č. j. 52 A 59/2024-50

[OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích rozhodl samosoudcem JUDr. Janem Dvořákem v právní věci

žalobce:  T. V.

  

 zastoupen advokátem JUDr. Pavlem Pokorným, ČAK 9883

 sídlem Veverkova č.p. 1343/1, 500 02 Hradec Králové 

proti

žalovanému:  Krajský úřad Pardubického kraje, IČO 70892822

Komenského nám. 125, 532 11 Pardubice

ve věci správní žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 07. 2024, č.j. SpKrÚ 81769/2023-3,

takto:

  1. Žaloba se zamítá.
  2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

  1. Žalobce se včasnou žalobou domáhal soudního přezkumu v záhlaví tohoto rozsudku označeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Pardubice, Odboru správních agend, Oddělení přestupků (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 20. 9. 2023, č.j. OSA/P-1918/22-D/37, když byl žalobce uznán vinným z nedbalostního spáchání přestupku podle ust. § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, neboť měl dne 2. 12. 2022 v době okolo 15:31 hodin v ulici Jozífova u č.p. X v Opatovicích nad Labem řídit motorové vozidlo tov. značky VW Vento, reg. značky XXX, i když nebyl držitelem žádného řidičského oprávnění, tedy v rozporu s ust. § 3 odst. 3 písm. a) zákona o silničním provozu v provozu na pozemních komunikacích řídil motorové vozidlo, i když nebyl držitelem příslušného řidičského oprávněn, čímž se měl z nedbalosti dopustit přestupku dle ust. § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona o silničním provozu. Za tento přestupek mu byla v souladu se zákonem uložena pokuta ve výši 25.000, - Kč a dále trest zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel v délce trvání 12 měsíců.
  2. Žalobce v abstraktní rovině specifikoval žalobní body tak, že mělo dojít k porušení zákona, což vedlo k nesprávnému a nezákonnému rozhodnutí. Svoje přesvědčení o domnělé nezákonnosti a věcné rozpornosti opřel o několik argumentů, když je jednak přesvědčen, že „…jakákoliv úprava, či použití svislých, nebo vodorovných dopravních značek nemůže sama o sobě učinit z místa veřejnou komunikaci.“ Žalobce tak vysvětluje, že není možné učinit veřejnou komunikaci z jakéhokoliv místa tak, že zde bude pouze umístěna dopravní značka. Podle žalobce je základem posouzení povahy veřejné komunikace rozhodnutí stavebního orgánu, když veřejná komunikace musí splňovat parametry předepsané stavebními předpisy. Vytvoření veřejné komunikace by podle jeho názoru mělo být před zahájením provozu podrobeno kolaudačnímu řízení s následným zápisem do katastru nemovitostí. Ve vztahu k inkriminovanému místu spáchání přestupku žalobce uvedl, že se mělo jednat "pouze a jenom" o „manipulační plochu“, proto to nebyla plocha určená pro běžný pohyb motorových vozidel. Svoji úvahu podpořil tím, že na tuto plochu měl přístup jen omezený počet lidí, proto nemohlo dojít k ohrožení ostatních účastníků silničního provozu. Podle skutkového stavu popsaného v žalobě se měl žalobce dopustit toho, že v prostoru parkoviště směrem k výjezdu na komunikaci v ulici Jozífova řídil uvedené motorové vozidlo, když přejížděl z jednoho místa na druhé a to tím, že popojel na soukromém parkovišti, které dle jeho názoru není možné považovat za pozemní komunikaci, neboť na toto místo nemá přístup nikdo jiný než vlastníci, či nájemci uvedeného pozemku.
  3. Žalovaný se odkázal na žalované rozhodnutí s návrhem toho, aby soud předmětnou žalobu zamítl. Konkrétně žalovaný uvedl, že spisový materiál byl kompletní, přičemž z něj bylo dostatečně prokázáno, že ke spáchání uvedeného přestupku skutečně došlo. Žalovaný tak setrval na svém stanovisku, že nedošlo ke krácení práv žalobce, když napadené rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, čímž považuje předmětnou žalobu za nedůvodnou, proto ji navrhnul zamítnout.
  4. Krajský soud v řízení vedeném podle ust. § 65 an. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění, (dále jen „s.ř.s.“), přezkoumal žalované rozhodnutí v mezích žalobních bodů, přičemž dospěl k následujícím skutkovým a právním závěrům.
  5. Na tomto místě soud považuje za vhodné připomenout, že ačkoliv je povinností orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit, nelze tuto povinnost interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku. Podle rozsudku NSS ze dne 22. 10. 2014, č. j. 6 Ads 237/2014-9 (srov. též rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, č.j. 9 Afs 70/2008-13) „povinnost orgánů veřejné moci svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek detailní odpovědi na každou námitku (ve vztahu k soudům srov. např. odst. 61 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Van de Hurk v. Nizozemí). Námitku lze vypořádat i tak, že soud v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní a tím – minimálně implicite – námitku vypořádá. Absence odpovědi na ten či onen argument žalobce v odůvodnění rozhodnutí soudu nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Takovýto požadavek by mohl vést až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se správní soud vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení. Rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry, proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–13, dostupný na www.nssoud.cz). Akceptována je odpověď implicitní i Ústavním soudem (srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09 /odstavec 4 odůvodnění/, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 /odstavec 5 odůvodnění/, usnesení ze dne 7. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 515/09 /odstavec 6 odůvodnění/, nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68). Obdobně se k této otázce staví i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudky ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012–50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013–30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013–50, bod 17). Skutečnost, že soud nepřisvědčil argumentaci účastníka řízení, nelze bez dalšího považovat za porušení jeho práva na spravedlivý proces. Toto právo nelze vykládat tak, že jde o právo jednotlivce na vyhovění jeho návrhu či na rozhodnutí v jeho prospěch (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11, dostupné /stejně jako další citovaná rozhodnutí Ústavního soudu/ na http://nalus.usoud.cz).“
  6. Nadto je třeba si uvědomit, že orgán veřejné moci na určitou námitku může reagovat i tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní. Tím se s námitkami účastníka řízení vždy – minimálně implicitně – vypořádá. Nelze proto bez dalšího uzavřít, že absence odpovědi na ten či onen argument žalobce v odůvodnění žalovaného rozhodnutí (či rozhodnutí soudu) způsobuje nezákonnost rozhodnutí či dokonce jeho nepřezkoumatelnost. Takovýto přístup by totiž mohl vést zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. Podstatné je, aby se správní orgán (či následně správní soud) vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008–13). Soud není povinen výslovně reagovat na každé tvrzení obsažené v žalobě (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19 a ze dne 6. 6. 2019, č. j. 7 As 185/2018-37, bod 9).
  7. Zároveň je nutné dodat, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry (proto zpravidla postačuje, jsou –li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení /srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu  ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 – 13, dostupný na www.nssoud.cz/), případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní (což připouští i Ústavní soud – srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09 /odstavec 4 odůvodnění/, usnesení ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. II. ÚS 609/10 /odstavec 5 odůvodnění/, usnesení ze dne 7. 5. 2009, II. ÚS 515/09 /odstavec 6 odůvodnění/, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/2011 – 72, dostupný na www.nssoud.cz  atd.) - tzn., že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru žalobce odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012 - 50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013 - 30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013 – 50, bod 17). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. bod 24. nálezu 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08; Ústavní soud zde uvedl: „Ústavní soud se nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky, protože by rozhodnutí o nich nebylo způsobilé změnit výrok.“), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci - pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů - nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly.
  8. K tomu lze ještě uvést, že povinnost posoudit všechny žalobní námitky neznamená, že krajský soud je povinen reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit, když jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013-19). Anebo jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 24. 4. 2014, č. j. 7 Afs 85/2013, který lze aplikovat nejen na odůvodnění rozsudku soudu, ale analogicky a logicky i na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů: „…přestože je třeba z hlediska ústavních principů důsledně trvat na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí, nemůže být tato povinnost chápána dogmaticky. Rozsah této povinnosti se totiž může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován s ohledem na okolností každého jednotlivého případu. Podstatné podle názoru Nejvyššího správního soudu je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek. Absence výslovného posouzení dílčí žalobní námitky, která souvisela s námitkami stěžejními, za situace, kdy městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k věcně správnému závěru, že stěžovatel neunesl v daňovém řízení důkazní břemeno, neboť důkazy jím předložené neprokázaly u sporných obchodních případů splnění podmínek pro uplatnění nároku na odpočet DPH, nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost. V této souvislosti lze odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2004, sp. zn. II. ÚS 67/04, v němž bylo zdůrazněno, že z hlediska splnění náležitostí rozhodnutí není povinností soudu se v jeho odůvodnění speciálně vyjadřovat ke všem jednotlivým argumentům účastníka podporujícím jeho konkrétní a z hlediska sporu pouze dílčí tvrzení, pokud stanovisko k nim jednoznačně a logicky vyplývá ze soudem učiněných závěrů.“
  9. Anebo jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 6. 4. 2016, č. j. 6 Afs 3/2016-45, bod 19: „Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, přičemž dospěl k závěru, že jde o rozhodnutí zcela srozumitelné a přezkoumatelné. Je pravda, že krajský soud podrobně a výslovně nereagoval na každou jednotlivost, kterou stěžovatelka v žalobě namítla. Sám však na úvod rozhodnutí avizoval, že s ohledem na obsáhlost žaloby zvolí jinou cestu vypořádání žaloby, a to sice že zformuluje právní názor, v jehož konkurenci žalobní námitky jako celek neobstojí. Takový přístup je zcela legitimní a aproboval ho i Ústavní soud…“: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“ [nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), bod 68]. Také Nejvyšší správní soud v minulosti uvedl, že „pokud si tedy stěžovatelka myslí, že na její košatou a obsáhlou žalobu musel reagovat krajský soud stejně košatým a obsáhlým rozsudkem, mýlí se. Opačný závěr by směřoval k tomu, že u podání mimořádně rozsáhlých, jako je i podání stěžovatelky, by bylo velmi obtížné sepsat ‚přezkoumatelný‘ rozsudek.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. června 2014, č. j. 10 Afs 18/2015-48, bod 13).
  10. Navíc v této souvislosti je třeba uvést, že je nadbytečné zabývat námitkami účastníků, které nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí soudu (srov. - mutatis mutandis – nález Ústavního soudu ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08, bod 24).
  11. Dále platí, že samu okolnost, že soud nepřisvědčil argumentaci účastníka řízení, nelze bez dalšího považovat za porušení jeho práv. Právo na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že jde o právo jednotlivce na vyhovění jeho návrhu či na rozhodnutí v jeho prospěch (srov. např. usnesení Ústavního soudu ze dne 20. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2773/11, dostupné /stejně jako další níže citovaná rozhodnutí Ústavního soudu/ na http://nalus.usoud.cz).
  12. Soud dodává, že není smyslem soudního přezkumu stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené, a proto se může soud v případech shody mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou napadeného rozhodnutí odkazovat na toto odůvodnění (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 – 130 publikovaný pod č. 1350/2007 Sb. NSS, či rozsudky téhož soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006-86, a ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 – 47, všechny dostupné na www.nssoud.cz).
  13. Ostatně jak konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 11.2 020, sp.zn. III.ÚS 1889/20, „úkolem obecného soudu, který vypořádává jednotlivé stížnostní námitky, není na každou z nich reagovat tím způsobem, že zopakuje argumentaci učiněnou jinými orgány veřejné moci v odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí, případně ji převypráví „vlastními slovy“. Pokud uplatněné stížnostní námitky nepřesahují rozsah námitek, které tyto orgány ve svých rozhodnutích dostatečně přesvědčivě a logicky vyřešily již dříve a soud vykonávající přezkum se s jejich hodnocením plně ztotožňuje, nedává rozumný smysl, aby již učiněné závěry znovu opakoval.“
  14. K soudnímu přezkumu ve správním soudnictví je třeba i pro danou věc uvést, že v rozsudku ze dne 20. 10. 2015 ve věci č. 4037/10 – Fazia Ali v. Spojené království Evropský soud pro lidská práva uvedl, že pojem „úplný přezkum“ však není vykládán doslova a Soud (zde míněno ESLP) se v zásadě spokojí, bude-li přezkum dostatečný (sufficient review). Je třeba též přihlédnout ke specifičnosti řízení ve správním soudnictví, v rámci, něhož může být skutkový přezkum v zásadě omezený a odvolací soudní orgán se může zaměřit spíše na přezkum předchozího řízení než na přijímání skutkových závěrů. Z článku 6 Úmluvy tak nevyplývá právo na přístup k soudu, který může nahradit názor správního orgánu svým vlastním názorem; v této souvislosti Soud (ESLP) zdůrazňuje, že musí být respektována rozhodnutí správních orgánů založená na vhodnosti (expediency), která jsou mnohdy přijímána ve specializovaných oblastech práva, jakými jsou např. územní plánování, ochrana životního prostředí či regulace lovu (např. Bryan proti Spojenému království, č. 19178/91, rozsudek ze dne 22. listopadu 1995, § 47). Při posuzování dostatečnosti soudního přezkumu je podle ESLP nutno posoudit:

(i)                  pravomoci příslušného soudního orgánu,

(ii)                oblast, jíž se rozhodnutí správního orgánu týká, a to zejména z pohledu, zda obsahuje posouzení otázek vyžadujících zvláštní odborné znalosti,

(iii)             míru správního uvážení, kterou v dané věci příslušné správní orgány mají,

(iv)              způsob, jakým bylo rozhodnutí přijato, zejména z pohledu záruk, které měli účastníci správního řízení k dispozici, a

(v)                obsah sporu včetně rozsahu soudní žaloby. Soud proto musí přezkoumat právní zakotvení soudního přezkumu jako celek, včetně procesních záruk, které účastníci řízení mají k dispozici, a ověřit, zda byly skutkové okolnosti v řízení jako celku náležitě přezkoumány. Z toho vyplývá, že soud ve správním soudnictví v dané věci nemůže svým rozhodnutím nahradit odborné věcné závěry správních orgánů, k nimž jsou jen tyto povolány z hlediska jejich odborné kompetence.

  1. Krajský soud provedl posouzení jednotlivě tvrzených žalobních námitek, stejně jako přezkoumal závěry správního orgánu, přičemž dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, když správní orgán (žalovaný) rozhodl v mezích zákona. Krajský soud proto v mnohém odkazuje na závěry uvedené v žalovaném rozhodnutí, které považuje za zákonné a věcně správné.
  2. Ve smyslu dotčené judikatury pak krajský soud připomíná, že není jeho úkolem neustále reprodukovat už jednou vyslovené a už vůbec není jeho úkolem dotvářet za žalobce žalobní argumentaci nebo aktivně vyhledávat přípustné žalobní důvody. Samozřejmě s respektem k ust. § 76 odst. 2 s.ř.s. Soud tak není oprávněn za žalobce domýšlet, z jakých konkrétních důvodů pokládá žalobce žalované rozhodnutí za nezákonné či řádně neodůvodněné. V tomto ohledu soud poukazuje na rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010 č. j. 4 As 3/2008-78, v němž je mimo jiné uvedeno: „Smyslem uvedení žalobních bodů (§ 71 odst. 1 písm. d) s.ř.s.) je jednoznačné ustanovení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným, nicméně srozumitelným a jednoznačným, vymezením skutkových a právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat…………………míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod, byť i vyhovující, obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“ Předmětná žaloba vykazuje rysy abstraktnosti, když dochází k obecné polemice a opakování námitek, které už byly uplatněny v rámci odvolacího řízení. Soudní přezkum přitom nemá sloužit jako další "třetí" instance, proto není v zásadě možné vystavět žalobní důvody na důvodech odvolacích. V kontextuální rovině pak stále opakující se námitky způsobují vágnost dané žaloby.
  3. Krajský soud se v popisu procesní stránky přestupkového řízení ve věci žalobce odkazuje na zevrubný popis, který je obsažen na str. 4 až 7 žalovaného rozhodnutí. Především je třeba vyzdvihnout, že místo, kde byl žalobce zastaven a kontrolován zasahující hlídkou Policie ČR je de facto parkovištěm, které je osazeno dopravním značením. Tato skutečnost je veřejně ověřitelná prostřednictvím internetového rozhraní GoogleMaps. Navíc, jak bylo poukázáno na starší judikaturu NSS, a to rozsudek ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007/128, tak evidenční stav katastru nemovitostí v daných souvislostech není relevantní.
  4. Ze správního spisu, který byl soudu předložen je patrné, že správní orgán I. stupně i žalovaný vycházely při hodnocení dotčeného místa spáchání přestupku z následujících skutečností zachycených na těchto listinných podkladech – informace o pozemku (výpis z katastru nemovitostí); stanovisko OÚ Opatovice nad Labem; OOP ze dne 19. 3. 2020 (č.j. MmP 30794/2020), včetně jeho příloh, které obsahují vymezení jednotlivých parkovacích míst (a zón) v dané obci. Podle stanoviska OÚ Opatovice nad Labem ze dne 28. 6. 2023, č.j. OÚOnL/2504/23, se na části pozemku parcely č. Y v kat. území Opatovice nad Labem vedle bytového domu Jozífova XX nachází parkoviště (stavba), které(á) je ve vlastnictví obce. Podle dále uvedeného: „… se pozemní komunikace nezapisují jako samostatné nemovité věci do katastru nemovitostí, jsou evidovány jako druhy pozemků (ostatní plocha) se způsobem využití pozemků (dálnice, silnice, ostatní komunikace). Ovšem evidence v katastru nemovitostí není rozhodující; i v případě, kdy pozemek v katastru nemovitostí bude evidován jako kupř. orná půda, přičemž se na něm bude nacházet stavba pozemní komunikace, půjde o pozemní komunikaci (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007-128.“ Přílohou bylo připojeno opatření obecné povahy s přílohou vyobrazující místa k parkování vozidel. Na straně 28 předloženého spisu je zachyceno inkriminované místo spáchání přestupku, přičemž je z tohoto podkladu zřejmé, že se jedná o parkoviště, tj. účelovou plochu využívanou k zastavení a stání vozidel (jinak řečeno parkování vozidel). Z poukázaného OOP ze dne 19. 3. 2020, č.j. MmP 30794/2020, které se primárně vztahuje ke stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích je zřejmé, že se žalobce mohl a měl zavčasu, především v době, než se rozhodl usednout za volant předmětného vozidla za účelem „přejetí s ním“, s obsahem uvedeného OOP seznámit, neboť se jedná o dokument, který je veřejně dostupný.
  5. Na prvním místě je třeba ozřejmit vymezení pojmu účelové komunikace tak, jak jí rozumí zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, když v ust. § 7 odst. 1 tento zákon říká: „Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka. Úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelové komunikace stanovené zvláštními právními předpisy tím není dotčena.“ Druhý odstavec je pak věnován tzv. neveřejné účelové komunikaci, když říká: „Účelovou komunikací je i pozemní komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tato účelová komunikace není přístupná veřejně, ale v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. V pochybnostech, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.“
  6. Předmětná věc se týká dopravního přestupku, který měl být spáchán na ulici Jozífova u č.p. X v obci Opatovice nad Labem. Uvedené místo lze mít prokazatelně za účelovou komunikaci, což plyne nejen z dotčené právní úpravy, ale rovněž z faktického stavu věci. Uvedenou komunikaci lze navíc považovat za veřejně přístupnou, byť s omezením pro držitele povolení od OÚ. Nejprve nutno vystihnout, že pozemní komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace ex lege, pokud splňuje zákonem vymezené pojmové znaky, proto už k její kategorizaci není zapotřebí žádného individuálního správního aktu (typ. rozhodnutí orgánu veřejné moci). Uvedený závěr plyne mj. z bodu 18 rozsudku KS v Hradci Králové ze dne 21. 8. 2024, č. j. 30 A 33/2024-38. V rámci dotčené problematiky je třeba provést komparaci (ne)veřejné účelové komunikace, a to pro lepší pochopení a uchopení. V případě neveřejné účelové komunikace je znak neveřejnosti takový, resp. veřejné nepřípustnosti, že účelovost komunikace je dána fakticitou stavu, a nikoliv dopravním značením, které by např. zakazovalo vstup veřejnosti (srov. rozsudek MS v Praze ze dne 8. 2. 2018, č.j. 9 A 332/2014-132). Takový prostor totiž nemá být přípustný široké veřejnosti k neomezenému užívání (např. parkování kohokoliv – srov. rozsudek NSS ze dne 12. 7. 2018, č. j. 10 As 193/2016-34). Na prvním místě třeba poznamenat, že neveřejné účelové komunikace nejsou předmětem obecného užívání, neboť mají primárně sloužit potřebám jejich vlastníka (KOŠINÁROVÁ, B. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 19-27. ISBN 978-80-7400-848-1). Ačkoliv nejsou neveřejné účelové komunikace předmětem obecného užívání, tak tím nelze zcela automaticky vyloučit aplikaci pravidel vyplývajících ze zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Jinými slovy platí, že aplikace zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu není sama o sobě v konfliktu s úpravou zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, neboť oba zákony mají jiný předmět jejich úpravy. 
  7. Obecně platí, že neveřejné účelové komunikace podléhají regulaci zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. In concreto je totiž věcná působnost zákona o silničním provozu stanovena tak, že se vztahuje na všechny účelové komunikace, bez ohledu na jejich interní členění (veřejné či neveřejné). K tomu lze interpretačně dojít i z ust. § 1 zákona o silničním provozu (více viz. NOVOPACKÝ, D., VETEŠNÍK, P., BEZDĚKOVSKÝ, K. Zákon o silničním provozu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2022, s. 1-19. ISBN 978-80-7676-494-1). Závěr o tom, že se pravidla silničního provozu vztahují i na neveřejné účelové komunikace navíc rezonoval i v rozsudku NS ČR ze dne 21. 08. 2008, sp. zn. 21 Cdo 3797/2007. Lze shrnout, že pravidla silničního provozu se uplatňují na všech kategoriích pozemních komunikací bez rozdílu, přičemž každý je povinen je dodržovat, příp. nést odpovědnost za jejich porušení. V opačném případě by mohlo dojít k absurdní situaci, že by některé komunikace byly zcela vyjmuty ze zákonné regulace, čímž by na nich nebylo možné zajistit vyšší společenské hodnoty jako bezpečnost.
  8. Zároveň však platí odchylný režim toho, že vlastník neveřejné účelové komunikace může, ale nemusí, stanovit odlišná pravidla provozu na této jeho komunikaci, a to nad rámec obecných pravidel podle zákona o silničním provozu. V žádném případě však není oprávněn k umožnění porušování zákona, tj. pravidla stanovena vlastníkem takové komunikace nesmějí připouštět porušování (nerespektování) zákonných zákazů. Vztaženo k předmětné věci, tak i kdyby vlastník dotčené účelové komunikace specifikoval pravidla provozu na ní, tak není legitimován k tomu, aby na ní dovolil jízdu osob, u kterých je ze zákona vyloučeno, aby se účastnili provozu na pozemních komunikacích. Konkrétně, není možné, aby umožnil na takové komunikaci řízení motorových vozidel osobami, které nejsou držiteli řidičského oprávnění (viz. rozsudek NSS ze dne 2. 12. 2015, č.j. 6 As 289/2015-59, a dále zmíněný rozsudek NS ČR ze dne 21. 8. 2008, sp. zn. 21 Cdo 3797/2007). Regulace provozu na (neveřejných) účelových komunikacích sleduje veřejný zájem na garantování a zachování bezpečnosti a plynulosti takového provozu, resp. bezpečnosti jeho účastníků.
  9. Jak příhodně poukázal i žalovaný na rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007/128, tak: „Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti.“ Nakolik zůstává podstatným to, jestli takový pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v ust. § 7 zákona o pozemních komunikacích. Přitom platí, že působnost příslušného silničního správního úřadu v sobě zahrnuje i jeho pravomoc k tomu, aby v pochybnostech vyhodnotil, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či o neveřejnou účelovou komunikaci umístěnou v uzavřeném prostoru či objektu.
  10. S poukazem na argument žalobce, že byl zastaven na soukromém pozemku, kde neplatí pravidla silničního provozu, proto by zde policie neměla vykonávat svoje pravomoci, musí soud uvést následující poznámky. Výše bylo uvedeno, že regulace provozu na (neveřejné) účelové komunikaci je ve veřejném zájmu. Tento veřejnoprávní charakter potom sám o sobě zachovává pravomoc policie k výkonu jejich pravomocí (viz. rozsudek MS v Praze ze dne 24. 6. 2021, sp. zn. 6 A 125/2020). Výkon pravomocí policie (Policie ČR) je projevem veřejného zájmu, neboť policie jedná na základě zákonné zmocnění, mj. v tomto případě podle ust. § 124 odst. 11 a 12 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu. V případě ohrožení hodnot chráněných veřejným právem, typ. bezpečnost a plynulost silničního provozu, se naplno prosazuje oprávnění policie k ochraně veřejného zájmu na zajištění těchto hodnot (životů, zdraví či majetku jiných). Navíc jak plyne a contrario z rozsudku NSS ze dne 2. 12. 2015, sp. zn. 6 As 289/2014, tak správní orgány mohou za porušení pravidel silničního provozu na (neveřejných) účelových komunikacích ukládat veřejnoprávní sankce. Uvedená východiska lze doktrinálně posunout ještě dál, když lze dovodit, že uživatel (neveřejné) účelové komunikace je postižitelný za spáchání přestupku podle příslušných ustanovení zákona o silničním provozu (z. č. 361/2000 Sb.), přičemž je třeba odlišovat charakter porušeného zájmu (veřejný nebo soukromý) protiprávním jednání přestupce (KOŠINÁROVÁ, B. Pravidla provozu na neveřejných účelových komunikacích. In Právní rozhledy, 22/2023, s. 785 an. ISSN 1210-6410). Podle toho, který zájem byl porušen, jestli veřejný nebo soukromý, se dostáváme k posuzování možností uplatňování veřejné moci. Samozřejmě při respektování tzv. enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, která vychází z čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR. V případě, že došlo k porušení veřejného zájmu, tak lze uplatnit veřejnou moc ex lege (policie či správní orgány jsou oprávněny k výkonu zákonem svěřených pravomocí). Došlo-li k porušení soukromého zájmu, pak je třeba k zásahu veřejné moci souhlasu oprávněné osoby (typ. vlastníka pozemku).
  11. U veřejně přístupné účelové komunikace je proto situace odlišnější, když není fakticky stanoveno vyloučení obecného užívání, které se naopak předpokládá (typ. parkoviště bez závor). Nicméně omezení vlastnického práva v podobě existence veřejně přístupné účelové komunikace, jako inkriminované místo spáchání přestupku, bez souhlasu vlastníka představuje omezení ve prospěch veřejného zájmu (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), nikoliv omezení ve prospěch chráněného obecného zájmu (čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), což plyne z rozsudku NSS ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-99. U veřejně přístupných účelových komunikací dochází k omezení vlastnických práv těmi způsoby, že jsou vlastníci povinni strpět obecné užívání pozemku jako komunikace a umožnit na ně veřejný přístup (viz. nález ÚS ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10).
  12. Zákon o pozemních komunikacích dále přesně vymezuje pojem „veřejné parkoviště“ v rámci ust. § 12 odst. 6 jako: „Veřejné parkoviště je stavebně a provozně vymezená plocha místní nebo účelové komunikace anebo samostatná místní nebo účelová komunikace určená ke stání silničního motorového vozidla.“ Uvedené vymezení příhodně dopadá i na inkriminované místo spáchání předmětného přestupku, neboť se hovoří mj. o účelové komunikaci bez toho, aby došlo k jejímu bližší diferenciaci. Vše výše uvedené navíc posiluje skutečnost, že předmětná plocha alias "parkoviště" je osazena dopravní značkou IP12 (Réservé – Vyhrazené parkoviště) s dodatkem „Na povolení OÚ“, spolu s bližším upřesněním. Žalobce uvedl, že je přesvědčen, že „jakákoliv úprava, či použití svislých, nebo vodorovných dopravních značek nemůže sama o sobě učinit z místa veřejnou komunikaci.“ V tomto smyslu se žalobce nemýlí, neboť umístění dopravní značky skutečně nikterak nemění charakter pozemní komunikace. Na druhou stranu však žalobce přehlédl skutečnost, že samotným umístěním dopravní značky na určité místo dochází ke konkretizaci pravidel tamějšího provozu, resp. k úpravě práv a povinností (viz. KNĚŽÍNEK, J. Opatření obecné povahy na praktickém příkladu stanovení dopravního značení. In Právní fórum, 2007, č. 4, s. 143 an. ISSN 1214-7966). Umístění dopravní značky na určité místo nemění charakter komunikace, ale právě konkretizuje úpravu provozu na daném místě. Není pochyb o tom, že stanovení dopravního značení je typickým, někdy označováno až učebnicovým, příkladem opatření obecné povahy v materiálním pojetí, když reflektuje konkrétnost předmětu a obecnost subjektů (rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009-58; nebo rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, č.j. 2 Ao 3/2008-100).
  13. Žalobce dále vzájemné mísí několik právních úprav, které však mají odlišné předměty regulace, čímž se týkají zcela odlišných právních otázek. Podle názoru žalobce je nutné k zahájení silničního provozu na určité komunikaci rozhodnutí stavebního orgánu v kolaudačním řízení, včetně zápisu do katastru nemovitostí. Takto předložená argumentace je k meritu projednávané věci zcela lichá a irelevantní. Stavební řízení a orgány na něm se podílející nemají žádné pravomoci k tomu, aby se mohly vyjadřovat k rozsahu či působnosti uplatňování pravidel silničního provozu. Takovým skutečnostem se mohou vyjadřovat typ. dopravní úřady a příp. dopravní inspektoráty (PČR). Navíc platí, že účelová komunikace nemusí být stavbou, která by vyžadovala stavební povolení (rozsudek NS ze dne 21. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000). Pokud jde o namítaný zápis v katastru nemovitostí, tak krajský soud musí opět poukázat na irelevanci této argumentace, a to s odkazem toho, že zápis do katastru nemovitostí má pouze evidenční charakter. Per analogiam lze vyvodit závěr, že evidenční označení pozemku za manipulační plochu nebrání aplikaci pravidel silničního provozu (analogicky srov. usnesení NS ze dne 23. 1. 2019, sp. zn. 28 Cdo 4077/2018). Žalobce uvedl, že se mělo jednat „pouze a jenom“ o „manipulační plochu“, proto dle jeho názoru to nebyla plocha určená pro „běžný pohyb motorových vozidel“. Nehledě na formální pojetí uvedeného místa (plochy) se žalobce mýlí v tom ohledu, že dané místo není určeno pro běžný pohyb motorových vozidel. Opak je pravdou, neboť podle materiálního pojetí a faktického stavu se jedná o parkoviště, které je jako vyhrazené parkoviště označeno dopravní značkou, ale především je za účelem parkování vozidel pravidelně užíváno. Když žalobce tvrdí, že se nejedná o místo určené pro běžný pohyb vozidel, tak jak je možné, že tam jiné oprávněné osoby vozidla pravidelně parkují? Jinými slovy, jak je možné, že se takové oprávněné osoby (vlastník/ci či jiní nájemci) se svými vozidly na daném místě běžně pohybují? Jak patrno, tak argumentace žalobce selhává i v tomto bodě. Na základě zřejmých skutečností se jedná o místo (plochu), které je určeno pro běžný pohyb motorových vozidel.
  14. Ostatně k povaze manipulační plochy lze dodat, že zpravidla se jedná o účelově zaměřený prostor běžně sloužící průjezdu či parkování vozidel, tj. dopravní obsluze (nález ÚS ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11). K právní povaze manipulační plochy lze jinak odkázat na rozsudek NS ze dne 17. 4. 2019, sp. zn. 22 Cdo 818/2019. Nicméně vždy je třeba vycházet z onoho materiálního pojetí, které se váže mj. k účelu uvedené komunikace a její funkci, kterou nejčastěji bude funkce dopravní (rozsudek NSS ze dne 11. 9. 2009, č. j. 5 As 62/2008-59).
  15. V dané věci tak krajský soud přijal vůči argumentaci směřující k charakteru pozemní komunikace a dopravního značení výše uvedené závěry, když shledal, že se jedná o účelovou komunikaci, a to veřejně přístupnou, byť omezenou pro držitele povolení od OÚ. Na této pozemní komunikaci (parkovišti) platí pravidla silničního provozu, a to nehledě na evidenční stav zaznamenaný v katastru nemovitostí.
  16. Co se týče samotného přestupku řízení bez řidičského oprávnění podle ust. § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona o silničním provozu, tak se jedná o závažné porušení pravidel silničního provozu. Jak plyne z rozsudku NSS ze dne 23. 9. 2021, č. j. 4 As 87/2021-39, bod 13: „Podle § 5 zákona o přestupcích je přestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. Z tohoto ustanovení vyplývá, že znaky přestupku jsou stanoveny zákonem, přičemž přestupek je vymezen materiálním a formálním znakem, které musí být naplněny současně. Materiální znak přestupku spočívá v tom, že zaviněné protiprávní jednání porušuje nebo ohrožuje zákonem chráněné zájmy společnosti. Zákon o silničním provozu chrání bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích, tj. důležitý společenský zájem. Činí tak mimo jiné tím, že v § 3 odst. 3 písm. a) vyžaduje, aby motorová vozidla řídili držitelé příslušných řidičských oprávnění. Pokud tedy stěžovatel řídil motorové vozidlo, aniž by byl držitelem potřebného řidičského oprávnění, je zjevné, že svým jednáním porušil a ohrozil uvedený zájem společnosti, a naplnil tak skutkovou podstatu uvedenou v § 125c odst. 1 písm. e) bod 1 zákona o silničním provozu nejen po formální, ale i materiální stránce.“ Uvedený závěr je plně přiléhavý k předmětně řešené věci žalobce. Řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění je třeba vždy hodnotit jako nebezpečné a nezodpovědné chování lidí v silničním provozu. Konečně i vysoké sazby správních trestů vypovídají o nebezpečnosti (společenské škodlivosti) tohoto společensky nežádoucího a neakceptovatelného jednání (viz. rozsudek NSS ze dne 8. 1. 2013, č. j. 3 As 42/2012-35).
  17. Žalobce uvedl, že de facto jen přejížděl motorovým vozidlem z jednoho místa na druhé, a to vše v rámci manipulační plochy, když jak výslovně uvedl: „pouze popojel na soukromém parkovišti“. K tomu dodal, že na „…toto místo nemá přístup nikdo jiný než vlastníci, či nájemci uvedeného pozemku.“ Touto argumentací se žalobce snaží poukázat na to, že nemohlo dojít k ohrožení jiných účastníků silničního provozu. Jeho formulace však sama nese odkaz na společenskou škodlivost jeho jednání, když uvádí „…než vlastníci, či nájemci…“ Z podstaty věci je rozhodné, že se de facto jedná o parkoviště, na které mají přístup i jiní účastníci silničního provozu než sám žalobce, byť se má jednat o vlastníka pozemku či nájemce. Protiprávní jednání žalobce totiž ohrožovalo právě tuto množinu subjektů (vlastníky či nájemce), neboť ty jsou rovněž oprávněni, jak sám žalobce přiznal (bod II. odst. 4 žaloby: „Na tuto plochu měl přístup toliko omezený počet lidí…“), užívat uvedené parkoviště. Každý další nájemce či vlastník mohl na ono parkoviště vjet se svým vozidlem v době, kdy se tam pohyboval s vozidlem žalobce, který však k řízení nemá řidičské oprávnění, čímž došlo k ohrožení chráněných zájmů těchto jiných účastníků silničního provozu. Nehledě na případné chodce či jiné osoby vyskytující se na daném místě v inkriminovanou dobu. Není proto pravdou, že by žalobce svým jednáním nikoho neohrozil, když min. ohrozil právě zbylé nájemce či vlastníky (jím zmíněný „omezený počet lidí“), kteří byli oprávněni tuto účelovou komunikaci rovněž dle své libosti užít.
  18. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., když žalobce nebyl v řízení úspěšný a neměl právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému žádné náklady řízení podle obsahu spisu nevznikly (tj. náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti).

Poučení:

Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům řízení.

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Pardubice 5. února 2025

JUDr. Jan Dvořák v. r.

samosoudce