1 As 128/2024 - 48
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ivo Pospíšila a soudkyň Lenky Kaniové a Jiřiny Chmelové v právní věci žalobce: J. O., zastoupen JUDr. Petrem Doležalem, advokátem se sídlem Mazovská 476/2, Praha, proti žalované: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Olomouckého kraje, se sídlem tř. Kosmonautů 189/10, Olomouc, o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 5. 6. 2024, č. j. 65 A 30/2024‑34,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaná nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti v celkové výši 4 114 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Petra Doležala, advokáta se sídlem Mazovská 476/2, Praha, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] V projednávané věci se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda se o každé žádosti podané v režimu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, vydává rozhodnutí podle tohoto zákona, a to i v případě, že má povinný subjekt za to, že jde fakticky o žádost o nahlížení do spisu podle § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
[2] Žalobce si u žalované požádal podle zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytnutí oznámení o přestupku a souvisejícího úředního záznamu, přičemž je specifikoval označením dokumentů a jejich číslem jednacím. Žalovaná mu neformálním přípisem sdělila, že žádost je fakticky žádostí o nahlížení do spisu a nahlížení není možné vyhovět, jelikož se v uvedené věci nevede žádné správní řízení. Ke stížnosti žalobce podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím Ministerstvo vnitra sdělilo, že se v tomto případě aplikují ustanovení o nahlížení do spisu podle správního řádu, což vylučuje použití úpravy týkající se poskytování informací.
[3] Žalobce následně podal nečinnostní žalobu, kterou se domáhal vydání rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud v napadeném rozsudku uzavřel, že i pokud je povinný subjekt přesvědčen o tom, že daná žádost nespadá pod zákon o svobodném přístupu k informacím, musí vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti (body 13 až 16 napadeného rozsudku). Není tak rozhodné, čeho se žalobce fakticky domáhal (bod 18 tamtéž). Jelikož žalovaná žádné rozhodnutí nevydala, soud žalobě vyhověl a nařídil jí vydat rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím (bod 17 tamtéž).
[4] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatelka zejména nesouhlasila se závěry krajského soudu o povinnosti vydat rozhodnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud podaná žádost obsahově spadá pod úpravu nahlížení do spisu. S odkazem na recentní judikaturu kasačního soudu uvedla, že pokud je takto žádán celý spis nebo jeho podstatná část, postupuje se pouze podle úpravy nahlížení do spisu. V nynější věci se tak vůbec nejedná o žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím a požadované rozhodnutí se nevydává. Stěžovatelka také poukázala na to, že žádostmi nelze negovat úpravu nahlížení do spisu. Rozhodovací praxe k těmto otázkám ovšem přistupuje odlišně a stěžovatelka tak zároveň navrhla předložit věc rozšířenému senátu.
[6] V tomto ohledu stěžovatelka také odmítla závěr krajského soudu, že je předčasné zabývat se tím, zda měla být podaná žádost vyřízena jako žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo jako žádost o nahlížení do spisu. Tuto otázku měla za stěžejní. Současně poukázala na konstatování krajského soudu, že šlo o žádost o informace; napadený rozsudek je proto vnitřně rozporný. Zároveň stěžovatelka namítla, že krajský soud nesprávně aplikoval zásadu, podle níž se podání posuzuje podle jeho obsahu, a nesouhlasila s tím, že úprava nahlížení do spisu představuje omezení základního práva na informace.
[7] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti neměl napadený rozsudek za vnitřně rozporný; podle něj se jedná pouze o „nešťastnou formulaci“. Následně poukázal na to, že se žádné správní řízení nevede, a aplikace úpravy o nahlížení do spisu tedy nepřichází v úvahu. Zároveň ve své žádosti označil konkrétní dokumenty, které chtěl poskytnout, a nežádal poskytnutí celého spisu. Žalovanou namítaný rozpor v judikatuře je jen zdánlivý – podle žalobce platí obecné pravidlo vyřizování žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím, ze kterého judikatura dotvářela výjimky pro aplikaci jiných procesních rámců. Navrhnul proto kasační stížnost zamítnout.
[8] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Následně přezkoumal rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti, namítaných důvodů, včetně důvodů, ke kterým je povinen přihlížet z úřední povinnosti [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Kasační stížnost není důvodná.
[9] Podstata stěžovatelčiny kasační argumentace se týkala toho, zda musí povinný subjekt vydat rozhodnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím i pokud má za to, že se jedná o žádost o nahlížení do spisu podle § 38 správního řádu.
[10] Ustanovení § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím uvádí, že zákon se nevztahuje na poskytování […] informací, pokud zvláštní zákon upravuje jejich poskytování, zejména vyřízení žádosti včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací. Judikatura Nejvyššího správního soudu – ze které vyšel i krajský soud – k tomuto ustanovení obecně dovodila, že „i v případech, kdy je povinný subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim informačního zákona, je povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti tak, jak to požaduje § 15 odst. 1 informačního zákona (nepostačí tedy jen neformální sdělení apod.)“ (rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2009, sp. zn. 2 As 44/2008 ‑ 72; ze dne 10. 10. 2013, č. j. 9 As 78/2013 ‑ 26; či ze dne 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015 ‑ 84, bod 47).
[11] Na druhou stranu z tohoto přísného požadavku existuje výjimka pro situace, je‑li žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím fakticky žádostí o nahlížení do spisu podle správního řádu. Nejvyšší správní soud dovodil, že „nahlížení do spisu podle § 38 správního řádu je natolik zvláštní procedurou, [v důsledku čehož] se zákon o svobodném přístupu k informacím vůbec neužije. Výslovně to stanoví § 2 odst. 3 tohoto zákona [...]. V takové situaci tedy nebylo potřeba výzvy k upřesnění žádosti ani jiných postupů předpovídaných zákonem o svobodném přístupu k informacím, jak dovodil v nyní napadeném rozsudku městský soud. Význam nemá ani to, že podání bylo nazváno jako žádost o informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím; podání se totiž v souladu s § 37 odst. 1 správního řádu posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno“ (rozsudek NSS ze dne 13. 8. 2008, č. j. 2 As 38/2007 ‑ 78; obdobně poté ze dne 13. 12. 2012, č. j. 7 Ans 18/2012 ‑ 23).
[12] Tyto závěry aprobuje i novější judikatura kasačního soudu, na kterou odkazoval jak krajský soud, tak účastníci řízení. Dle jejích závěrů „materiálně nešlo o žádost o informace podle informačního zákona, ale o žádost o nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu. Žalobkyně totiž požadovala v kopii v podstatě všechny listiny, které se ve spisu nacházely. […] Význam nemá ani to, že podání bylo nazváno jako žádost o informaci podle informačního zákona. Podání se v souladu s § 37 odst. 1 správního řádu posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno. Stěžovatelka [zde povinný subjekt] tak měla správně žádost posoudit jako žádost o nahlížení do spisu“ (rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2018, č. j. 10 As 118/2018 ‑ 53, č. 3849/2019 Sb. NSS, body 12 až 15 a 26). Jelikož v citovaném případě ovšem povinný subjekt vydal rozhodnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím – ačkoliv měl aplikovat úpravu § 38 správního řádu – použil nesprávný právní předpis, což vedlo ke zrušení rozhodnutí vydaných podle zákona o svobodném přístupu k informacím (bod 29 tamtéž).
[14] K řešené otázce se vyjádřilo i plénum Ústavního soudu. To uzavřelo, že čl. 17 Listiny základních práv a svobod je za situace, ve které žadatel prostřednictvím žádosti v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím požaduje kopii celého správního spisu ve věci, kde nebyl účastníkem, prováděn správním řádem a úpravou nahlížení do spisu (nález Ústavního soudu ze dne 18. 6. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 38/18, body 85 až 87). Jinými slovy platí, že za takové situace se zákon o svobodném přístupu vůbec neuplatní, a rozhodnutí podle tohoto zákona tedy není možné vydat.
[15] Nejvyšší správní soud citovanou judikaturu nepovažuje za rozpornou. V tomto ohledu souhlasí s žalobcem, že nevydávání rozhodnutí v případě, je‑li žádost fakticky žádostí o nahlížení do spisu, představuje výjimku z obecného pravidla. Tato výjimka je v judikatuře kasačního soudu dlouhodobě zavedena a je navíc v souladu s názorem pléna Ústavního soudu. Rozhodující senát proto neshledal, že by bylo nutné věc předložit rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[16] Je tak zřejmé, že hodnocení podané žádosti je klíčové pro úvahu, zda stěžovatelka má povinnost vydat rozhodnutí podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jak žalobce požadoval. Krajský soud tedy v projednávané věci sice pochybil, pokud faktickou povahu žádosti nehodnotil (bod 18 napadeného rozsudku) a uzavřel, že stěžovatelka má povinnost vydat rozhodnutí vždy. Nicméně napadený rozsudek není vnitřně rozporný, jak namítala stěžovatelka – krajský soud nejdříve toliko shledal, že podání je formálně žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím (bod 12 napadeného rozsudku); tento závěr není rozporný s vynecháním materiálního hodnocení žádosti (body 14 a 18 napadeného rozsudku).
[17] Kasační soud se taktéž shoduje se stěžovatelkou, že krajský soud nesprávně interpretoval výklad podání podle jejich obsahu. Tato zásada se neaplikuje pouze v případě, že označení a obsah podání jsou v rozporu (jak uvádí krajský soud v bodě 12 napadeného rozsudku). V souladu s § 37 odst. 1 správního řádu se podání posuzuje podle svého skutečného obsahu, bez ohledu na označení (rozsudek č. j. 10 As 118/2018 ‑ 53, bod 26; či ze dne 11. 9. 2008, č. j. 1 As 30/2008 ‑ 49, č. 1746/2009 Sb. NSS). Případnému klasifikování žádosti v projednávané věci jako faktické žádosti o nahlížení do spisu tak nebrání její formální označení a obsahové vymezení, které výslovně odkazuje na zákon o svobodném přístupu k informacím.
[18] I přes výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zrušení napadeného rozsudku, jelikož krajským soudem uložená povinnost rozhodnout obstojí. Žalobce žádal „o poskytnutí Oznámení o přestupku, které vyhotovila Policie České republiky – obvodní oddělení Jeseník, pod č. j. KRPM‑141442‑1/PŘ‑2023‑141110, dne 7. 10. 2023, včetně úředního záznamu, který je přílohou tohoto oznámení“. Z již citované judikatury přitom vyplývá, že žádostí podle zákona o svobodném přístupu k informacím se lze domáhat poskytnutí pouze konkrétních informací ze spisu (rozsudek NSS č. j. 9 As 64/2024 ‑ 38, body 12 a 13 a judikatura tam citovaná). Tato podmínka je v projednávané věci splněna, jak žalobce správně poukazoval. Žalobce požadované dokumenty označil zcela konkrétně (ve srovnání s žádostí, která byla fakticky žádostí o nahlížení do spisu a kterou kasační soud řešil v rozsudku č. j. 10 As 118/2018 ‑ 53, bod 12). Navíc to, že požadovaný dokument fakticky tvoří celý správní spis, je nahodilé a nemůže vést k formalistickému závěru o tom, že by žalobce chtěl poskytnout „celý správní spis“. Žádost žalobce tak není faktickou žádostí o nahlížení do spisu a je nutné o ní rozhodnout v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.
[19] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že závěr krajského soudu o povinnosti stěžovatelky vydat rozhodnutí v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím o žádosti žalobce v daném případě obstojí. Kasační soud pouze částečně korigoval právní názor krajského soudu. Platí, že podaná žádost s ohledem na svůj rozsah a označení požadovaných informací a ve světle dosavadní judikatury kasačního soudu je žádostí, kterou je nutné vyřídit v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím a nelze ji materiálně hodnotit jako žádost o nahlížení do spisu podle § 38 správního řádu.
[20] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl podle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s.
[21] Žalobce měl ve věci plný úspěch, má tedy vůči neúspěšné stěžovatelce právo na náhradu nákladů, které v tomto řízení důvodně vynaložil. Tyto náklady sestávají z odměny advokáta za zastupování v řízení o kasační stížnosti, tj. sepsání vyjádření. Odměna podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), tak činí 1 x 3 100 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. d) citované vyhlášky]. K úkonům právní služby je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 4 též vyhlášky. Náhrada je zvýšena o DPH, jelikož zástupce žalobce je plátcem daně. Za řízení o kasační stížnosti tak náhrada činí celkem 4 114 Kč. Stěžovatelka je povinna náhradu nákladů řízení zaplatit ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2024
Ivo Pospíšil
předseda senátu