7 As 270/2024 - 25
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Krupičkové a soudců Faisala Husseiniho a Davida Hipšra v právní věci žalobce: P. T., zastoupen Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem se sídlem Vinohradská 1215/32, Praha 2, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem Husinecká 1024/11a, Praha 3, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2024, č. j. 5 A 66/2023‑125,
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce vlastní pozemek parc. č. XA v k. ú. S. O. Děčínská pobočka Státního pozemkového úřadu zahájila v lednu 2023 aktualizaci bonitovaných půdně‑ekologických jednotek (dále „BPEJ“), která se provádí prostřednictvím změn příslušných map. Návrh změn map BPEJ zveřejnila k veřejnému nahlédnutí. Dne 2. 5. 2023 podal žalobce proti změně map námitky, ve kterých nesouhlasil se zařazením svého pozemku pod kód 5. 08. 10. Dne 27. 6. 2023 na předmětném pozemku proběhlo místní šetření. Přípisem ze dne 26. 9. 2023 následně žalovaný svůj názor potvrdil a vyhodnotil žalobcovy námitky jako neopodstatněné a ponechal daný pozemek zařazen pod kód 5. 08. 10, namísto pod kód 5. 08. 40, jak požadoval žalobce.
[2] Proti přípisu ze dne 26. 9. 2023 (a tedy vypořádání svých námitek) podal žalobce zásahovou žalobu k městskému soudu. Ten jeho žalobu rozsudkem ze dne 6. 3. 2024, č. j. 5 A 66/2023‑75, zamítl.
[3] Ke kasační stížnosti žalobce však Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu pro nepřezkoumatelnost zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Městský soud se ve svém rozsudku nijak nevypořádal se žalobcovou námitkou ohledně nejasnosti použité právní úpravy – zda žalovaný postupoval podle vyhlášky č. 327/1998 Sb., kterou se stanoví charakteristika bonitovaných půdně ekologických jednotek a postup pro jejich vedení a aktualizaci (dále jen „vyhláška č. 327/1998 Sb.“), nebo podle vyhlášky č. 227/2018 Sb., o charakteristice bonitovaných půdně ekologických jednotek a postupu pro jejich vedení a aktualizaci (dále jen „vyhláška č. 227/2018 Sb.“), která původní vyhlášku s účinností od 1. 1. 2019 nahradila (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2024, č. j. 10 As 74/2024‑33).
[4] V dalším řízení městský soud žalobu znovu zamítl.
[5] V úvodu svého rozsudku se městský soud zabýval právní úpravou, podle které žalovaný věc posoudil. Městský soud souhlasil se žalovaným, že v oznámení o zahájení aktualizace BPEJ ze dne 24. 1. 2023 a v oznámení o vyložení návrhu změn map BPEJ ze dne 24. 4. 2023 odkázal žalovaný na aktuálně platnou a účinnou vyhlášku o charakteristice BPEJ – tedy vyhlášku č. 227/2018 Sb. Ve vypořádání námitek ze dne 26. 9. 2023 žalovaný nicméně skutečně uvedl, že BPEJ 5. 08. 10 byla na pozemku žalobce určena v souladu s vyhláškou č. 327/1998 Sb. Přestože byl městský soud spíše přesvědčen, že uvedení nesprávného právního předpisu bylo skutečně pouze chybou v psaní, jak opakovaně uváděl žalovaný, nebylo podle městského soudu nade vší pochybnost skutečně zřejmé, podle jakého právního předpisu žalovaný fakticky postupoval. Nebylo přitom sporu, že měl postupovat podle platné a účinné vyhlášky o charakteristice BPEJ – tedy vyhlášky č. 227/2018 Sb. V těchto pochybnostech tak soud ve prospěch žalobce přistoupil k předpokladu, že žalovaný postupoval dle vyhlášky č. 327/1998 Sb. a přezkoumal, zda takový postup měl vliv na řešení věci. Přitom městský soud opakovaně zdůraznil, že žalobce v nynějším sporu zpochybňuje určení čtvrté cifry a částečně i jednoznačnost určení první cifry kódu BPEJ.
[6] Po porovnání obou nyní sporných vyhlášek dospěl městský soud u určení první i čtvrté cifry kódu BPEJ k závěru, že ať již žalovaný postupoval podle jakékoliv vyhlášky, v obou případech by dospěl ke stejné hodnotě, co se týče první i čtvrté hodnoty kódu BPEJ. Podle městského soudu tedy nebylo podstatné, podle jaké vyhlášky žalovaný skutečně postupoval. V zásadě podobný je navíc podle městského soudu i proces aktualizace BPEJ v obou vyhláškách. Ve světle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007‑87, č. 1926/2009 Sb. NSS, tedy nemělo případné užití zrušené vyhlášky vliv na podobu výsledného kódu BPEJ ve stávajícím sporu.
[7] Dále městský soud zhodnotil samotné k posouzení žalovaného zásahu. Nejprve konstatoval, že zařazení pozemku do kódu BPEJ má přímý vliv na řadu faktorů a zcela jistě zasahuje do práva na vlastnictví pozemku; proto byly splněny podmínky 1., 2. a 5. pro poskytnutí ochrany v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu dle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), jak vyplývají z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005‑65, č. 603/2005 Sb. NSS. Dle něj „[ž]alobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), […]. Není‑li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Městský soud nepochyboval ani o tom, že vypořádání žalobcových námitek není rozhodnutím, a proto i zmíněná 4. podmínka byla dle něj splněna. Podstatou nyní posuzované věci tak podle městského soudu bylo splnění 3. podmínky, tedy zda byl zásah žalovaného nezákonným, jinými slovy, zda žalovaný zařadil žalobcův pozemek pod kód BPEJ správně.
[8] Pří přezkoumání postupu žalovaného přitom městský soud vyšel z Metodického pokynu pro aktualizace BPEJ číslo MP 01/2017, účinnost dokumentu od 1. 4. 2017, verze 1.1., účinná od 1. 11. 2019 (dále jen „Metodický pokyn“), který vyžádal od žalovaného (Metodicky pokyn vydal samotný Státní pozemkový úřad). O tomto Metodickém pokynu, jehož obsah provedl k důkazu při ústním jednání, městský soud uvedl, že „je aktuálně platný a byl platný i v době tvrzeného zásahu“. Městský soud se tak především neztotožnil s žalobcovou námitkou, podle které žalovaný pochybil, neboť při stanovení kódu BPEJ provedl pouze jeden půdní vpich a dále alespoň na části jeho pozemku nezohlednil střední sklon pozemku, namísto sklonu mírného. Městský soud rovněž nesouhlasil s tím, že by žalovaný porušil žalobcovo legitimní očekávání a postupoval svévolně, nebo že by Metodický pokyn materiálně představoval právní předpis. Městský soud se neztotožnil ani s tím, že by vyhláška č. 227/2018 Sb. byla v rozporu se zákonem č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, či že by zákonné zmocnění k jejímu vydání bylo nejasné. Konečně se městský soud neztotožnil ani s tím, že by § 8 odst. 4 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), byl v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, jelikož nebyla dostatečně stanovena kompetence Ministerstva zemědělství. Dle 8 odst. 4 zákona o pozemkových úpravách základem pro ocenění zemědělského pozemku jsou bonitované půdně ekologické jednotky evidované v číselných a mapových podkladech. Bonitovaná půdně ekologická jednotka vyjadřuje pětimístným číselným kódem hlavní půdní a klimatické podmínky mající vliv na produkční schopnost zemědělské půdy a její ekonomické ohodnocení. Údaje o bonitovaných půdně ekologických jednotkách zajišťuje Státní pozemkový úřad v celostátní databázi bonitovaných půdně ekologických jednotek. Ministerstvo zemědělství (dále jen "ministerstvo") stanoví vyhláškou charakteristiku bonitovaných půdně ekologických jednotek a postup pro jejich vedení a aktualizaci.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalobce
Kasační stížnost
[9] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (nyní stěžovatel) i napodruhé kasační stížnost.
[10] V úvodu své kasační stížnosti stěžovatel upozornil na nedostatečnou procesní úpravu aktualizace BPEJ. O této aktualizaci se nevede žádné správní řízení, není ani vydáváno správní rozhodnutí, proti kterému by mohl stěžovatel podat řádný opravný prostředek. Stěžovatel tedy musel podat zásahovou žalobu, která v tomto případě neposkytuje dostatečnou ochranu. Městský soud se ve svém rozsudku s odkazem na zásahovou žalobu odmítl zabývat posouzením důvodů a úvah žalovaného. Pokud by stěžovatel mohl podat žalobu proti rozhodnutí, mohl by podle svého názoru uplatnit námitku rozhodování na základě nesprávného právního předpisu, jehož důsledkem bylo nezákonné rozhodnutí. Městský soud však věc zhodnotil pouze tak, že výsledek řízení posoudil na základě právní úpravy, kterou měl žalovaný použít; v situaci, kdy dospěl k závěru, že by oba výsledky byly totožné, nezákonnost neshledal.
[11] S takovým posouzením však stěžovatel nesouhlasí. Podle stěžovatele nelze připustit závěr městského soudu, podle kterého je v podstatě bezpředmětné, z jaké právní úpravy žalovaný při svém posouzení věci vyšel, neboť obě v úvahu připadající vyhlášky jsou téměř shodné. Takový závěr je podle stěžovatele v rozporu s principem právní jistoty a čl. 2 odst. 3 LZPS, resp. čl. 2 odst. 2 Ústavy. Tomu podle stěžovatele odpovídají i nálezy Ústavního soudu, podle kterých je správní orgán povinen postupovat podle procesních předpisů platných v době rozhodování. Městský soud měl podle stěžovatele přezkoumat, na základě jakých podkladů a skutečností žalovaný ve stěžovatelově případě rozhodl a měl zohlednit, že vycházel z tehdy již zrušeného právního předpisu.
[12] Městský soud dále pochybil také v tom, že vycházel z Metodického pokynu žalovaného. Metodické pokyny však nejsou právně závazné, zavazují pouze správní orgány ohledně jednotnosti jejich postupu. Metodický pokyn tedy podle stěžovatele nemůže nijak přímo ovlivňovat stěžovatelova práva a povinnosti. Takový postup je v rozporu s principem, dle kterého lze povinnosti ukládat jen na základě zákona a nelze jej ospravedlnit ani nedostatečnou pozitivní právní úpravou. Metodický pokyn nemůže nahrazovat chybějící právní předpis. Nemůže sloužit ani k výkladu právní úpravy, která otázky v něm řešené vůbec neupravuje. Nehledě na to, že zařazení pozemku pod kód BPEJ má vliv na ocenění i další užívání pozemku a zasahuje tedy do stěžovatelova vlastnického práva.
[13] V souvislosti s Metodickým pokynem stěžovatel dále namítl, že žádný účastník sporu nenavrhl provedení Metodického pokynu jako důkazního prostředku. Stěžovatel si je vědom, že soud může provést i jiné důkazy, ani tak však nesmí přestat být nestranným „třetím“. Toho se však městský soud podle stěžovatele dopustil, neboť sám provedl ve stěžovatelův neprospěch k důkazu Metodický pokyn.
[14] Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provedení Metodického pokynu jako důkazu bylo v tomto případě v pořádku, namítá stěžovatel, že městský soud vyšel ze špatného metodického pokynu. Metodický pokyn, který městský soud vzal do svých úvah, totiž byl metodický pokyn k vyhlášce č. 227/2018 Sb., nikoli k vyhlášce č. 327/1998 Sb.
[15] Městský soud se dle stěžovatele dále nedostatečně vypořádal s námitkou týkající se sklonu pozemku. Podle stěžovatele je z mapy zřejmé, že BPEJ vyhotovené žalovaným přecházejí přes hranice pozemků, tudíž stěžovatelem požadované BPEJ částečně zasahovalo i do jiných pozemků. Nic tedy nevysvětluje, proč hranice požadované BPEJ nebyla rozšířena od pozemku parc. č. XB až do žlutě vyznačené části stěžovatelova pozemku parc. č. XA. Žlutě vyznačená část stěžovatelova pozemku by tím pádem nevytvářela samostatný celek, ale byla by součástí stěžovatelem požadovaného BPEJ společně s částmi dalších pozemků. S touto úvahou – že část stěžovatelova pozemku mohla být součástí již v mapě vyznačené požadované BPEJ – se městský soud nijak nevypořádal.
[16] Závěrem stěžovatel nesouhlasí s názorem městského soudu, že námitku ohledně nejednoznačnosti určování klimatického regionu vznesl stěžovatel pouze obecně a nijak ji nevztáhl k posuzované věci. Stěžovatel svou námitku formuloval „podle informací z vyhlášky Ministerstva zemědělství“; pokud tato vyhláška nebyla dostatečně konkrétní, nemohl stěžovatel ani konkretizovat svou žalobu. Stěžovatel skutečně výslovně neuvedl, že by první číslice kódu BPEJ byla nesprávná, to však z důvodu, že její správnost si nebyl schopen z vyhlášky ověřit. Proto stěžovatel namítal, že pravidla nejsou jednoznačná a lze je těžko seznat.
[17] Stěžovatel podle svého přesvědčení navíc nevznesl námitku jen proti způsobu určení klimatického regionu, jak uvedl městský soud, ale také např. proti určení sklonitosti pozemku. Stěžovatel obecně namítl, že pravidla pro stanovení BPEJ nejsou dostatečně stanovena právním předpisem.
Vyjádření žalovaného
[18] Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný, který navrhl její zamítnutí.
[19] Žalovaný ve svém vyjádření zopakoval, že chybný odkaz na vyhlášku č. 327/1998 Sb. byl pouze písařskou chybou na jediném dokumentu, jinak na všech dokumentech žalovaný konstantně uváděl vyhlášku č. 227/2018 Sb., podle které také při posouzení věci postupoval. Žalovaný však rovněž potvrdil závěr městského soudu, že podle obou vyhlášek by žalovaný dospěl ke shodnému posouzení věci. Městský soud se podle žalovaného vypořádal se všemi stěžovatelovými námitkami a jeho žalobu správně shledal nedůvodnou.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[20] Kasační stížnost je důvodná.
[21] Úvodem svého právního hodnocení se Nejvyšší správní soud zaměřil na stěžovatelovu polemiku ohledně nedostatečnosti právní úpravy, resp. na ni navazujícího žalobního typu.
[22] Již zde přitom Nejvyšší správní soud shledal pochybení městského soudu, pro které je třeba jeho rozsudek zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení.
[23] Od počátku daného sporu je zřejmé, že stěžovatel brojí proti vypořádání jeho připomínek vznesených k aktualizaci BPEJ na jím vlastněném pozemku v k. ú. S. O. (k použité terminologii viz níže bod [24]). Ve svých podáních opakovaně uvádí, že „nesouhlasí s vyřízením jeho námitky“; „vypořádání námitky k vyloženému návrhu změn map BPEJ považuje za nezákonný zásah namířený přímo proti němu, kterým žalovaný krátil jeho veřejná subjektivní práva“; „proti zásahu spočívajícímu ve vypořádání námitky k vyloženému návrhu změn map BPEJ podává žalobu podle § 82 a násl. s. ř. s.“.
[25] Proces aktualizace BPEJ je upraven v § 4 až 6 vyhlášky č. 227/2018 Sb. Nejvyšší správní soud zde pro přehlednost uvede jen podstatná ustanovení, ze kterých vycházel při formulaci svého právního názoru:
[26] Z citované právní úpravy podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že k zásahu do právní sféry vlastníka pozemku dotčeného aktualizací BPEJ dochází až změnou map BPEJ, resp. jejich zavedením do celostátní databáze BPEJ. Naopak samotné vypořádání připomínek veřejnosti, resp. v dané věci stěžovatelovy „námitky“ do jeho právní sféry žádným způsobem nezasahuje. K tomuto Nejvyšší správní soud dodává, že v zásadě shodná procesní úprava aktualizace BPEJ byla zakotvena i podle předchozí vyhlášky č. 327/1998 Sb. – srov. její § 3 a 4.
[27] Městský soud v bodě 35 svého rozsudku uvedl: „Žalovaný ve vyjádření k žalobě namítal, že samotným oznámením o ukončení aktualizace BPEJ není rozhodováno o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, proto ani námitkami napadené oznámení není způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce. S tímto názorem soud nesouhlasí.“ V bodě 36 svého rozsudku městský soud uvedl: „Mezi stranami není sporu o tom, že vypořádání námitky žalobce ze dne 26. 9. 2023 není rozhodnutím a ani soud o tomto nepochybuje, proto i 4. podmínka je splněna.“ Konečně v bodě 37 svého rozsudku městský soud uvedl: „Podstatou nyní posuzované věci je tak splnění 3. podmínky, tedy zda byl zásah žalovaného nezákonným, jinými slovy, zda žalovaný zařadil pozemek žalobce pod BPEJ správně.“
[28] Podle Nejvyššího správního soudu není z rozsudku městského soudu zřejmé, co konkrétně považoval městský soud za stěžovatelem napadený zásah – zda stěžovatelovou námitkou napadené oznámení o ukončení aktualizace BPEJ (bod 35); vypořádání stěžovatelovy námitky (bod 36); či samotné zařazení stěžovatelova pozemku do příslušného kódu BPEJ (bod 37).
[29] Jak Nejvyšší správní soud konstatoval již výše, k zásahu do právní sféry vlastníka dotčeného pozemku dochází při aktualizaci BPEJ až samotnou změnou map, slovy městského soudu tedy až samotným zařazením aktualizovaného pozemku do příslušného kódu BPEJ. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí pouze s dílčím názorem městského soudu předneseným v bodě 37 jeho rozsudku.
[30] Protože však městský soud ve svém rozsudku zmínil tři odlišné varianty ohledně toho, co v posuzovaném případě považuje za žalovatelný a následně soudem přezkoumávaný zásah, pokračuje stěžovatel i v nynější kasační stížnosti tím, že jako nezákonný zásah označuje podle něj chybné vyhodnocení jeho „námitky“ ze strany žalovaného. Jak však Nejvyšší správní soud již uvedl, vypořádání stěžovatelovy „námitky“ vznesené v průběhu procesu aktualizace BPEJ (jak vyplývá z výše uvedeného, tak přesněji, slovy vyhlášky č. 227/2018 Sb., vypořádání stěžovatelovy připomínky) nemůže představovat žalovatelný zásah, neboť se jím nijak nezasahuje do stěžovatelovy právní sféry. K tomuto Nejvyšší správní soud odkazuje na svou ustálenou judikaturu, podle které prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení (již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006‑95, či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, čj. 1 Afs 183/2014‑55, č. 3566/2017 Sb. NSS, bod 42).
[31] V dalším řízení tedy městský soud vyjde z toho, že k zásahu do práv účastníka řízení dochází až samotným zařazením aktualizovaného pozemku do příslušného kódu BPEJ, které se děje prostřednictvím změny příslušných map. Městský soud tedy nejprve vyjasní, jaký žalobní typ na tento případ dopadá. Bude‑li to třeba k ochraně stěžovatelových veřejných subjektivních práv, městský soud umožní, aby stěžovatel odpovídajícím způsobem upravil svou žalobu, včetně formálních náležitostí. Pokud stěžovatel i nadále setrvá na požadavku soudního přezkumu vypořádání jeho námitky, městský soud jeho žalobu odmítne, neboť vypořádání stěžovatelovy námitky (resp. slovy vyhlášky „připomínky veřejnosti“ podle § 5 odst. 5 vyhlášky č. 227/2018 Sb.) zjevně nemůže být „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s. (k tomu srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015‑160, č. 3687/2018 Sb. NSS, bod 63; zde Nejvyšší správní soud poznamenává, že toto usnesení rozšířeného senátu zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, II. ÚS 635/2018, nicméně zmíněné závěry i nadále obstojí).
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Z výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud shledal stěžovatelovu kasační stížnost důvodnou, byť z jiných důvodů, než které uváděl stěžovatel. Proto Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu dle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (pro jinou vadu řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé) a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud se proto také blíže nevěnoval stížním námitkám týkajícím se např. dokazování Metodickým pokynem, zmocnění k vydání vyhlášky č. 227/2018 Sb., obsahu porovnávaných prováděcích vyhlášek apod., neboť vzhledem k nynějším rozhodovacím důvodům se nejednalo o rozhodné argumenty. V dalším řízení je pak městský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí městský soud rovněž rozhodne i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. března 2025
Lenka Krupičková
předsedkyně senátu