[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného a soudců Martina Bobáka a Jana Kratochvíla ve věci

o žalobě proti rozhodnutí ústředního inspektorátu Státní zemědělské a potravinářské inspekce ze dne 17. 8. 2022, č. j. SZPI/BK173-28/2021,

takto:

1. Žaloba se zamítá.
2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I.

Rekapitulace předchozího řízení a obsah správního spisu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení shora uvedeného rozhodnutí ústředního inspektorátu Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze (dále jen „správní orgán“), ze dne 14. 10. 2021, č. j. SZPI/BK173-16/2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla žalobkyni uložena pokuta za spáchání přestupků dle § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 110/1997 Sb.“) a dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 146/2002 Sb.“).
2. Z předloženého správního spisu soud zjistil následující pro své rozhodnutí podstatné skutečnosti.
3. Na základě výsledků kontrol webových stránek žalobkyně správní orgán vydal dne 14. 10. 2021 rozhodnutí, že žalobkyně je vinna ze spáchání přestupků dle § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb. a dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., kterých se dopustila tím, že 1) nejpozději od 8. 2. 2021 do 1. 3. 2021 na svých webových stránkách nabízela balíčky doplňků stravy s názvy „Anti Covid prevence“, „Anti Covid tekutá prevence“, „Čtyři nejzásadnější doplňky stravy pro prevenci a léčbu onemocnění novým typem koronaviru“, a „Tři nejzásadnější doplňky stravy pro prevenci a léčbu onemocnění novým typem koronaviru v tekuté formě“, čímž jim přisuzovala vlastnosti umožňující zabránit, zmírnit nebo vyléčit určitou lidskou nemoc v rozporu s čl. 7 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 ze dne 25. 10. 2011, o poskytování informací o potravinách spotřebitelům (dále jen „nařízení“); 2-4) ve lhůtě 3 dnů nesplnila opatření uložená podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., kterými jí bylo uloženo zajistit odstranění léčebných tvrzení z jejích webových stránek; 5) nejpozději ode dne 26. 4. 2021 do 5. 5. 2021 na svých webových stránkách nabízela balíčky doplňků stravy s názvy „Anti Covid doplněk – výhodný balíček 4 doplňků“, „Anti Covid tekutý doplněk – výhodný balíček tří doplňků stravy“, čímž jim přisuzovala vlastnosti umožňující zabránit, zmírnit nebo vyléčit určitou lidskou nemoc v rozporu s čl. 7 odst. 3 nařízení. Správní orgán za výše uvedené protiprávní jednání uložil žalobkyni úhrnnou pokutu ve výši 100 000 Kč, povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč a povinnost uhradit náklady dodatečné kontroly ve výši 1 500 Kč.
4. Žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí zrekapitulovala průběh řízení a ztotožnila se s právním posouzením skutků, tak jak je provedl správní orgán. K námitce žalobkyně pouze z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vypustila větu „přičemž takové vlastnosti nemají“, neboť dokazování nebylo zaměřeno na to, zda předmětné doplňky stravy mají či nikoliv prevenční účinky. Avšak setrvala na závěru, že u potravinového doplňku nelze tvrdit, že slouží jako prevence.
5. S odkazem na příslušná ustanovení zákonů, Ústavy a předpisy EU pak uvedla, že nařízení (EU) č. 1169/2011 není v rozporu s materiálním jádrem Ústavy, nemá spotřebitele za nesvéprávné a provozovatele potravinářských podniků za podvodníky. Ochrana spotřebitele je dle nařízení odstupňovaná. Zdravotní tvrzení není při uvádění potravin na trh zakázáno, na rozdíl od léčebných tvrzení, která uvedla žalobkyně. Nařízení v čl. 7 odst. 3 neumožňuje uvádět u potravin léčebná tvrzení, protože dle bodu 20 preambule nařízení nelze spotřebitele uvádět v omyl pomocí informací připisujících potravinám léčebné účinky. Jazykový výklad a výklad smyslem a účelem práva jsou v souladu.
6. Správní orgán správně podřadil zjištěné okolnosti pod skutkovou podstatu přestupků. K materiální stránce přestupku žalovaná konstatovala, že žalobkyně na svém e-shopu uvedla u potravin léčebná tvrzení a činila tak v době pandemie koronaviru. K tomu, že žalobkyně prodala pouze dva doplňky stravy s názvem „Anti Covid tekutá prevence – výhodný balíček 3 doplňků“, žalovaná zdůraznila, že již samotné ohrožení práv spotřebitelů představovalo škodlivý následek. Žalovaná hodnotila závažnost protiprávního jednání žalobkyně jako střední.
7. Dle žalované léčebná tvrzení mohla u průměrného spotřebitele vyvolat dojem, že mu žalobkyní nabízené výrobky mohou pomoci předejít onemocnění Covid-19 nebo usnadnit jeho léčbu. To platilo tím spíše v průběhu pandemie a pro spotřebitele ohrožené nebo nakažené koronavirem.
8. Pandemie není vyhlašována správním aktem. Dle žalované je obecně známé, že v období od podzimu 2020 do jara 2021 byla v ČR zaznamenána úmrtí pacientů pozitivně testovaných na Covid-19. Žalobkyně spáchala předmětné přestupky v době 2. vlny pandemie.

II.

Argumentace účastníků

9. Žalobkyně v žalobě označila napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné, protože žalovaná neuvedla, jakými předpisy je možné konstatovat pandemii. Žalovaná dle mínění žalobkyně nesprávně posoudila, jaké výrobky žalobkyně nabízela a jakým způsobem; na základě jakého právního předpisu existovala pandemie a jakými akty se řídila omezení; přiléhavost právní kvalifikace a soulad s materiálním jádrem Ústavy; formální a materiální stránku přestupku; vymezení průměrného člověka a jeho vnímání předmětné reklamy. Žalobkyně uvedla, že žalobu doplní nejpozději do dne 4. 11. 2022. To však neučinila, a to ani později.
10. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že v napadeném rozhodnutí dostatečně vymezila žalobkyní nabízené výrobky a jejich konkrétní složení. Žalovaná pořídila záznam webových stránek žalobkyně, které použila k označení doplňků stravy. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalobkyně nabízela výrobky prostřednictvím e-shopu na webu https://eshop.najimseazhubnu.cz.
11. Žalovaná vysvětlila, že pandemie není vyhlašována správními akty. V rozhodném období byli spotřebitelé vystaveni neustálému tlaku spojenému s nebezpečím nákazy koronavirem, např. byli informováni o počtech nakažených, hospitalizovaných, zemřelých osob. Šlo o notorietu. Z tohoto důvodu mohli být spotřebitelé jednodušeji ovlivněni léčebnými tvrzeními žalobkyně. Žalovaná nepovažovala za potřebné vymezovat konkrétní správní akty upravující omezení platná v době spáchání přestupků, protože omezení neměla vliv na spáchání přestupků.
12. K tvrzenému rozporu právní kvalifikace se smyslem a účelem právních předpisů k ochraně spotřebitele v oblasti potravinového práva žalovaná uvedla, že léčebná tvrzení jsou v případě potravin všeobecně zakázaná, neboť potraviny na rozdíl od léčivých přípravků nepodléhají testování. Vzhledem k tomu, že u žalobkyní nabízených potravin nebyly prokázány léčebné účinky, nebylo žádoucí spotřebitele o těchto účincích přesvědčovat. Žalovaná upozornila, že nemůže přezkoumávat ústavnost právních předpisů, nebo se v této věci obrátit na Ústavní soud.
13. Žalovaná měla za to, že v napadeném rozhodnutí přesvědčivě vymezila, kterým jednáním žalobkyně naplnila skutkovou podstatu přestupků. Z judikatury vyplývá, že k naplnění materiální stránky přestupku postačuje pouhé ohrožení práv spotřebitelů. Žalobkyně nabízela výrobky prostřednictvím e-shopu a v době pandemie, škodlivost tohoto jednání byla proto vyšší. Žalovaná současně dodala, že škoda způsobená přestupky byla zanedbatelná, a proto hodnotila celkovou závažnost protiprávního jednání jako střední.
14. Žalovaná uzavřela, že průměrný spotřebitel je neurčitý právní pojem a vnímání průměrného spotřebitele nelze v okamžiku spáchání přestupku prokazovat, neboť informovanost a pozornost spotřebitelů se v čase mění. Skutečnost, že žalovaná neprokazovala vnímání předmětných léčebných tvrzení průměrným spotřebitelem, proto nepůsobí nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Ovlivnění spotřebitelů je navíc nerozhodné, protože léčebná tvrzení jsou dle čl. 7 odst. 3 nařízení zakázána u potravin bez ohledu na jejich působení na spotřebitele.

III.

Posouzení žaloby

15. Městský soud v Praze ověřil, že žalobkyně podala žalobu včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků a že žaloba splňovala ostatní zákonné náležitosti.
16. Dne 10. 1. 2024 se ve věci konalo jednání před soudem. Žalobkyně setrvala na svých žalobních tvrzeních. Jednatel žalobkyně uvedl, že prodávané potraviny obsahovaly látky, u nichž je prokázáno, že pomáhali v ochraně organismu proti nemoci COVID-19. Žalovaná odkázala na argumentaci z vyjádření k žalobě.
17. Městský soud v Praze na základě žaloby v rozsahu žalobních bodů, kterými je dle § 75 odst. 2 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), vázán, přezkoumal napadené rozhodnutí včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).
18. Městský soud upozorňuje, že žalobní tvrzení o nezákonnosti a částečné nepřezkoumatelnosti skutkových a právních zjištění; závažnosti protiprávního jednání; uloženého trestu; a provedeného dokazování neobsahují konkrétní skutkové okolnosti vypovídající o nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Rozsah soudního přezkumu je dle § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. v zásadě předurčen žalobními body. Soud proto může na tvrzení žalobkyně reagovat také v obecné rovině.
19. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud předně uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76).
20. Žalovaná v bodu Ad j) na str. 26 a 27 napadeného rozhodnutí vysvětlila, že pandemie není vyhlašována správním aktem. Dle žalované byl průběh pandemie obecně známý z médií a Ministerstvo zdravotnictví na něj reagovalo celou řadou příkazů a zákazů. Žalovaná proto považovala za notorietu, že druhá vlna onemocnění Covid-19 započala v ČR na podzim roku 2020 a skončila na jaře roku 2021.
21. Žalovaná vysvětlila, proč v napadeném rozhodnutí neuvedla právní předpis zakládající pandemii. Žalovaná nevymezila konkrétní omezující opatření ministerstva, protože obecný odkaz na omezující opatření nesloužil k doložení potlačení určité podnikatelské činnosti, ale k poukázání na to, že k omezením docházelo. Napadené rozhodnutí je přezkoumatelné.
22. Zbývající žalobní body uvedené v části II. bodu 2. žaloby jsou obecné. Žalobkyně sice poukazovala na vady napadeného rozhodnutí, ale nerozvedla jednotlivé okolnosti, v nichž spatřovala tato pochybení. Městský soud proto obecné námitky vypořádal také v obecné rovině (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, body 31 a 32).
23. Žalovaná vymezila žalobkyní nabízené výrobky a způsob jejich prezentace na str. 4 až 7 napadeného rozhodnutí. Jednalo se o potraviny s názvem „Anti Covid prevence – výhodný balíček 4 doplňků“ (ve složení liposomal vitamin D a C, quercetin a pterostilbene, zinek a selenium) a „Anti Covid tekutá prevence – výhodný balíček 3 doplňků“ (ve složení liposomal vitamin K2-D3 a C, zinek). Žalobkyně nabízela tyto potraviny pomocí e-shopu na adrese https://eshop.najimseazhubnu.cz. Žalovaná nezaměnitelně popsala potraviny a způsob jejich nabízení.
24. Městský soud se ztotožnil s žalovanou, že pandemie není vyhlašována správním aktem. Pandemie je epidemie mezinárodního rozsahu. Na pandemii lze reagovat nástroji práva, např. vyhlásit nouzový stav, přijímat mimořádná opatření atd. Pandemie nastává nezávisle na formálním vyhlášení. Je všeobecně známé, že od podzimu roku 2020 do jara 2021 probíhala druhá vlna onemocnění Covid-19 a v reakci na ni byla přijata mnohá opatření zásadním způsobem omezující běžný život. Jde o skutečnost, kterou není nutné dokazovat (notorieta). Žalovaná nemusela přesně označovat jednotlivá omezující opatření. Pro posouzení závažnosti protiprávního jednání žalobkyně bylo podstatné, že k němu došlo v době druhé vlny onemocnění Covid-19; nikoli jaká konkrétní opatření tehdy platila.
25. Žalovaná se zabývala i tvrzeným rozporem jazykového výkladu s výkladem teleologickým v bodě Ad d) na str. 14 napadeného rozhodnutí. Vysvětlila, že nařízení (EU) č. 1169/2011 ( čl. 7 odst. 3) neumožňuje uvádět u potravin léčebná tvrzení, protože dle bodu 20 preambule nařízení nelze spotřebitele uvádět v omyl pomocí informací připisujících potravinám léčebné účinky. Smyslem a účelem zákazu léčebných tvrzení u potravin je ochrana spotřebitele. Léčivý přípravek pro lidskou potřebu musí být registrován. Žádost o registraci léčivého přípravu pro lidskou potřebu musí dle § 26 odst. 5 písm. j) zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech, ve znění pozdějších předpisů mj. obsahovat výsledky klinických hodnocení, farmaceutických a předklinických zkoušek. Potraviny nepodléhají tomuto testování, nezjišťuje se, zdali vykazují léčebné vlastnosti (v jakém dávkování, pro jakou skupinu osob, společně s dalšími léky, nebo samostatně atd.), nelze tedy ani spotřebitele přesvědčovat o jejich léčivých účincích. Jazykový výklad (zákaz léčebných tvrzení u potravin) proto odpovídá smyslu a účelu právní úpravy (ochrana spotřebitele před klamavými údaji).
26. K tvrzenému nesouladu zákazu léčebných tvrzení u potravin s materiálním jádrem Ústavy lze uvést, že materiální jádro Ústavy se skládá z podstatných náležitostí demokratického právního státu, mezi které nenáleží právní úprava zveřejňování léčebných tvrzení. Jde o rozdílné právní kategorie bez průsečíku, proto nemůže být řeč o jejich vzájemném rozporu.
27. Podle § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb. se provozovatel potravinářského podniku dopustí přestupku tím, že v rozporu s přímo použitelnými předpisy Evropské unie upravujícími požadavky na potraviny uvádí na trh potravinu klamavě označenou nebo opatřenou zavádějícími informacemi anebo ji nabízí klamavým způsobem.
28. Podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., ve znění účinném do 11. 5. 2021 se právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní opatření, kterým inspektor uloží kontrolované osobě odstranění zjištěných nedostatků.
29. Žalovaná se věnovala formální stránce přestupků na str. 9 napadeného rozhodnutí, kde odkázala na právní posouzení skutkového stavu provedené správním orgánem. Soud nemá tomuto postupu obecně co vytknout. Souhlasí-li žalovaná se závěry správního orgánu, nemusí je znovu přepisovat. Postačuje, že na ně v odůvodnění odkáže, čímž je převezme do svého rozhodnutí. Úvaha správního orgánu stran naplnění skutkové podstaty přestupků je obsažena na str. 6 až 10 prvostupňového rozhodnutí. Žalovaná hodnotila skutek jako přestupek dle § 17 odst. 2 písm. b) zákona č. 110/1997 Sb., protože žalobkyně v rozporu s čl. 7 odst. 3 nařízení uvedla u nabízených doplňků stravy (potravin), že slouží k prevenci a léčbě nákazy koronavirem. V případě druhého přestupku žalobkyně navzdory opatření č. D009-11633/21/D01, které jí uložilo povinnost odstranit zjištěné nedostatky, neodstranila léčebná tvrzení ze svého e-shopu, čímž naplnila skutkovou podstatu přestupku dle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., ve znění účinném do 11. 5. 2021.
30. Žalovaná podřadila skutkové okolnosti pod znaky skutkové podstaty dvou přestupků. Obě skutkové podstaty jsou natolik odlišné, že není pochybnost o tom, který znak skutkové podstaty byl naplněn jakou skutečností. Přímo použitelným předpisem EU se rozumí nařízení (EU) č. 1169/2011; klamavým označením se rozumí označení doplňku jako „Anti Covid prevence“; opatřením k odstranění nedostatků se rozumí opatření č. D009-11633/21/D01. Žalobkyně nepoukázala v žalobě na konkrétní nedostatky při posouzení formální stránky přestupku.
31. Žalovaná se zabývala také materiální stránkou přestupku (a contrario rozsudek Krajského soudu v Praze sp. zn. 54 A 48/2021, na který odkazovala žalobkyně při jednání). A to v bodě Ad i) na str. 18 až 20 napadeného rozhodnutí. Přihlédla zejména k tomu, že žalobkyně ohrozila práva spotřebitelů, když v době pandemie Covid-19 uvedla prostřednictvím svého e-shopu na trh potraviny společně s léčebným tvrzením týkajícím se léčby a prevence onemocnění Covid-19. Žalovaná hodnotila závažnost přestupku zákonným způsobem, protože zkoumala míru naplnění znaku „klamavého označení potraviny“ s ohledem na formulaci léčebného tvrzení a období, v němž bylo učiněno. Žalobkyně skrze léčebné tvrzení ohrozila zájem na ochraně spotřebitele. Na základě všech okolností případu nelze mít za to, že jednání žalobkyně nebylo společensky škodlivé. Stejný závěr platí pro neodstranění léčebného tvrzení z e-shopu, čímž žalobkyně porušila zájem na řádném plnění inspekčních opatření podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 146/2002 Sb., ve znění účinném do 11. 5. 2021. Městský soud proto považoval materiální stránku přestupku za naplněnou.
32. Pokud se týká vnímání léčebných tvrzení průměrným spotřebitelem, k tomu žalovaná v bodu Ad b) na str. 12 napadeného rozhodnutí uvedla, že průměrný spotřebitel je osoba průměrně informovaná, pozorná a rozumná. Dle žalované byla označení „Anti Covid prevence“, „nejzásadnější doplňky stravy pro prevenci a léčbu onemocnění novým typem koronaviru“ a „Anti Covid doplněk“ způsobilá u průměrného spotřebitele vyvolat dojem, že předmětné doplňky stravy mu mohou pomoci při předcházení či léčbě onemocnění Covid-19. Městský soud se s tímto hodnocením ztotožňuje. Průměrný spotřebitel není nadán zvláštními znalostmi týkajícími se daného výrobku. Účinky potraviny proto průměrný spotřebitel hodnotí na základě svého obecného povědomí a s přihlédnutím zejména k jejímu označení. Slova „prevence“ a „léčba onemocnění“ jsou způsobilá v průměrném spotřebiteli vyvolat dojem, že užívání doplňku předchází onemocnění nebo slouží k jeho léčbě, protože přímo vyjadřují léčebný účinek.
33. Městský soud shrnuje, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, protože žalovaná řádně vypořádala odvolací námitky žalobkyně. Napadené rozhodnutí není ani nezákonné, neboť žalovaná popsala jednání, jímž žalobkyně naplnila znaky skutkové podstaty přestupků; vymezila obsah pojmu průměrný spotřebitel a zdůvodnila, proč jej léčebné tvrzení klamalo; věnovala se závažnosti protiprávního jednání; vysvětlila soulad jazykového výkladu s výkladem teleologickým; a objasnila, proč neuvedla právní předpis zakládající stav pandemie a jednotlivá omezující opatření.

IV.

Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

34. Městský soud z výše uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
35. Žalobkyně nebyla ve sporu úspěšná a žalované žádné účelně vynaložené náklady nad rámec její běžné činnosti nevznikly. Soud proto ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 10. ledna 2024

JUDr. PhDr. Štěpán Výborný, Ph.D., v. r.

          předseda senátu