7 Afs 172/2024 - 66
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Davida Hipšra a soudců Faisala Husseiniho a Tomáše Foltase v právní věci žalobce: Kostelecké uzeniny, a. s., se sídlem Kostelec 60, Kostelec, zastoupen JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., advokátkou se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Státní zemědělský intervenční fond, se sídlem Ve Smečkách 33, Praha 1, zastoupen JUDr. Jaromírem Císařem, Ph.D., advokátem se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 1. 2023, č. j. SZIF/2023/0107574, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2024, č. j. 17 A 24/2023‑155,
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je součástí koncernu AGROFERT. Dne 4. 8. 2020 podal k žalovanému žádost o dotaci v rámci Programu rozvoje venkova České republiky na období 2014–2020 na projekt s názvem „Modernizace technologií pro zpracování, finální úpravu, balení a značení masných produktů“, konkrétně na operaci 4.2.1 – Zpracování a uvádění na trh zemědělských produktů. Žalovaný vydal dne 27. 1. 2023 v záhlaví specifikované rozhodnutí, kterým ukončil administraci žalobcovy žádosti.
[2] Důvodem tohoto rozhodnutí byla okolnost, že při poskytnutí dotace by došlo v důsledku existence střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (ve znění účinném do 31. 12. 2022) k poskytnutí dotace v přímém rozporu s platnými a účinnými právními předpisy dle č.l. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. 12. 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 („nařízení č. 1303/2013“), a zároveň by tím došlo k porušení kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014 – 2020 pro 10. kolo příjmu žádostí, č. j. 19226/2020‑MZE‑14112 („Pravidla“). Finanční prostředky poskytnuté žalobci na základě podané žádosti by tak byly ze strany orgánů EU považovány za neoprávněné, pročež by došlo k jejich vyloučení z financování v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV).
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl.
[4] Úvodem svého rozsudku městský soud upozornil, že dotace, o kterou žalobce žádal, má nenárokový charakter [§ 11 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu); dále jen „zákon o SZIF“]. Nárok na poskytnutí dotace žadatelům o dotaci vzniká až uzavřením dohody o poskytnutí dotace (§ 11 odst. 4 zákona o SZIF). Nemá‑li žadatel o dotaci právní nárok na její poskytnutí, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat. Ustanovení § 11 odst. 5 zákona o SZIF podmiňuje posouzení a rozhodnutí o žádosti o dotaci, respektive uzavření dohody o poskytnutí dotace volnou správní úvahou žalovaného, zda a případně za jakých podmínek žadateli dotaci poskytne. V případě nevyhovění žádosti se soudní přezkum takového rozhodnutí dle § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), omezuje na posouzení toho, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení, či zda je nezneužil, tedy zejména zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného vyhodnocení skutkových zjištění. Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o SZIF nevylučuje soudní přezkum rozhodnutí o ukončení administrace žádosti o dotace, avšak ten se omezuje pouze na posouzení řádného procesu, který garantuje ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem.
[5] Městský soud se v prvé řadě neztotožnil s námitkou žalobce, že by rozhodnutí žalovaného nebylo dostatečně odůvodněno. Ačkoli městský soud uznal, že rozhodnutí žalovaného obsahuje rozsáhlé citace jiných podkladů, je podle městského soudu z rozhodnutí žalovaného zřejmé, proč tak žalovaný činil a k jakým závěrům tím došel. Rozsáhlá citace především formálního sdělení, respektive souhrnné zprávy Evropské komise (dále také jen „Komise“) v napadeném rozhodnutí byla dána tím, že se žalovaný snažil promítnout postoj Komise do své rozhodovací praxe, a to aby předešel finančním opravám, ke kterým Komise v minulosti již přistoupila. Žalovaný dospěl k závěru, že závěry Komise ve formálním sdělení, respektive souhrnné zprávě se použijí analogicky v plném rozsahu. Protože žalovaný měl za to, že i v případě žádosti žalobce je zde reálné riziko, že Komise přistoupí k finančním opravám, ukončil administraci žádosti žalobce. Na základě shora uvedeného měl městský soud za to, že napadené rozhodnutí obsahuje soudně přezkoumatelnou správní úvahu. Žalobci bylo srozumitelně vysvětleno, z jakého důvodu žalovaný ukončil administraci jeho žádosti.
[6] Pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí poukazoval na § 4c zákona o střetu zájmů, nebylo tak činěno proto, že by důvodem ukončení administrace žádosti žalobce byl střet zájmů na straně Ing. A. Babiše, ale skutečnost, že obava žalovaného, že jím vyplacené dotace budou následně předmětem finančních oprav, pramení ze závěrů orgánů Komise o střetu zájmů Ing. A. Babiše. Příčinou obavy žalovaného tedy byl již jednou orgány Komise shledaný střet zájmů Ing. A. Babiše. Otázkou střetu zájmů Ing. A. Babiše se však žalovaný v napadeném rozhodnutí nikterak blíže nezabýval, neboť závěr o ní byl převzat z formálního sdělení a souhrnné zprávy (a ze stejného důvodu tak nečinil ani městský soud). Městský soud dospěl k závěru, že tato úvaha žalovaného nevybočila z mezí správního uvážení a ani ho nezneužila. Jestliže totiž Komise dospěla ve skutkově obdobném případě (v případě dotace poskytnuté společnosti SCHROM FARMS spol. s r. o.; dále jen „SCHROM FARMS“) k závěru o existenci střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů a v návaznosti na to přistoupila k finanční korekci, žalovanému nezbylo než takový závěr promítnout do své rozhodovací praxe. Žalovaný tedy postupoval v souladu s ochranou veřejného rozpočtu z důvodu reálného rizika neproplacení poskytnutých prostředků z EZFRV.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
Kasační stížnost
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (nyní již stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel v kasační stížnosti namítá kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a tvrdí nezákonnost spočívající v nesprávném právním posouzení soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[8] Podstata jeho argumentace je založena na tvrzení, že městský soud: a) dezinterpretoval důvod, na kterém je založeno rozhodnutí o zamítnutí dotace; b) přezkoumal důvod, který v rozhodnutí žalovaného není explicitně vyjádřen (tzn. zda existovalo riziko následného neproplacení projektu stěžovatele Evropskou komisí); c) nepřípustně doplnil odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí dotace o další úvahy, které v něm nebyly vyjádřeny, a tím stěžovateli odňal právo efektivně se bránit proti nezákonnému správnímu rozhodnutí.
[9] Stěžovatel tvrdí, že k pozastavení administrace došlo v důsledku auditního šetření a politické činnosti zakladatele skupiny AGROFERT Ing. A. Babiše, který byl v okamžiku zahájení auditu předsedou vlády. V době rozhodování žalovaného však byla situace jiná a rozhodnutí je tak založeno na odlišném a neaktuálním skutkovém stavu. Stěžovatel poukazuje na řadu jiných rozhodnutí městského soudu, která dospěla k opačným výsledkům.
[10] K dezinterpretaci městského soudu, který popřel, že by žádost stěžovatele byla zamítnuta především z důvodu střetu zájmů na straně Ing. Babiše, stěžovatel poukazuje na obsah rozhodnutí žalovaného a také na kontrolu, kterou provedl a jejímž deklarovaným cílem bylo ověřit způsobilost stěžovatele jako příjemce dotace. V důsledku nesprávného vymezení nosného důvodu rozhodnutí žalovaného pak došlo i k nesprávnému posouzení související námitky stěžovatele, který existenci porušení § 4c zákona o střetu zájmů vyvracel.
[11] Proto také na daný případ nejsou přenositelné závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, učiněné k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o zamítnutí dotace vydaných Ministerstvem průmyslu a obchodu (rozsudky vydané ve věcech sp. zn. 6 Afs 71/2023, 7 Afs 96/2023, 7 Afs 95/2023, 4 Afs 71/2023, 8 Afs 42/2023 a 2 Afs 161/2023). Podstata této judikatury je totiž založena na nenaplnění základního předpokladu pro poskytnutí dotace (tj. možnosti financovat projekt z Evropského fondu pro regionální rozvoj), neboť v té době byl Ing. Babiš veřejným funkcionářem. K zamítnutí dotace proto došlo z důvodu rizika neproplacení poskytnutých státních prostředků Evropskou komisí, a nikoli pro existenci střetu zájmů. Založil‑li proto nyní žalovaný své rozhodnutí na závěru o porušení § 4c zákona o střetu zájmů, mělo být jeho rozhodnutí podrobeno dodatečné soudní kontrole. Tomu se však městský soud vyhnul. Stěžovatel dále zpochybňuje jako nepřezkoumatelný závěr městského soudu, že svěřenské fondy, do nichž byly vloženy akcie společnosti AGROFERT, jsou ovládány Ing. Babišem. Stěžovatel přitom již v námitkách proti kontrolnímu protokolu ze dne 4. 12. 2022 navrhl řadu důkazních prostředků k prokázání skutečnosti, že Ing. Babiš neovládá společnost AGROFERT ani svěřenské fondy. S těmito návrhy se ovšem žalovaný nevypořádal a městský soud tuto vadu neodstranil, čímž porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces.
[12] Stěžovatel nesouhlasí rovněž s tím, že by důvodem zamítnutí dotace mohlo být riziko následného neproplacení projektu stěžovatele Evropskou komisí. Žalovaný totiž rozhodoval o dotačním projektu stěžovatele v době, kdy Ing. Babiš už nebyl členem vlády, a tedy ani veřejným funkcionářem podle § 2 odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů a poskytnutím dotace by proto nedošlo k rozporu s auditními závěry a ke vzniku rizika neproplacení dotace z rozpočtu EU (viz tzv. formální sdělení). Ministerstvo průmyslu a obchodu ostatně v nedávné době poskytlo společnostem ze skupiny AGROFERT dvě dotace, o nichž rozhodlo v době, kdy Ing. Babiš nebyl členem vlády. Stěžovatel zdůrazňuje, že zákaz poskytnutí dotace se vztahuje až k okamžiku rozhodování poskytovatele dotace, a nikoliv k okamžiku podání žádosti. Ustanovení § 4c zákona o střetu zájmů totiž nezakazuje určité skupině žadatelů žádost o dotaci podat, ale zakazuje ji poskytnout. Kapitola 4 písm. k) obecné části Pravidel údajně dopadá jen na věcnou způsobilost projektu, o jehož podporu žadatel žádá, a nikoliv na způsobilost samotného žadatele. Je proto možné rozlišovat způsobilost projektu a způsobilost žadatele, a to až k okamžiku vydání rozhodnutí. Napadený rozsudek proto stěžovatel považuje za vnitřně rozporný, jelikož odmítl‑li přezkoumat, zda by poskytnutím dotace skutečně došlo k porušení § 4c zákona o střetu zájmů, přičemž nemůže bez dalšího aprobovat závěr žalovaného, že v okamžiku podání žádosti bylo toto ustanovení porušeno. K principu prevence, na který městský soud poukázal, stěžovatel uvádí, že z auditních výstupů Evropské komise vyplývalo, že dotace poskytnuté v době, kdy Ing. Babiš nebyl členem vlády, jsou způsobilé k proplacení z rozpočtu EU. Auditní výstupy prý proto byly zneužity v neprospěch stěžovatele.
[13] K nepřípustnému nahrazení odůvodnění rozhodnutí žalovaného vlastními úvahami stěžovatel uvádí, že městský soud vycházel i z úvah, které v rozhodnutí žalovaného nejsou formulovány. Konkrétně jde o následující tvrzení: (a) odkaz na čl. 61 nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1046 ze dne 18. 7. 2018 („finanční nařízení“); (b) Ing. Babiš měl přímý zájem na úspěchu společností patřících do skupiny AGROFERT, přičemž ke dni podání žádosti o dotaci byl předsedou vlády; (c) bylo nutné zohlednit širší pojetí střetu zájmů podle čl. 61 finančního nařízení; (d) znění kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel a účel čl. 61 finančního nařízení činí obavu žalovaného o neproplacení dotace odůvodněnou; (e) v době předsednictví vlády Ing. Babiše byla vytvořena pravidla, na základě kterých podal stěžovatel žádost o dotaci; (f) posuzování existence střetu zájmů v okamžiku vydání rozhodnutí by popíralo smysl institutu dle čl. 61 finančního nařízení. Tento postup stěžovatel označil za flagrantní procesní vadu a odkazuje na jiná rozhodnutí stejného soudu, ve kterých je výslovně uvedeno, že soud odmítl za žalovaného doplnit konkrétní důvody pro ukončení administrace žádosti o dotaci, neboť by došlo k odnětí práva na vícestupňové přezkoumání žalobních tvrzení. V nyní posuzované věci se městský soud „de facto pasoval do role správního orgánu, který má o žádosti o dotaci rozhodnout“. Z formálního sdělení evropských auditorů přitom plyne, že vládní angažmá Ing. Babiše lze považovat za vyřešené a odpovídající čl. 61 finančního nařízení.
[14] Stěžovatel dále k čl. 61 finančního nařízení uvádí, že není ani „účastníkem finančních operací“, ani „jinou osobou podílející se na plnění rozpočtu“, a z povahy věci proto nemohl porušit povinnost „zdržet se jednání, které by mohlo uvést jeho zájmy do střetu se zájmy Unie“. K porušení tohoto ustanovení tedy nemohlo dojít. Chybná je rovněž úvaha městského soudu, že k porušení tohoto ustanovení mohlo dojít v důsledku toho, že Ing. Babiš byl ke dni podání žádosti o dotaci předsedou vlády a údajně měl přímý zájem na úspěchu společností patřících do skupiny AGROFERT. Ing. Babiš totiž nikdy neměl žádný vliv na způsob vyhodnocení žádostí o dotaci. Stěžovatel odmítá, že by takovýmto vlivem mohla být i možnost vlády odvolat státního zaměstnance, neboť to vylučuje zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě (vláda rozhoduje pouze o systemizaci služebních úřadů). Tuto úvahu městského soudu proto stěžovatel považuje za zcela nesprávnou a konspirační.
Vyjádření žalovaného
[15] Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný, který navrhl její zamítnutí.
[16] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že na poskytnutí dotace není dán právní nárok; ten vzniká teprve uzavřením dohody o poskytnutí dotace. K tomu je však třeba splnit dané podmínky, a to včetně podmínky způsobilosti žadatele o dotaci. V daném případě bylo na základě závěrů auditního šetření vydáno prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2022/908 ze dne 8. 6. 2022, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Z prováděcího rozhodnutí je zřejmé, že byl z financování EU vyloučen projekt SCHROM FARMS. Proto žalovaný z preventivních důvodů pozastavil administraci dalších 37 projektů podaných společnostmi z koncernu AGROFERT, protože by je EU neproplatila. Žalovaný vycházel z čl. 6 nařízení č. 1303/2013, z něhož vyplývá povinnost žalovaného (jako platební agentury) zajistit, že operace podporované z evropských fondů jsou v souladu s právem EU a členských států, týkajícím se jeho uplatňování. Pojem operace přitom zahrnuje celý proces vztahující se k poskytování dotace na realizaci konkrétního projektu.
[17] Žalovaný připomíná, že je povinen ověřit, že konkrétní operace bude orgány EU akceptována a refundována. Disponuje‑li proto žalovaný informací, že daná operace není v souladu s právními předpisy a v případě uzavření dohody o poskytnutí dotace k refundaci nedojde, postupoval by v rozporu s principem prevence (povinnost předcházet nesrovnalostem). Klíčovými doklady přitom byly dokumenty vydané Komisí v rámci auditního šetření, zejména prováděcí rozhodnutí, u něhož neexistovaly rozumné pochybnosti o tom, že by Komise podobně postupovala i u dalších výdajů určených na proplacení dotací poskytnutých společnostem z koncernu AGROFERT. Schválení žádosti o dotaci by v tomto případě porušilo veřejný zájem (zátěž veřejného rozpočtu nad rámec předpokládaných výdajů). Žalovaný přitom způsobilost stěžovatele z hlediska § 4c zákona o střetu zájmů neposuzoval, neboť vycházel z posouzení již provedeného auditory Komise (viz prováděcí rozhodnutí).
[18] K namítané změně skutkového stavu (Ing. Babiš v okamžiku vydání oznámení již nebyl veřejným funkcionářem) žalovaný odkazuje na čl. 4 písm. k) Pravidel, podle kterého „projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání Žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel“. Projekt tedy musel být (včetně pravidel týkajících se střetu zájmů) v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání žádosti do konce lhůty vázanosti projektu na účel. Způsobilost žadatele a projektu přitom nelze vnímat izolovaně, obě podmínky musí být splněny současně a existence střetu zájmů je proto relevantním důvodem pro ukončení administrace žádosti o dotaci. Žádost o dotaci přitom byla podána v době, kdy Ing. Babiš byl předsedou vlády, tedy veřejným funkcionářem, a proto žalovaný mohl ukončit administraci žádosti, neboť způsobilost stěžovatele netrvala po celé rozhodné období. Výklad stěžovatele považuje žalovaný za absurdní, protože by bylo možno pravidla týkající se střetu zájmů jednoduše obejít: v důsledku pozbytí veřejné funkce po podání žádosti by totiž došlo ke „zhojení“ porušení dotačních pravidel.
[19] Tvrdí‑li stěžovatel, že městský soud nahradil odůvodnění oznámení vlastními úvahami, odkazuje žalovaný na jednotlivé části oznámení, ve kterých jsou v plném rozsahu reprodukovány závěry učiněné auditory Komise.
[20] Žalovaný závěrem uvádí, že s ohledem na čl. 4 písm. k) Pravidel a čl. 61 finančního nařízení je třeba odmítnout právní výklad, podle kterého je posuzování existence střetu zájmů omezeno jen na okamžik vydání správního rozhodnutí. Proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Replika stěžovatele a návrh na postoupení věci rozšířenému senátu
[21] Stěžovatel, vědom si skutečnosti, že Nejvyšší správní soud v ostatních obdobných sporech dalších společností z koncernu AGROFERT dospěl k pro ně nepříznivému závěru, ve své replice zpochybnil tyto rozsudky Nejvyššího správního soudu a sedmému senátu navrhl, aby nynější věc postoupil rozšířenému senátu.
[22] Úvodem stěžovatel upozornil, že přezkum rozhodnutí o zamítnutí dotace je podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli. Součástí tohoto přezkumu je přitom také posouzení, zda bylo správní uvážení poskytovatele dotace logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Žadatel o dotaci tedy nemá právo na příznivý výsledek, ale alespoň na řádný proces. I v případě rozhodnutí o neposkytnutí dotace tedy musí být z takového rozhodnutí zřejmé, proč správní orgán nepovažoval žadatelovu argumentaci za důvodnou a proč se neztotožnil s jeho námitkami. Na postup žalovaného o poskytnutí nenárokové dotace se přitom nevztahuje § 14 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) – dále jen „rozpočtová pravidla“ –, ale žalovaný postupuje podle zákona o SZIF. Rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou však podle stěžovatele s těmito východisky v rozporu. Nejvyšší správní soud svými rozsudky podle stěžovatele chybně posvětil postup žalovaného, který zamítl žádosti společností z koncernu AGROFERT s odkazem na zákaz poskytnutí dotace podle § 4c zákona o střetu zájmů, který se však vztahuje pouze na dotace poskytované podle rozpočtových pravidel. Jak přitom podle stěžovatele vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 8. 2013, č. j. 1 Afs 63/2013‑54, žalovaný při poskytování nenárokových dotací podle rozpočtových pravidel vůbec nepostupuje.
[23] Dále má stěžovatel za to, že rozsudky Nejvyššího správního soudu jsou v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí také z důvodu, že posvětily postup žalovaného, který se podle stěžovatele vůbec nevypořádal s argumentací společností z koncernu AGROFERT. Konkrétně stěžovatel upozornil na svou argumentaci, že k porušení § 4c zákona o střetu zájmů vůbec nemohlo dojít, k čemuž předkládal konkrétní námitky i důkazy, kterými se žalovaný vůbec nezabýval. Stěžovatel totiž rozporoval jednak použitelnost zákona o střetu zájmů na dotace poskytované žalovaným, jednak naplnění podmínek § 4c zákona o střetu zájmů, a to i k období, kdy byl A. Babiš veřejným funkcionářem. Přístup Nejvyššího správního soudu v nynějších sporech je podle stěžovatele v rozporu s jeho vlastní judikaturou týkající se tzv. první vlny dotačních projektů společností ze skupiny AGROFERT. Nynější rozsudky Nejvyššího správního soudu podle stěžovatele tedy nerespektují předchozí rozhodovací praxi, podle které poskytoval dotace se nemusel vypořádat s námitkami žadatele o dotaci proti věcné správnosti auditních výstupů pouze za situace, kdy z auditu dovozoval objektivní riziko následného neproplacení dotace, nikoli však porušení práva.
[24] Za třetí podle stěžovatele nehrozilo ani riziko následného neproplacení dotací, o které žalovaný opřel svá zamítavá rozhodnutí. To podle stěžovatele ostatně potvrdili i sami auditoři Evropské komise, když neshledali žádnou nesrovnalost u dotací poskytnutých v období od 25. 5. 2017 do 5. 12. 2017. I zde tedy Nejvyšší správní soud nesprávně potvrdil závěr žalovaného, který však podle stěžovatele nemá oporu ve zjištěných skutečnostech.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[25] Kasační stížnost není důvodná.
[26] Úvodem svého právního hodnocení Nejvyšší správní soud předesílá, že v posuzované věci se jedná o skutkově i právně obdobnou věc, v níž jiná společnost patřící do skupiny AGROFERT (konkrétně společnost Vodňanské kuře, s.r.o.) uplatnila totožnou argumentaci jako stěžovatel nyní a o níž již rozhodl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 1. 2015, č. j. 10 Afs 157/2024‑62. Na tento rozsudek dále navázal Nejvyšší správní soud v dalším případě společnosti KLADRUBSKÁ a.s. ze skupiny AGROFERT také v rozsudku ze dne 23. 1. 2025, č. j. 4 Afs 161/2024‑62 a v případě společnosti OLMA, a. s. v rozsudku ze dne 7. 2. 2025, č. j. 4 Afs 162/2024‑60. Ke shodnému posouzení těchto sporů (byť z hlediska zrušovacích rozsudků v opačném gardu) dospěl Nejvyšší správní soud dále v rozsudcích ze dne 14. 1. 2025, č. j. 1 Afs 172/2024‑59, ze dne 6. 2. 2025, č. j. 6 Afs 206/2024‑57, ze dne 15. 1. 2025, č. j. 6 Afs 207/2024‑63, ze dne 22. 1. 2025, č. j. 6 Afs 208/2024‑58, a ze dne 27. 2. 2025, č. j. 7 Afs 196/2024‑58, a č. j. 7 Afs 201/2024‑60. Ani v nynější věci přitom Nejvyšší správní soud neshledal jakýkoliv důvod se od dříve vyslovených závěrů odchýlit. Ze závěrů obsažených ve zmíněných rozsudcích tudíž v dalším vychází i ve stávajícím případě.
[28] Stěžejním východiskem, na kterém je založeno hodnocení okolností nyní posuzovaného případu, je právní názor, podle něhož na získání dotace zásadně není právní nárok (§ 14 odst. 1 rozpočtových pravidel) a žádné základní právo na dotaci nebo veřejnou zakázku nelze dovodit ani z Listiny základních práv a svobod (viz bod 200 nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 4/17).
[29] Současně je však v podmínkách právního státu třeba princip právní jistoty vykládat ve spojení se zákazem arbitrárnosti tak, aby možnost uvážení státních orgánů byla omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž ochranou proti arbitrárnosti v postupu orgánů veřejné správy je přístup k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 10. 2023, sp. zn. III. ÚS 1344/23). V již zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17, v bodě 193, Ústavní soud zdůraznil, že „z definice podnikání nelze žádné právo na dotaci dovodit, protože jde o nástroj hospodářské, sociální či kulturní politiky státu, zejména pak jeho politiky v oblasti účelového určení daní a soustřeďování jejich výnosu na určité úrovni řízení státu podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Takové podpůrné nástroje ovšem možnost a příležitost ke vzniku střetu zájmů nepochybně jen zvyšují, a jejich regulace v § 4c zákona o střetu zájmů je proto namístě.“
[30] Soudní přezkum rozhodnutí, která se týkají nepřidělení dotace, je tedy „omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem“. Řádný proces je pak určen právními předpisy, dokumenty, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, případně základními procesními zásadami (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014‑46, č. 3324/2016 Sb. NSS). Rozšířený senát v této souvislosti vyslovil, že „soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení, komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. […] Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním.“ Vzhledem k tomu, že rozhodování o poskytování dotací probíhá v rámci správního uvážení, přísluší správním soudům při přezkumu negativních rozhodnutí toliko posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil, či je nezneužil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.).
[31] V bodě 22 rozsudku ze dne 5. 10. 2023, č. j. 4 Afs 266/2022‑36, Nejvyšší správní soud rovněž dovodil, že „poskytování dotací ze státního rozpočtu je ovládáno vrchnostenským postavením poskytovatele dotace. Z tohoto jeho postavení, na rozdíl od postavení účastníka soukromoprávních vztahů, tedy plyne, že může autoritativně rozhodovat o podmínkách poskytnutí dotace, které jsou předmětem jednání mezi ním a příjemcem dotace pouze v té míře, jak stanoví zákon, či v limitech, jež stanoví sám poskytovatel dotace. Záleží pak na příjemci dotace, zda tyto podmínky akceptuje. Samotným smyslem aktu přijetí dotace totiž je, že příjemce přijímá určité dobrodiní ze strany státu a jakousi protiváhou tohoto dobrodiní není (na rozdíl od soukromoprávních vztahů) jeho protiplnění ve prospěch poskytovatele dotace, ale právě akceptace podmínek, za nichž je dotace přijímána.“
[32] Jak se podává ze shora uvedeného, stěžovatel uplatnil tři kasační námitky: městský soud prý (a) dezinterpretoval důvod, na kterém je založeno rozhodnutí o zamítnutí dotace; (b) přezkoumal důvod, který v rozhodnutí žalovaného není explicitně vyjádřen, a konečně (c) nepřípustně doplnil odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí dotace o další úvahy, které v něm nebyly vyjádřeny, a tím stěžovateli odňal právo efektivně se bránit proti nezákonnému správnímu rozhodnutí. K těmto námitkám uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[33] Tvrdí‑li stěžovatel, že městský soud dezinterpretoval důvod, na kterém je založeno rozhodnutí o ukončení administrace žádosti, konstatuje Nejvyšší správní soud, že důvodem rozhodnutí vydaného žalovaným byla okolnost, že poskytnutím dotace by došlo v důsledku existence střetu zájmů ve smyslu § 4c zákona o střetu zájmů k poskytnutí dotace v přímém rozporu s platnými a účinnými právními předpisy dle čl. 6 nařízení č. 1303/2013 a zároveň by došlo k porušení kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel, která stanoví, že „projekt musí být v souladu s příslušnou právní úpravou od data podání Žádosti o dotaci do konce lhůty vázanosti projektu na účel“ (důraz přidán soudem).
[34] Uvádí‑li tedy stěžovatel, že zakladatel skupiny AGROFERT, Ing. A. Babiš, byl v okamžiku zahájení auditu předsedou vlády, nikoliv však již v době vydání napadeného rozhodnutí, míjí se tato jeho argumentace s podstatou posuzované věci. Jmenovaný totiž byl předsedou vlády, což stěžovatel nepopírá, právě v okamžiku podání žádosti o dotaci (dne 4. 8. 2020), konkrétně v letech 2017 až 2021. Ze shora citované části Pravidel přitom vyplývá, že soulad s příslušnou právní úpravou (tedy včetně vyloučení střetu zájmů) musel trvat po celou dobu „procesování“ žádosti o dotaci, tzn. i v okamžiku jejího podání. Jakkoliv je proto možno stěžovateli přisvědčit potud, že v době rozhodování žalovaného byla situace skutečně jiná, podstatná je okolnost, že žádost stěžovatele nesplňovala stanovené podmínky pro přiznání dotace. Žalovaný totiž v souladu se závěry auditního šetření Komise posuzoval existenci střetu zájmů ke dni podání žádosti a poukazoval i na zmíněnou kapitolu 4 písm. k) obecné části A Pravidel, z níž bez pochyb plyne, že podmínka způsobilosti žadatele musí být splněna právě již od data podání žádosti, tedy nikoliv pouze v době, kdy se rozhoduje o přiznání dotace (resp. v posuzované věci o ukončení administrace žádosti). Žalovaný tak dostatečně vyložil, že žadatel musí splňovat předepsané podmínky pro poskytnutí dotace po celou dobu administrace žádosti o dotaci, aniž je rozhodné, zda v průběhu administrace žádosti střet zájmů případně pominul (shodně viz bod 23 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2025, č. j. 10 Afs 157/2024‑62).
[35] Nejvyšší správní soud přitom nezjistil, že by městský soud jakkoliv dezinterpretoval důvody, pro které žalovaný ukončil administraci stěžovatelovy žádosti o dotaci. Jak se totiž podává z odůvodnění napadeného rozsudku, městský soud (stejně jako žalovaný v napadeném rozhodnutí) výslovně vycházel z opakovaně zmiňované kapitoly 4 písm. k) obecné části A Pravidel a čl. 61 finančního nařízení (srov. body 55 až 61 rozsudku městského soudu), a v souvislosti s tím nepochyboval, že obava žalovaného z uplatnění finanční opravy provedené Komisí je odůvodněná. Městský soud zdůraznil, že omezování posuzování existence střetu zájmů pouze na okamžik vydání napadeného rozhodnutí by popřelo smysl celého institutu a bylo by iracionální, aby jedinec byl ve střetu zájmů v okamžiku vydání příslušných pravidel, podle kterých žádá o dotaci, dále též v okamžiku podání žádosti, avšak střet zájmu by byl vyloučen, protože v okamžiku rozhodnutí správního orgánu by již nebyl veřejným funkcionářem (srov. bod 61 rozsudku městského soudu). V takovém případě by totiž mohlo docházet k obcházení smyslu střetu zájmů, např. účelovou rezignací veřejných funkcionářů jen na dobu rozhodování správních orgánů, jak také případně upozornil městský soud.
[36] Úvaha stěžovatele, podle které došlo k zamítnutí dotace z důvodu rizika neproplacení poskytnutých státních finančních prostředků Komisí, a nikoliv z důvodu existence střetu zájmů, a právě v tom spočívá pochybení městského soudu, je rovněž lichá a nelogická. V nyní posuzovaném případě totiž tyto dvě skutečnosti od sebe nelze rozumně oddělovat a nečinil tak ani městský soud. Proto Nejvyšší správní soud opakuje: k neproplacení dotace Komisí by došlo z důvodu střetu zájmů, a právě proto Česká republika nebyla ochotna financovat předložený projekt za situace, kdy by s určitostí následně nedošlo k proplacení těchto finančních prostředků Evropskou komisí. V tomto případě by se totiž jednalo o stoprocentní financování ze státního rozpočtu, na čemž ze zcela pochopitelných důvodů Česká republika neměla zájem.
[37] Lze proto shrnout, že stěžovatelova námitka týkající se údajné dezinterpretace důvodu žalovaného, pro který jí nepřiznal dotaci (resp. ukončil administraci její žádosti), není důvodná. Z porovnání rozhodnutí žalovaného a napadeného rozsudku městského soudu totiž nic takového neplyne.
[38] Stěžovatel dále namítá, že prý městský soud přezkoumal důvod, který v rozhodnutí žalovaného není explicitně vyjádřen (tzn. zda existovalo riziko následného neproplacení projektu stěžovatele Komisí).
[39] I v uvedeném se však stěžovatel mýlí. Z obsahu napadeného rozhodnutí totiž plyne, že jeho podstata spočívá právě v závěrech unijních orgánů, podle kterých z důvodu střetu zájmů Ing. A. Babiše nebude projekt Komisí proplacen. Žalovaný v podstatě převzal závěry Komise, které se týkaly provedeného auditu, z nichž zejména plyne, že Ing. A. Babiš prostřednictvím svěřenských fondů nepřímo ovládá mateřskou společnost AGROFERT a.s. a má přímý hospodářský zájem na jejím úspěchu. Z uvedeného důvodu jsou „všechny projekty skupiny AGROFERT v rámci EZFRV financované z prostředků EU po 9. únoru 2017 nezpůsobilé. (…) Zákaz stanovený v § 4c zákona o střetu zájmů se tedy v plném rozsahu vztahuje na veškeré žádosti o dotace podané dne 1. září 2017 nebo po něm. (…) Útvary Komise konstatují, že 37 projektů s žádostí podanou po 1. září 2017 by podléhalo zákazu stanovenému v § 4c zákona o střetu zájmů, a bylo by tudíž z financování v rámci EZFRV vyloučeno“ (s. 8 napadeného rozhodnutí citujícího formální sdělení Komise). Je tedy zřejmé, že žalovaný převzal závěry ohledně nepřímého ovládání mateřské společnosti AGROFERT a.s. Ing. A. Babišem a ohledně existence střetu zájmů přímo z auditních závěrů Komise, a to včetně rizika následného neproplacení stěžovatelova projektu Komisí. Ostatně, k neproplacení dotačního projektu v podobném případě již v minulosti došlo v případě zmíněné společnosti SCHROM FARMS (patřící též do skupiny AGROFERT) a žalovaný i městský soud z tohoto případu ve svých závěrech vycházeli.
[40] Stěžovatelem zmíněná odlišnost případu společnosti SCHROM FARMS od posuzované věci spočívající v tom, že v případě uvedené společnosti bylo o poskytnutí dotace rozhodnuto v době, kdy byl Ing. A. Babiš veřejným funkcionářem, ač v nynějším případě tomu tak není, nijak nevyvrací závěry žalovaného ani městského soudu a nemá za následek, že by z tohoto případu nebylo možné v posuzované věci vycházet. Podstatné okolnosti obou těchto případů jsou totiž stejné. Stěžovatel je stejně jako společnost SCHROM FARMS součástí skupiny AGROFERT, jejím jediným akcionářem je společnost AGROFERT a.s., jejímž jediným akcionářem byl až do 3. 2. 2017 Ing. A. Babiš, který ji vložil do svěřenských fondů, které ovládá. Stěžovatelem zmíněný rozdíl není podstatný, neboť jak již bylo uvedeno výše, omezování posuzování existence střetu zájmů pouze k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí by popřelo smysl celého institutu dotace. Stěžovatel se proto mýlí, když má za to, že případ společnosti SCHROM FARMS není skutkově obdobný nynější věci.
[41] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že se městský soud rozdílem obou případů nezabýval. Zejména v bodu 56 svého rozsudku městský soud konstatoval, že stávající případ a případ společnosti SCHROM FARMS skutečně vykazovaly určité skutkové odlišnosti, podstatné však bylo, že obě společnosti spadaly do koncernu AGROFERT, který prostřednictvím svěřenských fondů ovládal Ing. A. Babiš, a který tedy měl přímý zájem na úspěchu společností patřících do skupiny AGROFERT. Nejvyšší správní soud rovněž opakuje, že městský soud dále správně poukázal na to, že Pravidla vyžadovala, aby žádost (což zahrnuje i způsobilého žadatele) byla v souladu s právní úpravou již od okamžiku jejího podání, což v projednávaném případě naplněno nebylo. Stěžovatelem tvrzenou účelovou dezinterpretaci obsahu auditu a pochybení městského soudu, které by mělo za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, proto Nejvyšší správní soud neshledal.
[42] Stěžovateli lze dílem přisvědčit v tom, že městský soud v bodě 62 svého rozsudku dospěl k nepřesnému závěru o tom, že napadené rozhodnutí „není založeno na prokázání střetu zájmu, ale na objektivním riziku, že ze strany Komise bude uplatněna finanční oprava, a tedy že dotace poskytnuté žalovaným nebudou následně Komisí proplaceny.“ Z napadeného rozsudku je však současně zřejmé, že městský soud zcela správně shledal u stěžovatele jak existenci střetu zájmů, tak i riziko neproplacení poskytnutých státních finančních prostředků. Stěžovateli proto nelze přisvědčit v tom, že napadený rozsudek neodpovídá obsahu napadeného rozhodnutí. Také žalovaný totiž své rozhodnutí založil na závěrech o střetu zájmů a s tím souvisejícím riziku následného neproplacení daného projektu.
[43] Pro právě uvedené je bez významu stěžovatelova stížnostní polemika o tom, že Ing. A. Babiš nikdy neměl žádný vliv na způsob vyhodnocení žádostí o dotaci. Podstata nyní posuzované věci totiž nespočívá v tom, že by bylo (resp. mělo být) v konkrétním případě dokazováno, zda a případně jakým způsobem měl jmenovaný ovlivňovat přidělování dotací. Ve stěžovatelově případě došlo k ukončení administrace její žádosti „pouze a jen“ z toho důvodu, že nesplňovala stanovené podmínky pro její poskytnutí.
[44] Nejvyšší správní soud konečně nemůže přisvědčit ani námitce týkající se nepřípustného doplnění odůvodnění napadeného rozhodnutí ze strany městského soudu o další úvahy, které v něm žalovaný nevyjádřil. Neshledal totiž, že by se takového nepřípustného doplnění, pro které by byl dán zákonný důvod pro vyhovění kasační stížnosti, městský soud dopustil.
[45] Z povahy přezkumu prováděného správními soudy ostatně ani nelze dovodit, že by tyto měly svoje závěry redukovat toliko na potvrzení či vyvrácení důvodů, na kterých je založeno napadené rozhodnutí. Správní soud je oprávněn tuto argumentaci doplnit, popřípadě zasadit do širšího kontextu. Jen tak lze hovořit o soudním přezkumu prováděném v rámci tzv. plné jurisdikce. Ztotožnil‑li se proto v nyní posuzované věci městský soud se skutkovými a právními závěry žalovaného, a současně nalezl pro tyto závěry i další právní argumentaci, nelze v tomto postupu shledat nic excesivního a nezákonného, tedy nic, co by mohlo odůvodňovat nezbytnost napadený rozsudek zrušit.
[46] Odlišně by tomu bylo teprve tehdy, pokud by například správní soud sice zamítl žalobu a potvrdil závěry obsažené v přezkoumávaném správním rozhodnutí, avšak na základě zcela odlišného odůvodnění, mimo rámec uplatněných žalobních důvodů, tedy způsobem, na který žalobce objektivně nemohl být připraven. Nic takového se však v nyní posuzované věci nestalo. Uvedená kasační námitka tudíž není důvodná.
[47] Ke stěžovatelem namítané skutečnosti, že městský soud nepochopil základní právní rámec poskytování dotací, neboť v napadeném rozsudku vyslovil, že poskytovatelem předmětné dotace nebyla Česká republika, postačí uvést, že to nevyvrací výše uvedený závěr, že žádost nesplňovala stanovené podmínky pro přiznání dotace.
[48] Nejvyšší správní soud dále nemůže souhlasit se stěžovatelem ani v tom, že neprovedení rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu o poskytnutí dotací v době, kdy již Ing. A. Babiš nebyl členem vlády (ze dne 22. 12. 2023 týkající se společnosti FATRA, a.s. a ze dne 29. 12. 2023 týkající se společnosti Primagra, a.s.), jako důkaz, představuje pochybení městského soudu, a tedy vadu řízení s vlivem na zákonnost napadeného rozsudku. Je tomu tak proto, že to, jakým způsobem uvedené ministerstvo rozhodlo v jiných věcech jiných společností ze skupiny AGROFERT, není pro soud ani žalovaného závazné, a není to tudíž způsobilé vyvrátit závěry městského soudu a žalovaného v posuzované věci (shodně již rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 172/2024‑59, bod 52). Nejvyšší správní soud v této souvislosti dodává, že městský soud se dotacemi poskytnutými společnostem ze skupiny AGROFERT v době, kdy Ing. A. Babiš nebyl členem vlády, zabýval v bodě 57 svého rozsudku, v němž poukázal na to, že stěžovatel opomíjí skutečnost, že napadené rozhodnutí je vystavěno na principu prevence a dále na kapitole 4 písm. k) obecné části A Pravidel, kterými se orgány Komise vůbec nezabývaly. Toto ustanovení přitom vyžaduje, aby projekt byl v souladu s příslušnou právní úpravou již od data podání žádosti. Městský soud dodal, že projekt bez způsobilého žadatele ztrácí své opodstatnění, a upozornil, že čl. 61 finančního nařízení vnímá střet zájmů šířeji (body 55 a 58 rozsudku městského soudu), neboť jej neomezuje pouze na samotné přiznání dotace, ale na širší proces, včetně přípravy, kontroly atd. Městský soud tedy při posouzení věci zohlednil stěžovatelem zmíněnou skutečnost, že se orgány Komise nezabývaly kapitolou 4 písm. k) obecné části A Pravidel.
[49] Podle Nejvyššího správního soudu konečně neobstojí ani stěžovatelova výtka, že se městský soud opomněl vypořádat s podstatou věci; městský soud totiž vystihl podstatu věci spočívající v tom, že stěžovateli nebylo možné poskytnout dotaci z důvodu střetu zájmů a rizika neproplacení poskytnutých státních finančních prostředků Komisí, a s žalobními námitkami se řádně a srozumitelně vypořádal. Žádný z kasačních důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. tudíž podle Nejvyššího správního soudu nebyl v tomto sporu naplněn.
[50] Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud k návrhu stěžovatele na předložení věci rozšířenému senátu dodává, že neshledal ve vlastní rozhodovací praxi rozpory, jež by odůvodňovaly předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. Sedmý senát naopak postupoval plně v souladu s přiléhavou a konstantní judikaturou (viz bod [27] výše), kterou je vázán (k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10, rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008‑77, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007‑62, č. 1742/2009 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[51] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[52] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 téhož zákona. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly. S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. března 2025
David Hipšr
předseda senátu