10 As 11/2024 - 30
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudců Faisala Husseiniho a Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: B‑M‑BETA, s. r. o., Boženy Němcové 1345, Roudnice nad Labem, zastoupené JUDr. Janem Bajerem, advokátem, Špindlerova tř. 672, Roudnice nad Labem, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 12. 2022, sp. zn. KUUK/151513/2022/6, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 12. 2023, čj. 16 A 3/2023‑39,
takto:
Odůvodnění:
1. Popis věci
[1] Městský úřad Roudnice nad Labem rozhodnutím z 31. 8. 2022 předepsal žalobkyni dle § 11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, odvod za zábor (odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu) zemědělské půdy na pozemcích p. č. 88/8 a 231/10 v k. ú. Dobříň pro výstavbu výrobní haly a zpevněných ploch ve výši 907 475 Kč.
[3] Žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil. Dle žalovaného je záměr žalobkyně umístěn v ploše Z7 s navrhovaným funkčním využitím plochy občanského vybavení – komerční zařízení (OK). Možnost umístění nerušící výroby sice územní plán u plochy Z7 připouští, a to jako hlavní využití, avšak v kapitole f) Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití uvádí u zmíněných ploch OK nerušící výrobu toliko jako podmíněně přípustné využití. V tom je sice určitá nejasnost, avšak s ohledem na sdělení Krajského úřadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu z 24. 11. 2022 nelze zmiňované hlavní využití považovat za hlavní využití ve smyslu bodu I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Skutečné hlavní využití je třeba vztáhnout k zastavitelné ploše a její funkci v urbanistické kompozici. Tomu ale nerušící výroba neodpovídá. Navíc nejde o plochu výroby a skladování, tedy přímo určenou pro výrobu a skladování, nýbrž toliko o plochu, která ve svých přípustných či podmíněně přípustných podmínkách umožňuje mj. výrobu; to však není dostatečné. Tomu odpovídá i výklad dle materiálu Ministerstva životního prostředí označený jako „Společný metodický pokyn odboru obecné ochrany přírody a krajiny, odboru legislativního a odboru finančních a dobrovolných nástrojů MŽP k aplikaci ustanovení § 9 odst. 2 písm. a) bod 2. a ustanovení bodu 2. části D přílohy zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 41/2015 Sb. a zákona č. 184/2016 Sb.“ (dále metodický pokyn MŽP).
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem. Ten ji výše uvedeným rozsudkem zamítl, neboť se ztotožnil s náhledem žalovaného, který dále rozvedl. Uvedl zejména to, že „plocha výroby a skladování“ je obecně známým právním pojmem definovaným v právním předpise (§ 11 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území) s obsahem v něm předvídaným. Pozemky žalobkyně se však nenacházejí na ploše výroby a skladování vymezené v územním plánu obce, ale na ploše občanského vybavení. Plocha občanského vybavení je ve vyhlášce o obecných požadavcích na využívání území též definována, a to v jejím § 6. Pokud by se měla výjimka spočívající v nepoužití ekologické váhy vlivu aplikovat i na plochy vymezené územním plánem jako plochy občanského vybavení, muselo by to podle krajského soudu být v zákoně o ochraně zemědělského půdního fondu uvedeno.
2. Kasační stížnost
[5] Nyní žalobkyně (stěžovatelka) podává kasační stížnost. V ní považuje rozsudek krajského soudu za nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky. Konkrétně dle stěžovatelky krajský soud mylně vyložil část D bod 2 písm. a) sazebníku odvodů (viz bod [2]).
[7] Je tedy nutné dojít k závěru, že územní plán určuje pozemky stěžovatelky pro nerušící výrobu, čímž je zcela splněn požadavek části D bodu 2 písm. a) sazebníku odvodů; ekologická váha vlivu se pro výpočet odvodů za odnětí půdy stěžovatelky ze zemědělského půdního fondu neuplatní.
[8] Stěžovatelka závěrem odkázala rovněž na právní zásadu in dubio pro libertate. V případě pochybnosti o výkladu práva je podle ní nutné se přiklonit ve prospěch takového výkladu, který je příznivější pro adresáta práva, tj. zde pro stěžovatelku.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti přihlásil k závěrům krajského soudu. K námitce fakultativnosti vymezení ploch v územním plánu uvedl, že není důvodná, neboť stěžovatelka v ní míří mimo podstatu věci. V části D bodu 2 písm. a) pak sazebník odvodů srozumitelně a jednoznačně formuluje výjimku z pravidla uplatnění ekologické váhy vlivu „10“. Ta má být pro tuto svou povahu vykládána doslovně. Obdobně se k předchozí právní úpravě výjimky vyjádřil NSS v rozsudku z 5. 10. 2020, čj. 10 As 113/2019 ‑ 37. Jakýkoliv rozšiřující výklad výjimky z uplatnění ekologické váhy „10“ zakotvené v daném ustanovení sazebníku odvodů by byl v rozporu se základním principem ochrany zemědělské půdy, podle nějž je zemědělská půda nenahraditelným přírodním bohatstvím a za odnímání jejímu účelu se platí.
3. Posouzení věci
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Na základě obsahu správního spisu a argumentace účastníků řízení považuje NSS ve věci za nesporné, že při výpočtu odvodu za vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu správní orgány počítaly s ekologickou váhou vlivu s hodnotou 10 proto, že se dotčené pozemky nacházejí na území chráněné oblasti přirozené akumulace vod (viz faktor B dle části B sazebníku odvodů). Původně, konkrétně v žádosti o udělení souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu ze 13. 8. 2018, resp. její příloze představované výpočtem z 4. 9. 2018, sama stěžovatelka uvedla ekologickou váhu vlivu 10. Argumentaci, že se tato váha nemá uplatnit, vznesla až v odvolání proti rozhodnutí městského úřadu z 31. 8. 2022, a tu pak ve stejném duchu rozvíjela v žalobě a nyní v kasační stížnosti.
[12] Z hlediska právního posouzení je klíčový výklad části D bodu 2. písm. a) sazebníku odvodů (viz citace v bodě [2]) a to, jak plochu, v níž se nacházejí dotčené pozemky, reguluje územní plán.
[13] Krajský soud považoval za rozhodné, že se pozemky nacházejí v ploše Z7, která představuje z hlediska svého funkčního využití plochu „občanského vybavení – komerční zařízení (OK)“, resp. plochu „veřejných prostranství (PV)“. Nejde tedy o plochu výroby a skladování, což je dle krajského soudu obecně známý právní termín definovaný v § 11 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, který užívá dotčená část sazebníku odvodů. S ohledem na tuto skutečnost považuje krajský soud za nerozhodné, zda územní plán prostřednictvím „hlavního využití“ nebo jinak připouští činnost např. v podobě výroby a skladování. Krajský soud tedy věc vyložil zejména po jazykové stránce tak, že příslušná územně plánovací dokumentace musí, pokud se nemá uplatnit ekologická váha vlivu, dotčenou plochu výslovně regulovat jako plochu výroby a skladování. K tomu pak krajský soud dodal některé systematické argumenty.
[14] Naproti tomu stěžovatelka zdůrazňuje funkční pojetí, dle kterého je rozhodné nikoli to, jakou terminologii např. územní plán užije, nýbrž to, jak dotčenou plochu reguluje reálně, tedy jaké konkrétní činnosti umožňuje.
[15] NSS souhlasí s argumentací krajského soudu. K té dodává, že pro to, aby se neuplatnila váha ekologického vlivu, je rozhodující zejména to, jak příslušná územně plánovací dokumentace dotčenou plochu řeší po stránce terminologické, tedy zda ji výslovně reguluje např. jako plochu výroby a skladování. Tento přístup odpovídá několika zásadám, které jsou ve spojení s posuzovaným problémem důležité. Jde například o požadavek na jednotu právního řádu, a to také z hlediska terminologického, jak jej předvídají i Legislativní pravidla vlády[1] či judikatura, která se vyslovila k požadavku na (systémovou) jednotnost právního řádu (viz např. rozsudek rozšířeného senátu NSS z 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004 ‑ 54, č. 792/2006 Sb. NSS; k jednotě a vnitřní bezrozpornosti právního řádu jako jednomu z úhelných principů právního státu viz také rozsudek NSS z 31. 7. 2006, č.j. A 2/2003‑73, č. 1469/2008 Sb. NSS). Východiskem tedy je, že pojem „plochy výroby a skladování“ je terminus technicus, používaný související právní úpravou, která jej také definuje (§ 11 vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území).
[16] Z odvětvového hlediska jde také o účel příslušné právní úpravy, jímž je ochrana zemědělského půdního fondu při zohlednění jeho významu[2] a princip, že se za odnětí půdy z tohoto fondu platí; tyto odvody jsou jedním z nástrojů „pro zlepšení životního prostředí v obci a pro ochranu a obnovu přírody a krajiny“.[3] K tomu se již NSS vyslovil, a v bodě 17 rozsudku z 5. 10. 2020, čj. 10 As 113/2019 ‑ 37, výslovně uvedl východisko, na kterém stojí zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, a sice, že „je zemědělská půda nenahraditelným přírodním bohatstvím a za odnímání jejímu účelu se platí“. I z tohoto rozsudku lze dovodit princip, že výjimky z pravidla mají být v právu vykládány restriktivně (srov. obecně např. nález Ústavního soudu z 15. 11. 2001, sp. zn. I. ÚS 144/2000, či rozsudek NSS z 27. 11. 2013, č. j. 4 As 116/2013 ‑ 63).
[17] Stěžovatelka přitom argumentuje zásadou in dubio mitius (resp. in dubio pro libertate), podle které musí orgány veřejné moci posuzující povinnost adresáta práva volit výklad mírnější, resp. příznivější pro jednotlivce.[4]
[18] Aplikace uvedené zásady předpokládá možnost alespoň dvou veškerými v úvahu připadajícími výkladovými metodami obhajitelných výkladů právní normy (viz rozsudek NSS z 23. 5. 2014, čj. 4 As 28/2014 ‑ 40, bod 44). Tato víceznačnost musí přitom přesáhnout obecně přijatelnou míru a musí jít o rovnocenný konkurenční výklad práva, ne pouze o výklad obtížně obhajitelný (viz rozsudek NSS z 31. 8. 2021, čj. 8 Afs 246/2019 ‑ 67, bod 20).
[19] V posuzované věci tak na jedné straně stojí jazykový výklad, podepřený argumenty systematickými a teleologickými. Vůči tomu stěžovatelka nabízí v podstatě jen výklad jazykový, který se opírá o formulaci užitou na str. 4 územního plánu a ve vazbě na sazebník odvodů také to, že územní plán „určuje“ plochu Z7 ke konkrétnímu způsobu využití. Za takové situace je třeba komplexní interpretací dotčené právní normy dojít k převažujícímu závěru, že hledisko váhy ekologického vlivu je zde třeba použít. Nejde tedy o kvalifikovaný případ nejasnosti právní normy, který by vedl k nutnosti užít zásadu in dubio mitius.
[20] K tomu NSS dodává, že územní plán výslovně hovoří o tom, že jde o plochu „občanského vybavení – komerční zařízení (OK)“, přičemž na str. 11, v „obecné části“ k takovým plochám uvádí, že je na nich – za dalších podmínek – „podmíněně přípustné využití: Do ploch občanského vybavení – komerční zařízení lze zahrnout pozemky nerušící výroby se stavbami a zařízeními“. Přímo k ploše Z7, ve „zvláštní části“, územní plán sice na str. 4 jako „hlavní využití“ uvádí „plocha pro umístění zařízení komerčního občanského vybavení (včetně dopravní vybavenosti) a nerušící výroby“, to je však třeba v kontextu věci považovat spíše za formulační „neobratnost“ než faktor, který by měl mít zásadní vliv na věc. Jde totiž o to, že územní plán danou plochu pojmoslovně jednoznačně uvádí jako plochu občanského vybavení a v tomto smyslu také vymezuje obecné podmínky využití. Roli hraje také to, že jde o plochu „komerční“. To odpovídá možnosti podrobnějšího členění ploch občanského vybavení dle § 6 odst. 3 písm. c) vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území.[5] Právě „nerušící výrobu“ tak mohl územní plán považovat za naplnění pojmu komerční plochy občanského vybavení. Nadto se nehovoří obecně o „výrobě“, nýbrž o „nerušící výrobě“, jako variantě spíše odpovídající celkovému vymezení plochy jakožto plochy občanského vybavení. Ostatně územní plán obsahuje samostatné vymezení ploch výroby a skladování (V), z čehož je zřejmé, že si pořizovatel (resp. obec) byl vědom, že takové plochy mají být upraveny zvláštním, odlišným způsobem a jejich povaha je jiná než povaha ploch občanského vybavení.
[21] K tomu, že charakteristika hlavního využití na str. 4 územního plánu představuje spíše zmíněnou „neobratnost“ než skutečně odlišné vymezení plochy Z7 oproti vymezení funkční plochy občanského vybavení, nasvědčuje i argumentace žalovaného opírající se o sdělení krajského úřadu, odboru územního plánování a stavebního řádu z 24. 11. 2022 (viz bod [3]), podle kterého nelze zmiňované hlavní využití považovat za hlavní využití ve smyslu bodu I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Jde o to, že se vymezení hlavního účelu uváděného pro plochu Z7 objevuje v části územního plánu, která se týká zastavitelných ploch. V tomto smyslu u plochy Z7 územní plán na str. 4 charakterizuje její funkci v urbanistické kompozici jakožto plochy zastavitelné, nemění však vymezení hlavního a podmíněně přípustného využití samotné funkční plochy občanské vybavení – komerční zařízení (OK), na které se stěžovatelčin záměr nachází [plocha Z7 sestává z funkční plochy občanské vybavení – komerční zařízení (OK) a funkční plochy veřejných prostranství (PV)].
[22] Ostatně nelze pustit ze zřetele, že rovněž „legislativní chyby“, tedy pochybení zákonodárce při formulaci určitého pravidla („přeřeknutí“), lze odstranit výkladem (k tomu viz např. rozsudek NSS z 12. 4. 2023, čj. 4 Afs 102/2022 ‑ 41, č. 4481/2023 Sb. NSS, bod 36 a 46; takový výklad může být i v „neprospěch“ adresáta práva – srov. např. rozsudek NSS z 21. 10. 2015, čj. 8 As 29/2015 ‑ 40, bod 19 k „objektivní legislativní chybě“; obdobně rozsudek NSS ze 14. 11. 2003, čj. 5 A 65/2001 ‑ 33). To stejné platí i pro opatření obecné povahy (srov. usnesení NSS z 19. 8. 2022, čj. 2 Ao 34/2021, bod 40). V této souvislosti je nutné vzít v potaz také odlišnou povahu územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, oproti právnímu předpisu, u něhož lze, zejména pokud jeho původcem je malá obec nedisponující rozsáhlým administrativním a odborným aparátem, spíš akceptovat určité formulační nepřesnosti či nedostatky odůvodnění (viz přiměřeně nález Ústavního soudu ze 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).
[23] Navíc lze těžko hovořit o nějaké zklamané důvěře stěžovatelky za situace, kdy stěžovatelka
‑ sama původně vyčíslila částky odvodu tak, že počítala s váhou ekologického vlivu v hodnotě 10 (viz žádost o udělení souhlasu s odnětím půdy ze zemědělského půdního fondu z 13. 8. 2018, resp. její přílohu s příslušným výpočtem ze 4. 9. 2018),
‑ znala obsah změny závazného stanoviska Městského úřadu Roudnice nad Labem, odboru životního prostředí z 25. 4. 2022, v němž již byla uvedena orientační výše odvodu se započítáním váhy ekologického vlivu,
‑ věděla, že v rozhodnutí městského úřadu z 25. 11. 2021, jímž byla původně předepsána částka odvodu ve výši 1 031 035 Kč, se rovněž pracovalo se započítáním váhy ekologického vlivu,
přičemž v žádné fázi řízení nevyjádřila jakékoli výhrady. K tomu NSS dodává, že prvostupňové rozhodnutí městského úřadu představuje na základě žádosti stěžovatelky z 27. 7. 2022 změnu výše zmíněného rozhodnutí z 25. 11. 2021, o niž stěžovatelka požádala toliko s ohledem na zmenšení plochy vyjímané ze zemědělského půdního fondu, nikoli tedy z důvodu nesprávného výpočtu se započítáním váhy ekologického vlivu. Ostatně stejně postupovala stěžovatelka v žádosti o změnu závazného stanoviska s odnětím zemědělské půdy z 23. 3. 2022.
[24] Svůj náhled na věc stěžovatelka změnila až v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, tedy proti rozhodnutí městského úřadu z 31. 8. 2022. Tím NSS nijak nepopírá, že účastník řízení obecně může v průběhu řízení změnit svou argumentaci. Avšak v nynějším případě jde o ilustraci toho, že stěžovatelka svou nyní tvrzenou důvěru v právo či akty orgánů veřejné moci zřetelně neprojevovala od samého počátku. Nejde tu o zásadní nejasnost příslušné právní normy, která by měla vést k aplikaci zásady in dubio mitius.
[25] Ke shora uvedenému přistupuje, že úprava dle územního plánu Dobříň již mohla zohledňovat sjednocení příslušné terminologie na poli územního plánování provedené vyhláškou o obecných požadavcích na využívání území. Ta tedy jak plochy občanského vybavení, tak plochy výroby skladování jasně definovala. Zároveň stěžovatelka již od června roku 2018 věděla o obsahu metodického pokynu MŽP, neboť městský úřad ve vyjádření k žádosti o udělení souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu z 8. 6. 2018 na daný pokyn upozornil jak jeho citací, tak přiložením ke svému souhlasu. Tento pokyn svou formulací v čl. 5.1[6] reaguje na zmíněné sjednocení pojmosloví a ujasňuje, že uvedení hlavního účelu plochy jako výroba je relevantní jen u územně plánovacích dokumentací schválených do 31. 12. 2006 (tuto podmínku územní plán Dobříň nesplňuje). Z toho lze dovodit, že „v případě novějších“ územně plánovacích dokumentací již bude rozhodné vymezení dle termínů užitých ve vyhlášce o obecných požadavcích na využívání území. Ostatně sama formulace části D bodu 2 písm. a) sazebníku odvodů byla do zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vnesena až novelizací provedenou zákonem č. 41/2015 Sb., tedy v době zmíněného sjednocení terminologie.
[26] Stejně jako krajský soud upozorňuje i NSS, že si je vědom toho, že daná metodika nepředstavuje obecně závazný právní předpis a nemůže v tomto smyslu stanovit jednotlivcům práva a povinnosti či jim být na újmu. Jde však o to, že i ona poskytuje vodítko k interpretaci zákona (resp. sazebníku odvodů), s nímž stěžovatelka mohla počítat.
[27] NSS pro úplnost dodává, že za nedůvodnou považuje dílčí námitku, v níž se stěžovatelka v návaznosti na bod 18 rozsudku krajského soudu dovolává v souvislosti s rozsudkem NSS z 30. 6. 2018, čj. 8 As 13/2016 ‑ 35, toho, že vymezení určitých ploch dle územního plánu podle jejich účelu je fakultativní, nikoli obligatorní (viz bod [6]). Tato argumentace se míjí s podstatou právního názoru, který NSS v odkazovaném rozsudku formuloval. Ve smyslu tohoto rozsudku fakultativnost vymezení ploch s ohledem na vyhlášku o obecných požadavcích na využívání území znamená toliko to, že územní plán může, avšak nemusí vybrané plochy vymezit určitým způsobem. Pokud jde o námitku, že dle samotné vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území se plochy „určují“ za určitým účelem (srov. např. § 4 odst. 1, § 5 odst. 1, či § 6 odst. 1 dané vyhlášky), je třeba říci, že vyhláška o účelech hovoří jen v souvislosti se samostatným vymezováním určitých ploch; nadto nejde o „určování“, ale o „vymezování“. Nejde tak o námitku, která by byla přiléhavá posuzované situaci; dílčí zmínka v územním plánu o určitém účelu plochy nemůže v kontextu rozebíraného ustanovení sazebníku odvodů překrýt skutečnost, že dotčená plocha je jinak vymezena v souladu s terminologií vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území.
4. Závěr a náklady řízení
[28] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla, a NSS proto její kasační stížnost zamítl. Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla úspěch (§ 60 odst. 1 s. ř. s.); žalovanému pak nevznikly žádné náklady, které by se vymykaly z běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. dubna 2024
Ondřej Mrákota
předseda senátu
[1] Viz čl. 40 odst. 1: Právní předpis musí být terminologicky jednotný. Zároveň je třeba dbát souladu s terminologií použitou v navazujících a souvisejících právních předpisech různé právní síly.
[2] § 1 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu: Zemědělský půdní fond je základním přírodním bohatstvím naší země, nenahraditelným výrobním prostředkem umožňujícím zemědělskou výrobu a je jednou z hlavních složek životního prostředí. Ochrana zemědělského půdního fondu, jeho zvelebování a racionální využívání jsou činnosti, kterými je také zajišťována ochrana a zlepšování životního prostředí.
[3] Viz § 11b odst. 1 a 5 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu.
[4] Viz např. nález Ústavního soudu z 16. 8. 2007, sp. zn. IV. ÚS 650/05. Ten se sice týkal rozhodování o daňové povinnosti daňového subjektu při možném dvojím výkladu, lze jej však pojímat i šířeji.
[5] Plochy občanského vybavení se podrobněji člení na plochy […] c) občanského vybavení komerčního […].
[6] „Plochou výroby a skladování se v případě záměru umísťovaného na základě územně plánovací dokumentace schválené před 31. prosincem 2006, ve znění jejích změn, které nabyly účinnosti do 31. prosince 2014, pro účely zákona rozumí zastavitelné plochy, jejichž hlavní způsob využití je v jejich textové části definován jako výroba.“