č. j. 64 A 5/2023 - 287
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a Mgr. Jana Čížka ve věci
navrhovatele: Spolek AJDONY, IČ: 11773448
sídlem Habrová 453/16, Čechovice, Prostějov
zástupce veřejnosti
zastoupený advokátem JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M.
sídlem Plzeňská 3350/18, Smíchov, Praha 5
proti
odpůrci: statutární město Prostějov
sídlem nám T. G. Masaryka 130/14, Prostějov
zastoupené advokátem JUDr. Petrem Ritterem
sídlem Riegrova 376/12, Olomouc
o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2023 – V. změna územního plánu Prostějov, schváleného usnesením Zastupitelstva statutárního města Prostějov ze dne 18. 4. 2023, č. ZM/2023/05/40,
takto:
- v textové části body (76), (95), (108), (120), (134), (148), (159), (170), (177), (185), (197), (209), (220), (229) a (241),
- v textové části (bod 289) a grafické části v rozsahu týkajícím se úprav (zmenšení rozlohy) plochy 0514 – plocha veřejných prostranství – veřejná zeleň (ZV) a vymezení (zvětšení rozlohy) plochy 0513 – plocha smíšená obytná (SX) na pozemku p. č. 211/6 v k. ú. Domamyslice, obec Prostějov,
- v textové části (bod 289) a grafické části v rozsahu týkajícím se úprav (zmenšení rozlohy) plochy 1126 – plocha rekreace – na plochách přírodního charakteru (RN) a vymezení plochy 0399 – plocha veřejných prostranství (PV) na části pozemku p. č. 5784/1 v k. ú. Prostějov, obec Prostějov,
a to ke dni právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Vymezení věci
1. Navrhovatel je environmentálním spolkem, který byl zmocněn 1 317 občany statutárního města Prostějov k jejich zastupování jako zástupce veřejnosti při pořizování V. změny územního plánu podle § 23 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen „stavební zákon“; viz čl. XXV, bod 3 zákona č. 403/2020 Sb.).
2. Navrhovatel se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podaným dne 20. 10. 2023 domáhá zrušení některých částí shora označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadené OOP“ nebo „V. změna územního plánu“).
3. V textové části V. změny územního plánu navrhovatel napadá body 76, 95, 108, 120, 134, 148, 159, 170, 177, 185, 197, 209, 220, 229, 241, jimiž byly provedeny změny regulativů přípustného využití u jednotlivých typů funkčních ploch. Konkrétně bylo slovo plnohodnotné nahrazeno slovem převažující a před výčtem přípustných záměrů bylo doplněno slovo například. Dále se navrhovatel domáhá zrušení nových definic pojmů nerušivá výroba, skladování, služby apod. a rušivá výroba a skladování, (potenciálně) rušivé služby apod. (bod 290 napadeného OOP). Nesouhlasí také s úpravami ploch 0514 a 0399 a domáhá se jejich zrušení. V případě hlavního využití plochy smíšené obytné (SX) navrhovatel nesouhlasí s vypuštěním slov se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi u položek a) rodinné domy (bod 71 napadeného OOP), b) bytové domy (bod 72 napadeného OOP) a c) polyfunkční domy (bod 73 napadeného OOP). Napadá rovněž úpravy podmínek prostorového využití funkčních ploch SX (bod 88 napadeného OOP). V případě bodů 71, 72 a 88 navrhovatel žádá, aby soud nahradil text regulativů jím nově navrženým textem.
Návrh
12. Závěrem navrhovatel uvedl, že vypořádání všech shora uvedených námitek (body 4 až 11 tohoto rozsudku) je nepřezkoumatelné. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS. Za rozporné se zákonem považuje navrhovatel definice pojmů „rušivých“ a „nerušivých“ činností (bod 7 tohoto rozsudku) a vložení slova například do regulativů funkčního využití ploch (bod 5 tohoto rozsudku). Žádné z dotčených ustanovení napadeného OOP dle navrhovatele neobstojí ani v testu proporcionality.
Vyjádření odpůrce
13. Odpůrce ve vyjádření k návrhu stručně popsal postup přípravy návrhu V. změny územního plánu. Dále se stručně vyjádřil k jednotlivým návrhovým bodům, přičemž ve všech případech prakticky jen zopakoval či shrnul podstatu vypořádání odpovídajících námitek, resp. připomínek uvedené v odůvodnění napadeného OOP. Závěrem uvedl, že z návrhu nevyplývá, na jakých konkrétních právech byl navrhovatel zkrácen. Odpůrce navrhuje zamítnutí návrhu.
Replika navrhovatele
14. Navrhovatel setrval na uplatněných návrhových bodech. Zdůraznil, že v rámci zmocnění k zastupování při přípravě napadeného OOP, které mu bylo uděleno občany Prostějova, byl obecně zmocněn i k odůvodnění, konkretizování a případnému doplnění dalších námitek proti úpravám územního plánu. Uvedení pěti konkrétních námitek se nevylučuje s tímto obecným zmocněním.
Podmínky řízení
15. Podle § 101a s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem zkrácen.
16. V projednávané věci byla V. změna územního plánu řádně vydána formou opatření obecné povahy, a to za použití odpovídajících ustanovení stavebního zákona i správního řádu. Návrh směřuje proti aktu, který je opatřením obecné povahy. Návrh též obsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti (§ 101b odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a je včasný, neboť byl podán ve lhůtě jednoho roku od jeho účinnosti (19. 5. 2023).
17. O věci samé rozhodl soud bez jednání, neboť oba účastníci vyjádřili s tímto postupem výslovný souhlas (§ 51 odst. 1 s. ř. s.).
Aktivní procesní legitimace
18. Navrhovatel je jako zástupce veřejnosti (§ 23 stavebního zákona) dle ustálené judikatury NSS aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát NSS k tomu v bodech 60 a 61 usnesení ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS., uvedl, že „[z]ástupce veřejnosti je při splnění podmínek § 23 stavebního zákona oprávněn reprezentovat a hájit shodný zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř. k návrhu územního plánu uplatňují shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky. Přiznáním práva podat námitku proti návrhu územního plánu stavební zákon „povyšuje“ kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu, přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem - podáním námitky. […]. V řízení o vydání územního plánu má právo podat námitky proti návrhu územního plánu dle § 52 odst. 2 stavebního zákona. […]. Využije-li toto právo, má i právo, aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces přijímání opatření obecné povahy proběhl podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek. Tomuto právu […] musí odpovídat i právo na rovnocennou, tzn. stejně účinnou, soudní ochranu.“
19. Namítá-li odpůrce, že navrhovatel nekonkretizoval v návrhu, na jakých právech byl zkrácen, lze rovněž odkázat na citované usnesení. Rozšířený senát v bodu 83 uvedl, že „zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování. Osoby, které nepatří mezi stavebním zákonem privilegované skupiny, mohou uplatňovat v řízení o pořízení příslušného opatření obecné povahy toliko připomínky (srov. např. § 39 odst. 2 či 52 odst. 3 stavebního zákona), naopak zástupce veřejnosti umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti podávat kvalifikované námitky. Přísluší mu právo ovlivnit průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčeným regulací. Toto oprávnění je podepřeno […] značnou mírou legitimity, dosažením zmocnění od předepsaného počtu občanů obce (srov. § 23 odst. 2 stavebního zákona), kteří mají bezprostřední vztah k regulovanému území, v němž žijí. Dotčení právní sféry nelze redukovat na dotčení vlastnických či jiných věcných práv. Zástupci veřejnosti tak lze při ochraně zájmů skupiny osob proti opatření obecné povahy v oblasti územního plánování přiznat vyšší legitimitu než spolku. Je zmocněn k podání námitky transparentně, výslovně jmenovanými občany obce, a při jejím projednání zastupuje ty, kteří uplatnili věcně shodnou připomínku. Dotčení právní sféry tak namítá jménem podstatné části obyvatel regulovaného území a námitka jím podaná má určitou výpovědní sílu.“
20. Ze znění § 23 stavebního zákona i z citované judikatury je zjevné, že zástupce veřejnosti neuplatňuje v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace svá vlastní subjektivní práva. Z povahy věci je proto vyloučeno, aby v návrhu tvrdil jejich zkrácení. Jeho úkolem je hájit práva a zájmy občanů uplatňujících věcně shodnou přípomínku. Zástupce tak může maximálně namítat dotčení právní sféry zastoupených občanů, kteří ho zmocnili k zastupování. V této souvislosti je ovšem podstatné, že uplatnění připomínky k návrhu územního plánu (resp. změny územního plánu) je každý. To znamená, že podmínkou uplatnění připomínky není dotčení právní sféry občana. Bylo by proto absurdní a nepřiměřeně formalistické požadovat, aby zástupce veřejnosti ve vztahu ke každému ze zastoupených občanů činil prohlášení, jakým způsobem a do jaké míry se ho napadená regulace dotýká. To by např. znamenalo, že by zástupce u každého ze zastoupených občanů musel zjišťovat jeho stanovisko ke způsobu a míře jeho dotčení napadenou regulací. Takový požadavek nejen, že by byl příkladem přemrštěného formalismu, ale navíc by odporoval smyslu a účelu institutu zástupce veřejnosti, neboť úloha veřejného zástupce je širší než jen hájení subjektivních práv zastoupených občanů.
21. Dle názoru soudu proto k naplnění aktivní procesní legitimace ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. postačí, pokud zástupce veřejnosti pouze obecným způsobem popíše, jak se napadená regulace dotýká života, potřeb či zájmů zastoupených občanů, anebo pokud možnost dotčení jejich zájmů nebo veřejného zájmu alespoň implicitně vyplývá z podaného návrhu. V projednávané věci tomuto požadavku navrhovatel dostál. Z obsahu návrhu plyne, že jeho účelem je ochrana veřejného zájmu, o jehož naplnění usilují občané, které navrhovatel zastupuje. Navrhovatel se ostatně na mnoha místech výslovně dovolává ochrany udržitelného rozvoje, přírodních hodnot, životního prostředí, kvality života, ochrany kvalitního bydlení a vlastnictví. Navrhovatel tím dostatečně doložil, že účelem návrhu není jen pouhá abstraktní kontrola zákonnosti napadeného OOP, ale primárně ochrana zájmů zastoupených občanů Prostějova. Soud proto uzavírá, že navrhovatel je aktivně legitimován k podání návrhu.
Petit
22. Soud se dále zabýval formulací návrhového petitu. Navrhovatel jej totiž z části formuloval tak, že se domáhá toho, aby soud nahradil (sic!) některé části textu napadeného OOP odlišným zněním. Tyto části petitu se váží k návrhovým bodům uvedeným pod body 6 a 8 tohoto rozsudku, které směřují proti bodům 71, 72 a 88 napadeného OOP.
23. Konkrétně navrhl:
„aby nadepsaný soud zrušil část V. změny Územního plánu Prostějov, a to
- […]
- v bodě (71) se slovo středníkem nahrazuje textem skupiny 1)
- v bodě (72) se slova text mezi slovem „objektu“ a středníkem nahrazuje textem ‚(vyjma plochy 0041)‘ nahrazují slovy mezi slovo „vibracemi“ a středník se vkládá text ‚(vyjma plochy 0041)‘
- […] v bodě (88) se slova první až čtvrtá odrážka nahrazuje odrážkou, která zní: • podmínky nahrazují slovy za čtvrtou odrážku doplňuje odrážka, která zní: • další podmínky
- […]“ (zvýraznění doplněno soudem).
24. Podle § 101d odst. 2 s. ř. s. je soud oprávněn rozhodnout o návrhu meritorně pouze dvěma způsoby. V případě, že shledá návrh důvodným, opatření obecné povahy nebo jeho část zruší. Není-li návrh důvodný, zamítne jej. S tomto ohledu je soudní přezkum založen na kasační zásadě. V žádném případě nemá soud pravomoc jakýmkoliv způsobem měnit, upravovat či doplňovat znění opatření obecné povahy, a měnit tak účel, smysl a cíl regulace v něm obsažené. Takto formulovanému petitu (jeho částem) soud nemůže vyhovět a rozhodnout navrhovaným způsobem, a to ani kdyby příslušné návrhové body byly důvodné.
25. Ostatně sám navrhovatel poukázal na rozsudky, v nichž NSS zdůraznil, že soudy by měly v řízení o návrzích na zrušení opatření obecné povahy postupovat zdrženlivě a minimalizovat zásahy do územních plánů, neboť jim nepřísluší určovat, jakým konkrétním způsobem má být území využito (srov. rozsudky NSS ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, ze dne 5. 2. 2009, čj. 2 Ao 4/2008-88, a ze dne 8. 2. 2012, čj. 6 Ao 8/2011-74). Přehlédl ale zřejmě, že NSS právě v odkazovaném rozsudku čj. 2 Ao 1/2008-51 k návrhovému petitu, jehož obsahem byl požadavek na změnu opatření obecné povahy, uvedl: „Z ustanovení § 101a odst. 1, věty první s. ř. s. a § 101d odst. 2, věty první s. ř. s. zcela jednoznačně vyplývá, že v daném typu soudního řízení je možné domáhat se pouze vydání rozsudku, kterým bude napadené opatření obecné povahy zcela či z části zrušeno. Jakýkoli jiný návrh jde již mimo rozhodovací pravomoci Nejvyššího správního soudu[1]. V tomto směru tedy zdejší soud uvážil o té části závěrečného návrhu, ve které se navrhovatel domáhal změny části územního plánu soudem a dospěl k závěru, že v tomto rozsahu nemůže být návrh připuštěn k meritornímu projednání.“ NSS právě z tohoto důvodu návrh v jím projednávané věci odmítl v části, v níž se navrhovatel domáhal změny opatření obecné povahy, a to pro nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
26. Soud nicméně v projednávané věci zvažoval, zda shora uvedené části návrhového petitu po obsahové stránce nepředstavují (jen jinými slovy vyjádřený) návrh na zrušení částí napadeného OOP. Tak by tomu bylo, pokud by se navrhovatel domáhal zrušení části „novelizačního“ textu napadeného OOP a jeho nahrazení původním textem územního plánu, který byl naopak napadeným OOP zrušen. Tím by se dotčené části územního plán Prostějov pouze vrátily do původní podoby před vydáním V. změny územního plánu. Tak tomu ovšem v tomto případě není, jak soud ověřil z předloženého úplného znění územního plánu Prostějov ve znění III. a IV. změny. Byť je patrné, že navrhovatel zřejmě formuloval návrh ve snaze nenarušit systematiku územního plánu a smysl dotčených regulativů územního plánu, nelze dospět k jinému závěru než, že se skutečně domáhá toho, aby soud doplněním nového textu změnil znění dotčených částí V. změny územního plánu, resp. územního plánu Prostějov v jeho úplném znění. K takovému postupu nemá soud pravomoc.
27. Soud dále konstatuje, že neshledal podmínky k tomu, aby navrhovatele vyzýval ke změně petitu, resp. k odstranění vady části petitu dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Návrh je formulován jednoznačně a srozumitelně. Z petitu je bezpochyby patrné, čeho se navrhovatel domáhá a jaké rozhodnutí po soudu žádá. Úkolem soudu není, až na výjimky, mezi něž projednávaný případ nepatří, poskytovat účastníkům poučení o hmotných právech, resp. o tom, jak formulovat petit, aby navrhovatel mohl dosáhnout úspěchu. Zvolená formulace ostatně nezakládá rozpor mezi obsahem návrhu (návrhovými body) a návrhovým petitem. Navrhovatel vysvětlil skutkové a právní důvody, proč se domnívá, že napadené části V. změny územního plánu jsou nezákonné. Na tvrzení o důvodech nezákonnosti ovšem navázal návrhem, který by sice v teoretické rovině mohl odpovídat jeho představě o vhodné podobě znění územního plánu, ale zákon soudu takový postup neumožňuje. K návrhovým bodům tak navrhovatel „pouze“ přiřadil návrhový petit v podobě, která není přípustná. I kdyby ale došlo ke změně petitu, soud by k ní nemohl přihlížet s ohledem na koncentrační zásadu plynoucí z § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s.[2]
29. Soud se zabýval meritorním posouzením věci pouze ve zbylé části návrhu. Při posouzení vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době vydání opatření obecné povahy [§ 101b odst. 3 s. ř. s.], tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 18. 4. 2023.
Průběh přípravy napadeného OOP
30. Z obsahu předložené spisové dokumentace plyne, že V. změna územního plánu byla pořizována na základě zprávy o uplatňování Územního plánu Prostějov schválené Zastupitelstvem statutárního města Prostějova dne 10. 9. 2019.
31. Dne 11. 1. 2022 se konalo veřejné projednání návrhu V. změny územního plánu formou vzdáleného přístupu. Dne 17. 1. 2022 podal navrhovatel jako zástupce veřejnosti námitky proti návrhu V. změny územního plánu. K námitkám doložil podpisové archy obsahujícími zmocnění k zastupování podepsaných občanů s jejich podpisy. Na podpisových arších jsou v pěti bodech obecně vymezeny uplatňované věcně shodné připomínky. Pořizovatel ve spolupráci s pověřeným zastupitelem vyhodnotil navrhovatelem uplatněné námitky zčásti jako námitky a zčásti jako připomínky s odůvodněním, že část námitek vybočuje z rozsahu zmocnění navrhovatele jako zástupce veřejnosti.
32. Zastupitelstvo statutárního města Prostějova usnesením ze dne 26. 4. 2022 neschválilo návrh V. změny územního plánu a vrátilo jej s pokyny k úpravě k přepracování.
33. Dne 18. 1. 2023 se konalo opakované veřejné projednání upraveného návrhu. Navrhovatel podal dne 25. 1. 2023 námitky proti upravenému návrhu V. změny územního plánu. Námitky byly opět posouzeny zčásti jako námitky a zčásti jako připomínky. Sporné námitky a připomínky, tedy ty, které jsou předmětem nynějšího návrhu, byly označeny za nepřípustné, neboť se netýkaly úprav, které byly předmětem opakovaného veřejného projednání V. změny územního plánu.
34. Zastupitelstvo statutárního města Prostějov následně vydalo usnesením ze dne 18. 4. 2023, č. ZM/2023/05/40, opatření obecné povahy č. 1/2023 – V. změna územního plánu Prostějov. Součástí jeho odůvodnění je též rozhodnutí o navrhovatelem uplatněných námitkách a vypořádání jím uplatněných připomínek.
Obecná východiska posouzení důvodnosti návrhu
36. V projednávané věci se jako klíčová otázka jeví, zda odpůrce řádně odůvodnil napadené úpravy územního plánu. K náležitostem odůvodnění opatření obecné povahy, se vyjádřil NSS již v rozsudku ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že „[p]odle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Jeho specifický obsah je blíže určován řadou ustanovení (např. z § 172 odst. 4 správního řádu plyne, že správní orgán se v odůvodnění opatření obecné povahy musí vypořádat s uplatněnými připomínkami, s nimiž se musí zabývat jako s podkladem pro jeho vydání; dle § 172 odst. 5 správního řádu je součástí odůvodnění opatření obecné povahy dále rozhodnutí o námitkách, které navíc musí obsahovat vlastní odůvodnění; podle § 60 odst. 3 stavebního zákona pak odůvodnění opatření obecné povahy, jímž se vymezuje zastavěné území, vždy obsahuje i vyhodnocení souladu s § 58 odst. 1 a 2 téhož zákona). Z § 68 odst. 3 užitého přiměřeně dle § 174 odst. 1 správního řádu je však zřejmé, že v odůvodnění opatření obecné povahy nesmí chybět základní obsahové náležitosti odůvodnění běžného správního rozhodnutí. I v odůvodnění opatření obecné povahy je tak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů.“ Reakci na tento přístup požadující vysoký standard odůvodnění pak představuje nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. Ústavní soud sice nevyloučil užití § 68 odst. 3 správního řádu, avšak konstatoval, že požadavky na kvalitu odůvodnění nesmí být přemrštěné a ve svém důsledku zcela paralyzující územní plánování, což by mohlo představovat zásah do práva na obecní samosprávu. Později tyto závěry upřesnil Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, v němž uvedl, že rozhodnutí o námitkách musí obsahovat odůvodnění odpovídající požadavkům § 68 odst. 3 správního řádu, v ostatních částech však s ohledem na specifika územního plánování již takovou podrobnost vyžadovat nelze. I NSS se obdobně vyjádřil tak, že „[s]ama obecnost odůvodnění územního plánu takovýto případ zásadní nezákonnosti nepředstavuje. Odlišný náhled by snad byl možný v případě, že by odůvodnění územního plánu nedávalo o záměrech jeho zpracovatele jasnou představu ani v nejobecnější rovině a fakticky by tak zcela chybělo“ (viz rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013‑29). S tímto přístupem se zdejší soud ztotožňuje.
Posouzení námitek jako připomínky
37. Soud se v prvé řadě zabýval námitkami, jimiž navrhovatel zpochybňuje posouzení části jím uplatněných námitek jako připomínek k návrhu napadeného OOP při jeho veřejném projednání a opakovaném veřejném projednání. Soud musí navrhovateli z části přisvědčit.
38. Rozsah zmocnění zástupce veřejnosti plyne z § 23 odst. 3 stavebního zákona: „Zmocnění zástupce veřejnosti se dokládá seznamem občanů obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku, a podpisovou listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení, trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob s prohlášením, že jmenovaného zástupce veřejnosti zmocňují k podání námitky na základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona, a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá.“
39. Zastoupení zástupcem veřejnosti se zakládá zmocněním, které udělují občané. Důraz je přitom kladen na to, že se zmocnění vztahuje na uplatnění věcně shodné připomínky, které zákon v procesu přípravy územního plánu (nebo jeho změny) přiznává význam námitky. Řádná specifikace věcně shodné připomínky je jednou z náležitostí prohlášení zastoupených občanů (podpisová listina s prohlášením de facto představuje plnou moc sui generis). Zmocnění proto nemůže mít podobu generální plné moci k uplatnění jakýchkoliv námitek, jak se domnívá navrhovatel, ale zahrnuje právě jen uplatnění věcně shodné připomínky (připomínek). Zákon nicméně nestanoví, nakolik široce nebo detailně má být zmocnění (věcně shodná připomínka) specifikováno. Věcně shodná připomínka, od níž se odvíjí i rozsah zmocnění zástupce veřejnosti, tak musí být skutkově či právně specifikovaná, neboť zmocnění nemůže být zcela generální (k uplatnění jakékoliv námitky). Na druhou stranu ale zákon nepožaduje detailní popis věcně shodné připomínky již v prohlášení zastoupených občanů, a ani z něj nevyplývá, že by zástupce veřejnosti mohl uplatnit námitky pouze v podobě zcela shodné se specifikací věcně shodné připomínky v prohlášení zastoupených občanů. Zákon tak dává zástupci veřejnosti poměrně široký prostor k tomu, aby námitku uplatněnou na základě věcně shodné připomínky konkretizoval a argumentačně doplnil. Námitka by ale neměla zcela vybočit z mezí věcně shodné připomínky zastoupených občanů.
40. Je otázkou, jak naložit s námitkami veřejného zástupce, jež zcela vybočují z rozsahu zmocnění daného obsahem věcně shodné připomínky. Soud se nedomnívá, že by správným postupem bylo k takové námitce vůbec nepřihlížet. Ostatně odpůrce v projednávané věci takto nepostupoval, neboť námitky v rozsahu, o němž se domníval, že přesahují zmocnění, posoudil jako připomínky a vypořádal se s nimi. Stejně doporučuje postupovat i komentářová literatura k § 23 stavebního zákona, dle něhož „pokud zmocnění schází, neměla by být tato část podání vypořádána jako podání zástupce veřejnosti. Podání takto neukázněného zástupce veřejnosti se však neztratí a je potřebné s ohledem na osobu zástupce veřejnosti s takovýmto podáním dále pracovat buď jako s námitkou osoby oprávněné k podání námitky anebo jako s připomínkou jiné osoby.“ (Průcha, P., Gregorová, J., aj.: Stavební zákon: Praktický komentář. Nakladatelství Leges. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X). Není tedy pochybením, pokud zastupitelstvo obce posoudí námitku, která zjevně vybočuje z rozsahu zmocnění zástupce veřejnosti, jako pouhou připomínku a jako takovou ji vypořádá zákonem stanoveným způsobem.
41. Soud nicméně souhlasí s navrhovatelem v tom, že odpůrce v některých případech překlasifikoval námitky uplatněné navrhovatelem při přípravě napadeného OOP na připomínky bezdůvodně. Zmocnění k uplatnění věcně shodných připomínek je na podpisových arších, jimiž byl navrhovatel zmocněn k zastupování, v některých případech specifikováno poměrně široce. Ve většině případů tak lze námitky podřadit pod některé z věcně shodných připomínek, jak správně tvrdí navrhovatel.
42. Soud ponechává stranou připomínky vypořádané v odůvodnění napadeného OOP pod č. 2, 3, a 6 [str. O152 a násl. odůvodnění napadeného OOP; viz též bod 48 písm. a), b) a e) návrhu], neboť ty se týkají částí napadeného OOP, které nejsou návrhem napadeny. Námitky týkající se nesouhlasu s úpravami ploch 0514 a 1126 (viz též body 9 a 10 tohoto rozsudku) lze bezpochyby zahrnout pod připomínku v bodu 3 prohlášení na podpisových arších: „Požadujeme, aby ve městě bylo více zeleně (např. okolo dopravních koridorů a ploch občanské vybavenosti).“ Námitku proti úpravám regulativů funkčního využití jednotlivých funkčních ploch vypořádanou jako připomínku č. 7 [viz str. 160 a násl. odůvodnění napadeného OOP, viz též bod 48 písm. f) návrhu] lze minimálně z části podřadit pod připomínku uvedenou na podpisových arších pod bodem 5: „Nesouhlasíme s úpravami podmíněně přípustného využití ploch smíšených obytných (SX) […].” Navrhovatel tak má pravdu, pokud namítá, že shora uvedené námitky lze podřadit pod věcně shodné připomínky uvedené v prohlášení na předložených podpisových arších.
43. Pouze pokud jde o část námitky směřující proti úpravám regulativů funkčního využití (ostatních) funkčních ploch vyjma ploch SX (viz str. 160 a násl. odůvodnění napadeného OOP), nelze je pod žádnou z věcně shodných připomínek podřadit. Odpůrce proto postupoval správně, pokud dospěl k závěru, že tato část námitky vybočuje z rozsahu zmocnění navrhovatele, a vypořádal ji jen jako připomínku.
44. Odpůrce tedy pochybil, pokud některé námitky uplatněné navrhovatelem v průběhu přípravy V. změny územního plánu vypořádal „jen“ jako připomínky. Nicméně toto pochybení nemá samo o sobě bezprostřední vliv na zákonnost napadeného OOP. NSS v obdobné situaci v rozsudku ze dne 16. 12. 2020, čj. 8 As 161/2018-84, uvedl, že „lze akceptovat, že se v případě obsahově shodných námitek (připomínek) vznesených dvěma různými personálně propojenými subjekty zabývala odpůrkyně pouze jedněmi z nich, resp. že se zabývala pouze »připomínkou«, byť s ní při vypořádání naložila stejným způsobem, jako by se jednalo o námitku.“ (srov. též rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 7 As 150/2020-38). Rozhodné tedy je, zda se odpůrce i před dílčí pochybení vypořádal s argumentací navrhovatele. Z vypořádání připomínek obsaženého v odůvodnění napadeného OOP je patrné, jakým způsobem je odpůrce posoudil, jak o nich rozhodl a zda je při přípravě V. změny územního plánu zohlednil, či nikoliv. Materiálně tedy byla důvodnost uplatněných námitek vypořádána. Ostatně i sám navrhovatel uvedl, že zjištěné pochybení nemá samo o sobě „velký praktický vliv“, a připustil tedy, že nesprávné vypořádání námitek v režimu připomínek nezakládá samo o sobě zákonnost napadeného OOP.
45. Soud v této souvislosti rovněž poznamenává, že odpůrce nepochybil ani tím, že nepřihlédl k opakovaně uplatněným námitkám ani při opakovaném veřejném projednání. Z § 53 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že upravený návrh se na opakovaném veřejném projednání projednává pouze v rozsahu úprav, k nimž došlo po předchozím projednání na základě uplatněných námitek, připomínek či stanovisek. Předmětem projednání tak mohou být jen ty námitky směřující proti dodatečným úpravám, které jsou předmětem opakovaného veřejného projednání. Pokud námitky (či připomínky) směřují mimo tento rámec, není povinností odpůrce se jimi zabývat.
46. Námitka není důvodná.
Regulativy přípustného využití funkčních ploch
47. Navrhovatel dvěma souvisejícími návrhovými body napadá změny regulativů přípustného využití u jednotlivých typů funkčních ploch vymezených územním plánem. Konkrétně se domáhá zrušení bodů (76), (95), (108), (120), (134), (148), (159), (170), (177), (185), (197), (209), (220), (229) a (241) napadeného OOP. Podstatou těchto úprav je, že se zaprvé nahrazuje požadavek, aby záměr (v rámci přípustného využití) neznemožnil plnohodnotné hlavní využití dané plochy. Namísto toho se nově požaduje, aby záměr neznemožnil převažující hlavní využití dané plochy. Zadruhé byly dotčené regulativy změněny tak, že před výčet přípustných záměrů (v rámci přípustného využití) bylo doplněno slovo například, což znamená, že výčet je za nynějšího stavu jen demonstrativní.
48. Odpůrce odůvodnil uvedené úpravy v bodu 2 kapitoly 2.7. odůvodnění napadeného OOP:
„Úprava charakteristik přípustného využití (body 7.X.2.) lépe navazuje na charakteristiku hlavního využití, jak je uvedena v odst. 1 písm. f Přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. z kterého vyplývá, že hlavní využití plochy určuje převažující účel jejího využiti. Výčet přípustného využití není uzavřený, ale odvíjí se od charakteru uvedených možností (tzv. demonstrativní nebo také příkladný vyčet, kde uvedený seznam není úplný, lze ho rozšířit, avšak v intencích, který je omezen nepřípustným využitím nebo podmíněně přípustným využitím, u kterého nebyly splněny uvedené podmínky). Nepřípustnost je uvedena samostatně. Jednotlivá ustanovení s podmínkami byla přeřazena do podmíněně přípustného využití.
Změna územního plánu dává názvosloví do souladu s právními předpisy. V příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., je uvedeno, že obsahem územního plánu je ‚stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití)‘. Proto je výraz plnohodnotné využití změněno na převažující využití.“
49. Takřka doslovně stejně odpůrce vypořádal i navrhovatelem podané připomínky a mnohé obsahově shodné námitky či připomínky uplatněné dalšími osobami v průběhu projednávání návrhu napadeného OOP. Podstatou odůvodnění je, že úpravy mají jen „kosmetický“ význam a nedochází jimi k obsahové změně regulativů. Regulativy měly být pouze terminologicky uvedeny do souladu s textem právních předpisů. Soud však tomuto odůvodnění nemůže přisvědčit.
50. Požadavek na zachování převažujícího hlavního využití nelze obsahově zcela ztotožnit se stávajícím požadavkem na nenarušení plnohodnotného hlavního využití. Obě slova nesou odlišný význam. Pojem plnohodnotný označuje situaci, kdy je zajištěna určitá funkce či účel v plné míře (rozsahu). Oproti tomu pojem převažující se váže k zachování funkce či účelu pouze v převážné míře (rozsahu), což nevylučuje částečné omezení plnění takové funkce či účelu. Změnou terminologie tak skutečně dochází k určitému rozvolnění podmínek přípustného využití pozemků. Nově lze mezi přípustné zařadit takové záměry, které sice narušují plnohodnotné hlavní využití, ale zachovávají je v převážné míře. Nejde tak jen o formulační změnu bez vlivu na smysl a účel regulativů, jak uvádí odpůrce. I kdyby účelem změny bylo jen uvedení regulativu do souladu s terminologií použitou vyhláškou č. 500/2006 Sb., na níž se odpůrce odvolává, nic to nemění na tom, že obsahově dostaly napadené regulativy přípustného funkčního využití jednotlivých typů ploch, odlišný obsah. Odůvodnění použité odpůrcem proto nemůže obstát a je nedostatečné.
51. Rozvolnění podmínek přípustného využití území přináší i druhá změna, která spočívá v doplnění slova například. Jistě nelze zpochybnit vysvětlení odpůrce, že jde o demonstrativní (příkladmý) výčet přípustných záměrů. To nezpochybňuje ani navrhovatel. Podstatou námitky ale je, že v předchozí podobě obsahovaly regulativy přípustného využití jednotlivých typů funkčních plochy uzavřený, tzv. taxativní výčet. Tím, že je nově použit demonstrativní výčet, dává odpůrce najevo, že mezi přípustné lze nyní zařadit i jiné záměry, které sice nejsou ve výčtu uvedeny, ale mají srovnatelnou povahu a splňují obecnou podmínku, že neznemožní převažující hlavní využití plochy. Okruh přípustných záměrů se tak rozšiřuje (byť možná nikoliv podstatně).
52. S ohledem na systematiku územního plánu nelze přehlédnout ani obsah regulativů nepřípustných záměrů a činností. Územní plán označuje u všech typů funkčních ploch za nepřípustné mj. pozemky, stavby a zařízení neuvedené jako hlavní, přípustné nebo podmíněně přípustné využití, u kterých nebylo prokázáno splnění stanovených podmínek. Nepřípustné záměry jsou tak vymezeny negativně. Logicky proto rozšířením okruhu přípustných záměrů dochází naopak k zúžení okruhu nepřípustných záměrů. I v tomto ohledu tedy dochází k obsahové změně regulativů využití funkčních ploch.
53. V souhrnu tedy nová úprava přináší rozvolnění podmínek pro umísťování záměrů a činností v území. Nejde přitom jen o čistě terminologickou úpravu, ale i o materiální změnu obsahu jednotlivých regulativů. Ani v jednom případě přitom nedává odůvodnění napadeného OOP (včetně vypořádání všech námitek či připomínek) odpověď na otázku, proč k těmto změnám dochází. Lze tak přisvědčit navrhovateli v tom, že napadené OOP je v této části nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
54. Návrhový bod je důvodný.
55. Soud v této souvislosti poznamenává, že v námitkách podaných při projednávání návrh napadeného OOP se navrhovatel vymezil v případě změny slova plnohodnotný na převažující pouze proti ustanovení napadeného OOP, jímž byl změněn regulativ pro plochy bydlení smíšené (SX). Žádné jiné typy ploch nezmínil, a nebylo proto povinností odpůrce změnu odůvodnit i ve vztahu k úpravám jiných ploch. To však nebrání tomu, aby navrhovatel v návrhu svoji argumentaci rozšířil i o námitky téhož obsahu směřující proti změně regulativů ostatních typů ploch (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 As 220/2016-198, č. 3557/2017 Sb. NSS). Jelikož odpůrce odůvodnil napadené změny souhrnně pro všechny typy funkčních ploch, přihlédl soud k tomu, že stejným nedostatkem, tj. nepřezkoumatelností jsou zatíženy i ta ustanovení V. změny územního plánu, jimiž se stejným způsobem mění regulativy přípustného využití jiných typů funkčních ploch než pro plochy smíšené obytné (SX).
Zajištění ochrany před hlukem a vibracemi
56. V souvislosti s tímto návrhovým bodem soud předesílá, že jím navrhovatel dle petitu napadá body 71, 72 a 73 napadeného OOP. Soud však již výše uvedl, že návrhovým petitům směřujícími proti bodům 71 a 72 nemůže vyhovět. I tak ale nelze přehlédnout, že níže uvedené závěry lze obecně vztáhnout i na změny obsažené v těchto bodech.
57. Z předloženého úplného znění územního plánu ve znění III. a IV. změny, stejně jako z odůvodnění V. změny územního plánu, plyne, že před napadenou změnou zněl dotčený regulativ hlavního využití plochy smíšené obytné (SX) takto:
„7.1.1. Hlavní využití:
a) pozemky rodinných domů (včetně oplocení a jednotlivých garáži pro vozidla skupiny 1) se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi;
b) pozemky bytových domů, kde minimálně 50 % potřeby součtu parkovacích a odstavných míst bude situováno v rámci objektu, se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi;
c) pozemky staveb a zařízení polyfunkčních domů určených pro bydlení a občanské vybavení, kde minimálně 40 % hrubé podlažní plochy slouží pro trvalé bydlení a hrubá podlažní plocha občanského vybavení pro maloobchod je maximálně 600 m2, přičemž minimálně 50 % potřeby součtu parkovacích a odstavných míst bude situováno v rámci objektu; to vše se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi.
58. Napadeným OOP byl ze všech tří položek vypuštěn dovětek se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi. Navrhovatel přitom namítá, že vypuštěním těchto požadavků byla omezena ochrana ploch SX proti umísťování záměrů a činností produkujících hluk a vibrace. Soud se s tímto náhledem neztotožňuje.
59. Navrhovatel původní znění regulativu vykládá tak, že bránil „umísťovat stavby a zařízení, která ruší okolí hlukem nebo vibracemi“. Tak tomu ale není. Regulativ se uplatňoval v případech, kdy se do plochy SX umísťuje některý z vyjmenovaných záměrů (rodinné, bytové a polyfunkční domy). Právě u takových záměrů stanovil, že musí mít zajištěnou ochranu před hlukem a vibracemi. Nejde tedy o to, že by regulativ sám o sobě bránil umístění rušivých záměrů v plochách SX, ale naopak vyžaduje, aby vyjmenované záměry byly proti rušivým imisím chráněny, např. stavebně technickými opatřeními. Jinými slovy, dotčený regulativ požaduje, aby tyto záměry byly vybaveny ochranou proti imisím z jiných záměrů okolí. To potvrzují body 7.1.1 písm. a) a b) předchozího znění územního plánu. Nelze totiž předpokládat, že by rodinné či bytové domy mohly být podstatným zdrojem imisí hluku a vibrací, před nimiž by bylo třeba chránit okolní zástavbu. Je zjevné, že jde naopak o požadavek na kvalitu výstavby rodinných a bytových domů, přičemž nově umisťované záměry určené k trvalému bydlení musí být dostatečně chráněny proti hluku a vibracím z okolí. Pokud by účelem bylo vyloučit záměry, které jsou samy zdrojem hluku a vibrací, byl tento požadavek vyjádřen odlišně, např. tak, že jsou vyloučeny záměry ovlivňující okolí hlukem a vibracemi, jak tomu běžně bývá v případě územně plánovací dokumentace.
60. V tomto ohledu proto lze přisvědčit odpůrci v tom, že vypuštěný dovětek (to vše) se zajištěnou ochranou před hlukem a vibracemi byl nadbytečný a jeho vypuštěním se na smyslu a účelu tohoto ustanovení nic nezměnilo. Naplnění hygienických limitů u záměrů je předmětem posouzení v průběhu řízení či postupů před stavebním úřadem, jejichž předmětem jsou již konkrétní záměry. V této souvislosti lze odkázat na § 77 odst. 4 a 5 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
61. Je sice pravdou, že se ochrana před hlukem a vibracemi neomezuje jen na dodržení hygienických limitů, jak uvádí navrhovatel. Současně je ale třeba uvést, že vlastníkovi pozemku (resp. stavebníkovi) nelze ukládat, aby vlastní záměr umísťovaný do území chránil proti imisím důkladněji, než mu ukládá veřejnoprávní předpis. Pokud tedy účelem vypuštěné části regulativu bylo zajistit, aby stavby pro trvalé bydlení byly dostatečně chráněny před hlukem a vibracemi z okolí, pak takový požadavek nelze vykládat tak, že by umožňoval umístění jen takových záměrů, které jsou chráněny důkladněji, než to odpovídá veřejnoprávním požadavkům. Opačný výklad by vybočoval z mezí otázek, které je obec v rámci územního plánu oprávněna regulovat. Odpůrci nepřísluší, aby stanovil pro záměry v území přísnější požadavky, než jaké stanoví hygienické předpisy.
62. Návrhový bod není důvodný.
Definice rušivých a nerušivých záměrů
63. Navrhovatel dále brojí proti novým definicím rušivých a nerušivých záměrů, neboť dle jeho názoru nezohledňují, že rušivě mohou na okolí působit nejenom záměry produkující nadlimitní imise, ale i takové záměry, které sice imisní limity nepřekračují, ale přesto své okolí negativně ovlivňují. Soud se s tímto názorem neztotožňuje.
64. Obě definice byly doplněny do územního plánu bodem 290 napadeného OOP a znějí takto:
„Nerušivá výroba, skladovaní, služby apod. slouží pro doplněni obytných zón zařízeními s čistou nezávadnou výrobou. Svým provozovaným, výrobním a technickým zařízením nenarušuje negativními účinky a vlivy provoz a užívaní staveb i zařízení ve svém okolí a nezhoršuje nad přípustné, zpravidla hygienické limity životního prostředí souvisejícího území. Jde především o negativní účinky hlukové, účinky zhoršující dopravní zátěž na komunikační sítí a účinky zhoršující kvalitu ovzduší a prostředí. Nerušivou výrobou se míní například drobná řemeslná výroba.“
„Rušivá výroba a skladování, (potenciálně) rušivé služby apod. je potenciálně negativně působící výroba na okolní zástavbu svými účinky a vlivy a potenciálně zhoršující nad přípustnou míru životní prostředí (hluk, dopravní zátěž, kvalita ovzduší).“ (zvýraznění doplněno soudem).
65. Není úkolem soudu hodnotit kvalitu či vhodnost takto použitých definic. V rámci přezkumu je oprávněn posoudit toliko to, zda jejich obsah není v rozporu se zákonem. Navrhovatel se přitom dovolává § 8 vyhlášky č. 501/2006 Sb.:
„ (1) Plochy smíšené obytné se obvykle samostatně vymezují v případech, kdy s ohledem na charakter zástavby, její urbanistickou strukturu a způsob jejího využití není účelné členit území na plochy bydlení a občanského vybavení a je nezbytné vyloučit umisťování staveb a zařízení, snižujících kvalitu prostředí v této ploše, například pro těžbu, hutnictví, chemii, těžké strojírenství, asanační služby.
(2) Plochy smíšené obytné zahrnují zpravidla pozemky staveb pro bydlení, případně staveb pro rodinnou rekreaci, pozemky občanského vybavení a veřejných prostranství a dále pozemky související dopravní a technické infrastruktury. Do ploch smíšených obytných lze zahrnout pouze pozemky staveb a zařízení, které svým provozováním a technickým zařízením nenarušují užívání staveb a zařízení ve svém okolí a nesnižují kvalitu prostředí souvisejícího území, například nerušící výroba a služby, zemědělství, které svým charakterem a kapacitou nezvyšují dopravní zátěž v území.“
66. V prvé řadě, citované ustanovení vyhlášky samo neobsahuje ucelenou a nevýlučnou definici záměrů, jež mají být územně plánovací dokumentací označeny v plochách smíšených obytných za nepřípustné, resp. vyloučené. Jeho účelem je stanovit, v jakých případech se plochy smíšené obytné obvykle vymezují a jaké druhy záměrů lze zpravidla v těchto plochách umísťovat. Již z použití výrazů obvykle a zpravidla tak lze usuzovat na to, že pravidla stanovená § 8 vyhlášky č. 501/2006 Sb. nejsou bezvýjimečná, ale lze se od nich v odůvodněných případech zčásti odchýlit.
67. Za druhé je pravdou, že z citovaného ustanovení vyhlášky č. 501/2006 Sb. plyne, že v plochách smíšených obytných by měly být obvykle a zpravidla vyloučeny takové záměry a zařízení, které snižují kvalitu prostředí v této ploše, resp. které svým provozováním a technickým zařízením narušují užívání staveb a zařízení ve svém okolí a snižují kvalitu prostředí souvisejícího území. Nicméně ani tak nelze při přípravě územně plánovací dokumentace obci upřít určitou míru uvážení a prostoru pro politické rozhodování o tom, jak moc striktně (či naopak volně) regulovat záměry v určitém území. Je to totiž právě obec (a nikdo jiný), kdo v rámci svého ústavně zaručeného práva na samosprávu rozhoduje a nese odpovědnost za stavební rozvoj a regulaci vlastního území. Obci tak přísluší učinit politické rozhodnutí, jakou míru narušování okolí novými záměry lze ve vymezené lokalitě ještě připustit a jakou nikoliv. Příkladmo tedy může obec rozhodnout, zda v území připustí pouze záměry, které jsou jen zcela minimálně rušivé (bydlení, nerušící kanceláře, drobné domácí řemeslné činnosti apod.), anebo zda v území umožní i provozování některých více rušivých činností (malé prodejny, lékařské ambulance apod.). Jinými slovy, je na rozhodnutí místní samosprávy, zda se určitá plocha vymezená jako smíšená obytná bude do budoucna vyvíjet spíše směrem k tiché vilové čtvrti, anebo spíše směrem k životem pulzující obytné zástavbě. Samozřejmě je třeba takové rozhodnutí alespoň rámcově odůvodnit, nicméně zákon ani prováděcí předpisy nemohou obcím možnost takového rozhodování upřít. Pokud by byl § 8 vyhlášky č. 501/2006 Sb. vykládán striktně v tom smyslu, že brání umístění jakéhokoliv, byť i minimálně rušivého záměru, byl by tím zcela popřen smysl územního plánování i právo obce na samosprávu.
68. Obdobně je třeba přistoupit i k posouzení navrhovatelem napadených definic rušivých a nerušivých činností. Zákon ani podzákonné předpisy tyto (nebo obdobné) pojmy nedefinují. To ovšem nebrání odpůrci, aby v zájmu srozumitelnosti a vyloučení možných rozporů tyto pojmy blíže vymezil. Z obsahu použitých definic je patrné, že podstatou rušivosti je ovlivnění okolí imisemi. Nejde tedy např. o estetickou kategorii ve smyslu narušení urbanistických či architektonických hodnot území vzhledem či hmotou záměru.
69. Navrhovatel má pravdu, že rušivě může imisemi na okolí působit záměr produkující imisní limity, tak i záměr splňující veřejnoprávní imisní limity. Soud však nesouhlasí s názorem, že použité definice označují za rušivé jen takové záměry, které svým vlivem na okolí překračují imisní limity. V definici nerušivých záměrů je podstatná druhá věta, která stanoví dva znaky charakterizující nerušivost. Nerušivý je takový záměr, který a) nenarušuje negativními účinky a vlivy provoz a užívání staveb i zařízení ve svém okolí a b) nezhoršuje nad přípustné, zpravidla hygienické limity životního prostředí souvisejícího území. Pouze druhá podmínka klade důraz na dodržování hygienických limitů. Oproti tomu první podmínka zahrnuje jakékoliv (tedy i podlimitní) narušení provozu a užívání staveb a zařízení v okolí. Aby šlo o nerušivý záměr, musí být podle soudu splněny obě podmínky kumulativně, a tudíž použitá definice skýtá prostor k tomu, aby při posouzení rušivosti záměru byly zohledněny imise, které nepřekračují imisní limity, nebo nejsou vůbec veřejnoprávně regulované.
70. To ostatně potvrzuje i použitá definice rušivých záměrů, která na veřejnoprávní (hygienické) limity vůbec neodkazuje. Obsahuje dva prvky, a to negativní působení na okolní zástavbu svými účinky a vlivy (imise) a potenciální zhoršení životního prostředí nad přípustnou míru. Obě podmínky mohou naplnit i podlimitní nebo veřejnoprávními předpisy neregulované imise.
71. Soud tedy nesouhlasí s tvrzením, že použité definice neumožňují zohlednit podlimitní imise a že do ploch SX lze za daného stavu umístit jakýkoliv záměr bez ohledu na to, do jaké míry sníží kvalitu prostředí v jeho okolí. Již takto premisa, na níž navrhovatel založil tento návrhový bod, není správná. Nemůže být tedy důvodná ani navazující argumentace týkající se potřeby využití jiné obecně přijímané definici rušivých/nerušivých činností.
72. Návrhový bod není důvodný.
Plocha 0514
73. Navrhovatel rozsáhle v námitkách argumentoval ve prospěch zachování stávajícího rozsahu plochy 0514. Poukázal na klíčový význam ploch ZV z hlediska zachování místa pro setkávání obyvatel, zajištění sociální soudržnosti a zdůraznil i rizika sociální desintegrace.
74. Odpůrce na tyto námitky reagoval poměrně lakonicky, když uvedl následující:
„Dosavadní plocha veřejné zeleně 0514 byla zmenšena, menší rozsah plochy je pro zajištění rekreace pro přímo navazující území dostatečný. Stávající výměra plochy 0514 má velikost 0.09 ha o stranách cca 20 x 45 m, což odpovídá převažující velikosti pozemku rodinného domu v okolí. Takováto velikost pro okolní plánovanou výstavbu, zejména rodinných domů je dostatečným prostorem např. pro dětské hřiště a doprovodnou zeleň.“
75. Toto odůvodnění odpůrce pouze doslova převzal z odůvodnění z kapitoly 3.11 odůvodnění územního plánu, aniž by k takto obecnému konstatování cokoliv dodal. Navrhovatel (a spolu s ním i ostatní osoby podávající připomínky či námitky) nicméně zpochybnil, že by zmenšená plocha byla pro rekreaci dostatečná, přičemž poukázal na absenci jiných obdobných ploch v okolí. Odpůrce již na tuto argumentaci nikterak nereagoval.
76. Přitom lze souhlasit s navrhovatelem, že daná plocha skutečně představuje prakticky jedinou plochu veřejné zeleně a veřejného prostranství v dané části města. Z tabulky ploch uvedené v bodu 1.2.6. odůvodnění zároveň plyne, že výměra dotčené plochy 0514 byla zmenšena takřka o polovinu z 0,17 ha na pouhých 0,09 ha.
77. Lze poukázat rovněž na odůvodnění uvedené v kapitole 2.6 (odůvodnění záboru ZPF), v němž se k důvodům zmenšení plochy 0514 – lokalita V.011 uvádí: „Veřejný zájem, který převažuje na veřejným zájmem ochrany ZPF, je v případě této dílčí změny představován především zájmem města na svém vlastním rozvoji v návaznosti na sousedící zástavbu a již vymezené rozvojové plochy, vytvořením kvalitních podmínek pro bydlení.“
78. Zdá se tedy, že odpůrce byl při novém vymezení (omezení) rozsahu plochy 0514 veden primárně zájmem na rozšíření ploch pro obytnou zástavbu. K zájmům, na než poukázal navrhovatel (a řada jiných osob) a jež svědčí pro zachování stávající výměry plochy, ovšem odpůrce nikterak nepřihlédl, resp. nevypořádal se s nimi. Navrhovatel přitom zpochybnil tvrzení, že by zmenšená plocha byla pro rekreaci dostatečná, poukázal na absenci jiných obdobných ploch v okolí, poukázal na klíčový význam ploch ZV z hlediska zachování místa pro setkávání obyvatel, zajištění sociální soudržnosti a rizika sociální desintegrace. Na tyto argumenty odpůrce nikterak nereagoval, což činí napadené OOP v této části nepřezkoumatelným.
79. Návrhový bod je důvodný.
Plocha 1126
80. Navrhovatel nesouhlasí s vymezením plochy 0399 – plocha veřejných prostranství (PV) na jižní části pozemku p. č. 5784/1. Dosud byla na této části pozemku vymezena plocha 1126 – plocha rekreace – na plochách přírodního charakteru (RN).
81. Námitky proti uvedené změně navrhovatel uplatnil již v rámci (prvního) veřejného návrhu V. změny územního plánu. Stejně jako mnohé jiné osoby zpochybnil nezbytnost zahrnutí této části území do plochy PV i tvrzení odpůrce o tom, že zahrnutí území do stabilizované plochy PV je v souladu s jeho stávajícím využitím. Poukázal též na možné ohrožení a narušení přilehlého biokoridoru Hloučela. Dle jeho názoru je skutečným účelem změny příprava přístupové komunikace k plochám 0378 a 0379, jejichž změna na plochy smíšené obytné (SX) je součástí připravované VI. změny územního plánu.
82. Odpůrce odůvodnil napadenou úpravu obecně v bodu 3.8. odůvodnění napadeného OOP. V něm uvádí: „Při západním okraji plochy č. 1126 se v současné době nachází nezpevněná cesta ústící do ulice Pod Kosířem. S ohledem na naplněni rozvojové plochy smíšené obytné č. 1185 (výstavba RD) byly pozemky pod touto plochou zahrnuty v souladu s § 58 stavebního zákona do zastavěného území, a tudíž zahrnuty do stabilizované plochy smíšené obytné č. 0401. To platí i pro severní část pozemku č. 5784/1, která je v platném uzemním plánu vymezena jako zastavitelná plocha, změnou ÚP překategorizována na stabilizovanou plochu stejného druhu využití. V souvislosti s tím byla jižní část tohoto pozemku, na které se nachází nezpevněná cesta lemující severní hranici „zeleného“ pásu Hloučely, zahrnuta v souladu s jeho stávajícím využitím do stabilizované plochy veřejných prostranství č. 0399. Tím je zajištěna „veřejná“ prostupnost územím mezi zeleným koridorem Hloučely a zástavbou RD přes soukromý pozemek a zároveň přístupnost stabilizované plochy č. 0401.“
83. Ve vypořádání připomínky navrhovatele k tomu odpůrce dodal (obdobně jako u vypořádání obdobných námitek či připomínek jiných osob): „Pozemky, stavby a zařízení dopravní infrastruktury (zejména účelové komunikace, cyklistické stezky, in-line stezky, turistické trasy, běžecké trasy, jezdecké trasy) jsou v plochách rekreace – na plochách přírodního charakteru (RN) podmíněně přípustné zejména z důvodu zajištění prostupnosti území a využití ploch pro stanovený účel rekreaci.“
84. Soud vychází z toho, že mezi účastníky není sporu o tom, že se na ploše dotčené změnou nachází veřejností používaná nezpevněná cesta. Ta v současné době vede v úzkém koridoru mezi existující zástavbou rodinných domů v ploše 0401 a říčkou Hloučelou, jejíž tok a nejbližší okolí jsou součástí plochy RN a zároveň biokoridoru ÚSES.
85. Navrhovatel má pravdu, pokud tvrdí, že stávající využití dotčené plochy (koridoru) v ničem neodporuje regulativům funkčního využití ploch RN. Mezi podmíněně přípustné způsoby využití totiž patří mj. pozemky, stavby a zařízeni související dopravní infrastruktury (zejména účelové komunikace, cyklistické stezky, in-line stezky, turistické trasy, běžecké trasy, jezdecké trasy). Podmínkou je, že jejich řešení včetně zajištění nároků statické dopravy je v souladu s požadavky na ochranu hodnot území a jejich provoz nesníží kvalitu souvisejícího území, neohrozí jeho hodnoty a nepřiměřeně nezvýší dopravní zátěž v obytných lokalitách. Lze mít za to, že existující nezpevněná cesta využitelná pro pěší, cyklisty a za určitých okolností i pro menší motorová vozidla těmto podmínkám nikterak neodporuje. Existující cesta vytváří pouze spojení mezi jednotlivými plochami RN v okolí říčky Hloučely, což v zásadě neklade podstatné nároky na její šířku či kvalitu. Charakter cesty současně odpovídá nárokům a požadavkům na zachování a ochranu přilehlého biokoridoru v toku říčky Hloučely.
86. Odpůrce se naopak odvolává na to, že změna využití tohoto koridoru je v souladu se stávajícím využitím této plochy. Toto tvrzení ale nikterak nevysvětluje ani nedokládá, přestože navrhovatel i celá řada jiných osob, které uplatnily námitky či připomínky, tvrdí pravý opak. Podle aktuálního znění územního plánu Prostějov (ve znění V. změny územního plánu) patří mezi hlavní způsoby využití ploch PV mj. pozemky veřejných prostranství, zejména náměstí, ulice, tržiště, chodníky a další veřejně přístupné prostory. Je patrné, že dotčená cesta v ploše 0399, o jejíž funkční využití se vede spor, do tohoto výčtu nezapadá. Může se sice jednat teoreticky o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, nicméně zpracováním a povahou rozhodně nejde o plochu, která by byla stavebně upravena a stabilizovaná tak, aby plně odpovídala (shora citovaným) záměrům zahrnutým mezi plochy PV.
87. Jinými slovy, není sporu o tom, že dotčená cesta plní komunikační potřebu a zajišťuje prostupnost území a mezi plochami RN a částečně i k nezastavěné části zastavitelné plochy 0401. Nicméně, odůvodnění použité odpůrcem o tom, že stávající využití odpovídá stabilizované ploše PV nemůže samo o sobě obstát. Navrhovatel namítal, že došlo ke změně podmínek využití plochy a že jejím využitím dle podmínek funkčního využití plochy PV (např. vybudováním zpevněné komunikace) by mohlo dojít k narušení biokoridoru Hloučela a omezení přírodní plochy. Odpůrce měl tedy v prvé řadě odůvodnit tvrzení, že plocha 0401 je již stabilizovaná a že její stávající povaha a způsob využití odpovídá ploše PV. Soud se za stávajícího stavu nedomnívá, že by z funkčního a kvalitativního hlediska šlo o takový typ plochy. Dále měl proto odpůrce zodpovědět otázku, nakolik je dosavadní funkční využití (RN) dostačující pro zajištění prostupnosti území a zajištění komunikační potřeby. Pokud by dospěl k závěru, že existující cesta není do budoucna dostačující, a je třeba zajistit dopravní spojení prostřednictvím pozemní komunikace, jejíž umístění by neodpovídalo funkčnímu využití stávající plochy RN, musel by odpůrce zohlednit i zájem na ochraně a zajištění funkcí přírodní plochy a biokoridoru Hloučela. Pouze v případě, že by i pak veřejný zájem na vybudování dopravní komunikace převážil nad zájmem na ochraně biokoridoru a přírodních ploch, bylo by na základě řádného odůvodnění možné přistoupit k změně funkčního využití dotčené plochy.
88. Jelikož si však odpůrce uvedené otázky ani nepoložil, tím spíše, že by na ně odpověděl, nelze než konstatovat, že námitky, resp. připomínky uplatněné navrhovatelem odpůrce řádně nevypořádal.
89. Návrhový bod je tudíž důvodný.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
90. Soud návrh z části odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (body 22 až 28 tohoto rozsudku)
91. Důvodným shledal soud návrh v rozsahu vymezeném návrhovými body směřujícími proti úpravám ploch 0514 a 1126 a proti bodům (76), (95), (108), (120), (134), (148), (159), (170), (177), (185), (197), (209), (220), (229) a (241) textové části napadeného OOP. V tomto rozsahu proto soud zrušil napadené OOP, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku (§ 101d odst. 2 věta první s. ř. s.).
92. Ve zbytku soud návrh zamítl (§ 101d odst. 2 věta druhá s. ř. s.).
93. Soud neprovedl pro nadbytečnost důkazy označené navrhovatelem, neboť všechny skutečnosti podstatné pro rozhodnutí věci zjistil z obsahu předložené spisové dokumentace, jejímž obsahem se dokazování neprovádí.
94. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 a 3 s. ř. s. V rozsahu odmítnutí návrhu nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. Pokud jde o zbylou část sporu, o níž soud meritorně rozhodl, nelze míru úspěchu stran s ohledem na předmět sporu zcela přesně kvantifikovat. Soud proto vychází z obsahu návrhového petitu. Navrhovatel měl úspěch v rozsahu tří částí (odrážek) návrhového petitu (změny regulativů přípustného využití ploch a změny ploch 0514 a 1126). Odpůrce byl také úspěšný v rozsahu tří (zamítnutých) částí návrhového petitu. Soud proto má za to, že úspěch obou stran v řízení je srovnatelný, a nepřiznal tedy žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. V případě odpůrce je třeba navíc poznamenat, že jeho úřad je současně orgánem územního plánování, a měl by tudíž mít dostatečné personální a odborné vybavení k tomu, aby byl schopen vlastními silami hájit napadené OOP i v řízení před soudem. Náklady na právní zastoupení vynaložené odpůrcem tedy v souladu s ustálenou judikaturou nelze považovat za důvodně vynaložené. I kdyby tedy měl odpůrce v řízení převažující úspěch, soud by mu nemohl náhradu nákladů na právní zastoupení přiznat.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má‑li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 21. prosince 2023
Mgr. Milan Procházka
předseda senátu
64 A 5/2023-301
USNESENÍ
Krajský soud v Brně rozhodl předsedou senátu Mgr. Milanem Procházkou ve věci
navrhovatele: Spolek AJDONY, IČ: 11773448
sídlem Habrová 453/16, Čechovice, Prostějov
zástupce veřejnosti
zastoupený advokátem JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M.
sídlem Plzeňská 3350/18, Smíchov, Praha 5
proti
odpůrci: statutární město Prostějov
sídlem nám T. G. Masaryka 130/14, Prostějov
zastoupené advokátem JUDr. Petrem Ritterem
sídlem Riegrova 376/12, Olomouc
v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2023 – V. Změna územního plánu Prostějov, schváleného usnesením Zastupitelstva statutárního města Prostějov ze dne 18. 4. 2023, č. ZM/2023/05/40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2023, č. j. 64 A 5/2023-287, se opravuje tak, že v záhlaví uvedené nesprávné označení soudu Krajský soud v Praze se nahrazuje správným označením Krajský soud v Brně.
Odůvodnění:
Soud na základě odpůrcova podnětu zjistil, že v záhlaví shora uvedeného rozsudku je uvedeno nesprávné označení soudu, jenž ve věci rozhodl. Jde o zjevnou nesprávnost způsobenou chybou v psaní. Předseda senátu proto podle § 54 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů rozhodl tak, jak je uvedeno shora, a nesprávnost odstranil.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 19. ledna 2024
Mgr. Milan Procházka, v.r.
předseda senátu
[1] pozn. soudu: Jednalo se o věc, o níž NSS rozhodoval podle procesní úpravy před účinností zákona č. 303/2011 Sb., kdy měl NSS výlučnou příslušnost k rozhodování o návrzích na zrušení opatření obecné povahy. I podle aktuální právní úpravy však krajské soudy nemají pravomoc rozhodovat o změně opatření obecného povahy.
[2] Soud v této souvislosti poznamenává, že NSS ve věci sp. zn. 2 Ao 1/2008 rovněž nevyzýval navrhovatele k úpravě petitu, a vycházel tak zjevně z předpokladu, že jde o neodstranitelný nedostatek podmínky řízení. Přitom podle právní úpravy s. ř. s. do účinnosti zákona č. 303/2011 Sb. se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy koncentrační zásada neuplatňovala.