ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobců: a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society, z. s., oba Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Elektrárna Chvaletice a. s., K Elektrárně 227, Chvaletice, zastoupena advokátem JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., V Celnici 1034/6, Praha 1, II) Greenpeace Česká republika, z. s., Prvního pluku 143/12, Praha 8, III) obec Veltruby, Sportovní 239, Veltruby, IV) Pardubický kraj, Komenského nám. 125, Pardubice, V) Zelená pro Pardubicko z. s., Bartoňova 831, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2021, čj. MZP/2021/550/1135, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022‑288,

takto:

Rozsudek Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022‑288, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.

Odůvodnění:

[1]               Tato věc se týká povolení výjimky z emisních limitů rtuti a oxidů dusíku pro Elektrárnu Chvaletice. Jádrem sporu je posouzení, zda krajský soud dospěl ke správným závěrům zejména ve vztahu k otázce, zda v případě rozhodnutí o změně integrovaného povolení byly splněny zákonné podmínky pro udělení emisní výjimky. NSS se ve věci zabývá i dalšími souvisejícími otázkami.

1.            Vymezení věci

[2]               Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodl dne 23. 7. 2021 podle § 19a odst. 2 a 6 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci; dále jen „ZIP“), o 29. změně integrovaného povolení pro „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“ provozovatelky Elektrárna Chvaletice a. s. (osoba zúčastněná na řízení I). Tímto rozhodnutím byla Elektrárně Chvaletice podle § 14 odst. 5 písm. b) ZIP udělena výjimka z emisních limitů pro rtuť a oxidy dusíku stanovených prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (dále jen „závěry o BAT“)[1]. Výjimka byla udělena pro všechny čtyři bloky (B1 až B4) zařízení pro období od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027, tj. na dobu šesti let.

[3]               Žalovaný (Ministerstvo životního prostředí) rozhodnutím ze dne 25. 11. 2021 částečně změnil a částečně potvrdil rozhodnutí krajského úřadu (emisní limity podle výjimky a doba trvání výjimky zůstaly zachovány). Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2022 shledal, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci pro udělení emisní výjimky nejméně pro třetí až šestý rok trvání této výjimky, proto jeho rozhodnutí zrušil. Proti tomuto rozsudku se bránili žalovaný i provozovatelka Elektrárny Chvaletice. NSS vyhověl jejich kasačním stížnostem, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V rušícím rozsudku vysvětlil, že krajský soud učinil své závěry, aniž přihlédl ke skutečnosti, že skutkový stav věci se bude v průběhu trvání emisní výjimky nevyhnutelně měnit (a to v souladu se smyslem a cílem této výjimky). Dopředu přitom nelze předvídat, jak přesně se bude skutkový stav věci vyvíjet.

[4]               Krajský soud opětovně rozhodl o žalobě žalobců a) a b) a opět rozhodnutí žalovaného zrušil. Ve svém rozsudku, jenž je předmětem nynějšího kasačního přezkumu, nejdříve uvedl, že na věc pohlížel s důrazem na ochranu životního prostředí. Následně pak shledal všechny žalobní námitky důvodnými. Krajský soud přisvědčil žalobcům, že bylo nezbytné, aby výrok rozhodnutí žalovaného (resp. závazné podmínky rozhodnutí o změně integrovaného povolení) obsahoval též plán výroby, z něhož bude možné zjistit celkové předpokládané roční množství emisí toho kterého polutantu. Dále vysvětlil, že mezi podmínky pro udělení emisní výjimky patří zákaz závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Z rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, jak tyto orgány dospěly k závěru, že udělením emisní výjimky nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí. Ve vztahu k zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí krajský soud poukázal na negativní hodnocení emisní významnosti výjimky i poměrně dlouhou dobu jejího trvání. Negativní, příp. neutrální hodnocení objektivních kritérií vztahujících se k ochraně životního prostředí nelze z povahy věci nahradit závaznými podmínkami integrovaného povolení nastavenými v časovém harmonogramu. Krajský soud shledal, že již důvodnost těchto námitek postačuje ke zrušení rozhodnutí žalovaného, přesto se věnoval i ostatním námitkám.

[5]               K posouzení přiměřenosti stanovených emisních limitů a doby trvání výjimky krajský soud uvedl následující. Žalovaný schválil jediný emisní limit pro obě linky. S ohledem na okolnosti věci takový postup neodpovídá požadavkům na přiměřenost povolených emisních limitů. Povinnosti stanovené v harmonogramu v podstatě směřují k doložení skutkového stavu, který měl být bez pochybností zjištěn již před vydáním rozhodnutí žalovaného. Dále žalovaný vycházel z neaktuálního (nedostatečně zjištěného) skutkového stavu při stanovení emisních limitů rtuti. Vycházel totiž z hodnot emisí naměřených v únoru 2020 a vůbec nezkoumal faktický vliv látkových filtrů na hodnoty emisí. Krajský soud shledal důvodnou i námitku týkající se přiměřenosti harmonogramu a v něm určených opatření. Tato opatření jsou benevolentně přenechána úvaze provozovatele, kterému tak postačí zajistit, aby dosáhl emisní limity souladné s BAT až na samém konci povolené doby trvání výjimky. Při hodnocení nepřiměřenosti nákladů potřebných k dosažení úrovní emisí spojených s BAT ve vztahu k přínosům pro životní prostředí se žalovaný odchýlil nejen od metodiky, ale i od svého předchozího rozhodnutí. Nadto závažně porušil § 14 odst. 5 ZIP, neboť neučinil hodnocení nepřiměřenosti těchto nákladů ve vztahu k přínosům pro životní prostředí.

2.     Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření k ní

2.1 Kasační stížnost provozovatelky Elektrárny Chvaletice

[6]               Provozovatelka Elektrárny Chvaletice (dále též jako „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítla, že požadavek na autoritativní stanovení emisních stropů nemá oporu v právních předpisech. Emisní stropy se v ČR přestaly uplatňovat v druhé polovině roku 2021. Stanovení emisního stropu není zcela vyloučeno, je ale možné pouze za současného splnění dvou předpokladů: žádost provozovatele a vyhodnocení vlivů výjimky na životní prostředí a nákladů s převládajícími negativními parametry. V této věci nebyl splněn ani jeden z nich. Orgány veřejné moci jsou oprávněny jednat pouze tehdy, když to zákon výslovně stanoví. Porušením této zásady je i situace, kdy orgán uloží jednotlivci povinnosti nad rozsah stanovený zákonem v důsledku extenzivního výkladu právní normy.

[7]               Podle stěžovatelky správní orgány řádně provedly i odůvodnily vyhodnocení splnění podmínky zákazu závažného znečištění životního prostředí. Kritéria hodnotily správní orgány i agentura CENIA, všechny přitom vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k závažnému znečištění životního prostředí. Způsob a rozsah vyhodnocení plně odpovídá hodnocení ve skutkově obdobných případech (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Prunéřov). Stěžovatelka nepopírá význam ochrany životního prostředí ani zásadu restriktivního výkladu při udělování výjimky. Krajský soud však opomenul, že tyto zásady jsou do právní úpravy udělování výjimek z emisních limitů již vtěleny. Krajský soud po správních orgánech požaduje hodnocení, které jde nad rámec ustálené správní praxe a plyne z nesprávného extenzivního výkladu zákona. Nadto je tento požadavek v napadeném rozsudku nepřezkoumatelný. Krajský soud dostatečně neodůvodnil, v čem spočívá nesplnění zákonných podmínek. Pouhý odkaz na § 14 odst. 5 ZIP není dostatečný. Z rozsudku tak není zřejmé, jak má žalovaný v dalším řízení postupovat.

[8]               Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány dostatečně posoudily a odůvodnily i splnění podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud uvedl, že ani jedno z kritérií nebylo vyhodnoceno jako pozitivní a nejdůležitější kritéria byla vyhodnocena jako negativní. Závěr, že v takovém případě není splněna uvedená podmínka, nemá oporu v metodickém pokynu MŽP ani dosavadní správní praxi (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Ledvice). Žádost o výjimku je nutné hodnotit jako celek. Výsledek hodnocení jedné dílčí položky nemá žádný význam. U některých kritérií ani nelze dosáhnout pozitivního hodnocení (např. emisní významnost výjimky u NOX), to by bylo možné leda v případě, že by celkové množství ročních emisí podle návrhového scénáře bylo nižší než podle scénáře BAT. Správní orgány i agentura CENIA dospěly ke shodnému závěru, že hodnocení žádosti je ve vztahu k vlivu na životní prostředí neutrální. Současně vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k ohrožení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud měl vysvětlit, na základě čeho považuje postup podle metodiky a správní praxe za nedostatečný či nesprávný, a navrhnout žalovanému, jak postupovat. I v této části je rozsudek nepřezkoumatelný.

[9]               Krajský soud se odchýlil od závěrů NSS v rušícím rozsudku, neboť opět shledal, že ve věci nebyl řádně zjištěn skutkový stav pro celé období výjimky. Implicitně to vyplývá z bodů 53 až 65 rozsudku.

[10]            Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítla, že stanovení odlišných emisních limitů pro jednotlivé linky není možné s ohledem na technické parametry a uspořádání zařízení. K měření emisí dochází až za příslušným absorbérem, přičemž spaliny z kterýchkoli čtyř uhelných kotlů mohou být z provozních důvodů směřovány do kteréhokoli z absorbérů. Žalovaný ve svém rozhodnutí uložil stěžovatelce, aby v letech 2022 a 2023 předložila údaje o počtu provozních hodin bloků B1 a B2 odsávaných přes absorbér linky L2 a počtu provozních hodin bloků B3 a B4 odsávaných přes absorbér linky L1. V případě stabilního snížení emisí pod stanovený emisní limit má stěžovatelka povinnost navrhnout snížení (i jen jediného) emisního limitu. Ani tyto podrobnější informace ovšem nejsou vhodným podkladem pro stanovení rozdílných emisních limitů, jelikož vedení spalin odpovídá provozním potřebám v konkrétním čase a mezi jednotlivými roky není nutně konzistentní.

[11]            Skutečnou účinnost látkových filtrů je možné vyhodnotit až po úplném dokončení celého procesu optimalizace a odzkoušení chodu této technologie. V době vydání rozhodnutí žalovaného sice bylo zřejmé, že technologie látkových filtrů povede ke snížení koncentrací emisí rtuti, nebylo však možné kvalifikovaně odhadnout, o jaké snížení se bude jednat. Stěžovatelka proto tvrdí, že správní orgány zjistily skutkový stav řádně a faktický panující vliv látkových filtrů na emisní limity rtuti nemohl být v době jejich rozhodnutí zahrnut. V průběhu optimalizace se může vliv látkových filtrů na úrovně emisních koncentrací měnit, tudíž by nebylo možné vycházet ani z hodnot naměřených těsně před vydáním rozhodnutí žalovaného. Emisní limit má být stanoven s určitou rezervou. Tím spíše mají správní orgány přistupovat obezřetně k jeho určení v případech, kdy není jasné, jakých konkrétních emisních koncentrací bude stěžovatelka v průběhu trvání výjimky dosahovat. Žalovaný ve svém rozhodnutí stanovil kontrolní mechanismy k tomu, aby bylo možné harmonogram přezkoumat a upravit.

[12]            Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že náklady na instalaci látkových filtrů neměly být započítány do ekonomického hodnocení, jestliže jejich vliv nebyl promítnut do emisního limitu pro rtuť. Látkové filtry mají vést po úplné optimalizaci ke snížení emisí rtuti oproti stávajícímu stavu. Efekt této investice nelze považovat za nulový. Poměrné zahrnutí nákladů na instalaci látkových filtrů do ekonomického hodnocení je legitimní. To, že nelze výslednou účinnost látkových filtrů kvalifikovaně odhadnout dopředu, není v tomto ohledu relevantní. Podstatné je, že jsou tato opatření instalována za účelem snížení emisí rtuti a jsou způsobilá tohoto snížení dosáhnout. Krajský soud dále nesprávně uvedl, že správní orgány vůbec nevyhodnotily nepřiměřenost nákladů nutných k dosažení BAT přínosům pro životní prostředí. Správní orgány vyhodnotily výjimku jako celek, nepřiměřenost nákladů z celkových výsledků jasně vyplynula.

[13]            Harmonogram byl navržen tak, aby bylo emisních limitů podle závěrů o BAT dosaženo v technicky nejkratší reálné době, a zároveň aby stěžovatelka měla dostatečný prostor pro optimalizaci provozu provedených technologií a jejich vyhodnocení. Stěžovatelka opakovaně vysvětlila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně optimalizován. Teprve poté jsou technologie způsobilé dosáhnout nezbytné účinnosti. V závislosti na tomto vyhodnocení je možné pokračovat ve výběru a instalaci další vhodné technologie k dosažení emisních limitů podle BAT. Do povolení byly zahrnuty přiměřené kontrolní mechanismy.

[14]            Stěžovatelka upozornila na princip legitimního očekávání a zásadu rovnosti. V ČR bylo uděleno 22 výjimek, zamítnuta přitom nebyla žádná. Správní orgány by měly dbát na to, aby při rozhodování skutkově podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

[15]            Závěrem stěžovatelka namítla, že krajský soud při svém rozhodování překročil meze přezkumu správního uvážení. Hodnocení, zda jsou jednotlivá opatření v harmonogramu dostatečná a přiměřená, krajskému soudu jednoznačně nepřísluší. Určení podmínek, za nichž je výjimka udělena, je věcí správního uvážení. Tomu odpovídá i technická odbornost správních orgánů.

2.2 Vyjádření ke kasační stížnosti

[16]            Žalobci [a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society] podali ke kasační stížnosti shodná vyjádření. Podle jejich názoru je kasační stížnost nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Již první rozsudek krajského soudu a rušící rozsudek NSS předkládají výklad § 14 odst. 5 ZIP. Dále NSS v rušícím rozsudku uložil krajskému soudu, aby se v dalším řízení řídil zásadou restriktivního použití výjimek a posoudil soulad napadeného rozhodnutí s metodikou MŽP; krajský soud poté zrušil rozhodnutí žalovaného především z důvodu porušení uvedené zásady, současně dovodil, že se žalovaný odchýlil od své metodiky. Krajský soud pouze pro úplnost posoudil i další žalobní námitky. Stěžovatelka se snaží obejít pravidlo stanovené v § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. tím, že v nynější kasační stížnosti brojí i proti vypořádání těchto námitek. Je zřejmé, že kasační stížnost ve všech podstatných bodech směřuje proti právním otázkám, ke kterým se NSS vyjádřil již v prvním rušícím rozsudku. Stěžovatelka nijak nedokládá, že se krajský soud v napadeném rozsudku neřídil závazným právním názorem NSS. Body napadeného rozsudku, na které poukázala, se nezabývají posouzením právní otázky, kterou NSS dříve řešil.

[17]            Žalobci se pak pouze z opatrnosti vyjádřili i k dalším kasačním námitkám. Poukázali na vysokou společenskou významnost nyní projednávané věci. Pro posouzení závažnosti dopadů výjimky podle § 14 odst. 5 ZIP na životní prostředí a lidské zdraví není rozhodující výše koncentračního emisního limitu (tj. relativní hodnota v µg/m3), ale množství absolutních emisí, které budou vlivem výjimky vypuštěny do životního prostředí (udávané v kg nebo tunách za rok). Právě co se týče absolutního množství emisí rtuti, nemá rozsah výjimky pro Elektrárnu Chvaletice v ČR obdoby (podobná výjimka byla udělena pouze Elektrárně Počerady, správní žalobu projednává Krajský soud v Ústí nad Labem). Počet výjimek udělených v ČR je nadprůměrný v porovnání s jinými členskými státy EU.

[18]            Podle žalobců není pravda, že se emisní stropy přestaly v ČR používat od poloviny roku 2021. Jedná se o běžný institut upravený v zákoně o ochraně ovzduší. Správní orgán může stanovit emisní stropy či závazný plán výroby podle § 13 odst. 4 písm. e) ZIP. Žalobci upozornili, že stěžovatelka v roce 2021 překročila předpokládaný plán výroby uvedený v žádosti o 17 %, v roce 2022 pak o 40 %. Lze důvodně předpokládat, že absolutní emise rtuti a oxidů dusíku byly o 40 % vyšší, než stěžovatelka uvedla v žádosti.

[19]            S ohledem na výrazně vyšší znečištění životního prostředí než v jiných výjimkových případech je legitimní, aby krajský soud kladl na správní orgány kvalitativně vyšší požadavky na splnění podmínek stanovených v § 14 odst. 5 ZIP. Stěžovatelka v kasační stížnosti zamlčuje, že v případě oxidů dusíku a rtuti se hodnocení emisní významnosti výjimky podle metodiky MŽP ukázalo jako negativní. Závěry z rozptylové studie (hodnotící dopady emitované rtuti na kvalitu ovzduší) jsou zde irelevantní. U rtuti totiž není největším environmentálním rizikem znečištění ovzduší plynnou rtutí, ale následný spad emitované rtuti do vody a půdy. Pro účely posouzení, zda bude při stanovení vyšších emisních limitů celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, se využívá multikriteriální test podle metodického pokynu MŽP. V této věci byla výjimka vyhodnocena jako neutrálně‑negativní, což jednoznačně prokazuje nemožnost splnění této podmínky podle § 14 odst. 5 ZIP.

[20]            Podle žalobců nejsou přípustné kasační námitky týkající se stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení a hodnocení vlivu látkových filtrů na emisní koncentrace. Jedná se totiž o skutkové otázky čistě technického rázu. Žalobci dále rozvedli, že účinky látkových filtrů lze hodnotit již dnes. Ostatně stěžovatelka má od 17. 8. 2021 povinnost kontinuálně měřit emise rtuti, mohla by proto prokázat aktuální stav emisí výpisem z provozní evidence kontinuálního měření.

[21]            Žalobci dále namítli, že ekonomické hodnocení předložené stěžovatelkou k prokázání nepřiměřenosti nákladů vůči přínosům pro životní prostředí bylo provedeno v rozporu s § 14 odst. 5 ZIP a metodickým pokynem. Jsou v něm totiž započítány i náklady na instalaci látkových filtrů, jejichž efekt nebyl nijak zohledněn při stanovení výjimkového emisního limitu. Správní orgány zahrnuly tyto náklady do ekonomického hodnocení ve výši 65 % investice i přesto, že neprovedly ani konzervativní odhad účinnosti látkových filtrů. Bylo nutné primárně zohlednit efekt látkových filtrů při stanovení emisního limitu a až následně zahrnout jejich efekt do ekonomického hodnocení. Opačný postup je jednostranně výhodný pro stěžovatelku, poskytuje jí nadhodnocený emisní limit a zároveň zkresluje výsledky ekonomického hodnocení ve prospěch udělení výjimky.

[22]            Žalobci plně souhlasí s názorem krajského soudu, že schválený harmonogram postrádá hodnocení efektivity přijatých opatření. Hodnocení účinnosti harmonogramu spadá pod posouzení zákonnosti udělené výjimky. Krajský soud tudíž nezasáhl do správního uvážení správních orgánů. K legitimnímu očekávání stěžovatelky žalobci poukázali na skutečnost, že na udělení výjimky neexistuje právní nárok, a to ani při splnění veškerých zákonných podmínek.

[23]            OZNŘ II (Greenpeace Česká republika) a OZNŘ V (Zelená pro Pardubicko) shodně sdělily, že se plně ztotožňují s vyjádřeními žalobců.

[24]            Na tato vyjádření reagoval i žalovaný. Uvedl, že obsahují nepravdivé a zavádějící informace. Žalovaný se při svém rozhodování opíral o řadu právních předpisů, metodik a dalších materiálů. V rozhodnutí uvedl, že emisní stropy není nutné stanovit – to je možné pouze na návrh provozovatele. Žalovaný má za prokázané, že udělením výjimky nebude závažně znečištěno životní prostředí. Současně správní orgány mohou v souladu s § 18 odst. 1 ZIP kdykoli provést přezkum, zda nenastaly okolnosti, které by odůvodnily změnu závazných podmínek integrovaného povolení. Stěžovatelka je povinna každoročně ohlašovat údaje souhrnné provozní evidence. Správní orgány proto mohou ověřit, zda elektrárna neprodukuje větší množství emisí, než bylo uvedeno v žádosti. Žalovaný upozornil, že z pohledu životního prostředí není zásadní množství vyrobené energie, ale celková emise znečišťujících látek.

[25]            Žádost byla zpracována podle metodického pokynu MŽP, proto byla jednotlivá kritéria vyhodnocena ve smyslu metodiky zpracované na základě analýzy dat týmem odborníků. S ohledem na složitost celé problematiky lze jen stěží předpokládat, že na této úrovni může provést stejně hodnotnou analýzu jednotlivec.

[26]            Žalovaný nesouhlasí s tvrzením žalobců, že výjimku nelze povolit v případě neutrálního‑negativního hodnocení. I v takové situaci totiž může návrhový scénář přinést zlepšení kvality životního prostředí oproti stávajícímu stavu a/nebo se může blížit efektu scénáře BAT.

[27]            Podkladem pro stanovení návrhového emisního limitu bylo měření emisí v únoru 2020 provedené autorizovanou osobou. V průběhu měření byl do značné míry zohledněn předpokládaný vliv látkových filtrů (65 %). Náklady na látkové filtry tedy byly do ekonomického hodnocení zařazeny správně.

[28]            Stěžovatelka v replice zopakovala, proč považuje svou kasační stížnost za přípustnou. Dále zdůraznila, že ČR je na výrobě elektrické energie z fosilních zdrojů (především uhlí) prozatím závislá. Co se týče překročení plánu výroby v letech 2021 a 2022, stěžovatelka poukazuje na nepředvídatelnou a bezprecedentní situaci, která na energetickém trhu panuje (především v důsledku válečného konfliktu mezi Ruskem a Ukrajinou – pozn. NSS).

[29]            Stěžovatelka dodala, že ačkoli se otázka (ne)možnosti stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení může jevit jako otázka skutková, NSS musí být oprávněn posoudit její právní rozměr a dopady. Pokud by správní orgány (vázány právním názorem krajského soudu) stanovily rozdílné limity pro obě linky, byla by taková povinnost neuskutečnitelná, a tím pádem by bylo jejich rozhodnutí v souladu s § 77 odst. 1 správního řádu nicotné. Taktéž posouzení přibližného účinku látkových filtrů je otázkou právní, neboť se týká toho, zda byl ve věci dostatečně zjištěn skutkový stav. Stěžovatelka závěrem upozornila, že zde nelze analogicky uplatnit závěr NSS z prvního rozsudku týkající se zásahu krajského soudu do správního uvážení správních orgánů.

3.     Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[30]            NSS úvodem posoudil přípustnost kasační stížnosti, jelikož v této věci již dříve rozhodoval [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Krajský soud prvním rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného, neboť dospěl k závěru, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci pro celé období trvání udělené výjimky; další žalobní námitky nijak neposoudil ani se k nim nevyjádřil (viz bod 17 rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 4. 3. 2022, čj. 60 A 5/2022‑156). NSS se tedy v předchozím řízení 10 As 100/2022 zabýval pouze tím, zda uvedený závěr krajského soudu obstojí. Uzavřel, že nikoli, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V závěru rušícího rozsudku zavázal krajský soud k tomu, aby v dalším řízení posoudil i ostatní žalobní námitky, mj. zda byly stanovená doba výjimky, emisní limity v ní uvedené a závazné podmínky obsažené v harmonogramu udělené výjimky dostatečné a zároveň přiměřené, a odkázal jej na relevantní judikaturu, kterou při tom lze uplatnit. Tyto žalobní námitky do té doby krajský soud nepřezkoumával a stěžovatelka se tak logicky proti jejich posouzení (a to jak způsobu posouzení, tak i závěrům plynoucím z tohoto posouzení) nemohla bránit ve své první kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009‑165, č. 2365/2011 Sb. NSS, body 26‑30). Argumentace žalobců v jejich vyjádření, že kasační stížnost je nepřípustná, je zde proto nepřípadná.

[31]            Stěžovatelka v kasační stížnosti vznesla námitku, že se krajský soud neřídil závazným právním názorem NSS. Učinila tak ve vztahu k posouzení skutkového stavu věci. NSS se touto námitkou zabývá v bodě [107] tohoto rozsudku.

[32]            Kasační stížnost je přípustná. Po posouzení celé věci NSS konstatuje, že kasační stížnost je zároveň i důvodná.

[33]            Podle § 14 odst. 4 ZIP:

Úřad stanoví emisní limity, které zajišťují, že za běžných provozních podmínek emise nepřekročí úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o nejlepších dostupných technikách, a to jedním ze způsobů uvedených v tomto ustanovení.

Podle § 14 odst. 5 ZIP:

Úřad může v konkrétních případech stanovit mírnější emisní limity, než je stanoveno v odstavci 4. Postup lze použít, pouze pokud odborné posouzení předložené provozovatelem prokáže, že v jeho důsledku nedojde k závažnému znečištění životního prostředí, celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí a že by dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o nejlepších dostupných technikách vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů a) zeměpisné polohy daného zařízení nebo místních podmínek životního prostředí, nebo b) technické charakteristiky daného zařízení.

Náležitosti obsahu odborného posouzení stanoví prováděcí právní předpis.

[34]            Citovaná ustanovení jsou výsledkem implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění; dále jen „směrnice 2010/75“), konkrétně článku 15 odst. 3 a 4, jejichž základ je obsažen již v bodě 16[2] preambule této směrnice.

Podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2010/75:

Příslušný orgán stanoví mezní hodnoty emisí, které zajišťují, že za běžných provozních podmínek emise nepřekročí úrovně emisí spojené s nejlepšími dostupnými technikami, jak jsou stanoveny v rozhodnutích o závěrech o BAT uvedených v čl. 13 odst. 5, a to jedním ze způsobů uvedených v tomto ustanovení.

Podle čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75:

Odchylně od odstavce 3, a aniž je dotčen článek 18[3], může příslušný orgán v konkrétních případech stanovit mírnější mezní hodnoty emisí. Takovou odchylku lze použít, pouze pokud posouzení prokáže, že by dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o BAT vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, a to z důvodů a) zeměpisné polohy daného zařízení nebo jeho místních environmentálních podmínek; nebo b) technické charakteristiky daného zařízení.

Příslušný orgán doloží v příloze k podmínkám povolení důvody vedoucí k použití prvního pododstavce, včetně výsledku posouzení a odůvodnění uložených podmínek.

Mezní hodnoty emisí stanovené v souladu s prvním pododstavcem však nesmějí překročit mezní hodnoty emisí, jsou‑li tyto hodnoty v přílohách této směrnice stanoveny.

Příslušný orgán v každém případě zajistí, aby nedošlo k závažnému znečištění a aby bylo celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

Na základě informací poskytnutých členskými státy v souladu s čl. 72 odst. 1, zejména pokud jde o uplatňování tohoto odstavce, může Komise v případě potřeby vyhodnotit a prostřednictvím pokynů dále upřesnit kritéria, jež mají být při použití tohoto odstavce zohledněna.

Příslušný orgán znovu posoudí použití prvního pododstavce v rámci každého přezkoumávání podmínek povolení podle článku 21.

[35]            Z citovaných ustanovení vyplývá, že provozovatel zařízení musí současně splnit tři základní podmínky, aby mu byla udělena výjimka z emisních limitů stanovených podle závěrů o BAT. Musí prokázat, že (1) výše nákladů potřebná k dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT by byla nepřiměřená přínosům pro životní prostředí. A současně musí prokázat, že v případě udělení emisní výjimky (2) nedojde k závažnému znečištění životního prostředí a (3) celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Podle krajského soudu stěžovatelka nesplnila žádnou z uvedených podmínek.

3.1 Zásah do správního uvážení

[36]            NSS nejdříve posoudil námitku, kterou stěžovatelka zařadila na závěr své kasační stížnosti. Úzce s ní však souvisí přezkum dalších kasačních námitek.

[37]            Stěžovatelka tvrdí, že krajský soud překročil meze přezkumu správního uvážení. Krajský soud v této věci dovodil, že správní uvážení se uplatní pouze při hodnocení, zda se emisní výjimka za splnění všech zákonných podmínek udělí, nebo neudělí. Stěžovatelka uvedla, že i pokud by na takový závěr přistoupila, přesto krajský soud směle hodnotí dostatečnost a přiměřenost harmonogramu, resp. jednotlivých opatření v něm obsažených. To mu jednoznačně nepřísluší. Závazný harmonogram přitom pouze upřesňuje podmínky, za nichž je výjimka udělena, přičemž podle metodiky MŽP ani není nezbytnou součástí žádosti o výjimku. Stěžovatelka je přesvědčena, že obsah harmonogramu je věcí správního uvážení. Tomu odpovídá i odborná kompetence na straně správního orgánu, a nikoli soudu.

[38]            NSS uvádí, že zákonodárce dal v § 14 odst. 5 ZIP správnímu orgánu možnost, aby provozovateli zařízení povolil mírnější emisní limity než ty, které vyžadují závěry o BAT. Současně v tomto ustanovení vymezil konkrétní podmínky, které musí být splněny, aby bylo možné uvažovat o udělení emisní výjimky. Uvedené ustanovení předpokládá, že správní orgán může stanovit mírnější emisní limity, pokud v jejich důsledku nedojde k závažnému znečištění životního prostředí, celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí a pokud provozovatel prokáže, že by dosažení úrovní emisí podle závěrů o BAT vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí. Zákonodárce tedy při úpravě možnosti udělit emisní výjimku zvolil kombinaci neurčitých právních pojmů a následného správního uvážení, kdy „závažné znečištění životního prostředí“, „vysoká úroveň ochrany životního prostředí“ a též „výše přiměřená přínosům pro životní prostředí“ jsou neurčitými právními pojmy (jedná se tedy o všechny tři podmínky, které dotčené zákonné ustanovení vymezuje pro účely možnosti udělit provozovateli emisní výjimku) a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „úřad může v konkrétních případech stanovit mírnější emisní limity“ představuje správní uvážení (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 7. 2004, čj. 5 Azs 105/2004‑72, č. 375/2004 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2015, čj. 1 Azs 200/2014‑27, č. 3200/2015 Sb. NSS, bod 26).

[39]            Výkon správního uvážení podléhá soudnímu přezkumu pouze omezeně. Správní soudy především přezkoumávají to, zda správní rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem (resp. též ústavně stanovených požadavků na výkon veřejné správy) a zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění (např. rozsudek NSS ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002‑46, č. 416/2004 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2004, čj. 5 A 106/2001‑62). Správní orgány jsou ve svém uvážení dále limitovány svou vlastní správní praxí, kterou předtím založily a která je váže (rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005‑57, č. 605/2005 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006‑132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Na druhou stranu správní soudy nemohou přezkoumávat účelnost napadeného rozhodnutí nebo snad nahrazovat uvážení správního orgánu uvážením vlastním (nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04).

[40]            Soudní přezkum výkladu a použití neurčitého právního pojmu správním orgánem je odlišný oproti soudnímu přezkumu správního uvážení. Výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikaci na konkrétní skutkový stav přezkoumává soud v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu. Pokud správní soud posoudí věc rozdílně, může v souladu s § 78 odst. 5 s. ř. s. zavázat správní orgán právním názorem vystavěným na hodnocení skutkového stavu, které je odlišné od předchozího hodnocení provedeného správním orgánem. Při výkladu a aplikaci neurčitého právního pojmu se správní uvážení neuplatní (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011‑154, č. 3073/2014 Sb. NSS, body 24‑25).

[41]            Krajskému soudu tedy nic nebránilo v tom, aby v reakci na podané žalobní námitky plně přezkoumal okolnosti, za nichž správní orgány dospěly k závěru, že v posuzované věci byly všechny podmínky pro udělení emisní výjimky splněny. Jak správně dovodil krajský soud, správní uvážení bylo v této věci obsaženo pouze v té části rozhodování správního orgánu, v níž správní orgán hodnotil, zda za splnění všech zákonných podmínek emisní výjimku udělí, či neudělí, a posouzení toho, zda byly splněny zákonem stanovené podmínky pro možnost udělení emisní výjimky, bylo součástí fáze rozhodování správního orgánu, která předcházela okamžiku aplikace správního uvážení (bod 30 napadeného rozsudku, srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, čj. 10 As 252/2015‑77, ve věci povolení výjimky ze zákazu podle § 26 zákona o ochraně přírody a krajiny, zejména body 19‑20 a 22).

[42]            Stěžovatelka namítala především to, že krajský soud nepřípustně zasáhl do správního uvážení správního orgánu tím, že hodnotil harmonogram v integrovaném povolení, tedy konkrétní podmínky, za nichž se udělí emisní výjimka.

[43]            NSS se stěžovatelkou nesouhlasí.

[44]            Opatření stanovená v harmonogramu napadeného rozhodnutí nejsou ničím jiným než závaznými podmínkami provozu ve smyslu § 13 odst. 3 písm. d) ZIP[4]. Závazné podmínky provozu musí integrované povolení obsahovat. Podle § 19a odst. 6 věty druhé ZIP přitom platí, že pokud provozovatel zařízení podá samostatnou žádost o udělení výjimky podle § 14 odst. 5, postupuje se v řízení o změně integrovaného povolení obdobně podle § 3 až 15. Co konkrétně má být součástí závazných podmínek určuje § 13 odst. 4 ZIP. Zákonodárce tedy nedává správnímu orgánu možnost, aby při stanovení závazných podmínek provozu zvolil s ohledem na konkrétní okolnosti věci některé z více možných řešení předvídaných právní normou. Nejedná se o výkon správního uvážení správním orgánem (srov. 8 As 37/2011‑154, bod 14). Správní orgán určuje konkrétní podmínky integrovaného povolení v rámci své odborné způsobilosti, vychází přitom ze skutkového stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů. Závěry správního orgánu přezkoumává správní soud v rámci podaných námitek v plném rozsahu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014‑50, č. 3252/2015 Sb. NSS, body 31‑57, v nichž se NSS zabýval mj. tím, do jaké míry může soud posoudit odbornou otázku).

[45]            Krajský soud tedy mohl posoudit přiměřenost a dostatečnost opatření stanovených v časovém harmonogramu, žalobci tyto otázky ve své žalobě výslovně namítali. Stejný závěr platí i pro posouzení krajského soudu ve vztahu k odlišným emisním limitům pro linky L1 a L2. Stanovené emisní limity jsou součástí závazných podmínek provozu [§ 13 odst. 4 písm. a) ZIP].

[46]            Otázkou, zda krajský soud dospěl ke správným závěrům, co se těchto otázek týče, se NSS bude zabývat níže při vypořádání příslušných kasačních námitek (bod [94] a násl. a bod [108] a násl.).

3.2 První a druhá podmínka: zákaz závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí

[47]            V této věci nelze odhlédnout od skutečnosti, že ze znění článku 15 odst. 4 směrnice 2010/75 ve spojení s bodem 16 její preambule, které jsou předlohou ustanovení § 14 odst. 5 ZIP, plyne, že směrnice váže možnost stanovit nižší emisní limity, než které určují závěry o BAT, v prvé řadě k podmínce, že náklady spojené s dosažením úrovní emisí podle závěrů o BAT by byly nepřiměřené přínosům pro životní prostředí. Emisní výjimka by přitom měla vycházet z hodnocení zohledňujícího přesně definovaná kritéria. V žádném případě by však nemělo být způsobeno závažné znečištění životního prostředí a celkově by mělo být dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

[48]            Směrnice tedy klade důraz na hodnocení podmínky nepřiměřenosti nákladů a pro tento účel předpokládá, že budou následována konkrétní kritéria. Způsob, jak se má posoudit dopad emisní výjimky na životní prostředí, nestanoví. Pouze ukládá správním orgánům, aby v případě využití možnosti této odchylky zajistily, že nedojde k závažnému znečištění životního prostředí a celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

[49]            Naproti tomu § 14 odst. 5 ZIP ukládá provozovateli, aby splnění všech tří podmínek pro udělení emisní výjimky prokázal odborným posouzením, jehož náležitosti stanoví prováděcí právní předpis. Stanoví tedy nad rámec znění směrnice postup, jak hodnotit dopad emisní výjimky na životní prostředí.

[50]            Vnitrostátní právní úprava tedy ne zcela odpovídá své unijní předloze. S ohledem na požadavek na eurokonformní výklad vnitrostátních norem je povinností orgánů státu, zejména soudů, vykládat národní právo, které nepřesně či neúplně transponuje směrnici, ve světle znění a účelu této směrnice (jedná se tedy o nepřímý účinek směrnice; viz čl. 4 odst. 3 Smlouvy o EU ve spojení s čl. 288 odst. 3 SFEU a dále např. rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 Azs 107/2008‑78, či ze dne NSS ze dne 23. 9. 2014, čj. 4 As 111/2014‑27, č. 3177/2015 Sb. NSS, bod 21, a judikatura k této problematice v nich uvedená).

[51]            Podle NSS je tedy žádoucí, aby správní orgány při hodnocení žádosti o udělení výjimky podle § 14 odst. 5 ZIP přednostně vyhodnotily podmínku nepřiměřenosti nákladů podle stanovených kritérií. Pokud správní orgány dospějí k závěru, že podmínka nepřiměřených nákladů je splněna, vyhodnotí, zda mírnější emisní limity nezpůsobí závažné znečištění životního prostředí a celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Takový postup je ostatně logický již z toho důvodu, že bez nepřiměřené výše nákladů potřebných k dosažení emisí podle závěrů o BAT by provozovatel obvykle ani neměl důvod k podání žádosti o tuto emisní výjimku.

[52]            Současně NSS uvádí, že pokud správní orgány v této věci postupovaly podle dikce § 14 odst. 5 ZIP a splnění všech podmínek pro udělení emisní výjimky posoudily podle předem stanovených kritérií, nezapříčinily tím nezákonnost svých rozhodnutí, jestliže tato rozhodnutí obsahovala srozumitelné a ucelené závěry ve vztahu k vyhodnocení splnění všech tří podmínek potřebných pro udělení emisní výjimky. Proto NSS při nynějším přezkumu rozsudku krajského soudu zachoval posloupnost hodnocení jednotlivých podmínek tak, jak ji nastavily správní orgány a následně v ní pokračoval i krajský soud.

[53]            Správní orgány prvotně zkoumaly, jaký dopad bude mít požadovaná emisní výjimka na životní prostředí, tj. zda nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí a zároveň zda bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Podle § 14 odst. 5 ZIP je nutné, aby splnění těchto podmínek prokázalo odborné posouzení předložené provozovatelem, přičemž náležitosti obsahu odborného posouzení stanoví prováděcí právní předpis. Tímto právním předpisem je vyhláška č. 288/2013 Sb., o provedení některých ustanovení zákona o integrované prevenci. Ta stanoví vzor žádosti o vydání integrovaného povolení, rozsah a způsob jejího vyplnění; náležitosti základní zprávy; náležitosti obsahu odborného posouzení; a vzor zprávy o plnění podmínek integrovaného povolení (§ 1). Slouží tedy především jako vodítko pro vypracování potřebných dokumentů pro provozovatele zařízení. Správnímu orgánu následně přísluší tyto dokumenty vyhodnotit a výsledek jejich posouzení zahrnout do procesu rozhodování o žádosti o udělení emisní výjimky. Správní orgán totiž výjimku udělit nemusí ani v případě, že vyhodnotí, že veškeré zákonné podmínky pro udělení emisní výjimky byly splněny. Toto rozhodnutí závisí na jeho správním uvážení (jak NSS vysvětlil výše v bodě [41]).

[54]            Správní orgány při aplikaci § 14 odst. 5 ZIP (tj. při samotném rozhodování o žádosti o udělení emisní výjimky) vychází hlavně z metodického pokynu Ministerstva životního prostředí „Aplikace § 14 odst. 5 zákona o integrované prevenci na velká spalovací zařízení (pro NOX, SO2, prach a Hg)“ ze dne 28. 8. 2019, čj. MZP/2019/710/7795, jenž podrobně upravuje možnost postupu podle § 14 odst. 5 ZIP (dále v textu rozsudku též jen „metodika MŽP“).

[55]            V úvodu metodiky MŽP se píše: „Tento materiál i metodika z roku 2014 by měly usnadnit zpracování žádosti a hodnocení podle příloh 1 a 3 vyhlášky č. 288/2013 Sb.“. Metodika dále obsahuje především tyto dvě kapitoly: „Hodnocení ve vztahu k životnímu prostředí“ a „Hodnocení nákladů (a jejich přiměřenosti)“. Ty se následně skládají s dalších podkapitol, zejména ze své výpočtové a interpretační části.

[56]            NSS v této souvislosti připomíná, že metodický pokyn není obecně závazný z pohledu práva, ale může být závazný pro správní orgány (viz rozsudek NSS ze dne 16. 8. 2010, čj. 2 Afs 53/2010‑63, bod 18, či rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005‑57, č. 605/2005 Sb. NSS). Správní soudy jsou poté oprávněny přezkoumat, zda správní orgány postupovaly v souladu s příslušným metodickým pokynem (viz rozsudek ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007‑251, č. 1383/2007 Sb. NSS).

[57]            Krajský soud ve svém rozsudku uvedl ve vztahu k vyhodnocení dopadů požadované výjimky na životní prostředí řadu výtek. Podle krajského soudu rozhodnutí správních orgánů postrádají zdůvodnění, ze kterého by bylo jasné, na základě čeho správní orgány dospěly k závěru, že udělením výjimky nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí. Žalovanému krajský soud vytkl, že hodnotil pouze jednotlivá kritéria podle přílohy č. 3 vyhlášky č. 288/2013 Sb., blíže objasněná v metodice MŽP. Tím se ale nezbavil povinnosti provést vyhodnocení každé jednotlivé zákonem stanovené podmínky. K otázce splnění podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí krajský soud poukázal na to, že ani jedno z kritérií nebylo vyhodnoceno jako pozitivní, naopak ta nejdůležitější kritéria byla vyhodnocena jako negativní. K tomu dodal, že negativní, příp. neutrální hodnocení objektivních kritérií nelze z povahy věci zvrátit vytvořením časového harmonogramu předkládání různých zpráv.

[58]            Stěžovatelka ve své kasační námitce uvedla, že správní orgány měly povinnost řídit se metodickým pokynem. Metodika MŽP nabízí jasně stanovený postup, na jehož základě se posuzuje, zda byly kumulativně splněny podmínky zákazu závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, které jsou jinak, samostatně stojící ve smyslu § 14 odst. 5 ZIP, formulovány do jisté míry vágně a neurčitě. Stěžovatelka připomněla, že v jejím případě bylo výsledné hodnocení vlivu výjimky na životní prostředí podle metodiky převážně neutrální. Hodnocení provedly krajský úřad, žalovaný a agentura CENIA, která je nezávislým odborným orgánem zřízeným konkrétně k tomuto účelu podle § 5 ZIP. Všechny orgány přitom vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k závažnému znečištění životního prostředí. Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány vyhodnotily tuto podmínku v souladu se ZIP, metodikou MŽP a ustálenou správní praxí. Krajský soud opomíjí, že zásada ochrany životního prostředí a restriktivního výkladu v případě udělování výjimky jsou do právní úpravy udělování výjimek z emisních limitů podle závěrů o BAT vtěleny právě skrze zákonné podmínky v § 14 odst. 5 ZIP a dále konkretizovány přílohou č. 3 vyhlášky č. 288/2013 Sb. a metodikou MŽP.

[59]            K vypořádání žalobní námitky ohledně podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí stěžovatelka dále namítla, že u některých kritérií není prakticky možné dosáhnout pozitivního hodnocení výjimky, proto je nezbytné vnímat hodnocení výjimky jako celek. Krajský úřad, žalovaný a agentura CENIA i zde vyloučily, že by udělení emisní výjimky vedlo k ohrožení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Podle stěžovatelky jsou závěry krajského soudu týkající se přezkumu splnění těchto dvou podmínek nepřezkoumatelné. Krajský soud neobjasnil, na základě čeho považoval postup správních orgánů podle metodiky MŽP a ustálené správní praxe za nedostatečný či nesprávný. Současně z jeho rozsudku nevyplývá, jak mají správní orgány v dalším řízení postupovat.

[60]            NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že je nutné posoudit dopad případné emisní výjimky na životního prostředí velmi pečlivě, podrobně a přísně. Současně je však toho názoru, že rozhodnutí správních orgánů, která dohromady tvoří jeden celek, takové posouzení obsahují.

[61]            Správní orgány musí v případě udělení emisní výjimky zajistit, že nebude způsobeno závažné znečištění a že celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Podle NSS není vadou, pokud správní orgány vyhodnotí tyto dvě podmínek souhrnně, bude‑li z jejich zdůvodnění zřetelně vyplývat splnění každé z těchto podmínek.

[62]            Bod 5 přílohy č. 3 vyhlášky č. 288/2013 Sb. nazvaný „Hodnocení ve vztahu k životnímu prostředí“ stanoví údaje, které musí zahrnovat odborné posouzení předkládané provozovatelem k žádosti o udělení emisní výjimky. Bod 6 téže přílohy pak určuje, jak má provozovatel vyhodnotit náklady spojené se snižováním emisí. Metodika MŽP tyto body dále rozvádí a ve vztahu k hodnocení dopadů výjimky na životní prostředí stanoví následující parametry: emisní a imisní významnost, emisní a imisní významnost výjimky a dobu trvání výjimky. Dále pak metodika uvádí způsob (včetně konkrétních výpočtů), jak se mají tyto parametry posuzovat.

[63]            NSS zde uvádí několik pro věc podstatných pasáží z metodiky MŽP. Metodika nepředpokládá, že by se po dobu trvání emisní výjimky měnilo množství emisí vyprodukovaných nad rámec emisí, které by vznikly použitím závěrů o BAT (str. 6). Pozitivního hodnocení emisní významnosti výjimky (pouze u NOX; u Hg se toto kritérium hodnotí odlišně) lze dosáhnout, pouze pokud bude celkové roční množství emisí v případě schválení výjimky menší, než odpovídá scénáři BAT (str. 9). Imisní významnost výjimky se hodnotí s ohledem na kvalitu ovzduší v dotčené lokalitě. Důvody k vrácení žádosti k přepracování, případně k zamítnutí žádosti při hodnocení imisní významnosti jsou tyto: v důsledku návrhového scénáře se na okolní obytné zástavbě zhorší imisní situace pro dotčený polutant oproti stávajícímu stavu, event. v krajním případě dojde k neplnění standardu kvality životního prostředí pro daný polutant (tj. k překročení imisního limitu), který byl doposud v daném místě plněn; a za druhé pokud již v době podání žádosti dochází v okolní obytné zástavbě k neplnění standardu kvality životního prostředí pro relevantní polutant a scénář BAT by umožňoval jeho plnění a zároveň návrhový scénář by nepřinesl žádné zlepšení (str. 11‑12). Imisní významnost výjimky lze hodnotit pozitivně, pokud má návrhový scénář lepší dopad na kvalitu ovzduší než scénář BAT. Přitom platí, že vyhodnotí‑li se imisní významnost jako negativní (tj. návrhový scénář má významný dopad na kvalitu ovzduší), není to nutně důvodem k celkovému zamítnutí žádosti o emisní výjimku. I za takové situace může totiž návrhový scénář přinést zlepšení oproti stávajícímu stavu, případně se může blížit efektu scénáře BAT, je však třeba věnovat pozornost míře překročení referenčního parametru 5 %, vlivu tohoto stavu na imisní zatížení a problematice nákladů/výnosů (str. 12).

[64]            Krajský úřad se hodnocení podmínek vztahujících se k dopadům na životní prostředí věnoval především na str. 83‑86 a dále na str. 90‑95 svého rozhodnutí. Odůvodnění zahrnuje též tabulku s přehledem hodnocení jednotlivých kritérií (toto hodnocení je na uvedených stránkách též blíže rozvedeno a vysvětleno).

[65]            Z posouzení kritérií pro NOX vyplývá, že emisní významnost (trend emisí) je hodnocena pozitivně, neboť roční množství emisí tohoto polutantu vykazuje sestupnou tendenci. Emisní významnost výjimky je hodnocena negativně. V případě schválení výjimky totiž bude celkové roční množství emisí NOX větší než v případě scénáře BAT – rozdíl je 8,57 %. Krajský úřad dodal, že výrazné snížení ročních emisí do ovzduší po denitrifikaci v roce 2015 lze považovat za ekologický přínos návrhového scénáře. NSS zde podotýká, že podle metodiky MŽP (tabulka 1 na str. 9) lze dosáhnout neutrálního hodnocení tohoto kritéria v případě rozdílu mezi scénáři menšího než 5 %. Je‑li hodnocení negativní, je nutné pečlivě zkoumat míru překročení, vliv tohoto stavu na imisní zatížení a problematiku nákladů/výnosů. Negativní hodnocení emisní významnosti neznamená automatické zamítnutí žádosti (též str. 9).

[66]            K imisní významnosti (pro NOX) krajský úřad (str. 84‑85) uvedl, že rozdíl mezi návrhovým scénářem a scénářem BAT ve velikosti maximálního imisního příspěvku k celkové úrovni znečištění ovzduší na území šesti dotčených okresů je nevýznamný – při zvýšení emisního limitu NOX na 190 mg/m3 se projeví zvýšením maximálních imisních koncentrací o cca 0,5 % z hodnoty imisního limitu. Co se týče porovnávání scénářů mezi sebou v rámci rozptylové studie, lze za určitou hranici pro hodnocení považovat stav, kdy rozdíl mezi maximálními vypočítanými imisními příspěvky návrhového scénáře a scénáře BAT přesahuje hladinu statistické významnosti, tj. maximální vypočítané hodnoty imisních příspěvků mezi scénáři se liší o více než 5 % (str. 12 metodiky MŽP). Přitom platí, že jsou posuzovány pouze maximální imisní příspěvky vypočítané na okolní obytné zástavbě (resp. zástavbě, která je zasažena posuzovaným záměrem nejvíce). V případě Elektrárny Chvaletice je tento rozdíl posuzován v nejvíce zasažené lokalitě – obci Spytovice. Návrhový scénář dosahuje u roční hodnoty 110,19 % hodnoty scénáře BAT, tj. rozdíl mezi scénáři je 10,19 %, a proto je hodnocení imisní významnosti výjimky negativní. Agentura CENIA však dospěla k neutrálnímu hodnocení tohoto kritéria, neboť podle jejího vyjádření je rozdíl mezi návrhovým scénářem a scénářem BAT pouze 0,111 % úrovně znečištění ovzduší (krajský úřad ve svém rozhodnutí uvedl, že považuje její hodnocení za logičtější, protože z rozptylové studie vyplývá, že vliv Elektrárny Chvaletice na roční imisní koncentrace oxidů dusíku a oxidu dusičitého v dotčeném území je v obou scénářích nevýznamný a prakticky neměřitelný, viz str. 94 jeho rozhodnutí). Krajský úřad ke svému negativnímu hodnocení uvedl, že v této věci není důvod k zamítnutí žádosti, neboť návrhový scénář povede k neustálému snižování emisí oxidů dusíku v důsledku investic do denitrifikace. Překročení referenčního parametru 5 % považuje krajský úřad za přijatelné i s ohledem na skutečnost, že vliv Elektrárny Chvaletice na roční imisní koncentrace oxidů dusíku a oxidu dusičitého v dotčeném území je podle obou scénářů nevýznamný a prakticky neměřitelný, a rovněž s ohledem na hodnocení nákladů v této věci. V obci Spytovice, která je nejvíce zasaženou obytnou zástavbou, činí dlouhodobá úroveň znečištění ovzduší cca 57 % imisního limitu pro NOX. Jedná se tedy o území s výrazně plněným standardem kvality ovzduší. Příspěvek Elektrárny Chvaletice k současné roční úrovni znečištění ovzduší ve srovnání s imisním limitem činí v tomto referenčním bodě 1,12 % z imisního limitu NOX. Příspěvek Elektrárny Chvaletice k současné roční úrovni znečištění ovzduší pak ve srovnání se současnou roční úrovní znečištění ovzduší činí v tomto referenčním bodě 1,96 % z imisního limitu NOX. Při aplikaci návrhového scénáře se sníží příspěvek Elektrárny Chvaletice vůči současnému ročnímu průměru u NOX o 39,01 %.

[67]            Žalovaný se zabýval hodnocením kritérií pro NOX na str. 72‑76 svého rozhodnutí. Trendy emisí vyhodnotil neutrálně (emisní trend vykazuje klesající tendenci v období před výjimkou a v prvních letech výjimky; v době trvání výjimky hodnoty absolutních emisí s ohledem na navržený plán výroby kolísají). K negativnímu hodnocení emisní významnosti výjimky žalovaný uvedl, že shledává pozitivním fakt, že stěžovatelka zkrátila požadovanou dobu výjimky o dva roky a upravila plán výroby (snížila absolutní množství emisí), tím dosáhla lepšího koeficientu R (z původních 11,43 % na 8,57 %). Doba trvání výjimky je s ohledem na šestileté trvání negativní. Ve prospěch udělení výjimky však lze uvést, že správní orgány začlenily do harmonogramu povinnosti pravidelně předkládat zprávu o provedených opatřeních; tyto informace mohou vést ke změně emisního limitu, případně k předčasnému ukončení výjimkového režimu. Kritérium imisní významnosti výjimky žalovaný rozšířil a doplnil. Žalovaný uvedl, že považoval za zásadní, že v lokalitě nedochází k překračování imisních limitů NOX ani NO2 a nebude k němu docházet ani v případě schválení výjimky. Žalovaný dále zohlednil pomocný argument uvedený autory rozptylové studie a převzatý CENIA, tj. že zvýšení emisní koncentrace oxidu dusičitého podle požadované výjimky (míněno 195 mg/m3) se projeví u roční imisní koncentrace v okolí Elektrárny Chvaletice zvýšením úrovně znečištění ovzduší pod 0,05 % z ročního imisního limitu NO2 nebo NOX. Imisní zatížení se zvýší o méně než 1 % ročního imisního limitu NO2 nebo NOX, posuzovaná změna emisní koncentrace tak nebude muset být kompenzována podle § 27 odst. 1 vyhlášky č. 415/2012 Sb. Žalovaný posoudil imisní významnost výjimky jako neutrální, neboť je zřejmé, že kvalita ovzduší bude ovlivněna nevýznamně.

[68]            Co se týče hodnocení kritérií ve vztahu k rtuti, krajský úřad dovodil, že emisní trend je pozitivní (roční množství emisí Hg vykazuje sestupnou tendenci). Emisní významnost je hodnocena jako negativní, neboť rozdíl celkového ročního množství emisí Hg mezi návrhovým scénářem a scénářem BAT je 100 % (referenční parametr pro negativní hodnocení je více než 90 %, viz tabulka č. 1a na str. 10 metodiky MŽP). Z pohledu emisní významnosti je rozdíl mezi emisemi rtuti podle scénáře BAT a návrhového scénáře 205,8 kg/rok rtuti. Tento rozdíl nepředstavuje zvýšení emisí rtuti oproti současnému stavu, protože se jedná o zachování současné úrovně emisí rtuti na m3 spalin. Především u rtuti je však nutné posoudit emisní významnost i z pohledu doby trvání výjimky, výsledné hodnocení přitom zohledňuje kromě doby trvání výjimky i interval přehodnocování výjimky a předložení studie proveditelnosti opatření k dalšímu snížení Hg. Předložení studie proveditelnosti a následný přezkum udělené výjimky v polovině doby trvání (jako závazná podmínka provozu v návrhovém scénáři) posunuly hodnocení v příslušné části o jeden stupeň (str. 10‑11 metodiky MŽP). Doba trvání výjimky je pro rtuť hodnocena jako neutrální, neboť stanovený harmonogram stěžovatelce ukládá předložit po 3 letech trvání výjimky studii proveditelnosti opatření k dalšímu snížení emisí Hg. Imisní významnost se u rtuti nehodnotí.

[69]            Žalovaný na str. 79‑81 svého rozhodnutí uvedl, že emisní trend pro rtuť je neutrální (nevykazuje klesající tendenci, v době výjimky hodnoty absolutních emisí s ohledem na navržený plán výroby kolísají). Emisní významnost a dobu trvání výjimky žalovaný vyhodnotil shodně jako krajský úřad (negativní a neutrální).

[70]            Správní orgány v závěrečných odstavcích posouzení uvedených kritérií dospěly k závěru, že v případě obou polutantů bude i přes udělení emisní výjimky dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí a zároveň nedojde k závažnému znečištění životního prostředí.

[71]            Podle NSS obsahují rozhodnutí správních orgánů podrobné a pečlivé posouzení dopadů požadované výjimky na životní prostředí. Citované závěry následují požadavky nastavené metodikou MŽP. V případě negativního hodnocení některého z kritérií pak tato rozhodnutí předkládají důvody, proč taková hodnocení nevedou k zamítnutí žádosti o emisní výjimku. NSS nespatřuje problém v tom, že správní orgány učinily své závěry především s odkazem na metodiku MŽP. Ta přece byla pro tento účel zpracována.

[72]            Je sice pravda, že rozhodnutí správních orgánů neobsahují konkrétní interpretaci neurčitých právních pojmů „závažné znečištění životního prostředí“ a „vysoká úroveň ochrany životního prostředí“. Podle NSS však tato rozhodnutí předkládají dostatečné a pečlivé individuální odůvodnění popisující, jak správní orgány tyto pojmy vyhodnotily (tj. podle stanovených kritérií) a na základě kterých skutkových okolností (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 10. 2018, čj. 2 As 94/2018‑54, č. 3819/2018 Sb. NSS, body 27‑28).

[73]            V této věci lze uplatnit též závěry Soudního dvora z jeho poměrně nedávného rozsudku ze dne 9. 3. 2023, ve věci C‑375/21 (a souladné závěry stanoviska generální advokátky Juliane Kokott ze dne 22. 9. 2022 k tomuto rozsudku). Soudní dvůr odpovídal na předběžné otázky týkající se mj. výkladu čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75. Soudní dvůr s odkazem na bod 18 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice 2008/50“) konstatoval, že cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí se plně zohlední i tam, kde se udělují povolení pro průmyslové činnosti podle směrnice 2010/75 (ta nahradila směrnici 2008/1). Výjimka podle čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 není určena pro všechny případy, kdy by dodržování obecných mezních hodnot emisí (které mají být v souladu s úrovněmi emisí podle závěrů o BAT) způsobilo provozovateli zařízení nepřiměřené náklady. Výjimku lze použít pouze v případech, kdy mírnější mezní hodnoty emisí nezpůsobí „závažné znečištění“ a kdy i navzdory této výjimce bude „celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí“ (bod 47). Ve věci projednávané Soudním dvorem bylo nesporné, že mezní hodnoty kvality ovzduší stanovené směrnicí 2008/50 pro posuzovaný polutant SO2 bylo nutné v oblasti vlivu zařízení považovat za překročené, proto v dané věci Soudní dvůr vyhodnotil, že došlo k „závažnému znečištění“ ve smyslu čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 (body 48‑50).

[74]            Soudní dvůr ve vztahu k další podmínce, tj. celkovému dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí, vysvětlil, že pravidla stanovená ve směrnici 2008/50 konkretizují povinnosti EU v oblasti ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, které plynou ze Smlouvy o EU a Smlouvy o fungování EU. Emisní výjimku nelze udělit, pokud může přispět k překročení mezních hodnot kvality ovzduší daných uvedenou směrnicí. V souladu se zásadou obezřetnosti současně platí, že přetrvává‑li nejistota ohledně toho, zda mírnější mezní hodnoty emisí vedou, či nevedou k „závažnému znečištění“ ve smyslu čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75, nelze výjimku udělit. Při postupu podle posledně uvedeného článku je zároveň nutné učinit globální posouzení zohledňující všechny zdroje znečišťujících látek a jejich kumulovaný účinek, aby se zcela vyloučilo případné překročení mezních hodnot kvality ovzduší (body 51‑54). Pokud jsou v oblasti vlivu daného zařízení překročeny mezní hodnoty kvality ovzduší, může být emisní výjimka udělena pouze při dodržení požadavků plánů kvality ovzduší ve smyslu čl. 23 směrnice 2008/50, které musely být v souvislosti s takovým překročením vypracovány (bod 63).

[75]            Soudní dvůr tedy uzavřel, že čl. 15 odst. 4 směrnice 2010/75 (ve spojení s čl. 18 této směrnice a s čl. 13 a 23 směrnice 2008/50) musí být vykládán v tom smyslu, že při posuzování žádosti o udělení výjimky podle tohoto článku musí příslušný orgán s přihlédnutím ke všem relevantním vědeckým datům týkajícím se znečištění, včetně kumulativního účinku s jinými zdroji dotčené znečišťující látky, a k opatřením stanoveným v příslušném plánu kvality ovzduší vypracovaném pro dotyčnou zónu nebo aglomeraci v souladu s čl. 23 směrnice 2008/50 takovou výjimku odmítnout, může‑li přispět k překročení norem kvality ovzduší definovaných na základě čl. 13 směrnice 2008/50 nebo být v rozporu s opatřeními, jež předvídá tento plán a jež mají zajistit dodržování těchto norem a omezit období překročení těchto norem na co nejkratší dobu.

[76]            Jinými slovy lze říct, že závažným znečištěním životního prostředí a porušením zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí lze rozumět minimálně případy, kdy by v důsledku udělené emisní výjimky byly překračovány mezní hodnoty kvality ovzduší stanovené pro určité polutanty směrnicí 2008/50 (blíže též body 55‑59, 62‑63, 68‑70 a 86 stanoviska generální advokátky k tomuto rozsudku).

[77]            Pro účel lepšího pochopení závěrů Soudního dvora je vhodné uvést, že mezní hodnoty emisí podle směrnice 2010/75 se svou povahou liší od mezních hodnot kvality ovzduší podle směrnice 2008/50. Mezní hodnoty emisí podle prvně uvedené směrnice se uplatňují přímo u zdroje látek znečišťujících ovzduší, tak říkajíc „u komína“. Naproti tomu předmětem mezních hodnot kvality ovzduší stanovených ve směrnici 2008/50 je celkový výsledek působení veškerých zdrojů znečišťujících látek ve vnějším ovzduší, tedy vzduch, který vdechují lidé (bod 1 stanoviska k C‑375/21).

[78]            V právě přezkoumávané věci NSS nezjistil okolnosti, které by nasvědčovaly tomu, že by požadovaná emisní výjimka pro Elektrárnu Chvaletice mohla přispět k překročení mezních hodnot kvality ovzduší. Naopak správní orgány ve svých rozhodnutích vyhodnotily, že v nejvíce zasaženém území (obci Spytovice) je dlouhodobě plněn standard kvality ovzduší (úroveň znečištění ovzduší je cca 57 % imisního limitu pro NOX). Použitím návrhového scénáře se přitom sníží příspěvek Elektrárny Chvaletice vůči současnému ročnímu průměru u NOX o 39,01 % (blíže viz bod [66] a závěr bodu [67] tohoto rozsudku). NSS dodává, že EU pro koncentraci rtuti nestanovila samostatnou mezní hodnotu kvalitu ovzduší (viz bod 36 stanoviska k C‑375/21).

[79]            NSS tedy s ohledem na veškeré výše popsané skutečnosti dospěl k závěru – byť byla základní kritéria pro hodnocení vlivu výjimky na životní prostředí hodnocena spíše negativně (emisní a imisní významnost výjimky, doba trvání výjimky) – že nelze i s ohledem na citovaný rozsudek Soudního dvora a po zvážení všech zjištěných skutkových okolností právě přezkoumávané věci (a to především optikou metodiky MŽP) shledat, že by emisní výjimka udělená stěžovatelce mohla způsobit závažné znečištění životního prostředí, případně ohrozit vysokou úroveň ochrany životního prostředí. NSS tedy hodnotí splnění těchto podmínek rozdílně oproti krajskému soudu.

[80]            NSS dále musí dát za pravdu stěžovatelce, že z napadeného rozsudku není dostatečně zřejmé, jak jinak měly správní orgány posoudit podmínky týkající se ochrany životního prostředí. Krajský soud nevytkl správním orgánům žádný konkrétní rozpor v jejich postupu ve vztahu k vyhlášce č. 288/2013 Sb. či metodice MŽP. Současně těmto orgánům nedal dostatečně určité indicie, jak jinak mají posoudit splnění posuzovaných podmínek, aby jejich postup byl souladný jak s metodikou MŽP, tak i právními předpisy, tedy ZIP a jeho prováděcí vyhláškou č. 288/2013 Sb. V této části je tedy rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný.

[81]            Zároveň NSS uvádí., že ctí přístup krajského soudu v napadeném rozsudku, jenž byl psán s důrazem na ochranu životního prostředí, a obecně jej sdílí. V nynější věci však bylo zapotřebí pečlivě přihlédnout k hodnocení jednotlivých kritérií podle metodiky MŽP a zvážit s ohledem na konkrétní pravidla tohoto metodického pokynu, zda případné negativní (neutrální) hodnocení některých z kritérií přesto neumožňuje, aby byla stěžovatelce udělena požadovaná emisní výjimka. Toto posouzení bylo nutné učinit i s přihlédnutím ke stěžejním závěrům stanoviska generální advokátky J. Kokott k věci C‑375/21 ze dne 22. 9. 2022, které následně aproboval též Soudní dvůr ve svém rozsudku.

[82]            NSS pro úplnost dodává, že úkolem správního soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci, nýbrž především přezkoumat zákonnost napadeného správního rozhodnutí a řízení, jež jeho vydání předcházelo. Tento úkol soud splní, jestliže posoudí, zda se správní orgán v napadeném rozhodnutí dostatečně vypořádal se zjištěným skutkovým stavem, resp. zda řádně a úplně zjistil skutkový stav a zda tam, kde se jeho rozhodnutí opíralo o interpretaci neurčitého právního pojmu, nevybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem (srov. bod 29 rozsudku 10 As 252/2015‑77).

3.3 Třetí podmínka: nepřiměřenost nákladů vůči přínosům pro životní prostředí

[83]            Již v této fázi je zřejmé, že napadený rozsudek krajského soudu v kasačním přezkumu neobstojí. NSS se přesto pečlivě zabýval i zbývajícími kasačními námitkami, neboť považuje za žádoucí zamezit dalšímu případnému procesnímu „ping‑pongu“.

[84]            Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že se žádný ze správních orgánů nezabýval skutečným posouzením (ne)přiměřenosti nákladů vůči přínosům pro životní prostředí. Správní orgány vydaly svá rozhodnutí pouze s odkazem na pozitivní hodnocení nákladové stránky věci, zdůrazňující zmařenou několikamilionovou investici do technologie SNCR. Podle krajského soudu lze nepřiměřenost nákladů shledat tam, kde by dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT bylo spojeno s vysokou investicí, zatímco aktuálně vypouštěné emisní koncentrace by nebyly výrazně vyšší oproti limitům podle závěrů o BAT a za krátký časový úsek, pro který by udělení výjimky bylo požadováno, by taková nepatrně vyšší hodnota emisí nebyla způsobilá zapříčinit žádnou znatelnější újmu životnímu prostředí (body 71‑72 rozsudku).

[85]            Stěžovatelka k tomu jen stroze namítla, že nepřiměřenost nákladů jasně vyplynula z celkového hodnocení žádosti o emisní výjimky podle metodiky MŽP.

[86]            NSS předně uvádí, že byť chápe logiku úvahy krajského soudu, nemůže s ní zcela souhlasit. Jak vyplývá již z prvního rušícího rozsudku NSS, smyslem a účelem emisní výjimky podle § 14 odst. 5 ZIP je umožnit provozovatelům zařízení, aby ve stanovené době dosáhli úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami, aniž by pro tento účel museli vynaložit náklady, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí. Současně je samozřejmě nutné dbát na to, aby tímto postupem nebylo způsobeno závažné znečištění a aby bylo celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí (bod 38 rozsudku 10 As 100/2022‑85). Doba trvání výjimky musí být dostatečná, ale zároveň přiměřená. Ostatně se podle metodiky MŽP posuzuje jako samostatné kritérium. Ideální by jistě bylo, pokud by doba trvání výjimky byla co nejkratší a mírnější emisní limity měly co nejmenší vliv na životní prostředí. Jak ale NSS podrobně vysvětlil výše, dopad na životní prostředí se hodnotí primárně optikou prvních dvou podmínek stanovených v § 14 odst. 5 ZIP.

[87]            Správní orgány vyhodnotily kritéria nákladů v drtivé většině pozitivně, tj. ve prospěch udělení emisní výjimky (str. 90‑93 rozhodnutí krajského úřadu a str. 76‑77 a 81‑82 rozhodnutí žalovaného). Správní orgány podle všeho postupovaly v souladu s metodikou MŽP. Krajský úřad blíže objasnil (str. 95 jeho rozhodnutí), že k dosažení emisních úrovní podle závěrů o BAT (v případě NOX) by byla nutná implementace technologie SCR na všech blocích Elektrárny Chvaletice. To by znamenalo vynaložit přibližně 1,496 mld. Kč na instalaci SCR a zvýšit provozní náklady proti návrhovému scénáři o přibližně 63 mil. Kč ročně. Instalace SCR by zároveň znamenala odstavení nově instalované technologie SNCR, tedy zmařenou investici v hodnotě přibližně 203,9 mil. Kč. Implementace SCR zároveň vyžaduje dlouhou odstávku zařízení, která je obvykle plánována 9‑10 let předem. Dlouhá odstávka zařízení mimo plánované období představuje vysoké ztráty z nerealizované výroby. Pro účely snížení emisí rtuti by bylo nutné realizovat projekt implementace technologie injektáže aktivního uhlí do spalinového cyklu všech bloků Elektrárny Chvaletice, což by vyžadovalo cca 95 mil. Kč investičních výdajů při velmi vysokých ročních provozních nákladech souvisejících s touto technologií (přes 79 mil. Kč ročně). Rozdíl mezi náklady návrhového scénáře a scénáře BAT je významný. Žalovaný se ztotožnil se závěry krajského úřadu.

[88]            NSS nevidí důvod popsanému postupu a zdůvodnění cokoli vytknout. Tento závěr NSS činí při vědomí, že aktuálně neexistuje jiné vodítko pro posouzení přiměřenosti nákladů nežli právě metodické pokyny MŽP.

[89]            Stěžovatelka zformulovala ve vztahu k nákladům potřebným na instalaci opatření sloužících ke snížení emisí i další námitku. Ve věci bylo sporné, zda měla být do ekonomického hodnocení započtena též investice do látkových filtrů (vedoucích ke snížení emisí rtuti), jestliže vliv této technologie nebyl promítnut do emisního limitu pro rtuť.

[90]            Krajský úřad např. na str. 16 svého rozhodnutí objasnil, že skutečný vliv látkových filtrů bude možné vyhodnotit až po instalaci, zprovoznění a optimalizaci chodu této technologie. První výsledky v tomto směru lze očekávat v průběhu roku 2021 u bloků B3 a B4, u bloků B1 a B2 pak v roce 2022 nebo později.

[91]            Efekt látkových filtrů byl do ekonomického hodnocení započítán v pravděpodobné výši 65 %. Z rozhodnutí obou správních orgánů je zřejmé, že látkové filtry budou mít vliv na snížení emisí rtuti. Tuto technologii uvádí též závěry o BAT jako jednu z nejlepších dostupných technik k tomu, aby se zabránilo emisím rtuti ze spalování černého a/nebo hnědého uhlí do ovzduší, nebo aby se tyto emise snížily (bod 2.1.6. přílohy závěrů o BAT). Není tedy sporu o tom, že látkové filtry budou mít vliv na snížení emisí rtuti. Posoudit přesný procentuální účinek této technologie není v odborné kapacitě NSS a nepouští se do toho ani krajský soud. Žalovaný konstatoval, že podle jeho názoru lze ve struktuře nákladů bezpečně uvažovat hodnotu 65 %, která je průměrem intervalu (str. 19 jeho rozhodnutí). Metodika MŽP na str. 6 říká, že pro emise Hg nebyl národní legislativou ani směrnicí 2010/75 stanoven minimální požadavek na emisní limit. Použijí se proto aktuální výsledky měření reálného stavu. V poznámce pod čarou č. 12 k této větě se uvádí, že pro tento účel musí být v optimálním případě veškeré instalované koncové technologie, které mohou sekundárně snižovat emise Hg, v době měření provozovány s nejvyšší dlouhodobě udržitelnou a technicky možnou účinností. Pokud nejsou taková data k dispozici, musí být vyhodnocen alespoň potenciální efekt uvedených technologií na emise Hg.

[92]            Naproti tomu emisní limit pro rtuť musí být stanoven pouze na základě bezpečně zjištěného aktuálního stavu (str. 4 metodiky MŽP). Jak NSS uvedl výše, skutečná účinnost látkových filtrů na emise rtuti nebyla v době vydání rozhodnutí správních orgánů bezpečně známa, jelikož doposud nebyla dokončena optimalizace této technologie a odzkoušen její chod.

[93]            NSS s ohledem na popsané okolnosti považuje za legitimní započíst do posuzovaných nákladů potenciální efekt látkových filtrů, aniž by tento efekt byl brán v potaz při stanovení emisního limitu pro rtuť v posuzovaném integrovaném povolení. I v této otázce tedy NSS zastává odlišný názor než krajský soud (srov. bod 67 napadeného rozsudku).

3.4 Zjištěný skutkový stav věci a závazný právní názor NSS

[94]            Krajský soud shledal, že ve věci nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav. Tento závěr učinil ve vztahu k možnosti stanovit odlišné emisní limity pro jednotlivé linky L1 a L2 a ve vztahu k zohlednění efektu látkových filtrů na výši emisního limitu.

[95]            Podle krajského soudu byl jediný emisní limit stanoven jako nepřiměřeně vysoký. Žalovaný neměl v době vydání svého rozhodnutí k dispozici potřebné údaje k tomu, aby mohl určit odlišné emisní limity pro jednotlivé linky, proto upravil závazný harmonogram o další povinnosti. Po jejich splnění bude zřejmé, zda je nutné v případě stěžovatelky stanovit jediný emisní limit. Podle krajského soudu však takový postup v podstatě směřuje k doložení skutkového stavu, který měl být bez pochybností zjištěn již před vydáním napadeného rozhodnutí.

[96]            Stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že stanovení rozdílných emisních limitů pro jednotlivé linky není s ohledem na technické parametry a uspořádání zařízení možné, což dále rozvedla i s odkazem na svůj provozní řád. Žalovaný její důvod prozatím akceptoval a pro účel potvrzení jediného emisního limitu pro obě linky jí stanovil další povinnosti v závazném harmonogramu – konkrétně v roce 2022 a 2023 předložit zprávu, která bude obsahovat údaje o provozní době absorbérů linky L1 a L2 a počtu provozních hodin bloků B1 a B2 odsávaných přes absorbér linky L2 a počtu provozních hodin bloků B3 a B4 odsávaných přes absorbér linky L1. Po vyhodnocení těchto údajů je možné stanovit (i pouze pro jednu z linek) odlišné emisní limity (str. 71 a 78‑79 rozhodnutí žalovaného).

[97]            NSS částečně sdílí nespokojenost krajského soudu s postupem žalovaného. Ten stěžovatelce vytkl, že v provozní evidenci chybí údaje o četnosti využití absorbéru za linkou L1 pro bloky B3 a B4 a absorbéru za linkou L2 pro bloky B1 a B2 i přesto, že je stěžovatelka povinna tyto údaje vést. Z jeho odůvodnění však jasně nevyplývá, zda stěžovatelka tyto údaje vůbec neměla k dispozici, či zda je žalovaný v jejích podkladech opravdu pouze nenalezl. V případě druhé varianty by totiž bylo záhodno, aby jeho rozhodnutí obsahovalo též důvod, proč si tyto údaje před vydáním svého rozhodnutí nevyžádal k doplnění žádosti o změnu integrovaného povolení.

[98]            NSS však kladně hodnotí skutečnost, že žalovaný zavázal stěžovatelku, aby potřebné údaje dodala, a to již v prvním a druhém roce trvání udělené emisní výjimky. Na jejich základě bude následně možné upravit emisní limity pro jednotlivé linky. Takový postup NSS považuje v konečném důsledku za dostatečně obezřetný.

[99]            K otázce efektu látkových filtrů na emise rtuti krajský soud uzavřel, že žalovaný vycházel z neaktuálních hodnot naměřených v únoru 2020, aniž vzal v potaz alespoň faktický vliv látkových filtrů, který byl znám z měření z dubna 2021.

[100]        Stěžovatelka se neztotožnila se závěry krajského soudu. Vysvětlila, že se látkové filtry v době rozhodování správních orgánů nacházely ve zkušebním provozu. Jejich skutečnou účinnost je možné vyhodnotit až po úplném dokončení celého procesu optimalizace a odzkoušení chodu této technologie. Tzv. faktický panující vliv látkových filtrů nemohl být do emisních limitů rtuti zahrnut. Hodnota emisní koncentrace se může v důsledku vlivu látkových filtrů v průběhu optimalizace podstatně měnit. Závazné podmínky obsahují kontrolní mechanismy, které reflektují proměnlivost skutkového stavu.

[101]        NSS odkazuje na své předchozí závěry v tomto rozsudku (bod [92]). Emisní limit pro rtuť má být stanoven na základě bezpečně zjištěného aktuálního stavu, preferovány přitom mají být hodnoty nižší (str. 4 metodiky MŽP). V době vydání rozhodnutí správních orgánů nebyl dokončen proces optimalizace látkových filtrů a odzkoušen jejich chod. Skutečná účinnost látkových filtrů na emise rtuti tedy nebyla v té době bezpečně známa.

[102]        Metodika MŽP (str. 6) předpokládá, že emisní limit pro rtuť má být v případě stěžovatelky (Elektrárna Chvaletice je spalovací zařízení s příkonem vyšším než 300 MWt) určen na základě reprezentativních výsledků dlouhodobého měření emisí Hg (minimálně 10 dní), případně série vícedenních autorizovaných měření emisí Hg provedených přístroji s kontinuálním záznamem dat.

[103]        Žalovaný ve svém rozhodnutí (str. 78) konstatoval, že požadavkům na reprezentativnost měření pro bezpečné zjištění úrovně emisí rtuti vyhovělo již měření emisí provedené provozovatelem v únoru 2020. Toto měření provedla autorizovaná osoba ve smyslu § 32 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší. Měření ukončená v dubnu 2021, na která odkazuje krajský soud, nebyla provedena autorizovanou osobou. Žalovaný k tomu uvedl, že tato měření „mají pouze podpůrný a informativní charakter a požadavek na jejich autorizaci jde nad rámec požadavků kladených na zjištění úrovně bezpečně zjištěného stavu emisí Hg“ (str. 77). Shodně s krajským úřadem (např. str. 37 jeho rozhodnutí) pak konstatoval, že provozní měření ještě neprokázalo konkrétní vliv látkových filtrů na emise Hg. Oba správní orgány uzavřely, že stanovený emisní limit 23 μg/m3 lze považovat za bezpečně zjištěný stav emisí rtuti podložený autorizovaným desetidenním kontinuálním měřením emisí, a to minimálně pro roky 2021 a 2022 (str. 21 rozhodnutí krajského úřadu, příp. str. 78 rozhodnutí žalovaného).

[104]        NSS má za to, že správní orgány vycházely z dostatečně zjištěného skutkového stavu i ve vztahu k určení emisního limitu pro rtuť. Z jejich odůvodnění je zřejmé, že jejich účinnost nebyla ke dni vydání napadených rozhodnutí spolehlivě známa (provoz látkových filtrů nebyl v tu dobu na všech blocích Elektrárny Chvaletice plně optimalizován). Krajský soud se ve svých závěrech odvolával na měření ukončená v dubnu 2021, nezohlednil přitom však nijak otázku, zda lze k těmto měřením při stanovení emisního limitu přihlédnout, jestliže nebyla provedena autorizovanou osobou. Bylo záhodno, aby krajský soud tyto své závěry prověřil a případně podpořil příslušnými ustanoveními zákona o ovzduší a jeho prováděcí vyhláškou č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší.

[105]        NSS v souvislosti s právě posuzovanými kasačními námitkami podotýká, že správní soudy nejsou primárně povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci; odborné posouzení věci a volba konkrétního vhodného řešení je především na osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu odborných otázek postupovaly obzvlášť obezřetně.

[106]        S právě posuzovanou otázkou dostatečně zjištěného skutkového stavu souvisí i námitka stěžovatelky, že krajský soud rozhodl v rozporu se závazným právním názorem NSS vysloveným v rušícím rozsudku 10 As 100/2022‑85. Ze závěrů krajského soudu podle stěžovatelky implicitně vyplývá, že krajský soud opětovně dospěl k závěru, že skutkový stav věci nebyl řádně zjištěn pro celé období trvání výjimky. Stěžovatelka odkázala na body 53 až 65 napadeného rozsudku.

[107]        NSS uvádí, že v nyní přezkoumávaném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci, z odlišných důvodů učiněných na základě podrobného posouzení veškerých závěrů žalovaného. Takové posouzení předchozí rozsudek krajského soudu postrádal. Krajskému soudu proto nebránil závazný právní názor NSS v tom, aby opětovně dospěl k dílčímu závěru o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, učinil‑li tak ze zcela rozdílných důvodů (blíže též odůvodnění přípustnosti kasační stížnosti v bodě [30]). Tato dílčí námitka není důvodná. Zároveň stěžovatelka formulovala tuto námitku dosti neurčitě (v podstatě jen odkazy na body napadeného rozsudku). NSS ji proto hodnotil jen v míře, která odpovídá pečlivosti a kvalitě položené kasační námitky.

3.5 Přiměřenost a dostatečnost opatření v harmonogramu

[108]        Podle krajského soudu jsou závazné podmínky stanovené v harmonogramu nepřiměřené cílům emisní výjimky. Harmonogram postrádá efektivitu přijatých opatření tak, aby opravdu zajišťovala postupné přibližování se emisním limitům podle závěrů o BAT.

[109]        Stěžovatelka v kasační stížnosti upozornila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně plně optimalizován, teprve poté lze plnohodnotně zjistit její skutečnou účinnost a v závislosti na ní případně pokračovat ve výběru a instalaci dalších technologií vhodných k dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT.

[110]        NSS již ve svém prvním rušícím rozsudku vyslovil, že cílem emisní výjimky udělené podle § 14 odst. 5 ZIP je dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT.

[111]        NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že je jistě žádoucí, aby provozovatel zařízení dosáhl úrovní emisí podle závěrů o BAT v co nejkratším časovém intervalu. Dobu trvání výjimky je však nutné určit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci a specifickým potřebám zařízení. Směrodatné jsou především skutečnosti tvrzené v žádosti o emisní výjimku a skutečnosti zjištěné správními orgány v průběhu řízení o této žádosti. Provozovatel by měl dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT nejpozději v okamžiku ukončení výjimkového režimu. Pro účel kontroly, zda provozovatel činí potřebná opatření ke snížení emisí, stanoví správní orgány v rozhodnutí o emisní výjimce (tj. v rozhodnutí o změně integrovaného povolení) závazné podmínky.

[112]        Stěžovatelce byla emisní výjimka udělena na období šesti let (tj. do 17. 8. 2027; původně stěžovatelka žádala udělení výjimky na osm let). Správní orgány v této věci dospěly k závěru, že emisní výjimka v podobě udělené stěžovatelce nebude mít výrazný negativní dopad na životní prostředí. Současně pro účel postupného dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT určily ve výroku svého rozhodnutí závazné podmínky emisní výjimky. Stěžovatelka má mj. povinnost každý rok trvání výjimkového režimu předkládat zprávu o realizovaných opatření (příp. o účinnosti těchto opatření), které mají vést ke snížení jejích emisí. Nejpozději v polovině trvání výjimky správní orgán přezkoumá, zda Elektrárna Chvaletice stabilně dosahuje nižších hodnot emisí, než je uložený limit, a případně tento emisní limit sníží, či ukončí výjimkový režim (žalovaný doplnil časový harmonogram o další povinnosti, na jejichž základě stěžovatelka eventuálně navrhne nižší emisní limit již po dvou letech trvání výjimky, a to i pouze k části zařízení).

[113]        Správní orgány současně upozornily, že mohou na základě přezkumu podle § 18 odst. 1 ZIP kdykoli ověřit, zda nedošlo ke změně okolností, za kterých byla výjimka povolena. Závazné podmínky emisní výjimky tedy mohou být upraveny i mimo stanovený časový harmonogram (str. 19 rozhodnutí krajského úřadu, str. 86 rozhodnutí žalovaného).

[114]        NSS považuje popsaná pravidla výjimkového režimu za dostatečně přiměřená. Stěžovatelka v žádosti uvedla, jaká opatření zavedla a kdy lze očekávat jejich optimalizaci, a tedy i hodnotit jejich efekt na hodnoty emisí. Správní orgány vzaly tyto okolnosti v potaz při sestavování závazného časového harmonogramu (str. 17‑19 rozhodnutí krajského úřadu). NSS ověřil, že stěžovatelka se zaměřila na technologie, které jsou podle závěrů o BAT ve vztahu ke snížení emisí rtuti a oxidů dusíku považovány za nejúčinnější (viz body 2.1.3. a 2.1.6. přílohy k závěrům o BAT). Z rozhodnutí správních orgánů je zjevné, že dopředu nelze bezpečně předvídat vliv konkrétních technologií. Nebudou‑li zavedená opatření dostačující, stěžovatelka přijme další opatření. Pro tento účel jsou v harmonogramu stanoveny povinnosti týkající se analýzy trhu a výběru dalších vhodných řešení (viz odůvodnění harmonogramu na str. 17‑19 rozhodnutí krajského úřadu).

3.6 Legitimní očekávání

[115]        Stěžovatelka očekávala, že jí po splnění stanovených podmínek bude výjimka udělena. Lze to ostatně považovat za správní praxi, podle stěžovatelčiných informací totiž bylo v ČR uděleno celkem 22 výjimek, zatímco zamítnuta nebyla žádná.

[116]        NSS k této poněkud vágně a nesrozumitelně položené námitce uvádí, že na udělení emisní výjimky není právní nárok ani při splnění veškerých stanovených podmínek. Podle NSS správní orgány posoudily žádost stěžovatelky o emisní výjimku v souladu s metodikou MŽP a zároveň s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci. Shledaly přitom, že veškeré podmínky pro udělení emisní výjimky byly splněny. Krajský soud dospěl k opačnému závěru, což také náležitě zdůvodnil. NSS ve věci nespatřuje žádné pochybení, které by mělo zapříčinit porušení zásady rovnosti a principu legitimního očekávání ze strany správních orgánů.

[117]        NSS pouze pro úplnost dodává, že správní praxe, kterou by mohlo být založeno legitimní očekávání, není absolutně nepřekonatelná, nýbrž ji lze měnit. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká (např. viz rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005‑86). Zásada legitimního očekávání je také omezena jinými zásadami, které je správní orgán v průběhu správního řízení povinen respektovat, zejm. zásadou legality (rozsudek NSS ze dne 16. 10. 2010, čj. 1 Afs 50/2009‑233, bod 26). Legitimní očekávání však nezakládá postup správních orgánů, který není v souladu se zákonem (viz rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, čj. 5 As 155/2015‑35, č. 3444/2016 Sb. NSS). Zároveň platí, že důraz na nároky kladené na změnu již existující správní praxe se odvíjí od její ustálenosti (viz 1 Afs 50/2009‑233, bod 29).

3.7 Požadavek určit emisní stropy

[118]        Krajský soud v napadeném rozsudku shledal, že je nezbytné, aby bylo předpokládané roční absolutní množství emisí stanoveno ve výroku rozhodnutí žalovaného, i přestože to zákon výslovně nevyžaduje. Vyhověl tak žalobní námitce, podle které měl výrok rozhodnutí o povolení výjimky obsahovat i plán výroby.

[119]        Stěžovatelka namítla, že krajský soud po žalovaném požaduje, aby porušil zásadu stanovenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a nad rámec zákona ve svém rozhodnutí stanovil emisní stropy. Tím se dopouští extenzivního výkladu zákona o integrované prevenci.

[120]        Podle § 2 písm. i) zákona o ochraně ovzduší se emisním limitem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky nebo skupiny znečišťujících látek vnášené do ovzduší ze stacionárního zdroje. Podle § 2 písm. j) téhož zákona se emisním stropem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky vnesené do ovzduší za kalendářní rok.[5] Emisní limity musí být dodrženy na každém komínovém průduchu nebo výduchu do ovzduší (§ 4 odst. 2 zákona o ovzduší). Emisní stropy se stanovují pro stacionární zdroj, skupinu stacionárních nebo mobilních zdrojů, provozovnu nebo vymezené území (§ 4 odst. 4 zákona o ovzduší). Emisní stropy doplňují emisní limity (§ 4 odst. 5 zákona o ovzduší).

[121]        Emisní limity i emisní stropy představují stěžejní nástroje regulace emisí ze zdrojů znečišťování (rozsudek NSS ze dne 23. 11. 2020, čj. 4 As 150/2019‑54, č. 4135/2021 Sb. NSS, bod 43). Emisní stropy slouží jako doplňující opatření k emisním limitům, jedná se tedy o nástroj dalšího omezení emisí ze stacionárního zdroje, jehož pomocí se tzv. zastropuje množství určité znečišťující látky vypouštěné ze zdroje v celém roce (BEJČKOVÁ, Pavla. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Cit. z Aspi k § 4).

[122]        Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že podle metodiky MŽP je možné v případě použití § 14 odst. 5 ZIP určit emisní stropy pouze na základě návrhu provozovatele a současně pouze tehdy, pokud by bylo hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů s převládajícími negativními parametry.

[123]        S výkladem provedeným stěžovatelkou nelze zcela souhlasit. Příslušný text v metodice MŽP je nutné chápat jako určitou možnost získat emisní výjimku i v případě, že provozovatel nesplňuje parametry v metodice vymezené – jak je na její str. 13 výslovně uvedeno: „Pokud by však hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů vycházelo obojí s převládajícími negativními parametry (a není tedy čím případnou výjimku odůvodnit), může provozovatel přistoupit k tomu, že v rámci opatření v návrhovém scénáři navrhne omezení emisí prostřednictvím emisního stropu a poté provede nové vyhodnocení.“ S ohledem na výše uvedený výklad k možnosti určit emisní stropy správním orgánům nic nebrání v tom, aby stanovily k emisním limitům též emisní stropy, budou‑li to považovat s ohledem na konkrétní okolnosti věci za žádoucí, a to i přestože provozovatel jejich stanovení nenavrhl. Ostatně NSS v předchozích bodech tohoto rozsudku obsáhle vysvětlil, že při vydání integrovaného povolení je vždy nutné reflektovat vliv na kvalitu ovzduší (viz bod [73]).

[124]        Krajský soud přisvědčil žalobní námitce, podle které závazné podmínky integrovaného povolení postrádají meze pro případ překročení plánovaného objemu výrobu, které s sebou přinese zvýšení emisí polutantů. Podle žalovaného nelze předjímat, že stěžovatelka nedodrží plán výroby. Krajský úřad bude mít k dispozici všechny údaje nezbytné ke kontrole dodržení plánovaného objemu provozní doby i emisí, stěžovatelka tyto údaje ohlašuje v rámci souhrnné provozní evidence. Budou‑li hodnoty plánovaných parametrů překračovány, může úřad činit potřebné kroky podle § 18 odst. 1 ZIP (viz str. 86 rozhodnutí žalovaného).

[125]        Ustanovení § 18 odst. 1 ZIP stanoví, že úřad provede alespoň každých 8 let přezkum, zda nedošlo ke změně okolností, které mohou vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení. Výkladem tohoto ustanovení se NSS zabýval v rozsudku ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 70/2014‑52. Vysvětlil v něm, že „institut přezkumu není omezen jen na posouzení, jak provozovatel plní závazné podmínky integrovaného povolení, ale je nastaven šířeji – předmětem přezkumu může být i změna okolností, tedy jakákoli změna skutkového stavu, ke které došlo v době od vydání integrovaného povolení, bez ohledu na to, zda je přičitatelná chování provozovatele (jeho plnění podmínek), může‑li vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení“. Účelem postupu podle § 18 odst. 1 ZIP je zjistit případnou změnu okolností, která nastala po stanovení závazných podmínek integrovaného povolení. Nejedná se tedy „o přezkoumání, zda závazné podmínky byly definovány správně, ale o reakci na možnou změnu skutkových okolností rozhodných pro parametry závazných podmínek, k nimž mohlo dojít v průběhu času“. Pokud v mezidobí dojde ke změnám relevantních skutkových okolností v takovém rozsahu, že jim již dříve stanovené závazné podmínky neodpovídají, následuje postup podle § 19 či § 19a ZIP.

[126]        Navazující ustanovení (§ 18 odst. 2 až 6 ZIP) dále stanoví, kdy se přezkum (mimo obecnou, maximálně osmiletou periodu) provést musí, respektive může. Jedná se tedy o případy, kdy je dán kvalifikovaný předpoklad, že ke změně okolností opravdu došlo. Mezi tyto případy se řadí např. situace, kdy se má za to, že došlo k závažnému porušení podmínek integrovaného povolení; je‑li znečištění životního prostředí v důsledku provozu zařízení tak značné, že významně přesahuje standard kvality životního prostředí a nelze se k němu přiblížit jinak než změnou závazných podmínek provozu zařízení, případně i pokud je v místě provozu zařízení dlouhodobě překračován standard kvality životního prostředí.

[127]        Možnost stanovit emisní stropy je tedy dána i v průběhu trvání emisní výjimky na základě přezkumu provedeného správním orgánem podle citovaných ustanovení.

[128]        V této věci ovšem nebylo nutné uvažovat o zařazení emisních stropů mezi závazné podmínky integrovaného povolení. Hodnocení kritérií podle metodiky MŽP bylo s převahou pozitivní, stěžovatelka tak neměla důvod uchýlit se k „pomocné“ variantě a navrhnout v jejím případě stanovení emisních stropů. Správní orgány celkově vyhodnotily, že dopad emisní výjimky na životní prostředí nebude natolik významný, aby zde bylo možné dovodit, že bude způsobeno závažné znečištění životního prostředí, případně ohrožena vysoká úroveň ochrany životního prostředí. Tuto možnost tedy ani nemusely správní orgány při vydání svých rozhodnutí zvažovat. NSS hodnotí požadavek krajského soudu na stanovení emisních stropů v závazných podmínkách integrovaného povolení jako nepřípadný.

4.     Závěr a náklady řízení

[129]        Ze všech shora uvedených důvodů NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Poučení:  Proti tomuto rozsudku  nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 29. srpna 2023

Ondřej Mrákota

předseda senátu

[1] Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí rozsudkem ze dne 27. 1. 2021 (věc T-699/17, Polsko v. Komise) kvůli procesní vadě při přijímání rozhodnutí. Rozhodnutí poté bylo nahrazeno obsahově totožným prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2021/2326 ze dne 30. 11. 2021 (viz bod 8 preambule nového prováděcího rozhodnutí). Rozsudek Tribunálu napadla Evropská komise kasačním opravným prostředkem, jejž Soudní dvůr zamítl rozsudkem ze dne 14. 7. 2022, věc C-207/21 P.

[2] Bod 16 preambule směrnice 2010/75: Pro účely zohlednění určitých zvláštních okolností, kdy by použití úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí, by měly mít příslušné orgány možnost stanovit mezní hodnoty emisí, jež se od uvedených úrovní odchylují. Takovéto odchylky by měly vycházet z hodnocení zohledňujícího přesně definovaná kritéria. Mezní hodnoty emisí stanovené v této směrnici by neměly být překročeny. V žádném případě by nemělo být způsobeno závažné znečištění a celkově by mělo být dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí.

[3] Čl. 18 směrnice 2010/75: Pokud určitá norma kvality životního prostředí vyžaduje dodržení přísnějších podmínek, než jakých lze dosáhnout použitím nejlepších dostupných technik, uvedou se v povolení dodatečná opatření, aniž jsou dotčena jiná opatření, která mohou být k dosažení souladu s normami kvality životního prostředí učiněna.

[4] Podle § 13 odst. 3 písm. d) ZIP vydané integrované povolení obsahuje kromě obecných náležitostí též podmínky provozu zařízení, dále postupy a opatření zabezpečující plnění těchto podmínek (dále jen „závazné podmínky provozu“).

[5] ZIP definuje pouze emisní limity. Podle jeho § 2 písm. d) se emisním limitem rozumí nejvýše přípustná emise vyjádřená množstvím, koncentrací, hmotnostním tokem nebo jinou specifickou veličinou, která nesmí být během jednoho či několika časových období překročena; emisní limity mohou být též stanoveny pro určité skupiny, druhy či kategorie látek, zejména pro ty, které jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.