10 Afs 9/2023 - 75
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: SCHROM FARMS spol. s r. o., Velké Albrechtice 327, zastoupená advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, Na Františku 1039/32, Praha 1, zastoupený advokátem doc. JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., Rubešova 162/8, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 10. 2021, čj. MPO 614923/21/61500, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2023, čj. 11 A 220/2021‑149, ve znění usnesení ze dne 17. 1. 2023, čj. 11 A 220/2021‑159,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2023, čj. 11 A 220/2021‑149, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalovaný zamítl v průběhu roku 2021 řadu žádostí o dotace, které podaly společnosti z koncernu Agrofert. Tyto společnosti poté napadly rozhodnutí žalovaného u městského soudu. Jednotlivé senáty městského soudu se při rozhodování o žalobách rozdělily a veskrze totožné spory vyřešily třemi různými způsoby. Jedním z nich bylo zrušení rozhodnutí žalovaného pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy bez nařízení jednání. Právě toto řešení zvolil městský soud i v nynější věci. NSS ovšem po posouzení kasačních námitek dospěl k závěru, že pro zmíněný postup nebyly splněny předpoklady, neboť rozhodnutí žalovaného je přezkoumatelné. Rozsudek městského soudu proto NSS ruší a věc mu vrací k dalšímu řízení.
[2] Žalobkyně v srpnu 2020 požádala o poskytnutí dotace z operačního programu Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Podle žalovaného sice žalobkyně splnila věcná kritéria pro poskytnutí dotace, její žádost nicméně i tak zamítl. V napadeném rozhodnutí žalovaný vysvětlil, že v průběhu rozhodování o žádosti o dotaci probíhal audit Evropské komise podle čl. 75 nařízení EU č. 1303/2013.[1] Komise vydala závěrečnou zprávu o auditu a rovněž zaslala České republice tzv. follow‑up letter. Z těchto dokumentů žalovaný dovodil, že v nynější věci není splněn „základní předpoklad“, aby žádosti žalobkyně vyhověl, a to možnost v konečném důsledku financovat dotaci z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Žalovaný shledal v dosavadním postoji Komise riziko. Vyhovění žádosti by mohlo ohrozit i financování celého operačního programu. Žalovaný proto postupoval s ohledem na princip prevence a žádost žalobkyně zamítl. Současně vysvětlil, že v daném případě nepostupoval podle § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a nemusel se tedy ani zabývat námitkami žalobkyně ohledně naplnění podmínky v tomto ustanovení. Žádost žalobkyně zamítl z jiného důvodu, který byl navíc součástí jeho správního uvážení.
[3] Městský soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud postupoval podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy zrušil rozhodnutí bez nařízení jednání. Žalovaný se podle městského soudu vyhnul posouzení podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů. Současně měl žalovaný vyhodnotit použitelnost a věcnou správnost závěrů Evropské komise učiněných v rámci probíhajícího auditu, nikoli brát její postoj jako definitivní.
2. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, a to z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti přednesl jednak rozsáhlou věcnou argumentaci (s ohledem na důvody nynějšího rozsudku však tuto argumentaci NSS dále nerozvádí). Současně namítl, že jeho rozhodnutí bylo přezkoumatelné a městský soud neměl postupovat podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V napadeném rozhodnutí stěžovatel jasně vysvětlil důvody tohoto rozhodnutí. Přestože závěry auditu Evropské komise dosud nebyly právně závazné, stěžovatel neměl možnost odporovat jejím závěrům, aniž by ohrozil operační program a státní rozpočet, navíc za situace, kdy na poskytnutí dotace není právní nárok. Nemusel se přitom v souladu se zásadou hospodárnosti vypořádávat s každou jednotlivou námitkou žalobkyně, mohl místo toho vystavět svůj ucelený právní názor a na něm založit napadené rozhodnutí. Městský soud měl nařídit ve věci jednání a rovněž provést dokazování.
[5] Žalobkyně ve vyjádření navrhla kasační stížnost zamítnout (i zde NSS reprodukuje pouze argumenty relevantní pro nynější rozsudek). Žalobkyně souhlasí s městským soudem, že rozhodnutí stěžovatele je nepřezkoumatelné a bylo možné rozhodnout bez nařízení jednání. Nicméně dodává, že i kdyby toto rozhodnutí mělo být přezkoumatelné, není postup soudu vadou, která by měla znamenat nezákonnost napadeného rozsudku.
[6] Stěžovatel reagoval na vyjádření žalobkyně replikou. V ní se přidržel svých dosavadních názorů.
3. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[9] NSS předesílá, že se v nynější věci omezil jen na posouzení námitek, které směřovaly proti závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí stěžovatele, resp. na související námitky o vadách řízení před městským soudem. NSS zdůrazňuje, že se nyní nezabývá věcí samou.
[12] Městský soud vytkl stěžovateli, že se až příliš spoléhal na dosavadní závěry auditu Evropské komise. Upozornil, že Komise k datu zamítnutí žádosti žalobkyně o dotaci ještě nevydala žádné rozhodnutí, které by definitivně vyloučilo proplacení dotací pro společnosti ze skupiny Agrofert z evropských prostředků (např. tzv. rozhodnutí o finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013). V takovém případě se tedy stěžovatel měl zabývat otázkou střetu zájmů Andreje Babiše, přesněji pak naplnění podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů, podle něhož je zakázáno poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti. Audit Komise a její dosavadní závěry se totiž týkaly právě tohoto střetu zájmů. Stěžovatel sice mohl (a měl) k auditním závěrům přihlížet, měl si však sám vyhodnotit, nakolik jsou pro nynější věc použitelné a věcně správné (srov. body 32 až 41 rozsudku). Střet zájmů byl podle městského soudu „klíčovou otázkou případu“ a stěžovatel se této „právně a skutkově náročné úvaze“ nemohl vyhnout (body 32 a 42 rozsudku). Právě v tom městský soud spatřoval nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Současně městský soud vytkl stěžovateli, že se nevypořádal s námitkami žalobkyně ohledně přijatelnosti a věcné správnosti auditních výstupů (bod 47). Stěžovatele pak městský soud zavázal, aby se v dalším řízení splněním podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů zabýval a vypořádal se s dosavadními výsledky auditu Evropské komise.
[13] Podle NSS není rozhodnutí stěžovatele nepřezkoumatelné.
[14] Stěžovatel v nynější věci dovodil, že v případě, že by poskytnutí dotace mohlo ohrozit státní rozpočet (např. tím, že by následně dotace nebyla, resp. nemusela být proplacena z evropských peněz, případně že by dokonce mohlo být ohroženo evropské financování pro celý operační program), může stěžovatel jednat v souladu s principem prevence a žádosti o poskytnutí dotace nevyhovět. Takový postup podle stěžovatele podléhá správnímu uvážení a jedná se formálně o samostatný důvod pro zamítnutí žádosti o poskytnutí dotace, odlišný od zamítnutí žádosti pro nesplnění podmínky v § 4c zákona o střetu zájmů.
[15] Pokud jde o odůvodnění napadeného rozhodnutí, je sice pravda, že v jeho úvodu stěžovatel obecně popisuje dosavadní průběh řízení o žádosti o poskytnutí dotace. Uvádí tam, že po věcné stránce byla žádost žalobkyně doporučena k financování a mohla tak postoupit do další části jejího posuzování, během které se stěžovatel zabývá mj. splněním podmínky v § 4c zákona o střetu zájmů (s. 2 napadeného rozhodnutí). V dalších částech odůvodnění ale stěžovatel vysvětluje, že jedná v rámci správního uvážení [na dotaci totiž podle zákona není právní nárok, viz § 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla)], a právě v rámci správního uvážení zjistil další důvod, pro který může žádost žalobkyně zamítnout a nemusí se tudíž zabývat otázkou střetu zájmů podle § 4c zmíněného zákona.
[16] Rozhodnutí jistě mohlo být napsáno přehledněji, lze z něj ale rozeznat důvody, proč stěžovatel žádost zamítl a proč se poté např. nezabýval ustanovením § 4c zákona o střetu zájmů. Stěžovatel totiž dále v rozhodnutí popisuje dosavadní závěry auditu Evropské komise, včetně poukazu Komise na možnost pozastavit nebo přerušit platby či dokonce zrušit příspěvek na nynější operační program. Stěžovatel už zde přiznává, že neměl v rukou definitivní rozhodnutí Komise (s. 2‑3 napadeného rozhodnutí). Následně stěžovatel vysvětluje, že i přestože rozpočtová pravidla neobsahují výslovnou možnost zamítnout žádost o dotaci pro „neexistenci zdroje financování“, stěžovatel musí i tak jednat v souladu s principem prevence a chránit státní rozpočet před tím, že by z něj byly financovány dotace, které měly být původně proplaceny z evropských peněz (s. 4‑6 rozhodnutí). V závěru pak stěžovatel opakuje a rozvádí, že si je vědom skutečnosti, že Komise nevydala definitivní rozhodnutí o proplácení dotací. Přiznává, že by např. k tzv. finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013 či k jiným krokům proti ČR a operačnímu programu nemuselo ani v případě vyhovění žádosti o dotaci dojít. Již stávající závěry Komise však stěžovatel považuje za riziko pro státní rozpočet dostatečné k tomu, aby žádost žalobkyně z preventivních důvodů zamítl. A s ohledem na postoj Komise stěžovatel varuje, že vyhovění nynější – jedné, konkrétní – žádosti může mít širší důsledky: „potenciální dopady na státní rozpočet České republiky jsou tak rozsáhlejšího charakteru než jen provedení čisté finanční opravy týkající se jednotlivé operace(í)“ (s. 8 rozhodnutí).
[17] Stěžovatel rovněž vysvětlil, proč se již nemusel zabývat otázkou, zda byla v nynější věci naplněna podmínka podle § 4c zákona o střetu zájmů (ani jinými pravidly o střetu zájmů). Fakticky totiž použil jiný, samostatný důvod pro zamítnutí žádosti (s. 7 rozhodnutí). Reagoval také na výhrady žalobkyně, že Evropská komise dosud nevydala definitivní rozhodnutí (s. 8 tamtéž). Lze zopakovat, že stěžovatel výslovně výše popsaný postup považuje za součást správního uvážení při rozhodování o žádosti o poskytnutí dotace (s. 4, kde ministerstvo odkazuje též na § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel, nebo s. 10).
[18] Rozhodnutí stěžovatele tedy nelze považovat na nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Z rozhodnutí lze vyčíst, proč stěžovatel za použití správního uvážení zamítl žádost žalobkyně, proč nezkoumal splnění podmínky § 4c zákona o střetu zájmů, resp. proč na jeho závěrech nic nezměnila ani skutečnost, že Evropská komise dosud nevydala definitivní rozhodnutí. Na všechny tyto otázky je v napadeném rozhodnutí přezkoumatelná odpověď. Nutno dodat, že stěžovatel využil možnosti vystavět si vlastní právní názor, který by podle jeho mínění mohl převážit nad námitkami žalobkyně, a nereagovat na všechny dílčí námitky. Takový přístup je však přípustný (srov. bod [11] výše).
[19] NSS též dodává, že i případné překročení mezí správního uvážení či jeho zneužití (vzhledem k tomu, že právě do správního uvážení stěžovatel rámuje svůj dosavadní postup) je nezákonností, nikoli nepřezkoumatelností rozhodnutí správního orgánu (viz § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s., srov. rozsudek ze dne 30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004‑79, č. 739/2006 Sb. NSS; naopak k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí opřeného o správní uvážení srov. např. rozsudek ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010‑73, body 30 a 31 – zjednodušeně řečeno, rozhodnutí založené na správním uvážení bude nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud vůbec nevysvětlí úvahy a kritéria při správním uvážení použitá).
[20] NSS dodává, že podobný názor na přezkoumatelnost obdobných rozhodnutí stěžovatele měly i jiné senáty městského soudu (srov. bod [8] výše).
[21] NSS opakuje, že nyní nehodnotí, zda má stěžovatel po věcné stránce pravdu. NSS nechává otevřenou otázku, zda stěžovatel může žádost o poskytnutí dotace zamítnout z důvodů, které ve svém rozhodnutí popsal. Stejně tak NSS neřeší otázku, zda stěžovatel vykročil z mezí správního uvážení, příp. jej zneužil. NSS pouze říká, že městský soud zrušil rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., byť pro tento postup nebyly dány důvody.
[22] Ve výsledku tak městský soud nenařídil jednání, které se jinak konat mělo (nebyl splněn předpoklad, že všichni účastníci souhlasili, ať už výslovně nebo konkludentně, s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodnutí věci bez nařízení jednání je standardně vadou řízení, která může mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (srov. např. rozsudek ze dne 28. 4. 2016, čj. 7 As 27/2016‑31, a tam cit. judikaturu). NSS proto musel z tohoto důvodu napadený rozsudek zrušit a věc městskému soudu vrátit k dalšímu řízení.
4. Závěr a náklady řízení
[23] S ohledem na veškeré uvedené důvody NSS zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V souladu s § 110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku. Rozhodnutí stěžovatele je přezkoumatelné. Městský soud proto nařídí jednání a napadené rozhodnutí věcně přezkoumá (a také posoudí, zda provede oběma účastníky navržené důkazy). O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2023
Ondřej Mrákota
předseda senátu
[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320 — 469.