechny podmínky pro využití JŘBU – MPSV potřebovalo zajistit provoz OKaplikací s krajní naléhavostí, kterou nemohlo předvídat a kterou svým jednáním nezpůsobilo. Z časových důvodů zároveň už nebylo možné zadat veřejnou zakázku v jiném druhu zadávacího řízení. Proti rozhodnutí ÚOHS podala žalobkyně rozklad. Předseda ÚOHS svým rozhodnutím ze dne 5. 10. 2021 rozklad žalobkyně zamítl a potvrdil rozhodnutí žalovaného.
[8] Následně se žalobkyně obrátila na krajský soud, který její žalobu zamítl nyní napadeným rozsudkem. Krajský soud rovněž dospěl k závěru, že podmínky pro využití JŘBU byly splněny. U MPSV existovala krajně naléhavá okolnost spočívající v hrozícím narušení výplaty dávek a s tím spojený významný dopad na zabezpečení základních potřeb obyvatelstva. Ačkoliv by systém zřejmě nepřestal po uplynutí smlouvy okamžitě fungovat, bylo rozumné, že MPSV nechtělo tuto situaci riskovat. Dále krajský soud hodnotil, zda MPSV postupovalo v předchozích otevřených řízeních, v důsledku jejichž prodlev nakonec přistoupilo k JŘBU, s dostatečnou péčí. Dle krajského soudu nebylo možné MPSV přičítat k tíži délku zadávacího řízení na IS DAV II, a navíc rozhodný pro posuzování naplnění podmínek JŘBU byl primárně proces zadávání veřejné zakázky na externí podporu současných OKaplikací. Zahájení zadávání této veřejné zakázky bylo závislé zejména na obstarání nezbytné technické dokumentace OKaplikací. Dle krajského soudu MPSV bezdůvodně neotálelo s jejím zajištěním a začalo ji zajišťovat včas. Časová tíseň tak nevznikla vinou MPSV, ale několika okolností, které MPSV ovšem nemohlo předvídat a nezpůsobilo je.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a dalších vyjádření ve věci
Kasační stížnost
[9] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (nyní již stěžovatelka) kasační stížnost. NSS by dle ní měl zrušit rozsudek krajského soudu i rozhodnutí předsedy žalovaného a věc vrátit ÚOHS k dalšímu řízení.
[10] Stěžovatelka, po obsáhlém shrnutí předcházejících a souvisejících zadávacích a jiných řízení, nesouhlasí s krajským soudem, že byly splněny podmínky pro využití JŘBU. To odůvodnila tím, že MPSV způsobilo, že zadávací řízení na IS DAV II nebylo dokončeno včas a že včas nezahájilo ani otevřené výběrové řízení na externí podporu OKaplikací. Krajskému soudu také vytkla, že naplnění podmínek pro JŘBU posuzoval až příliš benevolentně.
[11] Stěžovatelka předně namítala, že za průtahy v zadávacím řízení IS DAV II je odpovědné MPSV. Jeho nezákonný postup při vylučování potenciálních dodavatelů, který konstatovaly správní soudy, je primárním důvodem délky zadávacího řízení. Nejde tak o množství námitek a návrhů podávaných v průběhu zadávacího řízení, ale o to, že všechny byly shledány oprávněnými. Pokud by MPSV nepostupovalo nezákonně, k průtahům by nedošlo. Pokud by návrhy i přesto byly podány, v důsledku čehož by došlo k průtahům v řízení, za to by již MPSV být odpovědné nemohlo, jelikož postupovalo v souladu se zákonem. Využití zákonných prostředků ochrany nelze dotčeným dodavatelům vyčítat v situaci, kdy všem jejich návrhům bylo vyhověno. Není tak rozhodné hledisko krajského soudu, zda zadavatel mohl či nemohl počítat s délkou přezkumných řízení, ale je důležité, že MPSV opakovaně postupovalo nezákonně, což zadávací řízení IS DAV II prodlužovalo. V tomto ohledu stěžovatelka poukázala i na trestní řízení, které ve věci probíhalo. Pokud by MPSV v tomto zadávacím řízení postupovalo zákonně, ke vzniku „krajní nouze“ by nedošlo.
[12] Dále stěžovatelka namítala nesprávné posouzení otázky vypracování technické dokumentace. Její vytvoření je přitom základní povinností každého zadavatele pořizujícího takto důležitý systém, protože umožňuje následné převzetí údržby a rozvoje jiným dodavatelem. K tomu přitom může dojít kdykoliv, například v důsledku předčasné neschopnosti nasmlouvaného dodavatele plnit. To ale MPSV očividně desetiletí zanedbávalo.
[13] Zároveň stěžovatelka měla za to, že zadání směřující k vypracování technické dokumentace neobsahovalo v rozporu s uzavřenou smlouvou termín dodání. Navíc požadavek na vypracování této dokumentace, vznesený MPSV, byl příliš obecný, a není proto překvapením, že dokumentace musela být následně dopracována. To její dokončení opět prodloužilo. Nelze také přehlédnout, že zpracovávání dokumentace po dobu tří let bylo excesivně dlouhé. Za rozhodné při vytváření dokumentace k OKaplikacím pak stěžovatelka nemá ani to, že MPSV se snažilo tyto systémy nahradit novými. Technickou dokumentaci mělo mít k dispozici již dávno předtím.
Vyjádření žalovaného
[14] ÚOHS ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že MPSV zahájilo zadávací řízení na IS DAV II včas. Dodavatelé samozřejmě mohou bránit svá práva (a oba dodavatelé tak činili). V řízení však šlo o komplikovanou právní otázku s ohledem na povahu a předmět zakázky a jeho cenu; roli hrálo také následné odlišné právní posouzení Nejvyšším správním soudem. Po zadavateli není možné požadovat dřívější zahájení zadávacího řízení, ale ani mu nelze klást k tíži prodlevy v zadávacích řízeních, jelikož zadavatel postupoval způsobem, který za netransparentní označil až kasační soud. Zároveň ÚOHS upozornil na to, že důvodem zrušení bylo porušení zásady transparentnosti, nikoliv to, že dodavatel neměl být z řízení vyloučen (věc sp. zn. 7 As 199/2021).
[15] Dále ÚOHS uvedl, že z obecně stanovených požadavků na technickou dokumentaci není bez dalšího možné dovozovat jejich neurčitost a nedostatečnost. Ačkoliv proces jejího získání byl extrémně dlouhý, žalovaný vzal v potaz všechny důležité okolnosti – komplikovanost systému, množství funkcionalit, propojení s několika moduly a robustnost agendy MPSV. Zároveň připomněl, že OKaplikace jsou zcela zásadním systémem pro výplatu sociálních dávek, jehož případná nefunkčnost by měla neakceptovatelné negativní následky. K dřívějšímu zpracování technické dokumentace pak uvedl, že ji MPSV mělo od dodavatele vyžadovat. Nicméně to bylo v období, ve kterém ještě zřejmě neplánovalo OKaplikace nahradit, a ze současné pozice tak jde o „udělování knížecích rad“. Navrhl proto kasační stížnost zamítnout.
Vyjádření MPSV
[16] MPSV ve svém vyjádření shrnulo průběh souvisejících zadávacích řízení a vyzdvihlo, že v době zadání sporné veřejné zakázky v JŘBU byly splněny podmínky pro takový postup. S právní mocí napadeného rozhodnutí totiž skončila překlenovací smlouva uzavřená v druhém JŘBU. Stále zde existovala akutní potřeba zajistit externí podporu OKaplikací, kterou nebylo možné zadat v otevřeném řízení. Nebylo tedy jiné možnosti, jak provoz OKaplikací zajistit.
[17] MPSV si uvědomovalo blížící se konec nasmlouvané externí podpory OKaplikací. Nemohlo ovšem předpokládat, že snahy o jejich nahrazení budou po tak dlouhou dobu neúspěšné a že se je nepodaří vyřešit v otevřeném zadávacím řízení. MPSV navíc ani nepočítalo s nutností toto otevřené řízení zahajovat, neboť šlo až o reakci na problematický průběh vzniku nového informačního systému. V těchto řízeních přitom postupovalo aktivně a způsobené průtahy mu nelze přičítat. MPSV zároveň upozornilo, že smlouva byla v JŘBU uzavřena pouze na nezbytně dlouhou dobu, tj. do zajištění provozu informačních systémů v otevřeném řízení.
[18] MPSV také uvedlo, že otevřené řízení na zajištění podpory OKaplikací zahájilo bezodkladně poté, kdy byla připravena kompletní dokumentace. K zajištění dokumentace pak dodalo, že jelikož nepočítalo s dalším provozem OKaplikací, ale snažilo se je nahradit novým systémem, vyvstala potřeba získat dokumentaci až na základě komplikací při vytváření těchto náhradních aplikací. Přípravu dokumentace přitom nebylo schopno jakkoliv urychlit, jelikož dodavatel měl speciální postavení vlastníka práv k OKaplikacím.
[19] Pokud by MPSV nezajistilo podporu OKaplikací, došlo by k přerušení jejich provozu. Jde přitom o klíčový a jediný funkční systém státu pro vyplácení sociálních dávek a podpory v nezaměstnanosti. Závěrem pak MPSV dodalo, že dne 20. 12. 2023 uzavřelo smlouvu na zajištění podpory OKaplikací v jednacím řízení s uveřejněním. Navrhlo proto kasační stížnost zamítnout.
Vyjádření stěžovatelky
[20] Stěžovatelka ve svém vyjádření upozornila na to, že v paralelním řízení vedeném prvním senátem si NSS vyžádal trestní rozsudek týkající se náměstka MSPV, se kterým seznámil účastníky jím posuzovaného sporu, a ke kterému se účastníci v daném řízení měli možnost vyjádřit. Tento trestní rozsudek stěžovatelka předložila i v nynější věci.
[21] Stěžovatelka ve svém vyjádření označila trestní rozsudek za zcela zásadní. Vyplývá z něj totiž, že obviněný podepsal rozhodnutí o vyloučení stěžovatelky ze zadávacího řízení a další vyloučení (po zrušení předcházejícího rozhodnutí) připravoval. To vše s cílem ponechat v zadávacím řízení na IS DAV II pouze společnost OKsystem. Rozhodnutí o vyloučení stěžovatelky pak nesprávně poukazují na nezdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny. Prodlužování zadávacího řízení na IS DAV II a opožděné zahájení otevřeného řízení na zajištění externí podpory OKaplikací do ukončení vývoje IS DAV II tak nebylo výsledkem nepříznivých okolností, ale důsledkem jednoznačné snahy MPSV ponechat v zadávacím řízení pouze společnost OKsystem. Stěžovatelka upozornila i na civilní řízení vedené mezi MPSV a společností OKsystem ohledně odstoupení od smlouvy na IS DAV. Navíc MPSV zahájilo na začátku roku 2025 nové zadávací řízení na podporu a rozvoj agendových informačních systémů, z čehož jasně vyplývá, že jeho argumentace v zadávacím řízení IS DAV II byla čistě účelová s cílem stěžovatelku poškodit.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[22] Kasační stížnost je důvodná.
[23] Již v samém úvodu tohoto rozsudku NSS upozornil, že tento spor skutkovými okolnostmi i přijatým právním hodnocením bezprostředně navazuje na rozsudek prvního senátu NSS ze dne 17. 4. 2025, čj. 1 As 8/2024‑143, ve kterém první senát posuzoval splnění zákonných podmínek pro JŘBU 1 (k rozlišení mezi JŘBU 1 a JŘBU 2 zejména body [5] a [6] shora). Desátý senát NSS ve svém rozsudku nejprve shodně jako první senát vymezil obecná východiska hodnocení JŘBU a způsobení krajně naléhavé okolnosti – část III.a, poté desátý senát shrnul závěry rozsudku prvního senátu NSS – část III.b, a nakonec provedl samotné posouzení předmětu sporu, tedy JŘBU 2 – část III.c.
[24] Pouze ve stručnosti poté NSS upozorňuje, že zajištění podpory OKaplikací v jednacím řízení s uveřejněním na sklonku roku 2023 nemá pro tento spor ani spor řešený prvním senátem NSS žádný význam. Jak je patrné již z výše podaného vymezení věci, NSS řeší předchozí zadání veřejné zakázky v roce 2021 prostřednictvím jednacího řízení bez uveřejnění.
III.a Obecná východiska hodnocení JŘBU a způsobení krajně naléhavé okolnosti
[25] NSS opakuje, že podstata nyní posuzovaného sporu spočívala v tom, zda byly splněny podmínky pro zadání veřejné zakázky v JŘBU podle § 63 odst. 5 ZZVZ.
[26] Podle § 63 odst. 5 ZZVZ [jeho předobrazem je čl. 32 odst. 2 písm. c) směrnice 2014/24/EU, o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES] může zadavatel použít jednací řízení bez uveřejnění také, pokud je to nezbytné v důsledku krajně naléhavé okolnosti, kterou zadavatel nemohl předvídat a ani ji nezpůsobil, a nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení s uveřejněním.
[27] Již první senát NSS ve svém rozsudku upozornil, že JŘBU představuje výjimku z otevřenějších forem zadávacích řízení, u nějž z povahy věci dochází k omezení či úplnému vyloučení hospodářské soutěže. V tomto řízení zadavatel oslovuje omezený okruh dodavatelů, který sám stanoví. V některých případech dokonce může oslovit pouze jediného dodavatele. JŘBU se proto více než zadávacímu řízení podobá obecnému kontraktačnímu procesu upravenému v občanském zákoníku. Je zřejmé, že by v praxi mohlo prostřednictvím JŘBU docházet k obcházení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Lze jej tedy použít pouze výjimečně a jen za zákonem stanovených podmínek, které je třeba vykládat přísně restriktivně s tím, že důkazní břemeno k prokázání naplnění těchto podmínek tíží zadavatele (bod 50 recitálu směrnice 2014/24/EU; rozsudek Soudního dvora EU ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C‑385/02, bod 19; rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2015, čj. 8 As 149/2014‑68, body 37 a 39; či ze dne 12. 5. 2016, čj. 1 As 256/2015‑95, č. 3436/2016 Sb. NSS, bod 89 a judikatura tam citovaná). Pro řádné využití možnosti zadat veřejnou zakázku pro krajně naléhavou okolnost v JŘBU je nutné kumulativně splnit čtyři podmínky: 1) existuje krajně naléhavá okolnost, 2) tuto okolnost zadavatel nemohl předvídat, 3) tuto okolnost zadavatel nezpůsobil, a 4) nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení s uveřejněním (rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2020, čj. 2 As 126/2019‑78, bod 17).
[29] První senát NSS předestřený judikaturní rámec tedy shrnul tak, že pokud zadavatel postupuje nezákonně, může to vést k závěru, že okolnosti vedoucí k nutnosti zadat veřejné zakázky v JŘBU způsobil on sám – a proto nemůže JŘBU využít. Nicméně každá nezákonnost zadávacího řízení není sama o sobě nezákonností, která je nezbytně přičitatelná zadavateli při hodnocení, zda svým jednáním či opomenutím přivodil (způsobil) krajně naléhavou okolnost. Ostatně opačný závěr by vycházel z nesprávné premisy „nepoctivého zadavatele“, který se v každém okamžiku snaží postupovat v rozporu se zákonem a doufá, že u toho nebude přistižen (bod 30 rozsudku prvního senátu).
[30] Na druhou stranu je nutné připomenout přísné hodnocení naplnění podmínek pro využití JŘBU. Soudní dvůr EU již dříve v tomto ohledu uzavřel, že otálí‑li zadavatel se započetím prací po identifikaci jejich potřeby i pouze několik měsíců, může mu být krajně naléhavá okolnost minimálně částečně přičitatelná (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. 10. 2009, Komise proti Německu, C‑275/08, body 70 až 72) a JŘBU není možné využít. Lze dodat, že při zdůvodňování postupu v JŘBU jsou relevantní pouze okolnosti, které nastaly před zahájením JŘBU. Je totiž na zadavateli, aby prokázal naplnění podmínek pro užití JŘBU, přičemž ty musí být splněny nejpozději právě k tomuto okamžiku a zásadně uvedeny v písemné zprávě o zadávacím řízení a dokumentaci o zadání veřejné zakázky (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2019, čj. 62 Af 93/2017‑94, č. 4173/2021 Sb. NSS, bod 39; rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2023, čj. 4 As 31/2023‑26, bod 25 a judikatura tam citovaná).
III.b Shrnutí závěrů rozsudku prvního senátu NSS
[31] První senát NSS stěžovatelčinu kasační argumentaci (pro úplnost NSS dodává, že v řízení před prvním senátem vystupovali shodní účastníci, a to i ve stejných procesních postaveních jako v nynějším řízení) ohledně nezákonnosti JŘBU 1 rozčlenil do následujících dvou tematických celků:
III.b.1 K prvnímu okruhu stěžovatelčiných kasačních námitek – tedy způsobení krajně naléhavé okolnosti ze strany MPSV, které nezvládlo včas dokončit zadání veřejné zakázky na IS DAV II
[32] K prvnímu okruhu stěžovatelčiných kasačních námitek – tedy způsobení krajně naléhavé okolnosti ze strany MPSV, které nezvládlo včas dokončit zadání veřejné zakázky na IS DAV II – první senát NSS uvedl, že prodloužení zadávacího řízení na IS DAV II způsobila opakovaná řízení před ÚOHS a v některých případech i před správními soudy, jejichž výsledkem bylo pravidelně rušení úkonů MPSV jako zadavatele. V kontextu tohoto řízení bylo podle prvního senátu důležité rozlišovat mezi délkou těchto řízení a jejich výsledky, což ÚOHS ani krajský soud neučinily dostatečně.
[33] První senát NSS ve svém rozsudku nejprve upozornil na široké návrhové oprávnění, které ZZVZ dopřává dodavatelům účastnícím se té které veřejné zakázky, s čímž je nerozlučně spjato případné větší množství námitkových řízení s blokační lhůtou (§ 246 ZZVZ) či následných řízení před ÚOHS a správními soudy. Zadavatel veřejné zakázky by tedy měl počítat s tím, že různí účastníci zadávacích řízení mohou bránit svá práva, a že zadávací řízení proto nemusí probíhat zcela hladce. Na druhou stranu však po zadavatelích nelze požadovat, aby v každém zadávacím řízení počítali s několikaletým prodlením. V projednávané věci správní řízení týkající se zadávacího řízení na veřejnou zakázku IS DAV II trvala dohromady přibližně 23 měsíců. Zahájení zadávacího řízení na veřejnou zakázku na IS DAV II více než tři roky před uplynutím smlouvy zajišťující externí podporu OKaplikací považoval první senát NSS stejně jako krajský soud za dostatečné.
[34] Poté se první senát NSS zaměřil na výsledky správních řízení. Relevantní pro splnění podmínek JŘBU je totiž i zákonnost postupu zadavatele v předcházejících řízeních. První senát NSS dal stěžovatelce za pravdu ohledně opakovaně nezákonného postupu MPSV, který konstatoval jak ÚOHS, tak i správní soudy. S ohledem na opakovanost nezákonných postupů, navíc nahlížených ve světle skutkových okolností shrnutých v trestním rozsudku [se kterým byli účastníci řízení i nyní seznámeni a měli možnost se k němu vyjádřit – pozn. NSS],[1] přitom zjevně nešlo pouze o „nešikovnost“ MPSV jako zadavatele. První senát NSS ohledně IS DAV II konstatoval, že během něj došlo celkem čtyřikrát z rozličných důvodů ke zrušení úkonu MPSV pro nezákonnost. Z trestního rozsudku NSS navíc zjistil, že těsně před vydáním rozhodnutí ve čtvrtém řízení se zaměstnanec MPSV domlouval s bývalým zaměstnancem MPSV na zprostředkování nabídky stěžovatelce. Ta měla přestat usilovat o získání veřejné zakázky IS DAV II, za což měla získat protiplnění. Následně se zaměstnanci MPSV opakovaně pokusili v průběhu ledna a února 2020 na schůzkách se zástupcem stěžovatelky dohodnout na podmínkách, za kterých by nenapadala rozhodnutí o svém vyloučení, a na konkrétním postupu, jak vyloučení provést „korektně“. Za to jí slíbili poskytnout protiplnění. Zároveň vznesli i požadavek na to, aby se stěžovatelka neúčastnila (v té době) plánovaného zadávacího řízení na externí podporu. Na to stěžovatelka zjevně nepřistoupila, neboť rozhodnutí o svém vyloučení opět napadla u ÚOHS. To vedlo k pátému řízení, které nakonec vyústilo v potvrzení vyloučení stěžovatelky jako souladného se zákonem (rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 24. 3. 2021, čj. ÚOHS‑09324/2021/163/PBl, bod 62). Toto rozhodnutí ovšem zrušil NSS, a to z důvodu, že MPSV (opět) nedodrželo zásadu transparentnosti při vyloučení stěžovatelky (rozsudek NSS čj. 7 As 199/2021‑71, bod 50). V důsledku toho se zadávací řízení prodloužilo, jelikož ÚOHS po zrušení svého rozhodnutí v rámci nápravy nezákonného postupu MPSV zrušil rozhodnutí o vyloučení stěžovatelky.
[35] Jakkoliv mohlo jít o komplikovaný právní problém, nelze podle prvního senátu NSS ignorovat opakovaně nezákonné postupy MPSV jako zadavatele. V jejich důsledku se prodlužovalo zadávací řízení na IS DAV II, což nakonec vedlo k potřebě poptat zajištění další externí podpory OKaplikací. V projednávané věci tak nebyla až tolik rozhodující délka případných průtahů v zadávacím řízení, ale samotná skutečnost, že postup MPSV shledal jak ÚOHS, tak správní soudy opakovaně v rozporu se zákonem. Celou situaci pak dokresluje trestní rozsudek, dle kterého, jak konstatoval již první senát v bodě 44 svého rozsudku, zaměstnanci MPSV postupovali s úmyslem vyloučit stěžovatelku s tím, že „v zadávacím řízení by díky tomu zůstal jediný uchazeč, a to spol. OKsystem“.
[36] První senát NSS tedy shledal dostatečnou obezřetnost MSPV v tom, že zahájilo proces zadání veřejné zakázky na IS DAV II více než tři roky před uplynutím smlouvy zajišťující externí podporu OKaplikací. Oproti ÚOHS i krajskému soudu však první senát NSS dospěl k dílčímu závěru, že MPSV v důsledku opakovaně nezákonného postupu způsobilo průtahy při nahrazování OKaplikací novým systémem, a tedy přeneseně i vznik krajně naléhavé okolnosti.
III.b.2 K druhému okruhu stěžovatelčiných kasačních námitek, tedy opožděné přípravě otevřeného zadávacího řízení na zajištění externí podpory OKaplikací
[37] Hodnocení tvorby systémové dokumentace k OKaplikacím bylo podle prvního senátu NSS v projednávané věci relevantní, jelikož ze vzniknuvších průtahů v IS DAV II vyplynula potřeba zajistit externí podporu pro OKaplikace i po ukončení v té době existující smlouvy na externí podporu (již výše opakovaně zmíněná smlouva se společností OKsystem účinná do 24. 2. 2021). Právě tu se MPSV snažilo zajistit ve veřejné zakázce na externí podporu, pro jejíž vyhlášení ovšem potřebovalo od společnosti OKsystem získat systémovou dokumentaci.
[38] První senát NSS akceptoval, že MPSV nemělo systémovou dokumentaci k OKaplikacím k dispozici již dříve. Stěžovatelka má pravdu, že v takovém případě nemělo MPSV záložní plán pro případ, kdy by společnost OKsystem přestala z jakéhokoliv důvodu plnit. V tomto ohledu se ovšem první senát NSS shodl s krajským soudem, že „bylo zřejmé, že původní snahou MPSV bylo zcela nahradit systém OKaplikací novým informačním systémem“, a to již od roku 2014. V případě úspěšného nahrazení by pak kompletní dokumentace k OKaplikacím pozbyla smysl. Nebylo tak zcela překvapivé a v tomto kontextu bylo naopak akceptovatelné, že MPSV nemělo systémovou dokumentaci k dispozici již dříve. Skutečná potřeba této dokumentace vyvstala až v okamžiku, kdy bylo zřejmé, že je nutné zajistit další externí podporu OKaplikací. Jednalo se o nouzové řešení, které nebylo původně vůbec plánováno. Zároveň první senát NSS považoval akceptaci termínu navrženého společností OKsystem na dodání systémové dokumentace ze strany MPSV za řešení souladné se zákonem. Vada, na niž stěžovatelka poukazuje a která měla spočívat v nedostatku sjednání data dodání, v tomto ohledu nehraje roli, protože k určení data nakonec fakticky došlo.
[39] Na druhou stranu se ovšem první senát NSS neztotožnil s hodnocením celkové délky obstarávání kompletní systémové dokumentace. Původně měl tento proces na základě návrhu společnosti Oksystem, akceptovaného MPSV, trvat devět měsíců. Nakonec se ovšem protáhl, a to až na téměř tři roky. Taková doba byla nepřiměřené dlouhá a ničím neopodstatněná. Proces tvorby dokumentace označil ostatně za „extrémně dlouhý“ i ÚOHS. Jak zároveň přiléhavě upozornila stěžovatelka, tak dlouho nemělo dle návrhu smlouvy trvat ani dokončení celé zakázky na IS DAV II.
[40] V tomto ohledu nebylo podle prvního senátu NSS rozhodné, zda MPSV jako zadavatel postupovalo při obstarávání dokumentace aktivně, či spíše naopak, a že nešlo o jeho jedinou agendu. První senát NSS chápal, že OKaplikace jsou komplexním systémem a agenda MPSV je „robustní“. Nicméně v této věci bylo namístě prioritní řešení hrozící situace ukončení externí podpory, jejíž okamžik byl s ohledem na existující smluvní závazek končící v únoru 2021 dostatečně předvídatelný. Nelze odhlédnout ani od toho, že jde o klíčový systém v rámci dávkové agendy, kterému hrozilo ukončení externí podpory. Bylo to právě MPSV, které nechalo věc dospět až do této situace.
III.c Význam rozsudku prvního senátu NSS pro nynější spor a samotné posouzení tohoto sporu
[41] Právní hodnocení prvního senátu NSS ohledně JŘBU 1 lze tedy shrnout tak, že první senát neshledal splnění podmínek pro použití JŘBU podle § 63 odst. 5 ZZVZ. Podle prvního senátu NSS bylo MPSV dostatečně obezřetné, pokud zahájilo proces zadání veřejné zakázky na IS DAV II více než tři roky před uplynutím smlouvy zajišťující externí podporu OKaplikací. Rovněž první senát NSS akceptoval, že MSPV nemělo k dispozici úplnou systémovou dokumentaci k OKaplikacím, neboť původním a hlavním záměrem MPSV bylo kompletní nahrazení OKaplikací zcela novým systémem IS DAV II. Na druhou stranu však postup MPSV v zadávacím řízení na IS DAV II nebyl pouze „nešikovný“. MSPV totiž postupovalo opakovaně nezákonně. To nakonec dokreslil i trestní rozsudek, který shrnul skutkové okolnosti, zejména snahu zaměstnanců MPSV za každou cenu vyloučit stěžovatelku ze zadávacích řízení souvisejících s IS DAV II a OKaplikacemi. Zároveň nelze přijmout ani téměř tříletou tvorbu kompletní systémové dokumentace k OKaplikacím. To zejména za situace, kdy na jejím dokončení záviselo zajištění externí podpory pro klíčový informační systém státu.
[42] Desátý senát NSS přitom rozsudek prvního senátu obsáhle rekapituloval, neboť již z výše uvedeného plyne, že tento rozsudek skutkovými okolnostmi i právním hodnocením bezprostředně souvisí s nynějším sporem. První senát NSS ve svém rozsudku posuzoval splnění podmínek pro JŘBU 1, ve kterém se MPSV napoprvé v lednu 2021 snažilo zajistit externí podporu OKaplikací společností OKsystem. Desátý senát NSS v tomto rozsudku posuzuje splnění zákonných podmínek pro JŘBU 2, které podrobně zrekapituluje v následujícím bodu.
[43] NSS opakuje, že původní Smlouvu o zajištění služeb podpory provozu a rozvoje OKaplikací uzavřelo MPSV se společností OKsystem dne 22. 12. 2016. Tato smlouva byla ze strany MPSV opakovaně prodlužována až na maximální možnou délku její účinnosti, která končila dne 24. 2. 2021 – do tohoto data tedy mělo MPSV zajištěnu externí podporu OKaplikací. Kvůli komplikacím v průběhu zadávacího řízení na nový informační systém IS DAV II uveřejnilo MPSV dne 21. 9. 2020 oznámení o zahájení otevřeného zadávacího řízení na nadlimitní veřejnou zakázku s názvem Podpora, nutný rozvoj a ukončení OKaplikací rezortu MSPV. Předmětem plnění této veřejné zakázky mělo být zejména převzetí OKaplikací, podpora jejich provozu a postupné ukončení těchto aplikací – v zásadě tedy zajišťování OKaplikací po dobu, než bude vytvořen nový informační systém. Lhůta pro podání nabídek byla stanovena do 8. 1. 2021. Kvůli komplikacím i v tomto zadávacím řízení dne 27. 1. 2021 zahájilo MPSV JŘBU 1, ve kterém mělo úmysl uzavřít smlouvu o zajištění podpory OKaplikací se společností OKsystem. Z internetového článku publikovaného dne 8. 2. 2021 se stěžovatelka dozvěděla, že MPSV plánuje vybrat provozovatele OKaplikací nikoli ve výše uvedeném otevřeném řízení, ale v JŘBU 1, proto proti němu v polovině února 2021 podala námitky. Kvůli blokační lhůtě podle § 246 ZZVZ nemohlo MPSV v JŘBU 1 uzavřít smlouvu se společností OKsystem. Dne 23. 2. 2021 MPSV zveřejnilo v registru smluv Smlouvu o dočasném zajištění podpory OKaplikací ze dne 22. 2. 2021 uzavřenou mezi MPSV a společností OKsystem. V této smlouvě MPSV uvedlo, že z důvodu podání stěžovatelčiných námitek v JŘBU 1 a potenciální nemožnosti uzavřít smlouvu v tomto JŘBU zahájilo dne 22. 2. 2021 nové JŘBU (tedy JŘBU 2), ve kterém téhož dne uzavřelo smlouvu se společností OKsystem.
[44] Z popsaných skutkových okolností je podle desátého senátu NSS zřejmé, že neobstálo‑li z pohledu splnění zákonných podmínek JŘBU 1, tím spíše v tomto kasačním řízení nemůže obstát ani JŘBU 2. Podle desátého senátu NSS byl totiž postup MPSV ve světle daných skutkových okolností vedoucích k použití JŘBU 2 ještě výrazně účelovější a z pohledu hospodářské soutěže ještě výrazně víc škodlivý pro soutěž než v případě JŘBU 1.
[45] Z popsaných skutkových okolností je podle desátého senátu NSS především zřejmé, že JŘBU 2 bylo uskutečněno během pouhého jediného dne, kdy dne 22. 2. 2021 MPSV nejenže zahájilo JŘBU 2, ale rovněž v ten den rovnou uzavřelo se společností OKsystem smlouvu na dočasné zajištění podpory OKaplikací. Tento postup MPSV zvolilo s plným vědomím toho, že dne 24. 2. 2021 měla uplynout účinnost prozatímní smlouvy na zajištění podpory Okaplikací uzavřené se společností OKsystem v roce 2016, a rovněž s plným vědomím toho, že o získání veřejné zakázky na zajištění podpory OKaplikací usiluje i stěžovatelka jako případný další v úvahu přicházející dodavatel.
[46] MPSV navíc k použití JŘBU 2 přistoupilo čistě proto, že se mu nepodařilo uzavřít smlouvu se společností OKsystem v JŘBU 1 (viz výše) – tato skutečnost ostatně nepochybně vyplývá ze smlouvy uzavřené mezi MPSV a společností OKsystem v JŘBU 2, v jejíž preambuli smluvní strany odůvodňují nutnost uzavření smlouvy v JŘBU 2 právě skutečností, že kvůli stěžovatelčiným námitkám a blokační lhůtě obsažené v § 246 ZZVZ nemohly uzavřít smlouvu v JŘBU 1. Nelze navíc ani přehlížet, že se jednalo o poměrně obsáhlou veřejnou zakázku, jejíž hodnota podle smlouvy činila 105 milionů korun.
[47] I desátý senát NSS do jisté míry rozumí postupu MPSV, které ve značné časové tísni hledalo cestu, jak zajistit údržbu důležitého informačního systému spadajícího do kritické infrastruktury České republiky. Rovněž ani desátý senát NSS nepřehlédl, že se v celém zde posuzovaném sporu vyskytla řada na sebe navazujících okolností – od nedostatečných letitých smluv týkajících se OKaplikací ústících v absenci systémové dokumentace a jejího zdlouhavého obstarávání až po neúspěšné a několikaleté snahy MPSV nahradit OKaplikace novými informačními systémy; přitom některé okolnosti se vyznačují výrazným časovým odstupem od zde posuzovaného JŘBU 2 a u všech okolností lze vést úvahy o tom, jak velký díl viny na nich MPSV neslo.
[48] Jak však konstatoval již první senát NSS, jistá dílčí pochybení spočívající zejména v opakovaných nezákonných postupech MPSV v průběhu zadávacího řízení na IS DAV II a příliš dlouho trvajícím obstarávání systémové dokumentace k OKaplikacím byla bezpochyby přičitatelná MPSV. V nynější věci desátý senát NSS navíc posuzoval nikoli JŘBU 1, ale až JŘBU 2, ve kterém na rozdíl od JŘBU 1 došlo k uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky a které oproti JŘBU 1 vykazovalo ještě výrazně vyšší míru účelovosti a netransparentnosti než JŘBU 1. Jak již upozornil NSS výše, JŘBU představuje výjimku z otevřenějších forem zadávacích řízení, u nějž z povahy věci dochází k omezení či úplnému vyloučení hospodářské soutěže. Lze je tedy použít pouze výjimečně a jen za zákonem stanovených podmínek, které je třeba vykládat přísně restriktivně. NSS tedy nemůže souhlasit s postupem MPSV, které neúspěch JŘBU 1 řešilo bezprostředním použitím JŘBU 2, které se svým obsahem shodovalo s neúspěšným JŘBU 1. Tímto postupem došlo ze strany MPSV ke zcela zjevnému obcházení zákona o zadávání veřejných zakázek, neboť MPSV během jediného dne a „tajně“ uzavřelo smlouvu s dosavadním správcem OKaplikací, společností OKsystem, čímž sice zažehnalo hrozící problém spočívající v absenci správce OKaplikací, ovšem zcela vyloučilo hospodářskou soutěž a zasáhlo do stěžovatelčina práva na účast ve veřejné zakázce.
[49] Ze všech uvedených důvodů tedy desátý senát NSS navázal na právní hodnocení prvního senátu NSS, který shledal nesplnění podmínek pro použití JŘBU 1. Rovněž desátý NSS ve stávající věci shledal nesplnění podmínek pro použití následného JŘBU 2 ze strany MSPV.
IV. Závěr a náklady řízení
[50] Z uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná, proto zrušil rozsudek krajského soudu (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). S ohledem na důvody zrušení rozsudku zrušil i rozhodnutí předsedy žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[51] Podle § 110 odst. 3 věty druhé s. ř. s. rozhodne NSS v případě, že zruší rozhodnutí žalovaného, o nákladech řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení před krajským soudem. Žalovaný právo na náhradu nákladů řízení nemá, neboť ve věci neměl úspěch. Právo na náhradu nákladů řízení nemají ani osoby zúčastněné na řízení, neboť u nich nenastala žádná z okolností předvídaných v § 60 odst. 5 s. ř. s. Stěžovatelka naopak úspěšná byla, proto jí náhrada nákladů řízení náleží (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.).
[52] Stěžovatelčiny náklady v řízení o žalobě spočívaly v soudním poplatku za žalobu ve výši 3 000 Kč a odměně advokáta za čtyři úkony právní služby: příprava a převzetí zastoupení, sepsání žaloby, sepsání repliky k vyjádření žalovaného a sepsání repliky k vyjádření OZNŘ I) [§ 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], tj. v této věci 4 × 3 100 Kč [§ 7 bod 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], plus paušální částka ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 4 × 300 Kč. Odměna v řízení před krajským soudem tak dohromady činila 13 600 Kč. Protože je advokát plátcem DPH (§ 14a advokátního tarifu), jeho odměna se podle § 57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o 21 % z částky 13 600 Kč, tedy o 2 856 Kč. Náklady řízení před krajským soudem celkově představovaly částku ve výši 3 000 + 16 456, tedy částku 19 456 Kč.
[53] V řízení o kasační stížnosti se jednalo o soudní poplatek ve výši 5 000 Kč a odměnu advokáta za dva úkony právní služby: sepsání kasační stížnosti a jednoho dalšího vyjádření ve věci, tzn. 1 × 3 100 Kč + paušální částku 1 × 300 Kč [v případě úkonu učiněného do konce roku 2024, tedy dle advokátního tarifu ve znění do 31. 12. 2024, a to podle § 7 bodu 5 ve spojení s § 9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu] a 1 × 4 620 Kč [§ 9 odst. 5 a ve spojení s § 7 bodem 5 advokátního tarifu ve znění účinném od 1. 1. 2025), k čemuž náleží náhrada hotových výdajů ve výši 1 × 450 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu, opět ve znění účinném od 1. 1. 2025). Zástupce stěžovatelky je plátcem DPH, proto se odměna a náhrada hotových výdajů zvyšují o částku odpovídající této dani (§ 57 odst. 2 s. ř. s.), tj. o 1 778,70 Kč. Náklady řízení o kasační stížnosti tak představují částky 10 248,70 + 5 000 Kč, celkově tedy 15 248,70 Kč.
[54] Žalovaný je proto povinen stěžovatelce k rukám jejího zástupce uhradit náhradu nákladů řízení v celkové výši 34 704,70 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. května 2025
Ondřej Mrákota
předseda senátu
[1] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 3. 2022, čj. 43 T 6/2021-6533, schválil dohodu o vině a trestu s obviněným náměstkem ministryně práce a sociálních věcí pro řízení sekce ekonomické a ICT za zločin pletich v souvislosti se zadáním veřejné zakázky a přípravu zločinu zneužití pravomoci úřední osoby ve vztahu k zadávacímu řízení IS DAV II. Podle tohoto rozsudku zaměstnanci MPSV postupovali s úmyslem vyloučit stěžovatelku s tím, že „v zadávacím řízení by díky tomu zůstal jediný uchazeč, a to spol. OKsystem“ (str. 3 trestního rozsudku). Zároveň existovala snaha zabránit účasti stěžovatelky i v zadávacím řízení na externí podporu – viz dále v textu rozsudku.