10 Afs 10/2023 - 78
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Mlékárna Hlinsko, a. s., Kouty 53, Hlinsko, zast. advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., Jungmannova 745/24, Praha 1 – Nové Město, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, Na Františku 1039/32, Praha 1 – Staré Město, zast. advokátem JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D., Rubešova 162/8, Praha 2 – Vinohrady, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 6. 2021, čj. MPO 536324/21/61500, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2023, čj. 11 A 175/2021‑162,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 1. 2023, čj. 11 A 175/2021‑162, se ruší a věc se vrací městskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Ministerstvo průmyslu a obchodu v průběhu roku 2021 zamítlo řadu žádostí o dotace, které podaly společnosti z koncernu Agrofert. Tyto společnosti pak napadly rozhodnutí ministerstva u městského soudu. Jednotlivé senáty městského soudu se při rozhodování o žalobách rozdělily a veskrze totožné spory vyřešily třemi různými způsoby. Jedním z nich bylo zrušení rozhodnutí ministerstva pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy bez nařízení jednání. Právě toto řešení zvolil městský soud i v nynější věci. NSS však dospěl k závěru, že pro zmíněný postup nebyly splněny předpoklady, rozhodnutí ministerstva je totiž přezkoumatelné. Rozsudek městského soudu proto NSS ruší a věc mu vrací k dalšímu řízení.
[2] Žalobkyně v dubnu 2018 požádala o poskytnutí dotace z operačního programu Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Podle Ministerstva průmyslu a obchodu sice žalobkyně splnila věcná kritéria pro poskytnutí dotace, její žádost nicméně i tak zamítlo. V napadeném rozhodnutí ministerstvo vysvětlilo, že v průběhu rozhodování o žádosti o dotaci probíhal audit Evropské komise podle čl. 75 nařízení EU č. 1303/2013.[1] Komise vydala závěrečnou zprávu o auditu a rovněž zaslala České republice tzv. follow‑up letter. Z těchto dokumentů ministerstvo dovodilo, že v nynější věci nemá splněn „základní předpoklad“, aby žádosti žalobkyně vyhovělo, tedy možnost v konečném důsledku financovat dotaci z Evropského fondu pro regionální rozvoj. Ministerstvo připustilo, že by k reakci Evropské komise (např. v podobě pozastavení platby či tzv. finanční opravy) nemuselo ani v případě vyhovění žádosti žalobkyně o poskytnutí dotace dojít. V dosavadním postoji Komise však ministerstvo vidělo riziko. Vyhovění žádosti by mohlo ohrozit i financování celého operačního programu. Ministerstvo tedy postupovalo s ohledem na princip prevence a žádost žalobkyně zamítlo. Současně vysvětlilo, že v daném případě nepostupovalo podle § 4c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, a nemuselo se tedy ani zabývat námitkami žalobkyně ohledně naplnění podmínky v tomto ustanovení. Žádost žalobkyně zamítlo z jiného důvodu, který byl navíc součástí jeho správního uvážení.
[3] Městský soud však rozhodnutí ministerstva zrušil a věc vrátil ministerstvu k dalšímu řízení. Rozhodl podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy zrušil rozhodnutí bez nařízení jednání. Ministerstvo se podle městského soudu vyhnulo posouzení podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů. Současně si mělo ministerstvo vyhodnotit použitelnost a věcnou správnost závěrů Evropské komise učiněných v rámci probíhajícího auditu, nikoli brát její postoj jako definitivní.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[4] Proti rozsudku městského soudu podalo žalované ministerstvo kasační stížnost, a to z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti předneslo jednak rozsáhlou věcnou argumentaci (s ohledem na důvody nynějšího rozsudku však tuto argumentaci NSS dále nerozvádí). Současně ale namítlo, že jeho rozhodnutí bylo přezkoumatelné a městský soud neměl postupovat podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V napadeném rozhodnutí ministerstvo jasně vysvětlilo důvody rozhodnutí. I když závěry auditu Evropské komise dosud nebyly právně závazné, ministerstvo nemělo možnost odporovat jejím závěrům, aniž by ohrozilo operační program a státní rozpočet, navíc za situace, kdy na poskytnutí dotace není právní nárok. Nemuselo se přitom v souladu se zásadou hospodárnosti vypořádávat s každou jednotlivou námitkou žalobkyně, mohlo místo toho vystavět svůj ucelený právní názor a na něm založit napadené rozhodnutí. Městský soud měl nařídit ve věci jednání a rovněž provést dokazování.
[5] Žalobkyně navrhuje kasační stížnost zamítnout (i zde NSS reprodukuje pouze argumenty relevantní pro nynější rozsudek). Žalobkyně souhlasí s městským soudem, že rozhodnutí ministerstva je nepřezkoumatelné a bylo možné rozhodnout bez nařízení jednání. Nicméně dodává, že i kdyby rozhodnutí ministerstva mělo být přezkoumatelné, není postup soudu vadou, která by měla znamenat nezákonnost napadeného rozsudku.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[8] NSS předesílá, že se v nynější věci omezil jen na posouzení námitek, které směřovaly proti závěru městského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí ministerstva, resp. na související námitky o vadách řízení před městským soudem. NSS zdůrazňuje, že se nyní nezabývá věcí samou.
[11] Městský soud vytkl ministerstvu, že se až příliš spoléhalo na dosavadní závěry auditu Evropské komise. Upozornil, že Komise k datu zamítnutí žádosti žalobkyně o dotaci ještě nevydala žádné rozhodnutí, které by definitivně vyloučilo proplacení dotací pro společnosti ze skupiny Agrofert z evropských prostředků (např. tzv. rozhodnutí o finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013). V takovém případě se ale ministerstvo mělo zabývat otázkou střetu zájmů Andreje Babiše, přesněji pak naplnění podmínky podle 4c zákona o střetu zájmů, podle něhož je zakázáno poskytnout dotaci podle právního předpisu upravujícího rozpočtová pravidla obchodní společnosti, ve které veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 písm. c) nebo jím ovládaná osoba vlastní podíl představující alespoň 25 % účasti společníka v obchodní společnosti. Audit Komise a její dosavadní závěry se totiž týkaly právě tohoto střetu zájmů. Ministerstvo sice mohlo (a mělo) k auditním závěrům přihlížet, mělo si však samo vyhodnotit, nakolik jsou pro nynější věc použitelné a věcně správné (srov. body 33 až 39 rozsudku). Střet zájmů byl podle městského soudu „klíčovou otázkou případu“ a ministerstvo se této „právně a skutkově náročné úvaze“ nemohlo vyhnout (body 33 a 42 rozsudku). Právě v tom viděl soud nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí. Současně soud vytknul ministerstvu, že se nevypořádalo s námitkami žalobkyně ohledně přijatelnosti a věcné správnosti auditních výstupů (bod 47). Ministerstvo pak městský soud zavázal, aby se v dalším řízení splněním podmínky podle § 4c zákona o střetu zájmů zabývalo a vypořádalo se s dosavadními výsledky auditu Evropské komise.
[12] Rozhodnutí ministerstva však není nepřezkoumatelné.
[13] Zjednodušeně řečeno, ministerstvo si v napadeném rozhodnutí vystavělo v rámci svého správního uvážení možnost během posuzování žádosti o poskytnutí dotace zatáhnout za jakousi „ruční brzdu“. Ministerstvo dovodilo, že v případě, že by poskytnutí dotace mohlo ohrozit státní rozpočet (např. tím, že by následně dotace nebyla, resp. nemusela být proplacena z evropských peněz, případně že by dokonce mohlo být ohroženo evropské financování pro celý operační program), může ministerstvo jednat v souladu s principem prevence a žádosti o poskytnutí dotace nevyhovět. Takový postup podle ministerstva podléhá správnímu uvážení a jde formálně o samostatný důvod pro zamítnutí žádosti o poskytnutí dotace, odlišný od zamítnutí žádosti pro nesplnění podmínky v § 4c zákona o střetu zájmů.
[14] Pokud jde o odůvodnění napadeného rozhodnutí, je sice pravda, že v jeho úvodu ministerstvo obecně popisuje dosavadní průběh řízení o žádosti o poskytnutí dotace. Uvádí tam, že po věcné stránce byla žádost žalobkyně doporučena k financování a mohla tak postoupit do další části jejího posuzování, během které se ministerstvo zabývá mj. splněním podmínky v § 4c zákona o střetu zájmů (s. 2 napadeného rozhodnutí). V dalších částech odůvodnění ale ministerstvo vysvětluje, že jedná v rámci správního uvážení [na dotaci totiž podle zákona není právní nárok, viz § 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla)] a právě v rámci správního uvážení našlo další důvod, pro který může žádost žalobkyně zamítnout a nemusí se tudíž zabývat otázkou střetu zájmů podle § 4c zmíněného zákona.
[15] Rozhodnutí jistě mohlo být napsáno přehledněji, lze z něj ale rozeznat důvody, proč ministerstvo žádost zamítlo a proč se poté např. nezabývalo ustanovením § 4c zákona o střetu zájmů. Ministerstvo totiž dále v rozhodnutí popisuje dosavadní závěry auditu Evropské komise, včetně poukazu Komise na možnost pozastavit nebo přerušit platby či dokonce zrušit příspěvek na nynější operační program. Ministerstvo už zde přiznává, že nemělo v rukou definitivní rozhodnutí Komise (s. 2‑3 napadeného rozhodnutí). Následně ministerstvo vysvětluje, že i když rozpočtová pravidla neobsahují výslovnou možnost zamítnout žádost o dotaci pro „neexistenci zdroje financování“, ministerstvo musí i tak jednat v souladu s principem prevence a chránit státní rozpočet před tím, že by z něj byly financovány dotace, které měly být původně proplaceny z evropských peněz (s. 4‑6 rozhodnutí). V závěru pak ministerstvo opakuje a rozvádí, že si je vědomo skutečnosti, že Komise nevydala definitivní rozhodnutí o proplácení dotací. Přiznává, že by např. k tzv. finanční opravě podle čl. 85 nařízení č. 1303/2013 či k jiným krokům proti Česku a operačnímu programu nemuselo ani v případě vyhovění žádosti o dotaci dojít. Již stávající závěry Komise však ministerstvo považuje za riziko pro státní rozpočet dostatečné k tomu, aby přistoupilo k použití oné „ruční brzdy“. A s ohledem na postoj Komise varuje, že vyhovění nynější – jedné, konkrétní – žádosti může mít širší důsledky: „potenciální dopady na státní rozpočet České republiky jsou tak rozsáhlejšího charakteru než jen provedení čisté finanční opravy týkající se jednotlivé operace“ (s. 8 rozhodnutí).
[16] Ministerstvo rovněž vysvětlilo, že otázkou, zda byla v nynější věci naplněna podmínka podle § 4c zákona o střetu zájmů (ani jinými pravidly o střetu zájmů), se již nemuselo zabývat. Fakticky totiž použilo jiný, samostatný důvod pro zamítnutí žádosti (s. 7 rozhodnutí). Reagovalo také na výhrady žalobkyně, že Evropská komise dosud nevydala definitivní rozhodnutí (s. 8 tamtéž). Lze zopakovat, že ministerstvo výslovně výše popsaný postup považuje za součást správního uvážení při rozhodování o žádosti o poskytnutí dotace (s. 4, kde ministerstvo odkazuje též na § 14 odst. 1 rozpočtových pravidel, nebo opět s. 8).
[17] Rozhodnutí ministerstva tedy nelze považovat na nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Z rozhodnutí lze vyčíst, proč ministerstvo jedná ve správním uvážení, proč ministerstvo zamítlo žádost žalobkyně, proč nezkoumalo splnění podmínky § 4c zákona o střetu zájmů, resp. proč ministerstvo nezviklalo ani to, že Evropská komise dosud nevydala definitivní rozhodnutí. Na všechny tyto otázky je v napadeném rozhodnutí přezkoumatelná odpověď. Nutno dodat, že ministerstvo využilo možnosti si vystavět vlastní právní názor, který by podle jeho mínění mohl převážit nad námitkami žalobkyně, a nereagovat na všechny dílčí námitky. Takový přístup je však přípustný (srov. bod [10] výše).
[18] NSS též dodává, že i případné překročení mezí správního uvážení či jeho zneužití (vzhledem k tomu, že právě do správního uvážení ministerstvo rámuje svůj dosavadní postup) je nezákonností, nikoli nepřezkoumatelností rozhodnutí správního orgánu (viz § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s., srov. již rozsudek ze dne 30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004‑79, č. 739/2006 Sb. NSS; naopak k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí opřeného o správní uvážení srov. např. rozsudek ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010‑73, body 30 a 31 – zjednodušeně řečeno, rozhodnutí založené na správním uvážení bude nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, pokud vůbec nevysvětlí úvahy a kritéria při správním uvážení použitá).
[19] NSS dodává, že podobný názor na přezkoumatelnost obdobných rozhodnutí ministerstva měly i jiné senáty městského soudu (srov. bod [7] výše).
[20] NSS opakuje, že nyní nehodnotí, zda má ministerstvo po věcné stránce pravdu. NSS nechává otevřenou otázku, zda ministerstvo žádost o poskytnutí dotace může zamítnout z důvodů, které ve svém rozhodnutí popsalo. Stejně tak NSS neřeší otázku, zda ministerstvo vykročilo z mezí správního uvážení nebo jej zneužilo. NSS pouze říká, že městský soud zrušil rozhodnutí podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., byť pro tento postup nebyly dány důvody.
[21] Ve výsledku tak městský soud nenařídil jednání, které se jinak konat mělo (nebyl splněn předpoklad, že všichni účastníci souhlasili, ať už výslovně nebo konkludentně, s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s.). Rozhodnutí věci bez nařízení jednání ale je standardně vadou řízení, která může mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (srov. např. rozsudek ze dne 28. 4. 2016, čj. 7 As 27/2016‑31, a tam cit. judikaturu). NSS proto musel z tohoto důvodu napadený rozsudek zrušit a věc městskému soudu vrátit k dalšímu řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] NSS proto v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V souladu s § 110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku. Rozhodnutí ministerstva je přezkoumatelné. Městský soud proto nařídí jednání a napadené rozhodnutí věcně přezkoumá (a také posoudí, zda provede oběma účastníky navržené důkazy). O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. září 2023
Zdeněk Kühn
předseda senátu
[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006, Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320 — 469.