1 As 214/2024 - 48
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
takto:
Odůvodnění:
[1] Žalovaný stanovil článkem 3 obecně závazné vyhlášky č. 5/2023 ze dne 26. 3. 2023 (dále „OZV 5/2023“) místní koeficient pro jednotlivé části města Žďár nad Sázavou, kterým se násobila daň z nemovitých věcí za jednotlivé druhy pozemků, zdanitelných staveb nebo zdanitelných jednotek, podle § 11 odst. 3 písm. b) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, v rozhodném znění (dále „zákon o dani z nemovitých věcí“). Jednotlivé části města žalovaný vymezil v přílohách č. 1‑4 OZV 5/2023. Žalobkyně v rozhodném období vlastnila dvě nemovité věci (jednotky v budově), které se nacházejí v části města vymezené žalovaným v příloze č. 4 OZV 5/2023.
[2] Žalobou podanou u Krajského soudu v Brně se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Zásah spatřovala v zařazení svých nemovitých věcí do přílohy č. 4 OZV 5/2023 a požadovala, aby krajský soud tento zásah prohlásil za nezákonný.
[3] Krajský soud žalobu odmítl v záhlaví označeným usnesením. Shledal nedostatek podmínek řízení spočívající v nedostatku pravomoci soudu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Dospěl k závěru, že brojí‑li žalobkyně proti zařazení svých nemovitostí do přílohy č. 4 OZV 5/2023, “ve své podstatě se (…) domáhá kontroly a posouzení zákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 5/2023 jako takové”. K takovému posouzení však soudy ve správním soudnictví nejsou dle § 4 s. ř. s. povolány. OZV 5/2023 jakožto obecně závazná vyhláška má povahu tzv. jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a čl. 95 odst. 1 Ústavy. Pravomoc k jejich abstraktnímu přezkumu a případnému zrušení svěřil zákonodárce výlučně Ústavnímu soudu. Tento nedostatek pravomoci správních soudů nelze obcházet cestou zásahové žaloby. Přístup k právní ochraně není pro žalobkyni jakkoliv odepřen: žalobkyně se mohla domáhat přezkumu rozhodnutí orgánů finanční správy o stanovení její daňové povinnosti k dani z nemovitých věcí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V takovém řízení by správní soud byl oprávněn v souladu s čl. 95 Ústavy incidenčně posoudit soulad OZV 5/2023 se zákonem a případně ji neaplikovat.
[4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadá usnesení krajského soudu kasační stížností z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhuje, aby NSS napadené usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatelka v první řadě namítá, že se u krajského soudu nedomáhala kontroly a posouzení OZV 5/2023 jako takové. Nezákonný zásah spatřuje pouze v zařazení konkrétních jednotek do přílohy č. 4 OZV 5/2023. Tento postup žalovaného má stejný charakter jako rozhodování orgánu územní samosprávy, kterým se NSS zabýval v rozsudku ze dne 20. 2. 2018, č. j. 9 As 336/2017 ‑ 18. NSS v něm posuzoval žalobu proti rozhodnutí Zastupitelstva Kraje Vysočina o tom, že se nezřizuje výbor Zastupitelstva Kraje Vysočina pro národnostní menšiny. Dospěl přitom k závěru, že rozhodnutí zastupitelstva kraje vydané v samostatné působnosti podle § 35 odst. 2 písm. p) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud by však žalobce byl oprávněn hájit veřejná subjektivní práva potenciálně dotčená nezřízením takového výboru, mohl by se domáhat ochrany zásahovou žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s.
[6] Stěžovatelka rovněž namítá, že krajský soud nemohl její žalobu odmítnout z důvodů, které uvedl v napadeném usnesení. Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007 ‑ 247, plyne, že posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby, nikoli otázkou existence podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[7] Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný, který se ztotožnil s argumentací krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti. K přezkumu obecně závazných vyhlášek územních samosprávných celků je příslušný Ústavní soud. Současně v projednávané věci nedošlo k nezákonnému zásahu, neboť samotné vydání napadené obecně závazné vyhlášky není způsobilé zasáhnout do práv žalobkyně. Žalovaný rovněž navrhuje, aby mu byla přiznána náhrada nákladů řízení plynoucích ze zastoupení advokátem.
[8] Kasační stížnost je včasná, podaná osobou oprávněnou, zastoupenou advokátem, a přípustná. Důvodnost kasační stížnosti Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Podstatou první kasační námitky je posouzení otázky, zda krajský soud správně dovodil, že domáhá‑li se žalobkyně přezkumu zařazení svých nemovitostí do přílohy č. 4 OZV 5/2023, domáhá se přezkumu obecně závazné vyhlášky jako takové. NSS po seznámení se spisovým materiálem nemá pochyb, že závěr krajského soudu je správný.
[11] Přílohy OZV 5/2023, které pro účely stanovení místních koeficientů pro výpočet daně z nemovitých věcí vytyčují jednotlivé části města, jsou nedílnou součástí obecně závazné vyhlášky. K tomuto závěru NSS dospěl především na základě skutečnosti, že přílohy byly přijaté spolu se samotným textem OZV 5/2023 jedním usnesením Zastupitelstva města Žďár nad Sázavou (dne 26. 9. 2023). Zároveň lze poukázat na to, že text OZV 5/2023 neobsahuje zmocňující ustanovení, které by jakkoli samostatně upravovalo či delegovalo proces přijímání příloh k OZV 5/2023 na jiný orgán obce. Rozdělení města do jednotlivých příloh tedy bylo projevem Ústavou garantovaného práva na samosprávu, které vykonávalo zastupitelstvo obce rozhodováním o stanovení místního koeficientu ve formě obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Přílohy OZV 5/2023 je tak třeba považovat za součást obecně závazné vyhlášky a podle toho posuzovat, zda je přípustný jejich přezkum ve správním soudnictví.
[12] Jak správně konstatoval krajský soud v bodě 7 napadeného usnesení, soudy ve správním soudnictví nejsou podle § 4 s. ř. s. povolány k přezkumu obecně závazných vyhlášek. Abstraktní přezkum a případné rušení právních předpisů (tedy i obecně závazných vyhlášek) svěřil zákonodárce výlučně Ústavnímu soudu [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu]. NSS se rovněž ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že nedostatek pravomoci správních soudů nelze obcházet cestou zásahové žaloby podle § 85 a násl s. ř. s. (srov. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 ‑ 51, a nález ÚS ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 34/21).
[13] Stěžovatelkou zmíněný rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2018, č. j. 9 As 336/2017 ‑ 18, nelze na posuzovanou věc vztáhnout. NSS se v něm v první řadě zabýval tím, zda je rozhodnutí zastupitelstva kraje vydané v samostatné působnosti podle § 35 odst. 2 písm. p) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, tedy zřizování a rušení výboru, jmenování a odvolávání jejich předsedy a členů, rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Poté, co dospěl k závěru, že není, nastínil toliko hypotetickou možnost obrany prostřednictvím zásahové žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. Z těchto závěrů však nelze nic vyvozovat pro situaci, kdy se stěžovatelka domáhá přezkumu obecně závazné vyhlášky, tedy právního předpisu (jak NSS rozebral výše). První kasační námitka není důvodná.
[14] Důvodná není ani druhá kasační námitka. Stěžovatelka tvrdí, že krajský soud pochybil, když její žalobu odmítl pro nedostatek podmínek řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., je podle stěžovatelky otázkou důvodnosti žaloby. Toto tvrzení však není správné. Jak konstantně judikuje NSS, zásahovou žalobu směřující proti něčemu, co nezákonným zásahem správního orgánu pojmově být nemůže, soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro absenci podmínky řízení spočívající v připustitelném tvrzení nezákonného zásahu (srov. rozsudky NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 ‑ 160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 ‑ 80, či ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 ‑ 51; přehledně např. Z. Kühn, T. Kocourek. § 82 Žalobní legitimace. In: Z. Kühn, T. Kocourek a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019). Pouhá existence právního předpisu (v tomto případě OZV 5/2023) jakožto obecného normativního aktu pojmově nepředstavuje nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2022, č. j. 7 As 168/2022 ‑ 36). Odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. bylo proto správným postupem.
[15] Na základě výše uvedených důvodů dospěl NSS k závěru, že nebyly naplněny tvrzené důvody kasační stížnosti. Proto ji postupem podle § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[16] O náhradě nákladů řízení rozhodl NSS podle úspěchu ve věci v souladu s § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka v řízení nebyla úspěšná, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaný měl v řízení o kasační stížnosti plný úspěch, avšak jím uplatněné náklady řízení nelze považovat za účelně vynaložené. V projednávané věci se nejednalo o nijak zvláště komplikovanou právní otázku, ke které by bylo pro obec disponující odpovídajícím odborným aparátem zapotřebí externího právního zastoupení. NSS proto žalovanému náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 1. listopadu 2024
Michal Bobek
předseda senátu