č. j. 10 A 99/2023 - 73
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci
žalobce: J. V.
zastoupen advokátem JUDr. Jiřím Svobodou
sídlem Stavitelská 1099/6, 160 00 Praha 6
proti
žalovanému: Ministerstvo životního prostředí
sídlem Vršovická 1442/65, 100 00 Praha 10
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného č. j. MZP/2023/500/755 z 15. 5. 2023
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a napadené rozhodnutí.
2. Žalovaný se v žalobou napadeném rozhodnutí ztotožnil se skutkovými zjištěními inspekce i s jejím právním hodnocením. Uvedl, že žalobce svým jednáním ohrozil les, jelikož zapojený les tvoří specifické mikroklima a drží vláhu potřebnou pro zdravý růst a odolnost lesa jako ekosystému. Delší dobu exponovaná místa způsobují lokální prosychání půdy a ztrátu živin potřebných pro životaschopnost lesa. Tím se mění mikroklimatické podmínky a dochází k zásadnímu ovlivnění kvality lesní půdy, což jednak brání růstu budoucích porostů, jednak ohrožuje okolní les, který je taktéž vystaven většímu vysušování a zranitelnosti. Zavezení rokle výkopovým materiálem minimálně ohrozilo životní prostředí v lokalitě, jelikož narušilo vsakování a průchod vody půdou, včetně její kapilarity, tj. schopnosti půdy zadržet vodu. Nejcennější svrchní vrstva půdy byla zničena zasypáním materiálem jiných fyzikálních a chemických půdních vlastností, což povede ke změně druhové skladby rostlin a živočichů. Žalobce tak změnil charakter stanoviště z hlediska půdních podmínek, reliéfu, odtokových poměrů apod. Aby se předešlo poškození životního prostředí, měla být na lesním pozemku zjednána náprava. Žalovaný opakovaně zdůraznil, že inspekce uložila žalobci pokutu za ohrožení životního prostředí v lesích, nikoli za jeho poškození, v čemž je zásadní rozdíl jak při dokazování, tak při stanovení výše pokuty. Tu považoval žalovaný za přiměřenou, a to i s ohledem na to, že žalobce v průběhu přestupkového řízení nedoložil přes výzvu své majetkové poměry a z katastru nemovitostí je zřejmé, že hodnota jeho majetku mnohonásobně převyšuje výši pokuty.
II. Průběh soudního řízení.
4. Žalobce se dále ohradil proti výši pokuty a jejímu odůvodnění. Správní orgány podle jeho názoru sankci dostatečně neindividualizovaly a nepřihlédly ke konkrétním okolnostem věci. Nezohlednily žalobcovu motivaci, kterou bylo zjednodušit navážkou lesní hospodaření ve svažitém terénu, nepopsaly stupeň ohrožení životního prostředí, neprovedly porovnání s jinými obdobnými případy, nezjistily žalobcovy majetkové poměry a nezohlednily likvidační účinky pokuty s ohledem na jeho příjem ze starobního důchodu ve výši cca 205 000 Kč ročně. Správní orgány navíc nepřípustně argumentovaly tím, kolik žalobce údajně ušetřil na poplatcích za skládkování odpadu, ačkoli nedostal za navážku od nikoho zaplaceno, a naopak nepřihlédly k případným budoucím nákladům na opětovný výkop materiálu a jeho odvoz na skládku. Žalobce poukázal též na to, že v případném trestním řízení by za stejné jednání nutně obdržel nižší peněžitý trest, přestože trestný čin je z povahy věci závažnější než přestupek. Výše pokuty je nepřezkoumatelná také proto, že z odůvodnění rozhodnutí není zřejmé, jak se do její výše promítly jednotlivé zjištěné skutečnosti.
5. Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na správnosti svého rozhodnutí. K jednotlivým žalobním bodům stručně shrnul své stěžejní argumenty obsažené v napadeném rozhodnutí, na jehož odůvodnění v podrobnostech odkázal.
6. Žalobce v replice zopakoval a mírně rozvedl některé námitky obsažené již v žalobě. Doplnil, že jeho případ není v bezprostředním okolní ojedinělý, ale navazoval na stav okolních pozemků, na nichž byla rokle v posledních 15 letech také zavezena. Rokle byla pozůstatkem dřívější povrchové těžby jílu, která změnila reliéf místa, a s ohledem na kolmé stěny rokle a jílovitý poklad se humusová vrstva nikdy dostatečně neobnovila. Žalobce předložil několik fotografií, které podle jeho názoru dokládají, že stav okolních pozemků je podobný jako stav toho jeho. Porovnáním současného stavu pozemku s tím dřívějším lze zjistit, že navážka neměla negativní následky pro životní prostředí v lese, které popisují správní orgány, ale naopak byla prospěšná. Také zkoušky v akreditované laboratoři Aquatest a.s., jejichž výsledky jsou obsaženy ve správním spisu, potvrdily, že vrchní vrstva navážky je čistou zeminou. Žalobce opětovně připomněl, že nepřiměřenost pokuty vyplývá též z tržní hodnoty dotčeného pozemku, která dosahuje jen okolo 50 000 Kč, což navrhl prokázat dvěma nabídkami na jeho odkup od jiných osob.
7. Při jednání 9. 11. 2023 účastníci řízení stručně shrnuli obsah svých podání a setrvali na dřívějších procesních návrzích. Soud provedl při jednání žalobcem navržené důkazy: doklad o výplatě starobního důchodu; celkem 12 fotografií a dvě ortofotomapy zasaženého pozemku a jeho okolí; informace o pozemcích parc. č. Y a Z, opatřené při nahlížení do katastru nemovitostí. Naproti tomu soud zamítl pro nadbytečnost žalobcův návrh na dokazování těmito listinami: křestní listy V. K. a J. K.; nabídky na odkup dotčeného pozemku od STROMA spol. s r.o. z 23. 8. 2023 a od OPERA SILVATICA s.r.o. z 19.8.2023; odpověď ChatGPT na jeho dotaz ohledně těžby jílu v Krňanech a okolí; grafický plán stavby dálnice D3 mezi Jílovou o Hostěradicemi. opatřený logem Ředitelství silnic a dálnic ČR. Podrobnější zdůvodnění se nachází v následující části rozsudku.
8. Odpověď ChatGPT, komunikačního rozhraní velkého jazykového modelu GPT-x, které je určeno pro širokou veřejnost, nemůže ke zjištění skutkového stavu jakkoli přispět. Je totiž obecně známou skutečností, že veřejnosti aktuálně dostupná verze tohoto velkého jazykového modelu není spolehlivým zdrojem informací jakéhokoli druhu, jelikož v případě, že určitou informací nedisponuje, poskytuje informace vyfabulované, zhusta bez jakékoli opory v realitě či s odkazy na konkrétní, avšak neexistující (vymyšlené) primární zdroje. Tyto případy přitom nelze, s výjimkou zjevných logických nebo věcných omylů, jednoduše rozlišit. Pravdivost odpovědí ChatGPT (ale i dalších komunikačních rozhraní jiných velkých jazykových modelů fungujících na stejných principech) tak je třeba ověřit pomocí jiných zdrojů; v takovém případě by ovšem byly důkazními prostředky právě tyto jiné zdroje, a nikoli odpověď ChatGPT.
9. Ostatní listiny potřebné pro rozhodnutí jsou součástí správního spisu, jímž se dokazování neprovádí (rozsudek NSS č. j. 9 Afs 8/2008-117 z 29. 1. 2009).
III. Posouzení věci soudem.
10. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Následně přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, jimiž je vázán [§ 75 odst. 1 a 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“)], jakož i z pohledu vad, k nimž by byl povinen přihlížet z úřední povinnosti; při tom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí.
11. Úvodem právního hodnocení soud předesílá, že řízení vedená ve dvou stupních tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Je-li vada rozhodnutí nebo řízení v prvním stupni plně zhojena v odvolacím nebo rozkladovém řízení, není správní řízení jako celek stiženo vadou, která by způsobovala nezákonnost napadeného rozhodnutí (za všechny rozsudek NSS č. j. 8 Afs 20/2013-101, č. 3319/2016 Sb. NSS z 24. 4. 2015). A opačně: odvolací správní orgán nemusí obsáhle opakovat skutková zjištění nebo jejich hodnocení provedená prvostupňovým správním orgánem, pokud je odvolatel svými námitkami účinné nezpochybnil, nýbrž může jeho argumentaci stručně zopakovat či odkázat na příslušnou část odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí. Zároveň platí, že správní orgány, stejně jako soudy, nemusejí budovat vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, ale postačí postavit proti nim vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (bod 68 nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 989/08 z 12. 2. 2009). Odpověď na základní námitky přitom může v některých případech zahrnovat odpověď na některé námitky dílčí a související (rozsudky NSS č. j. 7 As 79/2012-54 ze 14. 2. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58 z 29. 8. 2013 nebo č. j. 1 Afs 88/2013-66 z 19. 2. 2014).
12. Žalobce byl napadeným rozhodnutím shledán vinným ze spáchání přestupku podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., jejž se dopustí fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba tím, že „neoprávněně používají lesní půdu k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů, a svým jednáním ohrozí nebo poškodí životní prostředí v lesích.“
13. Z dikce citovaného ustanovení vyplývá, že přestupku se lze dopustit jednáním, které vede jak k ohrožení životního prostředí, tak k jeho poškození. Zatímco poškození životního prostředí označuje určitou negativní, pozorovatelnou a hmotnou změnu na stavu životního prostředí, jeho ohrožení představuje situaci, kdy k poškození dosud nedošlo, ale byly vytvořeny podmínky, za nichž se tak může se značnou mírou pravděpodobnosti stát. Poškození životního prostředí je závažnějším následkem přestupkového jednání než jeho ohrožení, a zpravidla povede také k přísnější sankci.
14. Uvedené dělení má význam mimo jiné z hlediska dokazování. U obou typů přestupků je nutné provádět dokazování, zda nastal jejich následek, ovšem dokazování následku u poškozovacího přestupku bude jiné než u ohrožovacího přestupku. Rozšířený senát NSS v usnesení č. j. 1 As 15/2007-141, č. 1727/2008 Sb. NSS ze 17. 7. 2008 naznal, že „[z]ákon za tento následek výslovně považuje ‚ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích‛. Nad výslovný požadavek zákona se tu nelze povznést. Proto není možné automaticky považovat určité jednání samo o sobě za správní delikt bez dalšího. Je třeba tedy důkazu o tom, že vznikl následek (ohrožení, poškození), který zákon sankcionuje. Z toho pak přirozeně plyne, že správní orgán v řízení o správním deliktu následek jako znak objektivní stránky deliktu musí také řádně prokázat, jednak proto, aby odpověděl na otázku, zda se vůbec o delikt jedná, jednak proto, aby mohl posoudit druh, výměru, případně způsob výkonu ukládané sankce. Soud je pak povinen k řádné žalobní námitce se zabývat tím, zda správní orgán také v naznačeném směru provedl dokazování; pouze ze samotného, byť prokázaného jednání subjektu nelze ještě usoudit na spáchání deliktu.“ Právě proto, že ohrožení životního prostředí dosud nevedlo k pozorovatelné změně stavu životního prostředí, nelze prakticky opatřit přímý důkaz, že k ohrožení životního prostředí došlo. Oproti posuzování poškození životního prostředí tak má větší význam odborné hodnocení shromážděných důkazů, tedy toho, zda zjištěné skutkové okolnosti mohly reálně vést k poškození životního prostředí. (Rozsudek zdejšího soudu č. j. 10 A 308/2011-51 z 25. 7. 2013 a potvrzující rozsudek NSS č. j. 4 As 135/2013-58 z 22. 11. 2013.)
15. Oba správní orgány na mnoha místech svých rozhodnutí výslovně uvedly, že žalobce svým jednáním naplnil znak skutkové podstaty spočívající v ohrožení životního prostředí v lesích (na s. 6-11 rozhodnutí inspekce celkem sedmkrát, v rozhodnutí žalovaného na s. 1-11 přibližně desetkrát), a je to rovněž součástí výroku prvostupňového rozhodnutí. Naopak správní orgány ani jednou neuvedly, že by se žalobce svým jednáním dopustil poškození životního prostředí v lesích. V tomto ohledu jsou obě rozhodnutí naprosto konzistentní.
16. Správní orgány zároveň popsaly, v čem konkrétně toto ohrožení spočívalo. Inspekce vyložila, že nejcennější vrstva půdy je ta svrchní organická, v níž jsou průběžně ukládány rostlinné a živočišné zbytky. Většina těchto organických látek je pak za pomoci půdních organismů rozložena na jednodušší chemické sloučeniny a minerální látky přístupné pro rostliny. Půda by bez těchto organismů nebyla půdou, ale pouze mrtvým substrátem, který by nemohl plnit důležité funkce v ekosystému. Tato vrstva půdy byla zničena zasypáním výkopovým materiálem jiných fyzikálních a chemických vlastností o průměrné mocnosti téměř dvou metrů, což narušilo procesy, které se v této vrstvě půdy odehrávaly. Zároveň měl zábor půdy za následek změnu půdních horizontů, struktury půdy a půdních tlaků s vlivem na půdní mykorhizy a kořenové systémy dosud stojících stromů. Vedl taktéž k utlumení humusových a půdotvomých procesů ovlivňujících výživu a biodiverzitu nově vznikajícího bylinného patra. Zavezení rokle též narušilo vsakování a průchod vody půdou, což může vyústit v deficit vody v půdě nebo naopak její zamokření. Nežádoucí látky navíc mohou v důsledku dešťů prosáknout do nižších půdních vrstev a ohrozit životní prostředí nejen v lesích. Žalobcovo jednání tak vedlo k narušení půdního povrchu lesního pozemku, nežádoucímu ovlivnění žijících společenstev, včetně změny druhové skladby rostlin a živočichů, a k výrazné nežádoucí změně morfologie terénu. Žalovaný v reakci na žalobcovy odvolací námitky rozvinul úvahy ohledně změny vodního režimu v lokalitě. Na s. 6 svého rozhodnutí uvedl, že lesní půda s vysokým obsahem organické hmoty a dobrou strukturou je schopna zadržet velké množství srážek v půdě a jen málo srážek odteče po povrchu nebo pod ním. Naproti tomu z půdy chudé či z půdy s málo zapojeným porostem většina srážek rychle odteče, popř. budou zadržovány na povrchu namísto v půdním profilu. To je nevhodné pro samotné pěstování lesního porostu.
17. Žalobce namítá, že správní orgány nezkoumaly intenzitu ohrožení životního prostředí, ale právě to inspekce učinila, když popsala, jak se porušení žalobcových povinností projevilo ve skutkové rovině na životním prostředí v lesích a proč jsou takové změny nežádoucí. To vysvětlil žalovaný žalobci na s. 9 svého rozhodnutí a v podrobnostech – kromě shora shrnutého doplnění – odkázal na konkrétní pasáže rozhodnutí inspekce, což zcela postačovalo. Správní orgány tak vyložily, že negativní ovlivnění vodního režimu lokality bylo způsobeno zhoršením průsaku vody navezeným materiálem, jenž měl podstatně jiné složení a strukturu, a ilustrovaly ho nežádoucím shromažďováním vody na sousedním pozemku, kam terénní úpravy rovněž zasáhly, i změnami morfologie terénu v důsledku přehrazení rokle. Změna druhové skladby rostlin a drobných živočichů, stejně jako změna mikroklimatu, bude nutným důsledkem nahrazení životodárné organické půdy takřka mrtvým substrátem, který ovlivní mnoho probíhajících biologických procesů. Jelikož tato nová svrchní vrstva půdy nemůže plnit funkce esenciální pro lesní ekosystém, přetvořený pozemek fakticky ztratil charakter lesa.
18. Tyto jevy popsaly správní orgány v teoretické rovině: vyšly z poznatků shromážděných během několika kontrol provedených v květnu a srpnu 2021, a na základě zákonitostí přírodních procesů probíhajících (nejen) v lesích vyložily, jaké důsledky budou mít s ohledem na skutkové okolnosti pro tento konkrétní lesní ekosystém. Nejde přitom o nepodložené hypotézy a spekulace, jak naznačuje žalobce, nýbrž o logické úvahy opírající se o odbornost správních orgánů. Ty však nezaznamenaly konkrétní negativní projevy těchto jevů na životním prostředí v lokalitě: nezjistily, že z lesa vymizely konkrétní exempláře fauny nebo flory a že byly nahrazeny jinými; nezjistily, že změna vodních poměrů vedla k deficitu vody či zamokření v jiné části ekosystému či že voda shromažďovaná na vedlejším pozemku ekosystém poškozuje; nebo že se nahrazení svrchní organické vrstvy půdy už reálně projevilo poškozením stromů v okolí či jiným z předvídaných způsobů. Proto také inspekce seznala, že následkem žalobcova jednání „může být“ deficit vody v půdě nebo naopak její zamokření nebo že „povede“ ke změně druhové skladby rostlin a živočichů (s. 9 rozhodnutí inspekce), což jsou obraty typické pro popis následků, které teprve hrozí. Obdobnou situaci posuzoval zdejší soud v rozsudku č. j. 8 A 144/2014-55 ze 7. 12. 2017. V něm shledal, že nedovolené navezení materiálu mělo za následek překrytí nadložní vrstvy lesní půdy, a tím i změnu jejích fyzikálních, chemických a biologických vlastností, odtokových poměrů a retenční schopnosti daného území, a toto provinění považoval soud ve shodě se žalovaným také za ohrožení životního prostředí.
19. Ačkoli některé obraty užité správními orgány v nynější věci mohou vyvolat dojem, že k poškození již došlo (na jednom místě inspekce uvedla, že změna druhové sklady již nastala a že pozemek ztratil charakter lesa), z kontextu celého rozhodnutí je zřejmé, že jejich úmyslem nebylo potrestat žalobce za poškození životního prostředí. Obdobně poznámky o „narušení mikroklimatu“ a „devastaci přirozeného lesního prostředí“ představují hodnotové soudy nad žalobcovou dlouhodobou činností, které nelze zaměňovat za konkrétní hmotná a pozorovatelná poškození životního prostředí. K prokázání jejich existence správní orgány totiž ani nevedly dokazování (právě to jim ostatně žalobce vytýká), nedovozovaly je v odůvodněních svých rozhodnutí, naopak mnohokrát výslovně uvedly, že žalobcovo jednání považují pouze za ohrožení životního prostřední. Soud považuje za vhodné podotknout, že popsané následky nijak nesouvisejí s nepovoleným kácením dřevin, které žalobce na pozemku také prováděl; oba správní orgány jednoznačně uvedly, že toto kácení předmětem nynějšího řízení není (s. 5 rozhodnutí inspekce uprostřed, s. 8 rozhodnutí žalovaného dole).
20. Ani hypotetické pochybení spočívající v tom, že by správní orgány určitý následek, jenž je svou povahou poškozením životního prostředí, vyhodnotily jako jeho ohrožení, by ovšem nezpůsobovalo nezákonnost jejich rozhodnutí. Takové pochybení by totiž bylo v žalobcův prospěch. Daný přestupek bylo ostatně možné spáchat jak jednáním ohrožovacím, tak poškozovacím. Z hlediska zákonnosti napadeného rozhodnutí tak je důležité především to, zda mají závěry správních orgánů oporu ve správním spisu a zda se náležitě promítly do výše pokuty.
21. K tomu soud poznamenává, že inspekce předně pečlivě zdokumentovala skutkový stav. Správní spis obsahuje stovky fotografií a desítky obrazových záznamů pořízených při kontrolách, které ukazují složení navážky a velké množství stavebního odpadu v ní, celkový stav dotčeného pozemku včetně morfologie terénu, ale také akumulovanou vodu na sousedním pozemku parc. č. Y (např. fotografie č. 1 z 14. 5. 2022). Inspekce zmapovala složení, objem a tvar navážky, a na základě těchto poznatků popsala, co tyto skutečnosti znamenají pro danou lokalitu. Využila rovněž porovnání ortofotomap lokality z let 2017, 2019 a 2021.
22. Posouzení následků žalobcova jednání pak je otázkou odborného hodnocení skutkových zjištění, k němuž jsou oba správní orgány odborně způsobilé. Jedním z úkolů inspekce je zjišťování nedostatků a škody na funkcích lesa jako složce životního prostředí, jejich příčin a osob zodpovědných za jejich vznik nebo trvání (§ 3 odst. 1 zákona č. 282/1991 Sb.); žalovaný rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím inspekce vydaným v této oblasti (§ 6 odst. 2 téhož zákona). U správních orgánů přitom s ohledem na principy odbornosti a vymezení pravomocí platí předpoklad, že jsou vybaveny personálním aparátem potřebným k plnění úkolů stanovených zákonem (srov. rozsudek NSS č. j. 6 As 229/2017-82 z 27. 1. 2015 nebo obdobné případy v jiných oblastech práva, popsané např. v rozsudcích NSS č. j. 10 Afs 24/2014-119 z 11. 6. 2015 a č. j. 2 Afs 167/2022-52 z 8. 8. 2023 nebo v rozsudku zdejšího soudu č. j. 10 A 172/2017-118 z 13. 8. 2020, bod 51).
23. Žalobce naproti tomu nepředložil důkazy (např. odborná vyjádření či posudky), které by věcnou správnost zjištění inspekce zpochybnily, a neupozornil ani na žádnou logickou nebo věcnou chybu v úvahách správních orgánů. Žalobce již ve správním řízení předložil několik fotografií z května 2022 a března 2023, jimiž se pokusil prokázat zachování charakteru lesa v dané lokalitě, avšak ty ničeho nevypovídaly o složení povrchové vrstvy půdy a jejím vlivu na související biologické procesy nebo o vodních poměrech v místě. Soud dodává, že ani případné zachování estetické a rekreační funkce dotčené části lesa, jichž se žalobce dovolává a jimiž se správní orgány výslovně nezabývaly, by nemělo vliv na zjištění o ohrožení či narušení jiných funkcí lesa, jež jsou pro charakter lesa stěžejní (s ohledem na fotodokumentaci složení navážky však soud považuje zachování těchto funkcí za nanejvýš pochybné). Také inspekce na s. 10 svého rozhodnutí uvedla, že plnění funkcí lesa není závislé výhradně na existenci lesního porostu, ale především na přítomnosti cenné lesní půdy specifického složení a struktury, kterou žalobce svým zásahem zničil. Navážka by navíc podle popisu svých vlivů v napadeném rozhodnutí mohla mít časem nepříznivý vliv i na dosud zachované funkce lesa; právě v tom spočívá popsané ohrožení životního prostředí.
24. Nynější stav pozemku z hlediska ochrany životního prostřední je podle žalobcova přesvědčení lepší než před navážkou, což v soudním řízení doložil celkem šesti fotografiemi, jež by měly zachycovat nynější stav dotčeného pozemku, a šesti fotografiemi, jež by měly dokumentovat stav sousedních pozemků. Podle žalobcova názoru neutěšený stav sousedních pozemků odráží stav toho jeho před navážkou. K tomu je třeba předně uvést, že z fotografií není zřejmé, kdy a na jakém konkrétním místě byly pořízeny, včetně toho, jaký pozemek zachycují. Žalobce si navíc v tomto ohledu protiřečí, jelikož na jiném místě (s. 4 repliky) uvedl, že podobné navážky byly v posledních 15 letech provedeny také na okolních pozemcích; tedy že nynější stav okolních pozemků byl způsoben právě navážkou obdobnou té žalobcově. V každém případě současný stav sousedních pozemků neprokazuje dřívější stav žalobcova pozemku, a fotodokumentace tak nemůže prokázat to, co si od ní žalobce slibuje. V obecné rovině o ní platí totéž co o fotografiích předložených ve správním řízení – nevypovídají nic o rozhodných skutečnostech, na nichž stojí napadené rozhodnutí. Jiné důkazy k prokázání svých tvrzení o dřívějším stavu pozemku a kvalitě jeho půdy žalobce nenavrhl. Žalobce poukázal rovněž na to, že zasypaná rokle byla pozůstatek dřívější povrchové těžby jílu, a navážka tak vlastně navracela terénu jeho původní podobu. Těžbu jílu na dotčených pozemcích správní orgány nezpochybnily, proto není třeba provádět k ní dokazování. Současně žalovaný na s. 5 a 8 svého rozhodnutí vyložil, že těžba i podle žalobcových tvrzení probíhala zhruba před 100 lety, a po takové době nelze uvažovat o rekultivaci v pravém slova smyslu. Na lesním pozemku vznikalo po desítky let přirozenou sukcesí lesní společenství (flora i fauna) a s ním se přirozeně formovaly nové půdní a odtokové poměry. Z dnešního pohledu nebyl důvod k žádné nápravě, naopak došlo k nevhodnému zpětnému procesu a opětovné degradaci daného stanoviště. Tato úvaha se soudu jeví jako naprosto logická.
25. Žalobce v replice ze 4. 9. 2023 namítl, že podle protokolu o zkouškách ze 17. 9. 2021 je vrchní vrstva navážky čistou zeminou. Tento žalobní bod je předně opožděný, protože jej nelze podřadit pod žádný z žalobních bodů obsažených v žalobě; uplatněn byl tak až po uplynutí dvouměsíční lhůty pro podání žaloby; napadené rozhodnutí nabylo právní moci 17. 5. 2023 (§ 71 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.). Soud přesto podotýká, že žalobcovo tvrzení nemá v protokolu o zkoušce oporu. Analyzováno bylo celkem pět vzorků zeminy odebraných na pozemku 1. 9. 2021, tedy několik týdnů po kontrolním zjištění, a cílem analýzy bylo posouzení splnění požadavků na obsah škodlivin v odpadech využívaných na povrchu terénu podle přílohy č. 10 k vyhlášce č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu. Také z hojné fotodokumentace pořízené inspekci je jednoznačně zřejmé, že navážka byla tvořena nejen výkopovou zeminou, ale také různými odpady (beton, cihly, zámková dlažba, obrubníky, asfalt, dlaždice apod.). Mezi odpad, jejž lze na skládkách ukládat na povrch terénu, a svrchní organickou vrstvu lesní půdy pak samozřejmě nelze klást rovnítko, a pokud tak žalobce činí, ilustruje to jeho přístup k ochraně životního prostředí v lesích. Pro posouzení jeho odpovědnosti za přestupek je nakonec zcela bezvýznamné, jak se v budoucnu dotkne reliéfu kraje plánovaná stavba dálnice D3. Soud proto jen stručně podotýká, že také v procesu schvalování této stavby jsou zákonem předvídaným způsobem zohledněny různé zájmy týkající se ochrany životního prostředí.
26. Žalobce dále nesouhlasí s výší a odůvodněním pokuty a navrhuje její moderaci.
27. Obecné náležitosti odůvodnění upravuje § 68 odst. 3 věta první zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle nějž musí obsahovat důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, (dále jen „PřesZ“), pak v § 37 a násl. obsahuje seznam hledisek, která musejí vzít správní orgány při ukládání pokuty v úvahu. K tomu je třeba připomenout, že ukládání pokut za přestupky se děje ve sféře správního uvážení, a jde tedy o volbu některého z více možných řešení, která zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí k žalobní námitce věcně zabývat, podléhá oblast správní diskrece soudní kontrole pouze omezeně. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil namísto správního uvážení soudcovské uvážení a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na žalobcův návrh, pokud by dospěl k závěru, že pokuta je zjevně nepřiměřená (srov. rozsudky NSS č. j. 4 As 304/2020-31 z 11. 3. 2021, č. j. 1 As 63/2019-33 ze 7. 11. 2019 nebo č. j. 1 Afs 1/2012-36, č. 2671/2012 Sb. NSS z 3. 4. 2012).
28. Inspekce se věnovala výměře pokuty podrobně na s. 9 až 14 svého rozhodnutí a postupně zhodnotila všechna relevantní kritéria stanovená v PřesZ. Odůvodnění sestává z obecných pasáží, jež předestírají kontext žalobcova jednání, ale také z hodnocení konkrétních okolností případu. V rámci posouzení povahy a závažnosti přestupku inspekce zohlednila význam ohroženého zájmu, jímž je les jako nenahraditelná složka životního prostředí. Zdůraznila závažné následky žalobcova jednání spočívající v tom, že změna půdního povrchu na mrtvé cizorodé podloží může mít pro les a plnění jeho funkcí shora popsané nepříznivé důsledky. V této souvislosti vzala v potaz množství navážky, která při průměrné mocnosti necelé dva metry pokryla plochu o celkové velikosti 973 m2. Přihlédla též ke značné délce protiprávního jednání. V žalobcův prospěch zohlednila jeho motivaci, která nespočívala ve snaze obohatit se, nýbrž v usnadnění hospodaření v lese, což se promítlo také v nejnižším stupni žalobcova zavinění – nevědomé nedbalosti (s. 11 ve spojení se s. 14 a 15 rozhodnutí inspekce). Jako polehčující okolnost shledala také to, že jde o žalobcovo první přestupkové jednání (s. 11 rozhodnutí inspekce dole). Žalobce se domáhá toho, aby byla jako polehčující okolnosti vyhodnocena také absence poškození životního prostředí (neoslabení některých funkcí lesa, zachování svažitosti terénu, nepřítomnost chráněného území apod., srov. s. 10 žaloby nahoře). Tyto okolnosti jsou však v napadeném rozhodnutí zohledněny logicky již tím, že žalobce byl potrestán za ohrožení, a nikoli poškození životního prostředí. Pokuta tak dosahuje pouhých 6 % horní hranice sazby, zatímco v případě závažnějších následků (poškození životního prostředí) by nutně byla vyšší. Nezpůsobení závažnějšího následku nelze považovat za polehčující okolnost. Žalobce též obecně namítl, že správní orgány nezjišťovaly okolnosti svědčící v jeho prospěch, ale neuvedl, co konkrétně zanedbaly, a soudu to zřejmé není, proto se k tomu nemůže podrobněji vyjádřit.
29. Soud nesouhlasí s žalobcem, že jsou správní orgány povinny hodnotit závažnost přestupku a jeho následky na stupnici „nízký – střední – vysoký“ a popsat, jak přesně se jednotlivá zjištění promítla ve výši pokuty. Takové požadavky na správní orgány předně z ničeho nevyplývají, a stejně je tomu mimochodem také v trestním řízení. Volání po exaktním způsobu stanovení trestu na základě předem stanoveného matematického vzorce, do nějž by správní orgán pouze dosadil konkrétní údaje, (jež z žalobcovy argumentace fakticky vyplývá), je do jisté míry svůdné a lze je chápat. Zároveň je však ve svém jádru naprosto nerealistické a lze si snadno představit, že by naráželo na nepřekonatelné praktické obtíže. Problematické by bylo již samotné přiřazování takových atributů jednotlivým skutkovým okolnostem, ale ještě více jejich zohledňování při výsledném určování výše pokuty (různé proměnné by musely mít různou váhu apod.), neboť oblasti lidské činnosti regulované právem jsou nesmírně široké a pestrost nastalých situací nekonečná. Správní orgány samozřejmě musejí uvést okolnosti, které považují za rozhodující, zhodnotit jejich závažnost, a pokutu stanovit tak, aby byla těmto okolnostem přiměřená. A tato jejich úvaha musí být přezkoumatelná. Těmto požadavkům oba správní orgány v nynější věci dostály, a to i při zohlednění širokého rozpětí sazby stanovené zákonem (až 5 000 000 Kč).
30. Pokud jde o dobu spáchání a trvání přestupku, žalobce se domnívá, že žalovaný měl s ohledem na rozsudek zdejšího soudu č. j. 9 A 33/2013-124 z 1. 12. 2015 přihlédnout při stanovení výše pokuty k tomu, že část trvajícího přestupku už by byla prekludovaná, pokud by jeho povaha nebyla trvající. Aniž by se soud zabýval věcnou správností tohoto názoru, považuje za důležité uvést, že nynější věc se od té posuzované v citovaném rozsudku podstatně odlišuje. Nynější žalobce započal s protiprávním jednáním v blíže nezjištěném okamžiku roku 2019. Promlčecí doba činí v jeho případě tři roky [§ 30 písm. b) PřesZ] a odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději uplynutím pěti let od jeho spáchání (§ 32 odst. 3). Promlčecí doba se přerušila oznámením o zahájení přestupkového řízení z 30. 8. 2022 žalobci a poté vydáním prvostupňového rozhodnutí 24. 2. 2023; uplynula by v průběhu roku 2024. Z toho je zřejmé, že i pokud by se u žalobcova jednání hypoteticky počítal zánik odpovědnosti od každého jednotlivého dne, za „prekludovanou“ by bylo možné považovat nanejvýš část odpovídající několika měsícům v roce 2019 (do 1. 9. 2019), pokud již tehdy k posuzovanému jednání docházelo. K takové okolnosti není třeba při stanovení výše sankce jakkoli přihlížet, neboť na posouzení společenské škodlivosti žalobcova jednání nemá podle názoru soudu žádný vliv. K zániku odpovědnosti za přestupek samozřejmě nedošlo, jelikož promlčecí doba u trvajícího přestupku počíná běžet až dnem následujícím po dni, kdy došlo k odstranění protiprávního stavu [§ 31 odst. 2 písm. c) PřesZ].
31. Další okolností, k níž musejí správní orgány přihlédnout u nepodnikající fyzické osoby ze zákona, jsou její majetkové poměry [§ 37 písm. f) PřesZ]. Inspekce vyzvala žalobce přípisem z 30. 8. 2022 k jejich doložení, avšak žalobce tak v průběhu celého přestupkového řízení neučinil; pouze v odvolání se omezil na neurčitá tvrzení, že bydlí ve vesnickém domě, jeho pozemky netvoří funkční celek a přinášejí mu spíše trápení než plody; výši svých peněžních úspor neupřesnil a nedoložil nijak. Správní orgány tedy neměly jinou možnost než vyjít z podkladů, které si dokázaly opatřit samostatně bez žalobcovy součinnosti, konkrétně z údajů v katastru nemovitostí. V tomto ohledu je třeba postupovat obdobně jako při zkoumání možných likvidačních účinků pokuty u právnických a podnikajících fyzických osob. Touto situací se zabýval rozšířený senát NSS v usnesení č. j. 1 As 9/2008-133 z 20. 4. 2010 a v bodě 38 vyložil, že bude záležet především na obviněném, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační účinky tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak neučiní, a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si může zjistit bez součinnosti obviněného (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení). Nepovede-li tento postup k přesnému výsledku, může si správní orgán takto učinit také jen základní představu o příjmech a majetku účastníka řízení, a to i na základě odhadu. Také komentářová literatura dospívá k jednoznačnému závěru, že „pokud je pachatel v řízení o přestupku či soudním řízení pasivní a nijak nedokládá své majetkové poměry, které mají svědčit o zjevné nepřiměřenosti, případně likvidačním charakteru správního trestu, nebude na takové skutečnosti brán zřetel“ [Bohadlo, D. – Brož, J. – Kadečka, S. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Komentář. Praha: Wolters Kluwer (ČR), 2018. Komentář k § 37 písm. f)].
32. Z katastru nemovitostí inspekce zjistila, že žalobce vlastní celkem 15 nemovitostí na pěti různých listech vlastnictví, včetně domu se zahradou v okrese P., budovy bez č. p. se zahradou v okrese B. a zemědělských pozemků o celkové rozloze několika hektarů v okresech B., D. a P. Aniž by správní orgány znaly přesnou hodnotu těchto nemovitostí, zjevně je mnohonásobně (dost možná i o dva řády) vyšší než uložená pokuta (srov. s. 12 napadeného rozhodnutí). Ta tak nemůže představovat drastický zásah do žalobcových majetkových poměrů, bez ohledu na výši jeho starobního důchodu, natožpak mít likvidační účinky. Výše nabídek na odkup dotčeného pozemku je v tomto ohledu bezvýznamná, jelikož zákon takové hledisko pro stanovení výše pokuty neuvádí a je obecně známo, že tržní cena věci nemusí korespondovat s její celospolečenskou nebo ekologickou hodnotou, které jsou u lesa předmětem ochrany. Listiny navržené k prokázání tržní ceny pozemku proto soud neprovedl pro nadbytečnost. Takřka shodné úvahy týkající se žalobcových majetkových poměrů jsou obsaženy také v napadeném rozhodnutí, a soud je považuje za odpovídající určitosti žalobcových tvrzení. Své postesknutí, že při dalších nenadálých výdajích už by musel prodat část svého nemovitého majetku, jednak žalobce nijak nedoložil, jednak není na překážku uložení takové pokuty. Žalobcova představa, že pokud vlastní majetek, nemůže mu být uložen trest, který by se tohoto majetku dotkl, je v příkrém rozporu se smyslem správního trestání, jenž naopak vyžaduje, aby pachatel trest pocítil.
33. Nic nedovoleného soud nespatřuje ani v tom, že inspekce využila při stanovení výše pokuty jako pomůcku předpokládanou výši poplatků za legální uskladnění navezeného odpadu na skládku, a to s argumentem, že se takové jednání nesmí finančně vyplácet (s. 13 rozhodnutí inspekce). Takové odůvodnění soud považuje za logické, protože tyto prostředky by žalobce jinak byl musel vynaložit, navíc se v něm zprostředkovaně odráží závažnost jeho jednání (množství navezeného odpadu). Také tuto okolnost je třeba hodnotit optikou přiměřenosti výsledné výše pokuty, a bez významu není ani to, že takto vypočtenou částku (700 000 Kč) poté inspekce snížila s poukazem na to, že žalobcovou motivací nebyl finanční prospěch. Naproti tomu žalobcovy případné náklady na opětovný výkop, odvoz a možná i skladování materiálu z dotčených pozemků zohlednit nelze. Tím by žalobce totiž pouze fakticky napravoval následky svého protiprávního jednání, a takto vzniklé náklady je třeba odlišit od pokuty coby trestu za protiprávní jednání.
34. Za lichý soud považuje žalobcův argument, že v trestním řízení by musel být za stejný čin nutně potrestán mírněji, a proto je napadené rozhodnutí v rozporu se zásadou subsidiarity trestní represe. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, stanoví horní hranici výměry peněžitého trestu jako 36 500 000 Kč (§ 60 odst. 1 a 2), tedy mnohonásobně výš než zákon č. 282/1991 Sb. Trestný čin poškození a ohrožení životního prostředí z nedbalosti (§ 294) patří nepochybně mezi ty mírněji trestné (lze za něj uložit nejvýše dvě léta), avšak správní orgán ani soud nemohou předjímat, jaký trest by trestní soud uložil s ohledem na konkrétní okolnosti věci. Kromě toho nelze přehlédnout, že peněžitý trest je pouze jeden z druhu trestů, které lze za něj společně uložit, zatímco podle zákona č. 282/1991 Sb. jde o trest jediný (žalobci by mohl být v trestním řízení uložen vedle peněžitého trestu také podmíněný trest odnětí svobody). Správní orgány uložily pokutu v mezích stanovených zákonem, a tato žalobcova obrana je ryze spekulativní.
35. Ze zásady ochrany legitimního očekávání vyplývá pro správní orgán povinnost rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů (rozsudek NSS č. j. 1 Afs 50/2009-233 z 16. 3. 2010). To však neznamená, že správní orgán musí z vlastní iniciativy výslovně porovnat projednávaný případ s jinými, skutkově a právně obdobnými. Pokud ovšem obviněný na jiný konkrétní případ poukáže, správní orgán se musí s takovou argumentací vypořádat. Přehled o rozhodovací praxi správního orgánu, případně jeho konkrétní rozhodnutí, může obviněný získat například prostřednictvím žádostí dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. To z jeho pohledu jistě není optimální, nicméně zákon správním orgánům neukládá povinnost zveřejňovat takové údaje z úřední povinnosti. V tomto ohledu lze žalovanému vytknout, že věcně neodpověděl na žalobcův poukaz na aktualitu zveřejněnou na internetových stránkách inspekce, podle níž byla obci Souňov uložena za shodný přestupek pokuta 100 000 Kč. Toto pochybení však nezpůsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí, jelikož jde o jediný případ, a navíc nelze přesně porovnat jeho skutkové okolnosti s tím nynějším: v citovaném článku se nacházejí významně odlišné údaje o množství navezeného odpadu (v každém případě však bylo nižší než množství navezené žalobcem: 252 m3 a 1000 m3 oproti 1500 m3), jakož i o zasypané ploše. Z článku nejsou zřejmé ani majetkové poměry obce.
36. Soud má za to, že správní orgány zohlednily všechny relevantní skutkové okolnosti a výši pokuty dostatečně individualizovaly. Uloženou pokutu soud nepovažuje za nepřiměřenou, a to zejména vzhledem k velkému rozsahu navezeného materiálu a dlouhodobosti žalobcovy činnosti. Výše pokuty odpovídala rozsahu žalobcova majetku, jak se jej povedlo správním orgánům bez žalobcovy součinnosti zjistit. Své majetkové poměry (zejména výši úspor na bankovních účtech a hodnotu nemovitého majetku) žalobce dostatečně nespecifikoval a nedoložil ani v soudním řízení, a soud proto nemá důvod tento závěr měnit.
IV. Závěr a náklady řízení.
37. Správní orgány řádným způsobem posoudily povahu a důsledky žalobcovy protiprávní činnosti a prokázaly naplnění všech zákonných znaků skutkové podstaty přestupku, včetně ohrožení životního prostředí. Zároveň soud shledal, že se vypořádaly se všemi zásadními odvolacími námitkami, resp. žalobce v žalobě neoznačil žádnou, která by nebyla rozhodnutími obou správních orgánů v jejich souhrnu dostatečně vyvrácena. Při stanovení výše pokuty zohlednily správní orgány všechna relevantní kritéria a napadené rozhodnutí je také v tomto ohledu přezkoumatelné. Rozsah posouzení žalobcových majetkových poměrů předurčil on sám mírou své aktivity v přestupkovém řízení. Výši pokuty soud nepovažuje za nepřiměřenou, a proto nepřistoupil k její moderaci. Jelikož soud nepřisvědčil žádnému z žalobních bodů, zamítl žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou.
38. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému nevznikly žádné náklady nad rámec jeho obvyklé úřední činnosti, proto mu soud jejich náhradu nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů je stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 9. listopadu 2023
JUDr. Ing. Viera Horčicová
předsedkyně senátu