10 As 224/2024 - 42
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Michaely Bejčkové a soudců Ondřeje Mrákoty a Vojtěcha Šimíčka ve věci žalobce: K. K., zastoupeného advokátkou Mgr. Rebekou Moťovskou Židuliakovou, Husovo náměstí 139, Ledeč nad Sázavou, proti žalovanému: Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, Lidické náměstí 9, Ústí nad Labem, proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 10. 2024, čj. 15 A 7/2024‑52,
takto:
Odůvodnění:
[1] Ve věci jde o to, zda se na žádost o oznámení přestupku včetně příloh vztahuje zákon o svobodném přístupu k informacím (č. 106/1999 Sb.). Soud dospívá k závěru, že v tomto konkrétním případě ano. Správní orgán byl tedy nečinný, pokud o žádosti v režimu zmíněného zákona nerozhodl a namísto toho ji považoval za žádost o nahlédnutí do spisu podle správního řádu.
1. Popis věci
[2] Žalobce v prosinci 2023 požádal Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje o poskytnutí informace – dokumentu čj. KRPU‑101103‑11/PŘ‑2023‑040041, včetně příloh. Ředitelství požadovaný dokument (ani jeho přílohy) žalobci neposkytlo, zároveň však žalobcovu žádost o informaci ani neodmítlo. Namísto toho žalobci sdělilo, že označený dokument je oznámením o přestupku, a proto žádá‑li žalobce jeho zpřístupnění včetně všech příloh, žádá ve skutečnosti o nahlížení do spisu (podle § 38 správního řádu); na jeho žádost se proto vůbec nevztahuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (informační zákon). S žádostí o nahlížení do spisu pak ředitelství žalobce odkázalo na správní orgán, který projednával oznámený přestupek.
[3] Žalobce s postupem ředitelství nesouhlasil a podal stížnost podle informačního zákona. Ministerstvo vnitra žalobci sdělilo, že o jeho stížnosti nelze v režimu zmíněného zákona rozhodnout: jeho použití je vyloučeno, protože se žalobce ve skutečnosti domáhal nahlížení do spisu.
[4] Žalobce se poté obrátil na Krajský soud v Ústí nad Labem s žalobou na ochranu proti nečinnosti krajského ředitelství policie. Krajský soud žalobě vyhověl a uložil ředitelství, aby rozhodlo o žalobcově žádosti z prosince 2023 v režimu informačního zákona. Za zásadní přitom považoval to, že se žalobce domáhal přístupu ke konkrétně označenému dokumentu; naopak nerozhodný byl rozsah příloh, které k požadovanému dokumentu náležely. Podle krajského soudu se zde tedy měly plně uplatnit závěry rozsudku NSS ze dne 10. 10. 2024, čj. 1 As 128/2024 ‑ 48.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podalo kasační stížnost krajské ředitelství policie.
2. Argumenty stran v kasačním řízení
[7] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jeho podání z prosince 2023 nebylo možné hodnotit jako žádost o nahlížení do spisu. Krajské ředitelství policie totiž v řešené věci nevedlo žádné řízení, a o nahlížení do spisu tedy ani nemohlo rozhodovat. Nadto NSS v minulosti potvrdil, že dovětek „včetně příloh“ nebrání informaci poskytnout (žalobce odkázal především na rozsudek ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 As 125/2013 ‑ 50). Podobně jako v citované věci nebyl trestní spis považován za přílohu stížnosti pro porušení zákona, ani v případě oznámení přestupku žádný právní předpis nestanoví, že by jeho nedílnou přílohou byl celý spis. A i kdyby tomu tak bylo, ředitelství mohlo žalobci poskytnout alespoň samotné oznámení přestupku. Krajský soud tedy správně rozhodl, že ředitelství má posoudit žalobcovo podání jako žádost o informace a rozhodnout o něm v režimu informačního zákona.
3. Právní hodnocení
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány, veřejné instituce a některé další subjekty jsou povinny poskytovat informace. Tuto povinnost a související podrobnosti stanoví už čl. 17 Listiny základních práv a svobod – a v návaznosti na něj i informační zákon (zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Povinný subjekt žádost o informaci odloží, pokud žadatel ve lhůtě nedoplnil neúplnou žádost nebo pokud se požadované informace nevztahují k působnosti subjektu, jemuž byla žádost adresována [§ 14 odst. 5 písm. a) a c) informačního zákona]. Pokud povinný subjekt žádosti o poskytnutí informace, byť i jen zčásti, nevyhoví, ve lhůtě pro její vyřízení ji rozhodnutím odmítne; proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání, o kterém rozhodne nadřízený orgán (§ 15 odst. 1 a § 16 odst. 1 a 3 informačního zákona). Pokud povinný subjekt informaci (případně její část) neposkytne a rozhodnutí o odmítnutí žádosti nevydá, může si žadatel na jeho postup stěžovat; o stížnosti rozhoduje nadřízený orgán (§ 16a odst. 1 a 4 informačního zákona).
[10] Informační zákon se nevztahuje mimo jiné na poskytování informací, jejichž poskytování upravuje zvláštní zákon, a to zejména pokud jde o vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací (§ 2 odst. 3 informačního zákona). Pokud jde o nahlížení do správního spisu, upravuje poskytování informací ze správního spisu správní řád; úprava nahlížení do spisu ve správním řádu je tedy zvláštní úpravou ve vztahu k informačnímu zákonu (rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2004, čj. 5 A 158/2001-100, č. 204/2004 Sb. NSS; ve věci se použil ještě starý správní řád, stejný závěr však NSS pravidelně opakuje i ve vztahu k tomu současnému – viz rozsudky citované v bodě [13]). Do spisu mají právo nahlížet účastníci správního řízení a jejich zástupci či podpůrci; jiným osobám lze nahlížení do spisu umožnit, prokážou-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob, anebo veřejný zájem (§ 38 odst. 1 a 2 správního řádu).
[11] V nynější věci se žalobce u krajského ředitelství policie domáhal poskytnutí dokumentu čj. KRPU‑101103‑11/PŘ‑2023‑040041, včetně příloh, a to výslovně podle informačního zákona. Ředitelství žalobcovu žádost posoudilo – podle jejího obsahu – jako žádost o nahlížení do spisu podle správního řádu, a proto o ní nerozhodlo podle informačního zákona (jen žalobci zaslalo přípis, ve kterém vysvětlilo svůj postoj). Žalobce si na postup ředitelství bezvýsledně stěžoval, a následně podal žalobu na ochranu proti nečinnosti – usiloval o to, aby jeho podání bylo posouzeno jako žádost o poskytnutí informace a aby o něm bylo rozhodnuto podle informačního zákona. Krajský soud žalobě vyhověl.
[12] NSS už nyní uvádí, že se závěry krajského soudu souhlasí; nejprve však vysvětluje, proč rozsudek krajského soudu považuje – navzdory kasační námitce – za přezkoumatelný.
- 2 As 44/2008 (rozsudek ze dne 26. 6. 2009): NSS souhlasil se zrušením rozhodnutí o stížnosti podle informačního zákona. Správní orgán, který o stížnosti rozhodoval, nepřikázal informaci poskytnout ani věc nepřevzal k věcnému posouzení, ač jedno z toho udělat měl. (Pro úplnost – rozšířený senát NSS později upřesnil, že vyřízení stížnosti podle informačního zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a že proti nevydání rozhodnutí ve věci žádosti o informace je nutné se bránit nečinnostní žalobou; viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017 ‑ 40, č. 3847/2019 Sb. NSS.)
- 7 As 124/2017 (rozsudek ze dne 12. 4. 2018): NSS souhlasil se zamítnutím žaloby proti rozhodnutí o odvolání vydanému podle informačního zákona. Správní orgán podle NSS postupoval správně, pokud žádost o poskytnutí informace, která svou podstatou byla žádostí o nahlížení do spisu, odmítl rozhodnutím podle § 15 informačního zákona. (Ve věci byla podána ústavní stížnost. Ústavní soud o ni rozhodl nálezem ze dne 18. 6. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 38/18, neřešil však, zda správní orgán měl, či neměl postupovat podle informačního zákona.)
- 8 As 51/2019 (rozsudek ze dne 24. 9. 2020): závěry NSS byly stejné jako v předchozí věci.
- 1 As 204/2022 (rozsudek ze dne 24. 1. 2023): opět viz výše.
[14] K záporné odpovědi – tedy že o žádostech, na které se informační zákon nevztahuje, nelze rozhodovat podle tohoto zákona – se NSS přiklonil například v těchto věcech:
- 2 As 38/2007 (rozsudek ze dne 13. 8. 2008): NSS odmítl žalobu proti fiktivním rozhodnutím podle informačního zákona – o odmítnutí poskytnutí informace podle § 15 informačního zákona a o odvolání. Ve věci šlo o žádost o nahlížení do správního spisu, a proto nemohla existovat žádná fiktivní rozhodnutí podle informačního zákona.
- 7 Ans 18/2012 (rozsudek ze dne 13. 12. 2012): NSS souhlasil se zamítnutím žaloby na ochranu proti nečinnosti. Na řešenou žádost se nevztahoval informační zákon, proto ani nebylo možné správnímu orgánu uložit povinnost podle něj rozhodnout.
- 3 As 193/2014 (rozsudek ze dne 18. 1. 2017): závěry NSS byly stejné jako v předchozí věci.
- 10 As 118/2018 (rozsudek ze dne 28. 11. 2018, publikovaný pod č. 3849/2019 Sb. NSS): NSS ke kasační stížnosti žalované zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí o odvolání proti odmítnutí žádosti podle § 15 informačního zákona. Žalovaná totiž rozhodovala podle informačního zákona, ačkoli šlo o žádost o nahlížení do správního spisu.
- 10 As 413/2020 (rozsudek ze dne 18. 5. 2021): NSS ke kasační stížnosti žalobce zrušil napadený rozsudek i rozhodnutí správních orgánů – jak rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle § 15 informačního zákona, tak rozhodnutí o odvolání. Správní orgány totiž rozhodovaly podle informačního zákona, ačkoli šlo o žádost o nahlížení do správního spisu.
[15] Na řešení nynější věci však právě popsaná nejednotnost judikatury nemá žádný vliv – to, že ji krajský soud zmínil, nezpůsobuje nepřezkoumatelnost jeho rozsudku, a to, že ji NSS nyní zrekapituloval, neodůvodňuje postoupení věci rozšířenému senátu. Krajský soud vysvětlil (v bodech 20, 25 a 26), že se na žalobcovo podání informační zákon vztahoval; nebylo tedy třeba řešit, jak se má postupovat v situaci, kdy se na žádost informační zákon nevztahuje. Stejně tak NSS má za to, že krajské ředitelství policie bylo povinno o žalobcově žádosti rozhodnout, protože se na ni vztahoval informační zákon. NSS tedy při svém nynějším rozhodování nedospěl k právnímu názoru odlišnému od závěrů jeho předchozí judikatury (dosud se nestalo, že by podle NSS o žádosti, na kterou se vztahuje informační zákon, nebylo nutné podle tohoto zákona rozhodnout; takový právní názor by byl ostatně nelogický). Na otázku, zda pod informační zákon spadá ta která konkrétní žádost, pak judikatura neposkytuje všeobecně platnou odpověď, a snad ani nemůže: pro odpověď v konkrétní věci totiž není podstatný jen obsah požadovaných informací, ale záleží také na širších okolnostech podání žádosti (srov. 1 As 204/2022, bod 31).
[16] V nynější věci žalobce žádal o poskytnutí oznámení přestupku (dokumentu čj. KRPU‑101103‑11/PŘ‑2023‑040041), a to včetně všech jeho příloh. Přílohami požadovaného dokumentu konkrétně byly tyto listiny: záznam o přestupku ze systému Mosy, ověřovací list silničního rychloměru, záznam o školení jeho operátorů, výpis z registru vozidel k určitému vozidlu, výpis z registru řidičů k určité osobě, evidenční karta řidiče této osoby, úřední záznam, fotodokumentace k věci, oznámení o zaslání CD pořízeného videozáznamu (NSS obsah příloh zjistil z podkladů předložených během kasačního řízení a uvádí ho s vědomím, že krajské ředitelství policie už žalobci poskytlo anonymizovanou verzi příloh). Žalobcova žádost tedy byla do značné míry podobná žádosti, kterou se NSS zabýval ve věci 1 As 128/2024: tehdejší žalobce žádal o poskytnutí oznámení přestupku (přesně označeného) a úředního záznamu, který byl přílohou tohoto oznámení. NSS ve zmíněné věci dospěl k závěru, že na žádost se vztahoval informační zákon, protože žalobce požadoval konkrétní dokumenty; to, že fakticky tvořily celý správní spis, bylo podle NSS nahodilé (1 As 128/2024, bod 18).
[17] Odlišnost mezi oběma věcmi (tehdejší a nynější) lze spatřovat v tom, že zatímco tehdy žadatel chtěl oznámení přestupku a jednu jeho přílohu, nynější žadatel (žalobce) usiloval o oznámení přestupku a o všechny jeho přílohy. Otázkou je, zda je tato odlišnost natolik podstatná, aby z jedné žádosti dělala podání, na které se informační zákon ještě vztahuje, a z druhého podání takové, na které se informační zákon už nevztahuje. Podle NSS tomu tak není.
[18] Žalobce v této souvislosti odkázal na rozsudek ve věci 4 As 125/2013. V té šlo o poskytnutí stížnosti pro porušení zákona včetně všech příloh a řešenou otázkou bylo, zda přílohu stížnosti tvoří i celý trestní spis. NSS dospěl k závěru, že trestní spis není přílohou stížnosti, a proto nic nebrání tomu, aby byla stížnost poskytnuta včetně všech případných příloh. Z tohoto rozsudku tedy lze opravdu vyvodit to, co tvrdí žalobce – že se informační zákon vztahuje i na podání, která usilují o získání konkrétního dokumentu a neurčitého okruhu jeho příloh (není‑li jednou z příloh celý spis). Konkrétní označení příloh NSS nevyžadoval ani v jiných věcech (viz například rozsudek ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 As 59/2014 ‑ 41, č. 3126/2014 Sb. NSS, body 1 a 54).
[19] Krajské ředitelství policie tvrdí, že na žádost o oznámení přestupku se informační zákon vztahuje jen tehdy, pokud jsou zároveň s ním žádány jen konkrétně označené přílohy. Jsou‑li žádány všechny přílohy, informační zákon se prý na žádost nevztahuje, protože jednou z příloh oznámení přestupku je také v podstatě celý správní spis. To ale není pravda.
[20] V nynější věci šlo o oznámení přestupku podle zákona o silničním provozu (č. 361/2000 Sb.). V takovém případě zákon od policie vyžaduje, aby učinila nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem; o zjištěných skutečnostech policie sepíše úřední záznam a přiloží ho k oznámení přestupku, které předá příslušnému orgánu [§ 74 odst. 1 písm. f) a odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich]. Policie tedy spolu s oznámením správnímu orgánu předává zajištěné důkazní prostředky a úřední záznam, který shrnuje jejich obsah (zjištěné skutečnosti). To však ještě nutně neznamená, že policie správnímu orgánu s oznámením předává celý správní spis (či jeho podstatnou část). Účelem povinnosti policie provést nezbytná šetření je totiž jen zjednodušit výchozí pozici správního orgánu, který přestupkové řízení vede a který rozhoduje o tom, zda byl, či nebyl spáchán přestupek, a kdo je za něj odpovědný (rozsudek NSS ze dne 10. 6. 2015, čj. 2 As 89/2015 ‑ 33, bod 11). Nadto pokud se informační zákon vztahuje na žádost o úřední záznam, který shrnuje policií zjištěné skutečnosti ve vztahu k přestupku podle silničního zákona (1 As 128/2024), není důvod, aby se nevztahoval také na listiny, jejichž obsah tento úřední záznam shrnuje. Samozřejmě osobní údaje, které se v těchto listinách případně nacházejí, s ohledem na jejich právní ochranu zpravidla poskytnout nelze.
[21] Na žalobcovo podání se tedy vztahoval informační zákon a krajské ředitelství policie bylo v době rozhodnutí krajského soudu nečinné, protože v zákonné lhůtě nerozhodlo o žalobcově žádosti podle informačního zákona. Krajský soud proto správně vyhověl žalobě na ochranu proti jeho nečinnosti.
[22] NSS ještě dodává, že závěr o použitelnosti informačního zákona by byl jiný, pokud by z podané žádosti či z dalších okolností vyplynulo, že žadatelovým záměrem bylo obejít právní úpravu nahlížení do správního spisu (rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2024, čj. 9 As 64/2024 ‑ 38, bod 13). Taková situace by mohla nastat třeba v případě, že by žadatel podal vícero souvisejících žádostí o informace, kterými by usiloval o jednotlivé listiny ze správního spisu (8 As 51/2019, bod 16; 1 As 204/2022, bod 31). Nic takového však v nynější věci zjištěno nebylo.
4. Závěr
[23] Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje se svými námitkami neuspělo. NSS proto jeho kasační stížnost zamítl. Neúspěšné ředitelství nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Úspěšnému žalobci přiznal soud náhradu nákladů řízení za jeden úkon právní služby, a to vyjádření ke kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu (vyhláška č. 177/1996 Sb., ve znění účinném před 1. 1. 2025)]. Za tento úkon náleží odměna ve výši 3 100 Kč (§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 advokátního tarifu) a paušální částka 300 Kč jako náhrada hotových výdajů. Žalobcova zástupkyně je plátkyní DPH, soud proto zvýšil odměnu i o částku daně. Celkově je tedy ředitelství povinno uhradit žalobci náklady řízení o kasační stížnosti ve výši (3 100 + 300 + 714 =) 4 114 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2025
Michaela Bejčková
předsedkyně senátu