8 As 88/2023-59
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobců: a) J. S., a b) ORLÍK NAD VLTAVOU, s. r. o., se sídlem Bělohorská 688/165, Praha 6, oba zastoupení JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Dominikánské náměstí 656/2, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Honební společenstvo JICKOVICE, se sídlem Jickovice 1, Jickovice, zastoupené JUDr. Vojtěchem Filipem, advokátem se sídlem Čéčova 689/11, České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 7. 2022, čj. KUJCK 89832/2022, o kasační stížnosti žalobkyně b) proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 4. 2023, čj. 57 A 17/2022-45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně b) (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost.
[5] Oborní oplocení obory Květov nepřerušuje souvislost honebních pozemků. Krajský soud i žalovaný vyložili, že oborní plot je překážkou ve smyslu § 17 odst. 5 zákona o myslivosti a že k oboře nelze přičlenit pozemky vně oborního plotu, které nebudou ohrazeny oborním plotem. Jedná se přitom o příliš extenzivní výklad tohoto ustanovení, neboť ve výčtu tohoto ustanovení jsou zmiňovány ty typy překážek (dálnice, silnice dálničního typu, přehrady a letiště se zpevněnou plochou), které představují absolutní bariéru pro většinu druhů zvěře. Musí se tedy jednat o v zásadě nepřekonatelné bariéry bránící volnému pohybu. To vyplývá také z judikatury (zmiňována v bodě [2] tohoto rozsudku).
[6] Ustanovení § 17 odst. 5 zákona o myslivosti tak nezahrnuje ty překážky, které brání v pohybu pouze některým druhům zvěře. Mezi takové překážky spadá i oplocení, které je běžně umísťováno do krajiny právě za účelem omezení pohybu vysoké zvěře. Pokud by platilo, že oplocení je překážkou ve smyslu výše zmiňovaného ustanovení, tak by při uznávání honiteb musely být vyloučeny veškeré lesní oplocenky, přezimovací obůrky či pastevní ohradníky. Se zřizováním těchto typů oplocení přitom právní úprava počítá [např. § 32 odst. 8 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní zákon)]. Takový závěr by byl absurdní a neodpovídá rozhodovací praxi. Tyto typy oplocení zamezují pohybu pouze zvěři spárkaté (pozn. NSS: § 1 vyhlášky č. 491/2002 Sb., o způsobu stanovení minimálních a normovaných stavů zvěře a o zařazování honiteb nebo jejich částí do jakostních tříd) a ostatním zvířatům zpravidla nebrání. I honební pozemky, navzájem oddělené oplocením, se považují za souvislé. Podobně je i smyslem oborního oplocení zabránit v pohybu pouze těm druhům zvěře, které se v oboře chovají, a nebránit v pohybu ostatním druhům zvířat. Stěžovatelka nesouhlasí s krajským soudem, že nelze srovnávat oborní oplocení a jiné typy oplocení, neboť oborní oplocení obvykle mývá stejné technické parametry jako jiné typy oplocení.
[8] Stěžovatelka dále namítá, že nemohla úspěšně navrhnout přerušení řízení.
[9] Stěžovatelka v odvolacím řízení upozorňovala na jiné probíhající řízení, které zahájila žádostí z 3. 9. 2015 a které projednával městský úřad. Ten rozhodnutím z 22. 6. 2021 částečně této žádosti vyhověl, pročež žalobci proti němu podali odvolání. V době rozhodování městského úřadu o nyní projednávané věci se tak jednalo o nepravomocné rozhodnutí. Pokud by přitom dal odvolací orgán stěžovatelce za pravdu, tak by posuzovaný blok pozemků (bod [1] tohoto rozsudku) již neměl nejdelší hranici s honitbou Borek, ale s honitbou Orlík III. Část bloku posuzovaných pozemků by navíc ztratila souvislost s honitbou Borek, neboť by byla přetnuta silnicí Květov‑Kučeř. Odkazované řízení, vedené podle § 30 odst. 4 (pozn. NSS: stěžovatelka neuvádí jakého předpisu; stěžovatelka patrně zmiňuje § 31 odst. 4 zákona o myslivosti), v zásadě nenabízí žádný prostor pro správní uvážení. Ke změně hranic honiteb by mělo dojít i na základě řízení vedeného u Městského úřadu Milevsko. Jestliže v řízení podle § 31 odst. 4 zákona o myslivosti může rozhodovat i o vyrovnání hranic honiteb podle § 31 odst. 1 téhož zákona (rozsudek NSS z 27. 2. 2020, čj. 8 As 245/2017-46), tak a maiori ad minus (výklad „od většího k menšímu“) je správní orgán v dané věci oprávněn rozhodnout i o přičlenění pozemků podle § 30 odst. 1 téhož zákona.
[10] Zmiňovaná řízení mohou vést ke stavu, kdy posuzovaný blok pozemků nebude mít s honitbou Borek žádnou hranici, a bude je tak možné přičlenit pouze k honitbám Květov či Orlík III. Žalobce a) s přičleněním svých pozemků k honitbě Borek nesouhlasí, přičemž souhlas vlastníka pozemku s přičleněním k honitbě může mít svoji právní relevanci (rozsudek NSS z 30. 1. 2008, čj. 1 As 43/2007-95). Stěžovatelka v odvolání namítala, že zmiňovaná řízení mohou přinést tzv. rozhodnutí o předběžné otázce podle § 57 odst. 2 správního řádu, a že podle § 64 odst. 1 písm. c) tohoto zákona měl městský úřad nyní přezkoumávané řízení přerušit.
[11] Žalovaný k těmto námitkám stěžovatelky jednak uvedl, že městský úřad byl vázán skutkovým a právním stavem, který byl dán v době jeho rozhodování. Zároveň o existenci řízení u Městského úřadu Milevsko se městský úřad dozvěděl až z usnesení žalovaného o delegaci věci městskému úřadu z 13. 9. 2021 (pozn. NSS: prvostupňové rozhodnutí městského úřadu v nyní projednávané věci bylo vydáno dne 20. 7. 2021, bod [1] tohoto rozsudku). Stěžovatelka tedy měla městský úřad na vedení tohoto řízení upozornit.
[12] S tímto hodnocením však stěžovatelka nesouhlasí. Správní orgány totiž musí dbát vzájemného souladu všech postupů, přičemž městský úřad o ostatních řízeních věděl. Nyní posuzované řízení tak mělo být přerušeno. Krajský soud svým rozsudkem z 30. 9. 2022, čj. 57 A 3/2022-38, zrušil odvolací rozhodnutí žalovaného ohledně rozhodnutí městského úřadu o žádosti z 3. 9. 2015. Na základě závazného právního názoru krajského soudu by mělo dojít ke změně honitby Orlík III, čímž by posuzované pozemky ztratily souvislost s honitbou Borek. Navíc nyní přezkoumávané řízení bylo, stejně jako druhé odkazované řízení, zahájeno u Městského úřadu Milevsko. Jelikož tato řízení byla zahájena u stejného orgánu, tak stěžovatelka nemusela upozorňovat na jejich existenci. Naopak žalovaný, který rozhodl o delegaci nyní přezkoumávaného řízení městskému úřadu, měl městský úřad informovat i o jiném řízení vedeném u Městského úřadu Milevsko. Odůvodnění, s jakým se krajský soud s touto otázkou vypořádal, je nepřezkoumatelné (bod [3] tohoto rozsudku). Stěžovatelka s tímto hodnocením krajského soudu nesouhlasí, neboť přezkoumávané řízení bylo zahájeno na žádost OZNŘ. Stěžovatelka tak mohla dát pouze podnět k přerušení řízení podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu s odkazem na běžící řízení o předběžné otázce. To stěžovatelka učinila nejpozději ve svém odvolání.
Vyjádření žalovaného
[13] Žalovaný nesouhlasí s názorem stěžovatelky, že obora nemusí být oplocena přesně po svém obvodu. Z ustanovení § 2 písm. j) zákona o myslivosti vyplývá, že obora musí být oplocena po svém obvodu. Nedodržení průběhu oplocení obory naplňuje následný postup podle § 31 odst. 6 písm. j) tohoto zákona [pozn. NSS: žalovaný patrně zmiňuje písm. e) tohoto ustanovení, dle kterého honitba zaniká rozhodnutím orgánu státní správy myslivosti, není-li ohrazení obory funkční a nezjedná-li držitel honitby v přiměřené lhůtě stanovené orgánem státní správy myslivosti nápravu]. V rozhodnutích o uznání honitby bývají uvedeny hranice honitby, přičemž nedodržení průběhu oplocení by porušovalo toto rozhodnutí (rozsudek Krajského soudu v Plzni z 9. 3. 2022, čj. 77 A 98/2021-76).
[14] Je třeba rozlišovat mezi oplocením celé honitby a jednotlivých pozemků. Toto rozlišování vyplývá z § 17 odst. 5 zákona o myslivosti. Zatímco oplocení obory je pro zvěř neprostupné po celém obvodu obory, tak oplocení jednotlivých pozemků nutí zvěř tyto pozemky pouze obcházet, přičemž zvěř se stále nachází ve stejné honitbě. Argumentace stěžovatelky, že oborní oplocení brání průchodu pouze spárkaté zvěři, je irelevantní, neboť z obory nesmí unikat zvěř chovaná (spárkatá). Na pozemcích, které formálně budou součástí honitby, ale nebudou po obvodu oploceny, nepůjde dosáhnout podmínky pro intenzivní chov zvěře podle § 2 písm. j) zákona o myslivosti.
[15] Stěžovatelka ve své replice vzala obsah vyjádření žalovaného na vědomí.
[16] OZNŘ se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Kasační stížnost není důvodná.
Odchýlení se od rozsudku z prosince 2022
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve musí zabývat tím, zda se krajský soud skutečně bez jakéhokoli vysvětlení odchýlil od svého rozsudku z prosince 2022 (bod [7] poslední věta tohoto rozsudku). Pokud by tomu tak skutečně bylo, tak by se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat ostatními námitkami, které se týkají otázek oplocení obory, neboť tyto námitky jsou skutkově a právně neoddělitelné ve vztahu k údajně rozporným závěrům nyní přezkoumávaného rozsudku a rozsudku z prosince 2022, a rozsudek krajského soudu by zrušil (usnesení NSS z 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Krajský soud by se v novém rozsudku musel nejprve vypořádat se závěry svého rozsudku z prosince 2022.
[20] Podobnou situací se Nejvyšší správní soud zabýval i v rozsudku z 20. 9. 2007, čj. 2 As 94/2006-51, č. 1424/2008 Sb. NSS, ve kterém mj. dovodil: „K tomu, aby nereflektování prejudikatury bylo důvodem zrušení přezkoumávaného rozsudku, by navíc zásadně musela přistoupit i jeho věcná nesprávnost. Opačný postup by zpravidla byl na újmu efektivitě poskytnutí soudní ochrany, a to zejména tehdy, lze‑li nedostatek spočívající v chybějící reflexi prejudikatury napravit doplněním této argumentace vyšší soudní instancí. Vzhledem k tomu, že – jak bude dále podrobně vyloženo ‑ rozsudek Městského soudu v Praze je věcně správný a reflexi právního názoru judikatury, na který poukazuje stěžovatel, lze provést i v rozhodnutí kasační instance, není důvodu jen pro toto pochybení rozsudek Městského soudu v Praze zrušovat, a to i s přihlédnutím k dalším výše zmíněným specifickým okolnostem projednávaného případu.“
[21] Závěrem Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek z 27. 3. 2024, čj. 8 As 136/2022-57, ve kterém v bodě 40 dovodil: „Nicméně z odůvodnění rozsudku ve věci sp. zn. 9 Ad 17/2018 je především zřejmé, městský soud v dané věci vyšel z toho, že „žalobkyně na sociálních sítích vystupuje jako advokátka“ (odst. 36 odkazovaného rozsudku). Dále pak městský soud vysvětlil, proč jednání žalobkyně v dané věci považoval za způsobilé zasáhnout do důstojnosti advokátního stavu. Je tedy třeba vycházet z toho, že městský soud v odkazovaném rozsudku shledal užší spojitost s výkonem advokacie než v nyní řešeném případě a na základě této skutečnosti posoudil oba případy rozdílně.“
[22] Nejvyšší správní soud předně poznamenává, že krajský soud obecně není vázán závěry vyslovenými v jiné věci, byť se stejnými účastníky. Pokud ale soud dojde k jinému závěru, než dospěl v jiné podobné věci, měl by svůj rozdílný názor jednoznačně, explicitně a podrobně vysvětlit, případě odůvodnění svého rozhodnutí formulovat tak, aby z něho alespoň implicitně vyplývala nepřípadnost dříve vysloveného právního názoru (nález Ústavního soudu z 15. 11. 2022, sp. zn. IV. ÚS 1132/22, body 40–41). Toto vysvětlení se logicky bude lišit podle toho, zda půjde o odlišnost v rovině právní nebo skutkové. Otázky právní jsou zpravidla zobecnitelné, a proto by i toto vysvětlení mělo spočívat v obecné právní polemice s předchozím názorem. Půjde-li o odlišnost v rovině skutkové, bude třeba na tyto skutkové odlišnosti výslovně upozornit. Z výše citovaných pasáží rozsudků Nejvyššího správního soudu vyplývá, že praxe, kdy stejný soud rozhoduje o podobné skutkové či právní otázce rozdílně, aniž by tento rozdíl odůvodnil, je nežádoucí. Podle Ústavního soudu tato praxe představuje porušení ústavněprávního požadavku na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí.
[23] Situacemi, kdy se krajské soudy bezdůvodně odchýlily od své vlastní judikatury, se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudcích z 21. 12. 2016, čj. 6 Afs 246/2016-33, body 10-12, či z 2. 8. 2023, čj. 5 As 16/2022-24, bod 30, a v těchto případech přezkoumávané rozsudky krajských soudů zrušil. Nejvyšší správní soud ovšem v jiných věcech shledal mezi porovnávanými rozsudky krajského soudu dílčí odlišnosti či implicitní vypořádání se s „konkurujícím“ právním názorem (rozsudek z 27. 3. 2024, čj. 8 As 136/2022-57, body 38-42, či z 20. 9. 2008, čj. 2 As 94/2006-51, č. 1424/2008 Sb. NSS), tj. nedůvodnost této námitky.
[24] Krajský soud v nyní přezkoumávaném rozsudku dospěl k závěru, že oborní oplocení tvoří překážku pohybu zvěře ve smyslu § 17 odst. 5 zákona o myslivosti. Posuzovaný blok pozemků tak nemůže být k oboře Květov přičleněn, neboť uvnitř takto vzniklé honitby by existovala překážka (honební plot), která by bránila pohybu zvěře po celém území honitby, tj. překážka znemožňující souvislost honebních pozemků. „Obora musí být po celém obvodu ohrazena či jinak uzpůsobena tak, aby chovaná zvěř nemohla z obory volně vybíhat, a přitom mohla celé území obory využívat ke svému pohybu“ (bod 17 nyní přezkoumávaného rozsudku krajského soudu).
[25] Naopak v rozsudku z prosince 2022 krajský soud konstatoval, že „oborní oplocení netvoří překážku pohybu zvěře a je takovou stavbou, která nepřerušuje souvislost honebních pozemků, proto správní orgány nesprávně rozhodly, že se nepřičleňují pozemky vně obory z důvodu absence souvislosti vyvolané oplocením obory a rovněž tak bylo i rozhodnuto o tom, že je nemožné přičlenit pozemky uvnitř obory z důvodu absence souvislosti vyvolané bezpečnostním ohrazením“ (bod 16 rozsudku z prosince 2022). Rovněž z § 2 písm. j), rovněž ani z § 31 odst. 6 písm. j) zákona o myslivosti nevyplývá, že obora musí být ohrazena přesně po jejich vnějších hranicích. Pouze je rozhodné, aby chovaná zvěř nemohla území obory opouštět“ (bod 15 rozsudku z prosince 2022).
[26] Při srovnání nyní přezkoumávaného rozsudku a rozsudku z prosince 2022 se jeví, že tyto rozsudky docházejí k odlišným právním závěrům v otázce 1) zda oborní oplocení tvoří překážku pohybu zvěře (resp. zda toto oplocení narušuje souvislost případné honitby) a 2) zda lze k honitbě přičlenit další pozemky, byť by se nacházely vně oborního oplocení. Z výše odcitované části bodu 17 nyní přezkoumávaného rozsudku krajského soudu pak podle stěžovatelky 3) vyplývá, že obora by měla být ohrazena tak, aby ji zvěř mohla využívat k pohybu po celém jejím území, tj. patrně co nejvíce po obvodu obory (byť tento výklad stěžovatelky může být sporný – bod [37] tohoto rozsudku). V rozsudku z prosince 2022 krajský soud naopak konstatoval, že obora nemusí být ohrazena přesně po svých vnějších hranicích.
[27] Z rozsudku z prosince 2022 ovšem vyplývá skutková okolnost, na základě které krajský soud rozhodl odlišně než v nyní přezkoumávaném rozsudku. V bodě 13 rozsudku z prosince 2022 totiž krajský soud uvedl, že „v daném případě, jak bylo již shora uvedeno jedinou vhodnou honitbou k přičlenění dotčených pozemků je Schwarzenbergská obora Květov, se kterou dotčené pozemky mají nejdelší společnou hranici a současně se jedná o jedinou honitbu se společnou hranicí.“ Tato úvaha krajského soudu se opírá o dvě základní zásady, které se na vytyčování honiteb uplatňují, tj. že 1) každý honební pozemek musí být součástí nějaké honitby (rozsudek NSS z 27. 1. 2010, čj. 7 As 62/2009-120, č. 2272/2011 Sb. NSS) a 2) že přičleňované pozemky by se měly přičlenit k té honitbě, se kterou mají nejdelší společnou hranici, není-li vzhledem k zásadám mysliveckého hospodaření vhodné tyto pozemky přičlenit k jiné honitbě (z první právní věty rozsudku NSS z 27. 4. 2017, čj. 2 As 169/2016-49, č. 3653/2017 Sb. NSS). Vzhledem ke skutkové situaci, kterou posuzoval v rozsudku z prosince 2022, dospěl krajský soud jinými slovy k závěru, že přičleňované pozemky nelze přičlenit k žádné jiné honitbě, a proto musí být přičleněny k honitbě Květov. Naopak v nyní přezkoumávaném rozsudku vycházel krajský soud ze skutkového zjištění, které stěžovatelka nesporuje, že v době rozhodování správních orgánů měly posuzované pozemky nejdelší společnou hranici s oborou Borek, a proto byly přičleněny právě k ní. Na základě výše uvedeného je tedy zřejmé, že z porovnávaných rozsudků krajského soudu vyplývají skutkové rozdíly, které mohly být důvodem pro odlišné rozhodnutí krajského soudu. Byť krajský soud tuto skutkovou odlišnost měl v přezkoumávaném rozsudku výslovně zdůraznit, je tato odlišnost dostatečně patrná, a lze tedy na jejím základě seznat důvody, pro které krajský soud rozhodl v porovnávaných věcech odlišně. Nejvyšší správní soud proto, v tomto ohledu, neshledává důvod pro zrušení nyní přezkoumávaného rozsudku krajského soudu.
[28] Nejvyšší správní soud připomíná, že rozsudek krajského soudu z prosince 2022 není předmětem tohoto kasačního přezkumu. Nemůže se tedy zabývat otázkou, zda jsou jeho právní závěry správné a zda krajský soud vycházel ze správně zjištěného skutkového stavu. V tomto svém rozsudku (bod [32] a násl.) však Nejvyšší správní soud došel, oproti rozsudku krajského soudu z prosince 2022, k rozdílnému posouzení dvou ze tří právních otázek, které jsou popsány v bodě [26] tohoto rozsudku.
[29] Nejvyšší správní soud proto na tomto místě odkazuje na usnesení rozšířeného senátu z 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS: „(…) i když nenastane v dalším řízení změna skutkových ani právních poměrů, není závaznost právního názoru vysloveného ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu absolutní. Průlom může nastat i při podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 17 s. ř. s., případně, že by bylo k rozhodné otázce přijato stanovisko pléna či kolegia podle § 19 s. ř. s. To vše za situace, že by se tak stalo v mezidobí mezi opakovaným rozhodováním Nejvyššího správního soudu v téže věci. Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaznost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní věci, lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných. Tato zásada se ostatně uplatňuje nejenom ve správním soudnictví, ale i v soudnictví obecném. Ve vztahu k vlivu odlišného posouzení obdobné právní otázky Ústavním soudem na závazný právní názor při opakovaném odvolacím rozhodnutí lze poukázat i na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 10. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3342/2007. Nejvyšší soud zde vyslovil, že pokud soud prvního stupně nerespektuje závazný právní názor a místo něj aplikuje rozhodnutí Ústavního soudu, neporuší odvolací soud procesní pravidla, pokud takové rozhodnutí potvrdí.“
[30] Tyto závěry jsou pak aplikovatelné i na situace, kdy dojde ke změně právních poměrů na základě rozhodnutí „základního“ tříčlenného senátu Nejvyššího správního soudu ve vztahu k judikatuře krajských soudů. Je třeba je tedy aplikovat i „o úroveň níž“, tedy na incidenční závaznost rozhodnutí krajského (městského) soudu s tím, že podstatnou změnu judikatury v takovém případě představuje i právní názor vyjádřený „pouze“ v rozhodnutí tříčlenného senátu Nejvyššího správního soudu. Je tomu tak proto, že každý krajský (městský) soud by takové rozhodnutí tříčlenného senátu Nejvyššího správního soudu byl povinen v novém rozhodnutí akceptovat. Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudku z 25. 5. 2016, čj. 1 Azs 31/2016-36, body 14 až 20. Podle tohoto rozsudku tak výjimku z povinnosti správního orgánu řídit se závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku krajského soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) představuje též situace, kdy byl tento právní názor v mezidobí (ke dni nového rozhodování správního orgánu) překonán judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[31] Nejvyšší správní soud proto na základě výše uvedeného upozorňuje, že tímto svým rozsudkem vyložil tři právní otázky (bod [26] tohoto rozsudku) způsobem, který je závazný pro další rozhodování krajských soudů či správních orgánů.
Oborní plot jako překážka pohybu zvěře
[32] Nejvyšší správní soud se dále zabýval okruhem námitek, dle kterých mohou být k „původní“ oboře (tj. ke specifickému druhu honitby) přičleněny další pozemky, aniž by však tyto pozemky byly také oploceny oborním oplocením jako původní obora. Stěžovatelka tvrdí, že přičleněné pozemky nemusí s původní oborou tvořit jeden prostorový a funkční celek, resp. tvrdí, že jedna honitba může být fakticky rozdělena na část sloužící jako obora (tj. oborně ohrazený celek bránící pohybu příslušných druhů zvěře) a na část, která by fakticky sloužila jako honitba v užším smyslu (tj. soubor honebních pozemků, které by však nebyly oborně oploceny). Stěžovatelka dále namítá, že oborní plot nemusí vést přesně podél hranice honitby (resp. honitby v širším smyslu).
[33] Ustanovení § 17 odst. 5 zákona o myslivosti zní takto: Honební pozemky tvořící honitbu musí spolu souviset. I pozemky jinak vyhovující pojmu souvislosti však nelze začlenit do jedné honitby, pokud tvoří překážku pohybu zvěře nebo jsou pro ni nebezpečím, například dálnice, silnice dálničního typu, přehrady a letiště se zpevněnou plochou.
[35] Zákon o myslivosti v § 2 písm. j) definuje oboru jako druh honitby s podmínkami pro intenzivní chov zvěře s obvodem trvale a dokonale ohrazeným nebo jinak uzpůsobeným tak, že chovaná zvěř z obory nemůže volně vybíhat. Z tohoto ustanovení vyplývá esenciální požadavek, aby oplocení takové obory zabraňovalo chované zvěři toto oplocení překonávat (obdobně rozsudek Krajského soudu v Praze z 17. 5. 2024 čj. 59 A 10/2024-70, bod 63). Takové oplocení přitom představuje překážku pohybu nejenom zvěři chované uvnitř obory, ale také spárkaté zvěři, která žije vně obory. Řádně vedené oborní ploty bývají totiž ze své podstaty natolik vysoké, že jejich překonání může být nemožné, přinejmenším však nebezpečné (bod [34] poslední věta tohoto rozsudku) pro tu spárkatou zvěř žijící vně obory, která není schopna oborní plot „podlézt“ (což je patrně většina). Nejde tedy jen o oborní oplocení jako fyzickou překážku pohybu, ale i o bezpečnost zvěře jako jednu ze zásad mysliveckého hospodaření, ke kterým se má přihlížet při stanovování honebních hranic. Oborní plot přitom nelze zaměňovat s např. oplocenkou nové lesní výsadby, neboť ta na rozdíl od oborního plotu bývá vedena pouze dočasně do doby, než stromy vyrostou, anebo se zemědělským ohradníkem, neboť ten svou výškou zabraňuje pohybu pouze hospodářským zvířatům, obecně však ne spárkaté zvěři.
[36] Na základě výše uvedeného tedy vyplývá, že oborní oplocení je překážkou pohybu zvěře ve smyslu § 17 odst. 5 věty druhé zákona o myslivosti. Z toho také vyplývá, že oborní oplocení narušuje souvislosti honebních pozemků ve smyslu § 17 odst. 5 věty první tohoto zákona. K honitbě, která je tvořena oborou, tedy nelze přičlenit nové pozemky, ledaže se tyto pozemky stanou prostorou součástí obory, tj. dojde k přestavbě oborního oplocení tak, aby přičleňované pozemky fakticky rozšířily oplocenou plochu obory. Obora tedy může být rozšiřována, ovšem pouze za těchto podmínek. Není-li taková přestavba možná, pak by správní orgán měl posuzované pozemky, s přihlédnutím k zásadám mysliveckého hospodaření, přičlenit k jiné honitbě, i kdyby s touto honitbou neměly posuzované pozemky nejdelší společnou hranici. Nelze-li postupovat ani tímto způsobem, tak správní orgán výjimečně může prohlásit tyto pozemky za nehonební.
[37] Závěrem musí Nejvyšší správní soud učinit dílčí upřesnění nyní přezkoumávaného rozsudku krajského soudu v otázce, zda oborní oplocení musí vést přesně po obvodu honebních hranic. Krajský soud k této otázce v bodě 17 svého rozsudku uvedl: „Obora musí být po celém obvodu ohrazena či jinak uzpůsobena tak, aby chovaná zvěř nemohla z obory volně vybíhat, a přitom mohla celé území obory využívat ke svému pohybu.“ Z citované formulace nicméně nelze dovozovat, že krajský soud vyslovil, že oborní oplocení musí vést přesně po vnějších hranicích obory po obvodu honitby. Tento závěr nesprávně činí stěžovatel, který se posléze proti němu vymezuje. Z přezkoumávaného rozsudku přitom plyne pouze tolik, že oplocení má být umístěno tak, aby chovaná zvěř mohla využívat území honitby v maximálním rozsahu. To nicméně neznamená, že oborní oplocení nutně musí přesně kopírovat hranice schválené honitby. Postačí, pokud je s ohledem na konkrétní prostorové možnosti přiměřeně následuje.
Přerušení nyní přezkoumávaného řízení kvůli jiným řízením
[38] Nejvyšší správní soud se závěrem zabýval okruhem námitek, dle kterých měly správní orgány přerušit nyní přezkoumávané řízení a vyčkat na jiná rozhodnutí, která mohla mít na výsledné rozhodnutí městského úřadu z 20. 7. 2021, resp. žalovaného z 18. 7. 2022, podstatný vliv. Rozhodnutí v jiných řízeních tedy, dle stěžovatelky, představovala rozhodnutí o předběžné otázce pro nyní přezkoumávané rozhodnutí. Konkrétně mělo být nyní přezkoumávané řízení přerušeno jednak kvůli řízení, které vedl městský úřad o žádosti stěžovatelky z 3. 9. 2015 o vynětí pozemků z honitby Borek a jejich přičlenění k honitbě Orlík III (které krajský soud přezkoumal v rozsudku z 30. 9. 2022, čj. 57 A 3/2022-38) a také kvůli řízení o žádosti žalobce a) z 6. 5. 2019, které zprvu vedl Městský úřad Milevsko (strana 7 rozhodnutí žalovaného) o přičlenění jiných pozemků k honitbě Orlík III.
[39] Ustanovení § 57 odst. 1 správního řádu o předběžných otázkách zní takto: Jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto, správní orgán
a) může dát podnět k zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci; v případech stanovených zákonem je správní orgán povinen takový podnět dát, nebo
b) může vyzvat účastníka, popřípadě jinou osobu, aby podala žádost o zahájení řízení před příslušným správním orgánem nebo jiným orgánem veřejné moci ve lhůtě, kterou správní orgán určí, nebo
c) si o ní může učinit úsudek; správní orgán si však nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního stavu.
[40] Ustanovení § 57 odst. 2 správního řádu zní takto: Probíhá-li před příslušným správním orgánem nebo před jiným příslušným orgánem veřejné moci řízení o předběžné otázce nebo jestliže dal správní orgán k takovému řízení podnět podle odstavce 1 písm. a) či učinil výzvu podle odstavce 1 písm. b), postupuje správní orgán podle § 64 (ustanovení o přerušení řízení). Pokud řízení na podnět správního orgánu nebylo zahájeno nebo nebyla podána žádost o zahájení řízení v určené lhůtě, lze v řízení pokračovat.
[41] Ustanovení § 57 odst. 4 správního řádu zní takto: Jestliže vydání rozhodnutí závisí na řešení otázky, k jejímuž řešení je správní orgán příslušný, o níž však nelze rozhodnout ve společném řízení, provede správní orgán nejprve řízení o této předběžné otázce, je-li oprávněn zahájit řízení z moci úřední, popřípadě vyzve toho, kdo je oprávněn podat žádost, aby tak učinil.
[42] Z výkladu výše citovaných ustanovení správního řádu vyplývá, že předběžná otázka (která by pak mohla správní orgán vést k přerušení řízení) je takovou otázkou, na jejímž zodpovězení závisí vydání správního rozhodnutí. Nezáleží přitom na tom, jaký orgán veřejné moci je k zodpovězení takové otázky příslušný. Zároveň se musí jednat o takovou otázku, která není přímým předmětem daného správního řízení. Podobný závěr o závislosti rozhodnutí na zodpovězení předběžné otázky dovodila i judikatura. Nejvyšší správní soud v rozsudku z 15. 6. 2022, čj. 6 As 382/2020-31, bod 25, uvedl: „Předběžnou otázkou ve správním řízení je tedy pouze taková otázka, jejíž vyřešení je pro vydání rozhodnutí ve věci nezbytné, resp. rozhodnutí na ní závisí.“ Ke stejnému závěru došel Nejvyšší správní soud i v rozsudku z 17. 5. 2023, čj. 2 As 257/2022-24, bod 21 („Stavební úřad nařídí odstranění stavby provedené bez povolení nebo opatření stavebního úřadu, pokud tato stavba nebyla dodatečně povolena. V případě, že je stavba dodatečně povolena, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví. Na výsledku řízení o dodatečném povolení stavby tedy závisí způsob rozhodnutí v řízení o odstranění stavby.“), anebo v rozsudku z 7. 5. 2020, čj. 7 As 404/2019-66, bod 25 („Lze souhlasit i s tím, že v situaci, kdy je aplikace veřejnoprávní normy podmíněna existencí soukromoprávního oprávnění, musí správní orgán podrobně zkoumat, zda dané oprávnění existuje, a zároveň to, zda bylo učiněno právní jednání, které na něj má vliv, a to jako předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu.“). Ke stejnému závěru dochází i komentářová literatura: „Předběžné otázky jsou pouze takové otázky, které je zcela nezbytné vyřešit, aby mohlo být ve věci rozhodnuto. To lze vyčíst i z dikce zákona, kde je uvedeno, že vydání rozhodnutí je na řešení předběžné otázky závislé. Předběžnou otázkou tak nebude jakákoliv otázka, která souvisí s předmětem řízení, nýbrž pouze taková otázka, jejíž zodpovězení je nutné, aby mohlo být rozhodnutí vydáno“ (ADAMUSOVÁ Z. Komentář k § 57 správního řádu. In: Komentář WK [online]. 2022. Dostupné z ASPI).
[43] Zodpovězení předběžné otázky musí být tedy nezbytné (podmiňující či nutné) k vydání rozhodnutí. Nezbytná je také, v nyní projednávaném případě, vůbec existence takové předběžné otázky pro přerušení řízení [§ 64 odst. 1 písm. c) správního řádu]. Nejvyšší správní soud nesporuje, že jiná řízení zřejmě souvisela s nyní přezkoumávaným řízením, neboť všechna tato řízení mohla mít vliv na průběh honebních hranic honiteb Borek, Orlík III i Květov, které spolu sousedí. Vyčkání na jiná rozhodnutí by patrně vytvořilo výhodnější procesní postavení stěžovatelky pro nyní přezkoumávané řízení, neboť v případě kladného vyřízení žádosti z 3. 9. 2015 by se zvětšila honitba Orlík III na úkor honitby Borek. Naopak přerušení řízení o žádosti z 3. 9. 2015 patrně vedlo k výhodnějšímu procesnímu postavení OZNŘ v nyní přezkoumávaném řízení, neboť by se „odložilo“ rozhodování o odnětí pozemků z honitby Borek. Nejvyšší správní soud má ovšem za to, že v nyní projednávaném případě nemusel městský úřad vyčkat (přerušit řízení) na vydání rozhodnutí v jiných řízeních.
[44] Nyní přezkoumávaná rozhodnutí nebyla v době rozhodování správních orgánů skutkově ani právně závislá na rozhodnutích, které byly (resp. by byly) vydány v jiných řízeních. Správní orgány v tomto případě zjevně disponovaly dostatečným množstvím podkladů a informací, aby mohly o žádosti z 24. 8. 2015 rozhodnout. Stěžovatelka nenamítá, že by správní orgány rozhodly i navzdory existenci nějaké relevantní sporné otázky (např. sporného průběhu hranic dotčených pozemků) či v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření (§ 30 odst. 1 ve spojení s § 31 odst. 1 zákona o myslivosti), resp. nenamítá, že jiná rozhodnutí by byla nezbytná k posouzení souladu žádosti z 24. 8. 2015 s těmito zásadami. Stěžovatelka pouze namítá, že správní orgány nesprávně posoudily otázku oborního plotu a možného přičlenění pozemků k oboře. Stěžovatelka za spornou otázku, která by představovala předběžnou otázku, považuje výše zmíněná řízení o žádostech z 3. 9. 2015 a 6. 5. 2019 a zdůrazňuje nutnost, aby správní orgány postupovaly ve vzájemném souladu (§ 8 odst. 1 správního řádu). Nenamítá však, že by nyní přezkoumávaná rozhodnutí a rozhodnutí o žádostech z 3. 9. 2015 a 6. 5. 2019 v souladu nebyla, resp. krajský soud neshledal, že by hranice dotčených honiteb byly v době rozhodování o žádosti z 24. 8. 2015 sporné (tj. relativně neurčité či nepředvídatelné). Nejvyšší správní soud se proto nezabýval dalšími námitkami, tj. otázkou co je předmětem řízení podle § 31 odst. 4 zákona o myslivosti či zda stěžovatelka měla městský úřad informovat o řízení o žádosti z 6. 5. 2019, neboť vypořádání se s těmito námitkami by bylo pro stěžejní závěr o neexistenci předběžné otázky irelevantní.
[45] Nejvyšší správní soud nicméně musí dát stěžovatelce zapravdu v tom, že krajský soud ve svém rozsudku uvedl nesprávný dílčí rozhodovací důvod: „K námitce žalobce, že řízení mělo být přerušeno, neboť byla současně s tímto řízením vedena další řízení, která mohla mít vliv na předmětné rozhodnutí, soud uvádí, že vychází orgán státní správy myslivosti při rozhodování ze skutkového a právního stavu, který je zde ke dni vydání napadeného rozhodnutí, což bylo v daném případě zohledněno. V souvislosti s tím soud poukazuje na § 64 správního řádu, z něhož vyplývá, za jakých podmínek může správní orgán řízení přerušit. Důvody pro přerušení řízení jsou koncipovány jako fakultativní, tedy při jejich naplnění záleží na úvaze správních orgánů, zda v daném případě k přerušení řízení skutečně přistoupí. V daném případě návrh na přerušení řízení ze strany žalobců podán nebyl, když v případě podání takovéto žádosti by správní orgán obligatorně přerušil v souladu se zásadou dispoziční na žádost žadatele. Taková žádost však žalobci podána nebyla“ (bod [3] tohoto rozsudku, resp. bod 21 rozsudku krajského soudu). V předposlední větě citované pasáže hovoří krajský soud o projevu dispoziční zásady v možnosti žadatele přerušit řízení. Tím krajský soud mířil na ustanovení § 64 odst. 2 správního řádu, dle kterého lze správní řízení o žádosti přerušit na žádost žadatele. Nejvyšší správní soud přitom dává zapravdu stěžovatelce v tom, že žadatelem v nyní přezkoumávaném řízení, tj. řízení o žádosti z 24. 8. 2015, byla OZNŘ, nikoliv stěžovatelka či žalobce a). Tato část argumentace krajského soudu je tedy nepřiléhavá. Nejvyšší správní soud nicméně, i navzdory této nepřesnosti odůvodnění, neshledává důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť ve svém posouzení tohoto okruhu námitek dospěl ke stejnému závěru jako krajský soud, tedy, že nebyly splněny podmínky pro přerušení řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[47] Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
[48] Osoba zúčastněná na řízení má podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo jen na náhradu nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Osobě zúčastněné na řízení
v nyní projednávané věci však žádnou takovou povinnost soud neuložil. Nejvyšší správní soud zároveň neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by bylo namístě jí náhradu nákladů řízení přiznat. Proto osoba zúčastněná nemá (za použití § 120 s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. června 2024
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu