8 As 160/2022-71
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Václava Štencla a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: V. S., zast. Mgr. Andrejem Lokajíčkem, advokátem se sídlem Jugoslávská 620/29, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát města Plzně, se sídlem Škroupova 246/4, Plzeň, za účasti osoby zúčastněné na řízení: HURPEZ spol. s r. o., se sídlem Chvojová 72/1, Plzeň, zast. Mgr. Tomášem Ajglem, advokátem se sídlem K Starým valům 442/10, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 11. 2021, čj. MMP/365681/21, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 6. 2022, čj. 57 A 3/2022-89,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předcházející soudní řízení
[1] Úřad městského obvodu Plzeň 3, Odbor stavebně správní a investic (dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím ze dne 10. 12. 2020, čj. UMO3/46343/20 (dále jen „dodatečné povolení stavby“), dodatečně povolil osobě zúčastněné na řízení (dále jen „stavebník“) stavbu „Stavební úpravy a nástavba objektu rodinného domu – změna stavby“ na pozemku parc. č. XA v k. ú. D. (dále jen „posuzovaná změna stavby“; celou stavbu, o jejíž změně bylo rozhodnuto, bude Nejvyšší správní soud dále pro rozlišení označovat jako „dotčená budova“). Ve výroku dodatečného povolení stavby stavební úřad konkretizoval, že posuzovaná změna stavby obsahuje „následující již provedené změny stavby:
- 1. PP – oproti původnímu řešení bez využití je v 1. PP umístěno schodiště s výtahovou šachtou pro osobní výtah, strojovna výtahu, prostor pro autoplošinu, technická místnost pro umístění plyn. kotle, chodba, sklepní kóje a garáž
- 1. NP – oproti původnímu řešení vjezd a průjezd domem je zrcadlově přemístěn. Dále je oproti původnímu řešení (průjezd, vstupní hala, technická místnost, místnost pro kotel sklepy a garáž) v průjezdové části domu sazena plošina pro auto (není předmětem tohoto povolení), umístěno schodiště s výtahovou šachtou pro osobní výtah, vstupní hala, chodba, kočárkovna, úklidová komora a atelier. Stávající plocha dvorku bude využita pro parkování 3 OA.
- 2. a 3. NP – oproti původnímu řešení je v těchto podlažích umístěna výtahová šachta, v jednotlivých bytech jsou provedené drobné úpravy vnitřních dispozic.“
[3] Rozhodnutí žalovaného žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Plzni. Ten ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl.
[4] Krajský soud zdůraznil, že předmětem přezkumu je pouze otázka, zda odvolání žalobce bylo skutečně nepřípustné, tj. zda měl žalobce být účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby. Z § 109 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vyplývá, že účastenství ve stavebním řízení (v řízení o dodatečném povolení stavby) je podmíněno jednak vlastnictvím sousedního pozemku nebo stavby na něm, jednak tím, že jeho vlastnické právo může být prováděním stavby přímo dotčeno. Žalobce splnil jen první podmínku. Jeho účastenství nezaložil ani předchozí rozsudek krajského soudu ze dne 22. 10. 2021, čj. 77 A 17/2021-249, kterým byla zamítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby (celého domu). Soud zde nevyjádřil, že žalobce je bez dalšího účastníkem všech řízení souvisejících se stavbou. Žalobce v žalobě nerozporoval důvody, na nichž žalovaný postavil závěr o tom, že vlastnické právo žalobce nemohlo být změnou stavby dotčeno. Z popisu změn stavby přímé dotčení vlastnického práva žalobce neplyne a žalobce konkrétní negativní dopad změn stavby do svých práv netvrdil.
[5] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Přístup krajského soudu je podle něj nespravedlivý, nepřiměřený a v rozporu s rozhodovací praxí správních soudů. Ač se žaloba týká účastenství, je otázka způsobu „legalizace“ černých staveb problému imanentní a nemůže být ignorována. Stěžovatel proto popisuje skutkové okolnosti týkající se výstavby celé budovy a povolovacích řízení s ní spojených a zdůrazňuje, že stavebník ignoroval stavební povolení a územní rozhodnutí, neboť původní stavbu odstranil a na jejím místě vystavěl stavbu, která nebyla umístěna ani povolena. Tvrdí, že dle nové konstrukce krajského soudu je možné vzniklou černou novostavbu zpětně zlegalizovat nikoliv v řízení o jejím dodatečném povolení, ale postačí vést řízení o změně dílčích částí stavby oproti nikdy nerealizované zamýšlené přestavbě. Následně argumentuje ve prospěch závěru, že nebylo možné vést řízení o dodatečném povolení pouze k částem stavby. Rozporuje zároveň závěry, ke kterým podle něj krajský soud dospěl, a sice že dodatečným povolením změny zaniklé stavby došlo ke zpětné legalizaci stavby a že legalizace černé stavby nemohla do práv stěžovatele zasáhnout, neboť jsou si černá stavba a povolená přestavba původní stavby podobné. Podle stěžovatele krajský soud popírá funkce účastenství ve správním řízení. Jestliže stavební úřad povolí přestavbu původní stavby, stavebník povolení nerespektuje a stavbu odstraní, musí být řízení o dodatečném povolení nové černé stavby opět vedeno se stejným okruhem účastníků řízení. Je nerozhodné, zda je vedeno řízení o dodatečném povolení celé stavby, nebo podivné řízení o změně již zaniklé stavby. Je bez významu, jestli se legalizační řízení dotýká práv účastníka a kolik zdí černý stavebník nelegálně odstranil. V legalizačním řízení mají být práva sousedů černé stavby o to více chráněna. Navíc by v pochybnostech měl být okruh účastníků rozšiřován. Nezamýšleným důsledkem postupu krajského soudu je podle stěžovatele zvýhodnění černých stavebníků.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že argumentace stěžovatele je totožná jako v jeho předchozí kasační stížnosti vedené pod sp. zn. 5 As 352/2021. Žalovaný poukazuje na procesní vývoj ve věci a související rozhodnutí správních soudů s tím, že v současné době není relevantní tvrzení stěžovatele, že se v případě celé stavby bytového domu jedná o tzv. černou stavbu. Stavba byla povolena na základě 4 veřejnoprávních titulů a stavebník byl v dobré víře a byl oprávněn původní stavbu zcela odstranit a vystavět stavbu novou. Skutečnost, že stavebník pokračoval v nástavbě, přístavbě a stavebních úpravách stávající povolené stavby, byly důvodem pro zahájení dílčích řízení o nařízení odstranění těchto změn stávající povolené stavby. Vzhledem k tomu, že předmětem řízení v této věci byly pouze dispoziční změny uvnitř stávajícího povoleného objektu a zrcadlové přemístění průjezdu domem do dvora, nebyla naplněna podmínka pro účastenství stěžovatele spočívající v přímém dotčení jeho práv. Předmětem řízení nebyla nástavba, přístavba, ani stavební úpravy v této nástavbě či přístavbě. Stěžovatel v průběhu odvolacího řízení ani v žalobě nevznesl konkrétní námitku, v čem je jeho spoluvlastnické právo k sousední nemovitosti přímo dotčeno posuzovanými změnami.
[7] Stavebník ve svém vyjádření zdůrazňuje, že předmětem žaloby bylo pouze to, zda bylo zamítnutí odvolání stěžovatele pro nepřípustnost z důvodu chybějícího účastenství v řízení zákonné. Námitka zániku stavby tedy není způsobilá kasačního přezkumu. Předmětem dodatečného povolení nebyla ani žádná „zpětná legalizace černé novostavby“. O žádný judikaturní odklon se ze strany krajského soudu nejedná, pouze je obsah odůvodnění rozsudku čj. 77 A 17/2021-249, dezinterpretován. Jeho předmětem nebyla otázka účastenství v jakémkoliv řízení před stavebním úřadem. K představám stěžovatele o spravedlnosti dodatečných povolovacích řízení stavebník dodává, že se necítí privilegován.
[8] Stěžovatel v replice zdůrazňuje, že stavebník nikdy nedisponoval veřejnoprávním povolením, které by jej opravňovalo k výstavbě novostavby. Odstranění kompletního zdiva původní stavby v roce 2019 bylo nezákonné. Pokračující výstavba v roce 2019 byla nezákonná. Stavební úřad nekonal a toleroval výstavbu černé stavby. Odstraněním zdiva došlo k zániku původní stavby jako věci v právním slova smyslu. Jestliže zanikla, není možné o ni rozhodovat. Na danou stavební činnost proto nelze pohlížet jako na stavební úpravy původní stavby. Dodatečné stavební povolení se týká stavby „Stavební úpravy a nástavba objektu č. p. X, D., Ch. 5“, která v roce 2019 zanikla. Rozhodnutí o dodatečném povolení změny zaniklé stavby je tak i příkladem nicotného rozhodnutí. S ohledem na všechny souvislosti měl být stěžovatel účastníkem řízení. Byli to stavební úřad a krajský soud, kteří konstatovali, že právě dodatečným povolením stavby bylo povoleno odstranění celé stavby. Pokud tomu tak bylo, mělo být stěžovateli umožněno účastnit se onoho řízení. V případě potvrzení napadeného rozsudku bude podle stěžovatele konstatováno, že soused černé stavby není účastníkem legalizačního řízení, a neexistuje pro něj možnost brojit správní žalobou proti rozhodnutí o legalizaci černé stavby.
[9] Stavebník ve svém dalším podání poukázal na rozsudek NSS ze dne 10. 4. 2024, čj. 7 As 89/2023-67 týkající se kasační stížnosti jiného účastníka řízení ve věci, v níž byla posuzována zákonnost dodatečného povolení stavby vydaného v této věci. Dodává, že v nyní projednávané věci by měla být kasační stížnost zamítnuta z týchž důvodů.
[10] Nejvyšší správní soud předně přisvědčuje krajskému soudu v tom, že předmětem soudního přezkumu je v projednávané věci pouze otázka, zda stěžovatel (jehož odvolání bylo zamítnuto jako nepřípustné podle § 92 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) měl být účastníkem řízení o dodatečném povolení posuzované změny stavby (tj. konkrétně těch změn dotčené budovy, které byly vymezeny ve výroku dodatečného povolení stavby – viz v odstavec [2] tohoto rozsudku) či nikoliv. Zcela případný proto byl odkaz krajského soudu na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž se odvolací orgán v rozhodnutí o zamítnutí odvolání pro opožděnost nebo nepřípustnost podle § 92 odst. 1 správního řádu věcně nezabývá podaným odvoláním, posuzuje pouze jeho včasnost nebo přípustnost. V případě žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání jako opožděného nebo nepřípustného je tedy správní soud oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné nebo nepřípustné odvolání a zda tedy byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu. Pokud krajský soud dospěje k závěru, že odvolání bylo po právu zamítnuto jako nepřípustné nebo opožděné, žalobu zamítne, v opačném případě toto odvolací rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (viz např. rozsudky NSS 22. 11. 2018, čj. 7 As 345/2017-20, ze dne 13. 5. 2011, čj. 5 As 18/2011-81, ze dne 28. 7. 2011, čj. 5 As 30/2011-93, nebo ze dne 12. 5. 2021, čj. 3 As 294/2019-42).
[11] Ty žalobní námitky, které nemohly mít vliv na posouzení otázky účastenství stěžovatele v řízení o dodatečném povolení posuzované změny stavby, proto z povahy věci nemohly vést ke zrušení rozhodnutí žalovaného. To platí pro všechny námitky, v nichž stěžovatel poukazoval na nezákonnost postupu stavebníka, nezákonnost rozhodnutí o dodatečném povolení stavby, nezákonnost jiných souvisejících rozhodnutí, respektive jejich nezákonnost ve svém souhrnu. To se týká také stěžovatelovy argumentace, že původní stavba zanikla a v důsledku toho nebylo možné rozhodovat o dodatečném povolení její změny. I pokud by tato argumentace byla případná, nemohlo by to mít vliv na to, zda měl či neměl být účastníkem daného řízení. Tato argumentace totiž míří na zákonnost dodatečného povolení stavby, kterou ovšem žalovaný ani krajský soud s ohledem na závěr o nepřípustnosti odvolání neposuzovali.
[12] V nyní posuzované věci bylo dodatečným povolením stavby navíc rozhodnuto o dodatečném povolení pouze některých konkrétních změn dotčené budovy, které byly definovány v jeho výroku (viz citovaný text v odstavci [2] tohoto rozsudku). Pouze od potenciálního vlivu těchto změn na vlastnické právo stěžovatele se přitom odvíjelo jeho možné účastenství v daném řízení (v podrobnostech viz odstavce [18] a násl. tohoto rozsudku). Pro jeho posouzení byl proto rozhodující právě charakter těchto změn, nikoliv všechny související otázky, které by měl stavební úřad při rozhodování v dané věci vyřešit, natož otázky, které by stavební úřad v dané věci ani řešit neměl. Ani stěžovatelem tvrzené použití „salámové metody“ na tomto závěru nemůže nic změnit, neboť v daném případě zjevně nedošlo k tomu, že by byl stěžovatel vedením několika dílčích řízení zcela zbaven možnosti brojit proti těm atributům dotčené budovy, které se skutečně přímo dotýkají jeho vlastnického práva. V některých souvisejících řízeních se přitom přímé dotčení vlastnického práva k sousednímu pozemku na první pohled přímo nabízí (např. původní územní a stavební řízení nebo řízení o odstranění změny stavby v podobě nástavby 4. NP). Přes specifika dané věci je proto na místě stále trvat na tom, že se možné účastenství stěžovatele odvíjelo od charakteru změn stavby, které byly dodatečně povoleny právě v řízení, v němž se účastenství dovolával.
[13] Nad rámec nutného odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na rozsudek ze dne 10. 4. 2024, čj. 7 As 89/2023-67, který se týkal obdobných věcných námitek uplatněných jiným účastníkem řízení vůči témuž dodatečnému povolení stavby (v daném řízení byl stěžovatel zastoupen týmž advokátem jako stěžovatel v nyní projednávané věci). Nejvyšší správní soud v dané věci konstatoval, že účastníku řízení nepříslušelo tyto námitky v daném řízení vůbec uplatňovat.
[14] Lze tedy učinit dílčí závěr, že krajský soud nepochybil, pokud se věcně nezabýval námitkami, které se týkaly výše uvedených otázek (tj. otázek zákonnosti dodatečného povolení stavby či souvisejících postupů), neboť se takové námitky míjely s důvody, na kterých bylo postaveno rozhodnutí žalovaného. Jediným důvodem daného rozhodnutí byl závěr o tom, že stěžovatel nebyl účastníkem předmětného řízení. Ze stejných důvodů pak není ani v řízení o kasační stížnosti prostor pro věcné posuzování těchto námitek, neboť se míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu a nemohou z povahy věci vést ke zrušení jeho rozsudku.
[15] Jelikož se krajský soud v nyní projednávané věci věcně nezabýval zákonností jednotlivých povolovacích procesů týkajících se dotčené budovy, nemohl ani vytvořit jakousi novou právní konstrukci, respektive nový přístup k legalizaci černých staveb, jak tvrdí stěžovatel. Namítá-li tedy, že tato konstrukce je v rozporu s rozhodovací praxí správních soudů (stěžovatel odkazuje na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2021, čj. 3 A 238/2018-75, podle něhož nová stavba vzniklá po odstranění původní stavby vyžaduje stavební povolení), pak se tato námitka míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu. Stěžovatel touto argumentací buďto nebrojí proti nyní napadenému rozsudku (což může být dáno tím, že obdobnou argumentaci uplatňuje zástupce stěžovatele v různých soudních řízeních), nebo jeho obsah zcela dezinterpretuje.
[16] Mezi účastníky není sporu o tom, že pokud by stěžovatel skutečně nebyl účastníkem řízení v posuzované věci, bylo by nutno jeho odvolání zamítnout jako nepřípustné (viz § 92 odst. 1 věta první správního řádu ve spojení s § 81 odst. 1 téhož zákona). Nejvyšší správní soud se proto dále soustředil pouze na otázku, zda krajský soud správně interpretoval a aplikoval zákonná pravidla o účastenství v řízení o dodatečném povolení stavby na stěžovatelovu situaci.
[17] Dle § 129 odst. 2 věty předposlední stavebního zákona „účastníky řízení o dodatečném povolení stavby jsou osoby uvedené v § 109, a pokud je v řízení posuzováno umístění stavby nebo změna oproti územnímu rozhodnutí, rovněž osoby uvedené v § 85.“ V nyní posuzované věci nebylo posuzováno umístění stavby ani změna oproti územnímu rozhodnutí (stěžovatel to ani netvrdí), takže okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby byl určen § 109 stavebního zákona. V případě stěžovatele pak připadalo do úvahy pouze účastenství dle písmene e) tohoto ustanovení, podle něhož je účastníkem stavebního řízení „vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno“.
[19] Jelikož vlastnické právo stěžovatele k sousednímu pozemku (pozemek parc. č. XB v k. ú. D., jehož součástí je stavba č. p. X) nebylo v řízení sporné, zaměřil se krajský soud správně na posouzení otázky, zda stěžovatel relevantně zpochybňuje argumentaci, na níž žalovaný postavil svůj závěr o tom, že stěžovatel nemohl být posuzovanou změnou stavby přímo dotčen na svém vlastnickém právu.
[20] Žalovaný vycházel při svém rozhodování z popisu změn dotčené budovy uvedeného ve výroku dodatečného povolení stavby (viz odstavec [2] tohoto rozsudku) a z něj dovodil, že stěžovatelovo vlastnické právo nemohlo být posuzovanou změnou dotčené budovy dotčeno z důvodu rozsahu změn (změny spočívaly pouze v dispozičních změnách uvnitř stavby a v zrcadlovém přemístění průjezdu), oddělení dotčené budovy od pozemku stěžovatele plochou dvora a s ohledem na umístění vjezdu, vstupu a průjezdu do dotčené budovy z jiné ulice. Nejvyšší správní soud se přitom ztotožňuje s krajským soudem, že stěžovatel v žalobě tyto konkrétní úvahy žalovaného nijak nezpochybnil.
[21] Je nutno souhlasit s krajským soudem také v tom, že existují změny stavby, u nichž může být dotčení vlastnického práva k sousední nemovitosti evidentní. V nyní posuzované věci však tomu tak není. V takovém případě je pak na osobě, která se domáhá svého účastenství v řízení, aby předestřela, v čem přesně spatřuje alespoň potenciální dotčení svého vlastnického práva. Je ovšem nutné, aby toto dotčení věrohodným způsobem dovozovala nikoliv ze všech souvisejících okolností, nýbrž skutečně z charakteru té stavby, která je (dodatečně) povolována, tj. v případě změny stavby z charakteru těchto změn. Jestliže tak stěžovatel v této věci nečinil, nebylo možné u něj shledat naplnění této podmínky účastenství v řízení.
[22] Účastenství stěžovatele v řízení o dodatečném povolení posuzované změny stavby neplyne, a ani plynou nemůže, z rozsudku NSS ze dne 3. 6. 2022, čj. 5 As 352/2021-69. V něm Nejvyšší správní soud pouze konstatoval, že stěžovatel má jinou možnost obrany, než je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby (dotčené budovy). Onu jinou možnost obrany přitom spatřoval v tom, že stěžovatel může jednak podat žalobu proti jednotlivým povolovacím rozhodnutím, které se týkaly dotčené budovy, jednak uplatňovat své námitky ve dvou dosud probíhajících řízeních o odstranění dalších změn stavby. Nejvyšší správní soud však v daném rozsudku neposuzoval, zda stěžovatel byl či měl být účastníkem všech těchto souvisejících řízení. Jeho úvahy jsou tedy zjevně podmíněné tím, že stěžovatel bude v tom kterém řízení alespoň potenciálně přímo dotčen ve svých právech, a bude proto jejich účastníkem.
[23] Nejvyšší správní soud tedy na základě kasačních námitek neshledal žádné pochybení krajského soudu při interpretaci i aplikaci zákonné úpravy účastenství. Závěr krajského soudu, že zamítnutí odvolání stěžovatele pro nepřípustnost bylo zákonné, proto v kasačním přezkumu obstál.
[24] Kasační stížnost není s ohledem na výše uvedené důvodná, a Nejvyšší správní soud ji proto dle § 110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[26] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, a z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. Osobě zúčastněné na řízení soud neuložil plnění žádné povinnosti, přičemž neshledal ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 25. dubna 2024
Milan Podhrázký
předseda senátu