8 As 169/2024-52
[OBRÁZEK]
|
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: Beskydská energetika s. r. o., se sídlem 1. máje 1000, Rožnov pod Radhoštěm, zastoupena Mgr. Lenkou Holendovou, advokátkou se sídlem Věšínova 2877/7a, Ostrava, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, proti rozhodnutí Rady žalovaného ze dne 11. 1. 2022, čj. 00956-31/2019-ERU, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2024, čj. 29 A 27/2022-40,
takto:
Odůvodnění:
[2] Žalovaný rozhodnutím z 30. 11. 2020, čj. 00956-23/2019-ERU (dále „prvostupňové rozhodnutí“), uznal žalobkyni a odběratele vinnými ze spáchání trvajícího přestupku spočívajícího v podnikání v energetických odvětví bez licence podle § 91a odst. 1 písm. a) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále „energetický zákon“).
[3] Proti prvostupňovému rozhodnutí podali žalobkyně a odběratel rozklad, o kterém Rada žalovaného rozhodla v záhlaví uvedeným rozhodnutím. Výroky I. až IV. rozhodnutí Rady žalovaného se týkaly odběratele. Ve vztahu k žalobkyni Rada žalovaného:
- výrokem V. upřesnila popis skutku ve výroku IV. prvostupňového rozhodnutí;
- výrokem VI. snížila výši pokuty ukládané žalobkyni;
- výrokem VII. rozklad žalobkyně proti výrokům I. až III. prvostupňového rozhodnutí zamítla jako nepřípustný;
- výrokem VIII. ve zbylé části rozklad žalobkyně zamítla a potvrdila prvostupňové rozhodnutí.
[4] Proti rozhodnutí Rady žalovaného v rozsahu V., VI. a VIII. výroku podala žalobkyně žalobu, kterou Krajský soud v Brně zamítl v záhlaví uvedeným rozsudkem.
[5] Krajský soud aproboval závěr Rady žalovaného, že činnost žalobkyně je podnikáním. Neztotožnil se s argumentací žalobkyně, která tvrdila, že vystupovala pouze jako zákazník, který má právo poskytovat a rozúčtovávat elektřinu jiné osobě prostřednictvím odběrného elektrického zařízení.
[6] Podle krajského soudu Společné stanovisko žalovaného a Státní energetické inspekce (dále „SEI“) k ustanovení § 3 odst. 3 energetického zákona z 21. 10. 2005 (dále „stanovisko“) umožňuje uplatnit oprávněné náklady související s provozem a údržbou zařízení na distribuci elektrické energie (dále „oprávněné náklady“). Nelze z něj ovšem dovozovat paušální souhlas se svévolným či účelovým zvyšováním skutečných nákladů. Stanovisko nebrání žalovanému vykonávat dozor podle § 18 odst. 1 energetického zákona i vůči oprávněným nákladům. Ačkoliv § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona výslovně neupravuje možnost rozúčtování oprávněných nákladů, je tato možnost zachycena ve stanovisku, čímž žalovaný přispívá k právní jistotě a předvídatelnosti a je to pro žalobkyni výhodné a zohledňující její reálné tržní potřeby.
[7] Vyžádání informací týkajících se oprávněných nákladů žalovaným není podle krajského soudu nezákonné. Tato pravomoc žalovanému plyne z § 15a energetického zákona. Žalobkyně dostala možnost vysvětlit okolnosti účtovaných oprávněných nákladů svému odběrateli. Její reakce však byla obecná.
[8] Možnost žalobkyně uzavřít inominátní smlouvu podle § 1746 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále „OZ“), za účelem účtování oprávněných nákladů nevylučuje dozorové a kontrolní funkce žalovaného v energetických odvětvích. Pokud by žalovaný neměl možnost zabývat se výší oprávněných nákladů, rezignoval by na svou působnost a umožnil by obcházení zákona. Požadavek na doložení oprávněných nákladů nepředstavuje excesivní břemeno. Krajský soud v této souvislosti upozornil, že žalobkyně požadavku na doložení oprávněných nákladů už vyhověla v roce 2011.
[9] V souvislosti s kontrolou žalobkyně SEI v roce 2011, podle které ani ve světle doložených oprávněných nákladů žalobkyně nepodnikala ve smyslu § 3 odst. 3 energetického zákona, jí podle krajského soudu nevzniklo legitimní očekávání. Pro vznik legitimního očekávání nejsou splněny podmínky vymezené judikaturou Nejvyššího správní soudu (usnesení rozšířeného senátu NSS z 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Nynější situace se liší v rovině skutkové i právní. Liší se ve způsobu stanovení nákladů, který byl v případě z roku 2011 čitelnější a transparentnější. Dále se zásadně změnila právní úprava, hlavně s ohledem na dozorovou působnost žalovaného. Při takových skutkových a právních změnách se nemůže žalobkyně dovolávat legitimního očekávání na základě jednorázového kontrolního stanoviska.
[10] Krajský soud dále uvedl, že podle žalovaného žalobkyně odběrateli zvýšila cenu elektřiny bez doložení toho, že se tak stalo kvůli oprávněným nákladům. Ve správním spisu jsou k tomuto závěru zdokumentované faktury, smlouvy i komunikace mezi účastníky. Nedoložené oprávněné náklady pak představují zisk, přičemž žalobkyně takto postupovala soustavně, a naplnila podmínky § 420 OZ. Zda byla žalobkyně v podnikatelské činnosti úspěšná či ne, není podle judikatury podstatné (rozsudek NSS z 26. 3. 2009, čj. 9 Afs 63/2008-121). Rozhodnutí Rady žalovaného není podle krajského soudu nezákonné.
[11] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) kasační stížnost.
[12] Stěžovatelka v kasační stížnosti setrvává na tom, že není podnikatelem. Vůči odběrateli vystupovala jako zákazník podle § 22 odst. 1 písm. f) a § 28 energetického zákona v návaznosti na § 2 odst. 2 písm. a) bod 17 stejného zákona, a proto nepotřebovala ke své činnosti licenci. Za celou dobu své činnosti nevytvořila zisk, jak vyplývá z účetních dokladů. Závěr krajského soudu, že oprávněné náklady představují zisk, nemá oporu ve spise a je nesprávný.
[13] Oprávněné náklady, které stěžovatelka jako zákazník účtuje odběratelům vedle ceny elektřiny, právní předpisy ve vztahu k zákazníkům neupravují. Proto ani žalovaný nemůže jejich obsah kontrolovat nebo (ne)uznávat. Přesné vyčíslení oprávněných nákladů či otázka tvorby zisku, nemá vliv na závěr o nedostatku právní úpravy. Žalovaný může dát legislativní podnět k nápravě tohoto stavu, teprve pak by byl oprávněn ke kontrole a případnému sankcionování.
[14] Stanovisko, které s ohledem na nedostatečnou právní úpravu bylo vydáno za účelem zajištění správného postupu při účtování oprávněných nákladů ze strany zákazníků, v adresátech vyvolává legitimní očekávání, že uplatňování dalších nákladů nebude považováno za podnikání v energetických odvětvích.
[15] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že konstrukci vytvořenou stěžovatelkou a odběratelem považuje za účelovou a že měla vést pouze k umělému vytváření nákladů. Žalovaný nepopírá, že stanovisko mohlo vyvolat určité legitimní očekávání. Ovšem nevyplývá z něj pouze možnost uplatňovat oprávněné náklady, nýbrž i omezení jejich uplatňování. Pokud by mělo jít o jiné náklady nebo o rozúčtování elektřiny se ziskem, dopouští se podle stanoviska zákazník podnikání v energetických odvětvích, pro které je potřeba licence. Stanovisko žalovanému nebrání využívat zákonných pravomocí ke kontrole oprávněných nákladů.
[16] K oprávněným nákladům uvedl žalovaný následující. Oprávněné náklady stěžovatelka v průběhu správního řízení vysvětlila pouze obecně, aniž by je doložila. Je ale nepochybné, že o tyto náklady zvýšila cenu, kterou musel hradit odběratel a přeneseně koneční odběratelé. Zároveň ze smlouvy vyplývá, že do oprávněných nákladů byly zahrnuty i náklady, jež nespadají pod oprávněné náklady upravené stanoviskem, a které tedy uplatňovat nemohla. Jednalo se přitom o soustavné měsíční náklady podmíněné smlouvou v určité minimální výši. Pokud by se jednalo o náklady neodpovídající reálnému plnění (v případě stěžovatelky reálné vynaložení nebylo prokázáno), nepochybně by bylo nutné tyto náklady označit za zisk. Stěžovatelka tedy byla podnikatelkou.
[17] V replice stěžovatelka uvedla, že správní orgány ani krajský soud nevysvětlili, zda je žalovaný oprávněn kontrolovat uplatňování oprávněných nákladů zákazníky podle energetického zákona. Chybějící zákonnou úpravu mohl žalovaný řešit.
[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[19] Stěžovatelka zpochybňuje pravomoc žalovaného kontrolovat obsah oprávněných nákladů účtovaných zákazníky jiným osobám v režimu § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona. Tvrdí, že pokud tyto náklady nejsou přímo v energetickém zákoně definovány, nelze jejich účtování kontrolovat a případné porušení trestat. Tato námitka je poměrně stručná. Obsahuje však základní polemiku se závěrem krajského soudu, který poukázal na § 18 odst. 1 energetického zákona, podle kterého žalovaný vykonává dozor nad dodržováním tohoto zákona v odvětvích elektroenergetiky a souvisejících povinností stanovených zákonem o ochraně spotřebitele, a na stanovisko, které dává možnost uplatňovat oprávněné náklady související s provozem a údržbou zařízení na distribuci elektrické energie.
[20] V souzené věci žalovaný rozhodoval o přestupku podle § 91a odst. 1 písm. a) energetického zákona, kterého se dopustí právnická nebo podnikající fyzická osoba tím, že podniká v energetických odvětvích bez licence nebo bez oprávnění k podnikání uznaného žalovaným podle § 7a nebo neoznámí žalovanému zánik oprávnění podle § 7a odst. 3.
[21] Žalovaný podle § 17 odst. 7 písm. f) energetického zákona vykonává dozor v energetických odvětvích v rozsahu podle § 18 téhož zákona a dozor nad dodržováním povinností stanovených zákonem o ochraně spotřebitele v oblasti podnikání v energetických odvětvích. Podle § 18 odst. 1 písm. a) energetického zákona žalovaný vykonává dozor nad dodržováním tohoto zákona v odvětvích elektroenergetiky, plynárenství a teplárenství a povinností stanovených zákonem o ochraně spotřebitele v elektroenergetice a plynárenství. Podle § 18 odst. 4 energetického zákona žalovaný na základě zjištění porušení právních předpisů podle § 18 odst. 1 téhož zákona ukládá a) pokuty, b) opatření k nápravě.
[22] V projednávané věci není sporné, že stěžovatelka nebyla držitelkou licence, jejímž předmětem by bylo podnikání v energetických odvětvích. I v kasační stížnosti stěžovatelka tvrdí, že se ve smyslu energetického zákona nachází v pozici zákazníka a ke své činnosti nepotřebuje licenci, dodává totiž elektřinu svým odběratelům prostřednictvím svého odběrného zařízení jako zákazník. Pokud žalovaný kontroloval, zda tomu tak skutečně je, pak postupoval v mezích své působnosti a pravomoci plynoucí z § 17 a § 18 energetického zákona.
[23] V rámci toho se zabýval tím, zda postup stěžovatelky odpovídal § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona. Podle tohoto ustanovení platí, že zákazník má právo poskytovat a rozúčtovat jiné osobě elektřinu odebranou zákazníkem prostřednictvím vlastního nebo jím provozovaného odběrného elektrického zařízení o napětí do 52 kV včetně. Stěžovatelka v kasační stížnosti sporuje možnost žalovaného kontrolovat a uznat tzv. oprávněné náklady, a to proto, že nejsou definovány přímo energetickým zákonem. Jistě by bylo vhodnější, aby energetický zákon, který za určitých podmínek počítá s možností poskytovat elektřinu jiné osobě, výslovně počítal nejen s možností rozúčtovat elektřinu jiné osobě, ale také s možností účtovat takové osobě tzv. oprávněné náklady. Žalovaný nicméně v souladu se svojí ustálenou správní praxí takové náklady uznává, a to z toho důvodu, aby náklady přímo související s provozem a údržbou zařízení nehradil pouze zákazník, který poskytuje a rozúčtovává elektřinu jiné osobě, ale také osoby, které tuto elektřinu též čerpají a mají z jeho činnosti prospěch (rozsudek NSS z 5. 12. 2024, čj. 10 As 117/2024-74, bod 37). Talový postup, tedy vymezení podrobnějších pravidel pro poskytování odebrané elektřiny jiné osobě prostřednictvím vlastního nebo provozovaného odběrného zařízení v rámci správní praxe, soud nepovažuje za nezákonný. I stěžovatelka v kasační stížnosti popisuje vznik stanoviska, které umožnilo rozúčtovat nejen elektřinu, ale i další náklady. Stěžovatelka si proto ve své argumentaci vnitřně protiřečí. Stěžovatelka totiž evidentně pomíjí, že pokud by uspěla s argumentací, že žalovaný nemůže kontrolovat a uznávat či neuznávat tzv. oprávněné náklady na základě ustálené správní praxe při výkladu § § 28 odst. 1 písm. g) energetického zákona, pak by to znamenalo, že vše, co by svým odběratelům účtovala nad cenu jí zaplacenou za elektřinu odebranou stěžovatelkou, by znamenalo postup v rozporu s uvedeným ustanovením. To by se pak nepochybně naopak uplatňování této praxe dovolávala.
[24] Stěžovatelka dále velmi obecně sporuje závěr krajského soudu o tom, že při své činnosti generovala zisk. Tento závěr se podle stěžovatelky neopírá o žádné podklady ve spise a je nesprávný.
[25] Z napadeného rozsudku k této otázce vyplývá, že závěr o tom, že stěžovatelka vykonávala podnikatelskou činnost krajský soud odůvodnil tím, že stěžovatelka nedoložila, že náklady účtované navíc k ceně elektřiny jsou oprávněnými náklady podle stanoviska. Její reakce na výzvu žalovaného z 29. 8. 2018 byla velmi obecná. K tomu dále správní spis obsahuje podklady v podobě faktur, smluv a komunikace mezi účastníky řízení. Při nedoložení toho, že náklady účtované navíc, jsou oprávněnými náklady, je podle krajského soudu zřejmé, že představovaly zisk. Stěžovatelka tímto způsobem postupovala soustavně, a proto naplnila podmínky podle § 420 OZ, který definuje podnikatele. Zároveň krajský soud uvedl, že úspěšnost či neúspěšnost stěžovatelky není pro naplnění podnikatelské činnosti rozhodující.
[26] K této otázce však stěžovatelka v kasační stížnosti pouze obecně uvedla, že vystupovala jako zákazník. Odběrateli dodávala prostřednictvím odběrného zařízení energii a cenu účtovala ve výši ceny energie s připočítáním oprávněných nákladů. Tato argumentace stěžovatelky však zůstává pouze v rovině obecného nesouhlasu s popsaným závěrem krajského soudu. Žádným konkrétnějším způsobem na něj nereaguje a nesporuje jej, nelze ji proto považovat za přípustnou kasační námitku.
[27] Kasační stížnost totiž je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.). Z toho plyne, že aby byly kasační námitky způsobilé k projednání, musí kvalifikovaným způsobem zpochybňovat právě rozhodnutí krajského (městského) soudu. Stěžovatel je tedy povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí soudu (rozsudky NSS z 15. 2. 2017, čj. 1 Azs 249/2016 38, bod 12, nebo z 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012 351, bod 140 a judikatura tam citovaná). Z těchto důvodů kasační námitky, které alespoň v minimální míře nereagují na argumentaci krajského (městského) soudu, nepředstavují důvody podle § 103 s. ř. s., a jsou proto nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. V takové situaci není namístě vyzývat stěžovatele k odstranění této vady postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s. (usnesení NSS z 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019-63, č. 4051/2020 Sb. NSS, body 5, 12 a 13).
[28] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[29] Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti se opírá o § 60 odst. 1 větu první ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady v řízení o kasační stížnosti nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. dubna 2025
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu