č. j. 31 A 73/2023-88
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra Šebka a soudců Mgr. Jana Jiráska, Ph.D., a JUDr. Václava Štencla, MA, ve věci
žalobců: a) MUDr. R. H.
bytem X
zastoupený advokátem Mgr. Ing. Martinem Matějkou,
sídlem Jana Babáka 11, 612 00 Brno
b) STAREX spol. s. r. o.
sídlem Nesvačilka 66, 664 54
zastoupený advokátem JUDr. Jiřím Koniorem
sídlem Nové náměstí 21, 621 00 Brno
proti
žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje
sídlem Žerotínovo náměstí 3, 601 82 Brno
za účasti: 1. Ing. Z. F.
2. J. F.
oba bytem X
o žalobách proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 6. 2023, č. j. JHM 91488/2023,
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
2. Žalovaný na základě odvolání osob na řízení zúčastněných rozhodl o zrušení rozhodnutí stavebního úřadu a zastavení řízení o dodatečném povolení stavby z důvodu, že žalobci nedodrželi propadnou lhůtu k podání žádosti o dodatečné povolení stavby stanovenou v § 129 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním úřadu (stavební zákon).
II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě
3. Námitky žalobce a) směřují především proti závěru žalovaného ohledně charakteru třicetidenní lhůty stanovené v § 129 odst. 2 stavebního zákona. Dle žalobce a) se nejedná o lhůtu propadnou, nýbrž o lhůtu pořádkovou. Posouzení předmětné lhůty jako pořádkové by mělo vliv na to, že její marné uplynutí nemá za následek ztrátu práva na vedení řízení o dodatečném povolení stavby. Žalobce a) odkázal na několik rozhodnutí krajských soudů (např. Krajského soudu v Ostravě – pobočka Olomouc ze dne 26. 4. 2023, č. j. 65 A 4/2023-50, Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 6. 2018, č. j. 51 A 11/2017-68, nebo Krajského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2022, č. j. 54 A 2/2020-59) a na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2023, č. j. 4 As 293/2022-36, a ze dne 17. 1. 2024, č. j. 4 As 42/2022-19, ze kterých plyne, že třicetidenní lhůta pro podání žádosti není propadná. Nadto žalobce a) poukázal i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2020, č. j. 10 As 407/2019-41, ve kterém se Nejvyšší správní soud k předmětné lhůtě jako k propadné nestavěl a rovněž s ní tak nepracoval.
4. Další pochybení žalovaného žalobce a) shledává v tom, že žalovaný přezkoumával rozhodnutí stavebního úřadu, ač tak konat neměl. Uvedl totiž, že se odvolacími námitkami J. F. podrobně nezabýval, protože nemohly mít vliv na výsledek odvolacího řízení. Žalovaný tak dle žalobce a) provedl v rámci odvolacího řízení přezkumné řízení, aniž by ho řádně zahájil. Takový postup zákon neumožňuje. Navíc žalovaný měl přezkoumat napadené rozhodnutí nad rámec odvolacích námitek, což dle žalobce a) rovněž nelze, neboť nebyl dán veřejný zájem na takovém postupu. Uvedené dle jeho názoru zakládá nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného.
5. Námitky žalobce b) směřují taktéž proti nesprávnému posouzení třicetidenní lhůty podle § 129 odst. 2 stavebního zákona. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2023, č. j. 3 As 260/2020-42, dle názoru žalobce b) na danou věc nedopadá. Dále žalobce b) uvádí, že byl uveden v omyl pracovnicí stavebního úřadu, a proto nepodal žádost ve třicetidenní lhůtě. To potvrzuje i skutečnost, že na základě jeho opětovné žádosti stavební úřad dodatečné stavební povolení vydal. Rovněž namítá, že žalovaný v odvolacím řízení rozhodoval nad rámec odvolacích námitek. Žalovaný pak dle žalobce b) měl použít pro žalobce příznivější právní úpravu, dle které se pro předmětnou stavbu nevyžaduje povolení. Žalovaný se dle žalobce b) nezabýval otázkou, zda stavba nebyla již kolaudována.
6. Oba žalobci navrhují napadené rozhodnutí žalovaného zrušit. Na svém procesním postoji setrvali i na jednání.
III. Vyjádření žalovaného
7. Žalovaný považoval žaloby za nedůvodné a svoje rozhodnutí za souladné se zákonem. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2023, č. j. 3 As 260/2020-42, a na rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2023, č. j. 55 A 17/2022-178, kde byl vysloven názor, že třicetidenní lhůta uvedená v § 129 odst. 2 stavebního zákona je lhůtou propadnou. Žalovaný v souladu s § 89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dospěl k závěru, že řízení o dodatečném povolení stavby nemělo být vedeno, a proto ve smyslu § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu dodatečné povolení zrušil a řízení zastavil. Tento postup zvolil žalovaný i s ohledem na zásadu procesní ekonomie řízení, neboť ani vrácení věci k opětovnému projednání stavebnímu úřadu by nemohlo vést k jinému výsledku. Žalovaný proto navrhl žaloby zamítnout.
IV. Posouzení věci
8. Žaloby jsou důvodné.
9. Soud se neztotožnil se žalobci, že by žalovaný porušil § 89 odst. 2 správního řádu. Podle tohoto ustanovení přezkoumává odvolací orgán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy. Zákonnost je tedy posuzována bez ohledu na uplatněné odvolací námitky. Dospěl-li žalovaný k tomu, že žalobci podali žádost o dodatečné povolení stavby v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona a že řízení o dodatečném povolení stavby nemělo být vedeno, postupoval zcela v souladu se zákonem, pokud podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu dodatečné povolení stavby zrušil a řízení zastavil, ačkoli to v odvolání namítáno nebylo.
10. Soud se dále zabýval tím, zda třicetidenní lhůta uvedená v § 129 odst. 2 stavebního zákona má charakter lhůty propadné, či nikoliv.
11. Podle § 129 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení o zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Byla-li žádost o dodatečné povolení podána před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde-li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení. Jde-li o stavbu vyžadující pouze územní rozhodnutí, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o územní rozhodnutí. V řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až 115; ohledání na místě je povinné. Účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v § 109, a pokud je v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, rovněž osoby uvedené v § 85. Na uplatňování námitek účastníků řízení o dodatečném povolení stavby se obdobně použijí ustanovení o uplatňování námitek v územním a stavebním řízení.
12. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2023, č. j. 3 As 260/2020-42, „v případě lhůty 30 dnů, stanovené v § 129 odst. 2 stavebního zákona, se jedná o procesní lhůtu propadnou. Pokud na základě včas podané žádosti o dodatečné povolení stavby stavební úřad (i) přeruší řízení o odstranění stavby a (ii) vede řízení o podané žádosti, negativními konsekvencemi nedodržení této lhůty je a contrario postup, kdy stavební úřad řízení o odstranění stavby nepřeruší a řízení o dodatečném povolení stavby nevede“. S ohledem na toto rozhodnutí vydal Krajský soud v Brně rozsudek ze dne 16. 5. 2023, č. j. 55 A 17/2022-278, ve kterém se odvolal na závěry Nejvyššího správního soudu o charakteru lhůty jako propadné.
13. Na citovaný rozsudek navázal další rozsudek Nejvyššího správního soudu, a to ze dne 31. 10. 2024, č. j. 3 As 189/2023-45, dle kterého „Otázku, zda třicetidenní lhůta k podání žádosti o dodatečné povolení stavby stanovená v § 129 odst. 2 stavebního zákona je lhůtou procesní propadnou či pořádkovou, Nejvyšší správní soud vyřešil již v rozsudku č. j. 3 As 260/2020 - 42. Uvedl v něm, že tato lhůta má jak pozitivní, tak i negativní důsledky. Její dodržení má za následek přerušení řízení o odstranění stavby a vedení samostatného řízení o jejím dodatečném povolení, naopak její uplynutí má za následek ztrátu práva na vedení řízení o dodatečném povolení stavby. Skutečnost, že stavební zákon v § 129 odst. 2 tyto právní důsledky s marným uplynutím třicetidenní lhůty výslovně nespojuje, neznamená, že je z něj nelze dovodit. Jazykový výklad právní normy není jedinou výkladovou metodou, je pouze prvotním přiblížením se k obsahu a smyslu právní normy. Výklad vycházející jen z jazykového vyjádření a pomíjející smysl právní normy může vést k nepřesným, či dokonce k absurdním závěrům (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/1997). Smyslem dané lhůty přitom je, aby řízení o odstranění stavby zahájené z moci úřední směřovalo co nejefektivněji a nejekonomičtěji ke svému ukončení a aby byla snížena nejistota v právních vztazích při uplatňování práv, respektive pravomocí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 As 166/2015 - 33). Teleologickým výkladem tak lze jednoznačně dospět k závěru, že lhůta k podání žádosti o dodatečné povolení stavby je lhůtou procesní propadnou. Námitka nesprávného právního posouzení této otázky je proto nedůvodná.“
14. Opačně se k této otázce postavil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2023, č. j. 4 As 293/2022-36, ve kterém se uvádí, že „Výkladem ustanovení § 129 stavebního zákona, resp. otázkou, kdy je třeba řízení o odstranění stavby přerušit, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 14. 1. 2016, č. j. 6 As 230/2015-34, ve kterém dovodil, že podle § 129 odst. 3 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, postačovalo k přerušení řízení o odstranění nepovolené stavby pouhé podání žádosti o dodatečné stavební povolení s tím, že neúplnou žádost musel stavebník doplnit k výzvě stavebního úřadu obsahující přiměřenou lhůtu (§ 45 odst. 2 správního řádu). Žádost o dodatečné povolení stavby mohl podle citované právní úpravy stavebník podat kdykoli v průběhu řízení o odstranění stavby, a to i během řízení odvolacího. V případě, že by podání opakované žádosti o dodatečné povolení bylo zcela zjevně účelové a jeho hlavním cílem by bez pochybností bylo jen zdržovat řízení o odstranění stavby, mohl příslušný úřad odmítnout řízení o odstranění stavby přerušit. Zákonem č. 350/2012 Sb., který nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2013, sice došlo ke zpřísnění vůči žadatelům o dodatečné povolení stavby v tom smyslu, že podání této žádosti již nezakládá povinnost stavebního úřadu vždy přerušit řízení o odstranění této stavby, nýbrž jen v případě, že stavebník podal žádost o dodatečné povolení stavby ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se mu dostane poučení stavebního úřadu po zahájení řízení o odstranění stavby. Tato třicetidenní lhůta však není podle dikce § 129 odst. 2 stavebního zákona propadná, a proto její marné uplynutí nebrání stavebnímu úřadu i na základě opakované žádosti o dodatečné povolení stavby opětovně přerušit řízení o jejím odstranění za použití § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správní soudu ze dne 6. 5. 2020, č. j. 10 As 407/2019-41). Stěžovatel přitom v přípustné kasační argumentaci nikterak nekonkretizoval, proč byly opakované žádosti o dodatečné povolení stavby zjevně účelové či obstrukční a představovaly důvod pro odmítnutí přerušení řízení o odstranění stavby. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že obsah projednatelných stížnostních bodů a kvalita jejich odůvodnění v kasační stížnosti do značné míry předurčují obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004-54). Za této situace není možné v dodatečném povolení stavby po opakovaném přerušení řízení o jejím odstranění shledat pochybení stavebního úřadu.“
15. Na toto rozhodnutí dále navazuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2024, č. j. 4 As 42/2022-19, dle kterého „Nejvyšší správní soud dále upozorňuje na svůj rozsudek ze dne 29. 11. 2023, č. j. 4 As 293/2022-36, podle kterého podání žádosti o dodatečné povolení stavby podle § 129 odst. 2 stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2013, již nezakládá povinnost stavebního úřadu vždy přerušit řízení o odstranění této stavby, nýbrž jen v případě, že stavebník podal žádost o dodatečné povolení stavby ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se mu dostane poučení stavebního úřadu po zahájení řízení o odstranění stavby. Tato třicetidenní lhůta však není podle dikce § 129 odst. 2 stavebního zákona propadná, a proto její marné uplynutí nebrání stavebnímu úřadu i na základě opakované žádosti o dodatečné povolení stavby opětovně přerušit řízení o jejím odstranění za použití § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správní soudu ze dne 6. 5. 2020, č. j. 10 As 407/2019-41). Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že i žádost podaná po lhůtě stanovené v § 129 odst. 2 stavebního zákona může vést k přerušení řízení o odstranění stavby. Logicky se proto nemůže jednat o žádost zjevně právně nepřípustnou ve smyslu § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť u ní není na první pohled, bez dalšího dokazování či zjišťování zřejmé, že jí nemůže být vyhověno.“
16. Z výše uvedeného je zřejmá nejednotnost judikatury Nejvyššího správního soudu ohledně charakteru lhůty uvedené v § 129 odst. 2 stavebního zákona. Podle názoru třetího senátu je předmětná lhůta propadná, dle názoru čtvrtého senátu nikoliv. Vyřešení této otázky má pak přímý dopad na nyní projednávanou věc. Stavební úřad totiž vydal dodatečné povolení stavby i přesto, že žalobci podali žádost až po uplynutí třicetidenní lhůty podle § 129 odst. 2 stavebního zákona, resp. první žádost podali ve lhůtě, nicméně z důvodu, že nedodali všechny potřebné listiny, bylo toto první řízení o dodatečném povolení stavby zastaveno, a až následné žádosti bylo ze strany stavebního úřadu vyhověno. V případě, že by se zdejší soud ztotožnil se závěry třetího senátu, znamenalo by to, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud zastavil řízení o dodatečném povolení stavby z důvodu nedodržení propadné třicetidenní lhůty. Za situace, že by se ale zdejší soud přiklonil k názoru čtvrtého senátu, postup žalovaného by pak souladný se zákonem nebyl.
17. Z výše uvedeného je patrné, že pohledy senátů Nejvyššího správního soudu na charakter předmětné lhůty se rozcházejí. Na takovou situaci pamatuje § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), podle něhož pokud tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu dospěje při svém rozhodování k názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Za situace, kdy tento postup využit nebyl, a zdejší soud nemá možnost rozšířený senát aktivovat, musel se ztotožnit s jedním z názorů na danou problematiku. Než bude do budoucna v této otázce rozhodnuto rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, je dle názoru zdejšího soudu třeba vybrat postup pro stavebníka (žalobce) příznivější; zejména pak za situace, že v daném případě nebylo zjištěno, že by se v případě žalobců jednalo o účelové či obstrukční opakované žádosti. Nebylo pak možno odhlédnout ani od skutečnosti, že stavební úřad přesto, že žádost žalobci podali po uplynutí předmětné třicetidenní lhůty, nejenže řízení o dodatečném povolení stavby zahájil, ale dodatečné povolení následně i vydal.
18. Tento závěr je pak podpořen i judikaturou krajských soudů, a to například rozsudkem Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 26. 4. 2023, č. j. 65 A 4/2023-50, či rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 6. 2018, č. j. 51 A 11/2017-68. Co se týká dřívějšího rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2023, č. j. 55 A 17/2022-178, tak toto rozhodnutí bylo vydáno ještě předtím, než svůj názor ohledně charakteru předmětné lhůty vyjádřil čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu. Proto krajský soud zcela v souladu se zákonem rozhodl podle v té době jediného rozhodnutí třetího senátu Nejvyššího správního soudu.
19. Zdejší soud se tedy přiklonil k závěru, že třicetidenní lhůta podle § 129 odst. 2 stavebního zákona není lhůtou propadnou. Napadené rozhodnutí žalovaného je tak nezákonné.
20. Pokud jde o námitky proti výroku napadeného rozhodnutí, kterým bylo odvolání Ing. F. zamítnuto jako opožděné, tak ty se nijak nedotýkají právní sféry žalobců. Ty by mohl uplatnit toliko Ing. F. Proto se jimi soud zabývat nemůže.
21. Co se týká ostatních námitek žalobců, těm se zdejší soud nevěnoval. Ty totiž směřují proti nesprávnému přístupu žalovaného při přezkumu odvolání a proti hmotněprávnímu posouzení předmětné stavby. Vzhledem k tomu, že zdejší soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, bylo by předčasné tyto námitky nyní hodnotit.
V. Závěr a náklady řízení
22. Soud tak shledal žaloby žalobců důvodnými, a proto napadené rozhodnutí žalovaného podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V něm je žalovaný vázán právním názorem vyjádřeným výše (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
23. Žalobci měli ve věci plný úspěch, a proto mají podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný ve věci úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení a je povinen zaplatit žalobcům náhradu nákladů řízení.
24. Z obsahu soudního spisu vyplývá, že žalobci a) vznikly náklady ve výši 3000 Kč za zaplacený soudní poplatek. Dále se jednalo o náklady právního zastoupení spočívající v odměně zástupce za tři úkony právní služby po 3100 Kč společně se třemi režijními paušály po 300 Kč – převzetí a příprava zastoupení, žaloba a vyjádření ze dne 24. 1. 2024; podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d), § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytnutí právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2024. Za jeden úkon právní služby uskutečněný od 1. 1. 2025 (účast na jednání soudu) činí odměna zástupce dle § 9 odst. 6, § 7 bod 5. a § 11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2025, 4620 Kč a náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 3 této vyhlášky 450 Kč. Celková výše nákladů řízení žalobce a) tak činí 18 270 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci a) k rukám jeho zástupce ve stanovené lhůtě.
25. Z obsahu soudního spisu dále vyplývá, že žalobci b) vznikly náklady ve výši 3000 Kč za zaplacený soudní poplatek. Dále se jednalo o náklady právního zastoupení spočívající v odměně zástupce za dva úkony právní služby po 3 100 Kč společně se dvěma režijními paušály po 300 Kč – převzetí a příprava zastoupení, žaloba a účast na jednání; podle § 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytnutí právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. 12. 2024. Za jeden úkon právní služby uskutečněný od 1. 1. 2025 (účast na jednání soudu) činí odměna zástupce dle § 9 odst. 6, § 7 bod 5. a § 11 odst. 1 písm. g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2025, 4620 Kč a náhrada hotových výdajů dle § 13 odst. 3 této vyhlášky 1 x 450 Kč. Celková výše nákladů řízení žalobce a) tak činí 14 870 Kč. Vzhledem k tomu, že je zástupce žalobce je plátcem DPH, byla tato částka (krom zaplaceného soudního poplatku) zvýšena o DPH. Žalovaný je tedy povinen zaplatit žalobci a) k rukám jeho zástupce ve stanovené lhůtě 17 363 Kč.
26. Soud nepřiznal žalobci a) náklady za vyjádření ze dne 10. 4. 2024 a žalobci b) náklady za vyjádření ze dne 4. 1. 2024, neboť obsah těchto vyjádření mohl být uveden již v předchozích podáních, tudíž náklady na tyto úkony nelze považovat za účelně vynaložené.
27. Osobám na řízení zúčastněným soud neuložil žádnou povinnost, v souvislosti s jejímž plněním by jim nějaké náklady vznikly, a proto bylo rozhodnuto tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 5 s.ř.s.).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 29.1.2025
Petr Šebek v. r.
předseda senátu