č. j. 10 Af 4/2023‑ 39
USNESENÍ
Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové a soudců JUDr. Vladimíra Gabriela Navrátila a JUDr. Jaromíra Klepše ve věci
žalobkyně: Z. Š.
proti
žalovanému: Ministerstvo financí
sídlem Letenská 252/15, 118 10 Praha 1
o žalobě proti rozhodnutí ministra financí č. j. MF-17659/2022/3903-12 z 8. 12. 2022
takto:
Odůvodnění:
1. Žalobkyně podala 18. 7. 2017 k Městskému úřadu Frýdlant nad Ostravicí (dále jen „Městský úřad“) žádost o vrácení poplatků za pořízení kopií z celkem šesti správních spisů ve výši 155 Kč (dále jen „žádost“). Městský úřad žalobkyni rozhodnutím z 21. 8. 2017 nevyhověl. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě, který rozsudkem č. j. 22 A 180/2017-31 z 26. 9. 2018 rozhodnutí Městského úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Jeho rozhodnutí totiž bylo předčasné a nepřezkoumatelné: správce poplatku si měl nejdříve učinit úsudek o možném účastenství žalobkyně v rámci jednotlivých správních řízení a poté posoudit, zda je oprávněn po ní poplatky požadovat s ohledem na charakter jednotlivých listin.
2. Rozhodnutím z 12. 8. 2019 Městský úřad žádosti žalobkyně opakovaně nevyhověl. Krajský úřad pro Moravskoslezský kraj (dále jen „Krajský úřad“) jeho rozhodnutí v rámci zkráceného přezkumu dle § 97 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dne 6. 2. 2020 zrušil pro nezákonnost, neboť Městský úřad neměl postupovat dle správního řádu, ale dle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Proti rozhodnutí Krajského úřadu žalobkyně podala odvolání, které Ministerstvo financí rozhodnutím z 21. 5. 2020 zamítlo a rozhodnutí potvrdilo.
3. Ani třetím rozhodnutím z 3. 8. 2021 Městský úřad žádosti žalobkyně nevyhověl. V souladu s názorem Krajského soudu v Ostravě vysloveným v rozsudku č. j. 22 A 180/2017-31 se přitom zabýval otázkou, za jaké listiny (resp. pořízení jejich kopií) byly žalobkyni poplatky vyměřeny, a zda se nejedná o kopie listin, které měly být žalobkyni zaslány z titulu jejího účastenství v řízeních. Zároveň ale nepovažoval za rozhodné, zda měla žalobkyně v tom kterém řízení postavení účastníka řízení. Z titulu samotného účastenství totiž nemá žádný účastník řízení nárok na poskytnutí kopií žádných písemností ze správního spisu bez úhrady správního poplatku.
4. Po žalobkyní podaném odvolání Krajský úřad rozhodnutím z 20. 10. 2021 dle § 116 odst. 3 daňového řádu vrátil věc Městskému úřadu k postupu dle § 113 odst. 1 daňového řádu pro nepřezkoumatelnost. Z rozhodnutí Městského úřadu sice vyplývá, za jaké listiny (resp. pořízení jejich kopií) nebyl žalobkyni vrácen poplatek, ale není zde uvedeno, zda tyto písemnosti měla jako možná účastnice řízení dostat či nikoliv, a není zřejmé, co Městský úřad myslel tím, že žalobkyně nebyla zahrnuta do okruhu účastníků (zda jím nebyla ze zákona, nebo z důvodu pochybení správních orgánů, které řízení vedly). Připomněl pak závazný rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 180/2017-31 a konstatoval, že pokud byla žalobkyně účastnicí stavebních řízení a požadovala kopie, které neobdržela, ačkoli jako účastnice měla, má nárok na jejich poskytnutí bez poplatku.
5. Ministerstvo financí nařídilo rozhodnutím č. j. MF-17659/2022/3903-3 z 9. 8. 2022 přezkum rozhodnutí Krajského úřadu z 20. 10. 2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Podnět k přezkumu podal Městský úřad z důvodu nesouhlasu s odůvodněním rozhodnutí Krajského úřadu. Poukázal především na to, že je obtížné určit okruh účastníků řízení. S těmito důvody pro přezkum rozhodnutí se však Ministerstvo financí neztotožnilo s poukazem na § 78 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen „s. ř. s.“), který stanoví povinnost správního orgánu respektovat právní názor soudu v dalším řízení. Přezkum rozhodnutí Krajského úřadu z 20. 10. 2021 byl však nařízen z jiných důvodů: ust. § 113 odst. 1 daňového řádu upravuje případy, kdy správce daně, jehož rozhodnutí je napadeno, je oprávněn o odvolání rozhodnout sám. Nepřezkoumatelnost, pro kterou Krajský úřad vrátil rozhodnutí zpět Městskému úřadu, však mezi těmito důvody není. Z rozhodnutí není ani patrno, že měl Krajský úřad za to, že může Městský úřad bez dalšího rozhodnout; naopak tím, že ho zavázal nejprve vést důkazní řízení k prokázání „jaké kopie listin žadatelka požadovala a zda je měla jako účastník řízení obdržet“, a teprve poté vydat rozhodnutí, nemohl učinit závěr, že jsou dány důvody pro aplikaci § 113 odst. 1 daňového řádu a využít tak postupu dle § 116 odst. 3 téhož zákona. V daňovém řízení se uplatní apelační princip, který neumožňuje zrušit a vrátit věc k novému řízení a rozhodnutí. Naopak odvolací orgán provádí nápravu skutkového stavu a právních vad prvního stupně postupem dle § 115 daňového řádu z důvodu, že obě řízení tvoří jeden celek. Jinými slovy, Krajský úřad měl po zjištění vad ze strany Městského úřadu uplatnit § 115 daňového řádu (provést dokazování k doplnění podkladů při respektování závazných názorů Krajského soudu v Ostravě), případně uložit Městskému úřadu dokazování provést. Poté mohl rozhodnout dle § 116 odst. 1 daňového řádu, tedy přezkoumávané rozhodnutí změnit. Nezákonnost rozhodnutí Ministerstvo financí spatřilo též v tom, že při aplikaci § 113 odst. 1 daňového řádu se věc vrací úředním postupem, nikoliv rozhodnutím. Ministerstvo financí proto zavázalo Krajský úřad k posouzení, zda je s ohledem na závěry Krajského soudu v Ostravě nezbytné doplnit v odvolacím řízení dokazování; dospěje-li ke kladnému závěru, provede dle § 115 daňového řádu důkazní řízení. Výsledkem pak bude buď změna rozhodnutí Městského úřadu, nebo jeho zrušení a zastavení řízení, nebo zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí Městského úřadu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, jejž ministr financí žalobou napadeným rozhodnutím zamítl, neboť se s názorem Ministerstva financí plně ztotožnil.
6. Žalobou doručenou 21. 2. 2023 Krajskému soudu v Ostravě se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí ministra financí z 8. 12. 2022. Upozorňuje, že ministr financí nezohlednil skutečnost, že doposud probíhají soudní řízení u Krajského soudu v Ostravě, potažmo u NSS, jejichž výsledek může mít vliv na napadené rozhodnutí. Rovněž nesouhlasí se závěry ministra, že správcem poplatku, který je dle napadeného rozhodnutí povinen učinit si úsudek o otázce účastenství žalobkyně v jednotlivých stavebních řízení a v návaznosti na to o její poplatkové povinnosti, je dle závazného právního názoru Krajského soudu v Ostravě v daném případě Krajský úřad; podle žalobkynina názoru je jím pouze Městský úřad. Krajský soud v Ostravě usnesením z 23. 2. 2023 vyslovil svou místní nepříslušnost a věc postoupil Městskému soudu v Praze, neboť správním orgánem, který v dané věci rozhodoval v prvním stupni, je Ministerstvo financí, podle jehož sídla se místní příslušnost řídí.
7. Žalovaný s žalobou nesouhlasí a má především za to, že napadené rozhodnutí je úkonem, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a žaloba proti němu je tak nepřípustná. Bez ohledu na tuto skutečnost je však žaloba nedůvodná.
8. Soud se nejprve zabýval přípustností žaloby. V rámci toho také zkoumal, zda rozhodnutí o nařízení přezkumu podle § 121 a násl. daňového řádu naplňuje znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., případně zda není ze soudního přezkumu vyloučeno.
9. Dle § 70 s. ř. s. jsou ze soudního přezkumu vyloučeny mimo jiné úkony správního orgánu, a) které nejsou rozhodnutími, b) předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem.
10. Dle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ‚rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
11. Výkladem těchto ustanovení se opakovaně zabýval NSS, přičemž za jedno ze stěžejních rozhodnutí soud považuje rozsudek č. j. 9 Afs 257/2016-62 z 6. 4. 2017, v němž NSS vyložil, že „[ž]alobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“ Následně dodal, že již „v celé řadě svých rozhodnutí k závěru, že důsledky, které nařízení přezkoumání rozhodnutí v daňovém řízení z moci úřední způsobuje, ve svém souhrnu zakládají žalobní legitimaci daňového subjektu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. možnost bránit se proti rozhodnutí o nařízení přezkumu soudní cestou [...]“. Ke shodnému závěru dospěl i zdejší soud v rozsudcích č. j. 14 Af 52/2021-42 z 23. 6. 2022 nebo č. j. 5 Af 38/2017-68 z 30. 7. 2020.
12. Žaloby proti rozhodnutí o nařízení přezkumu podle daňového řádu už správní soudy opakovaně věcně projednávaly a zabývaly se mimo jiné tím, zda nespadají pod některou z výluk ze soudního přezkumu. O to je ostatně mezi účastníky řízení spor i v tomto řízení.
13. Ve vztahu k výluce podle § 70 písm. c) s. ř. s. (rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem) správní soudy setrvale judikují, že takovými rozhodnutími jsou například rozhodnutí o přerušení řízení, o vyloučení úřední osoby pro podjatost, rozhodnutí o odvolání proti výzvě k zaplacení správního poplatku nebo rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty. NSS k tomu v rozsudku č. j. 9 Afs 257/2016-62 konstatoval: „Zároveň platí, že kompetenční výluky představují výjimky ze soudní pravomoci a omezení práva na přístup k soudu; proto je nelze extenzivním výkladem rozšiřovat, nýbrž je nutno vykládat je naopak restriktivně a v pochybnostech se přiklánět k výkladu připouštějící soudní přezkum. […] Nařídí-li instančně vyšší správce daně přezkoumání rozhodnutí o stanovení daně, znamená to, že dospěl k závěru, že toto rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy (nebo se zakládá na podstatných vadách řízení) a zároveň, že okolnosti nasvědčují tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši. V rámci přezkumu se zkoumá nejen obsah původního rozhodnutí, ale i řízení a postupy, které tomuto rozhodnutí předcházely. Tímto právním názorem je správce daně, který rozhodl v posledním stupni, a který rozhoduje ve druhé fázi přezkumného řízení, ve smyslu § 123 odst. 3 daňového řádu vázán; má tedy závazně vyřešenu především otázku protiprávnosti napadeného rozhodnutí a nemůže sám dospět k závěru opačnému. […] Jestliže tedy instančně vyšší správce daně nařídí přezkum rozhodnutí o stanovení daně, a to rozhodnutím, v němž se závazně vyslovuje o protiprávnosti rozhodnutí původního, nebo o podstatných vadách řízení, jež mu předcházely, zasahuje tím do právní sféry daňového subjektu.“ Rozhodnutí o nařízení přezkumu tedy ze své povahy nemůže být rozhodnutím, jimž se pouze upravuje vedení řízení (srov. také rozsudek NSS č. j. 10 Afs 165/2016-27 z 8. 9. 2016).
15. Ve všech těchto případech bylo rozhodnutí o nařízení přezkumu (resp. rozhodnutí o odvolání či rozkladu proti němu) rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. To však nevyplývá z jeho podstaty, nýbrž odvíjí se od toho, jestli se v daném řízení nějak projevilo v právní sféře jeho účastníků, jako je tomu u každého jiného rozhodnutí správních orgánů. Soud přitom shledal, že v této věci napadené rozhodnutí tuto podmínku nesplňuje.
16. V prvé řadě je třeba uvést, že žalovaným přezkoumávané rozhodnutí, tedy rozhodnutí Krajského úřadu z 20. 10. 2021, bylo vydáno ve prospěch žalobkyně. Krajský úřad totiž věc vrátil Městskému úřadu k opětovnému posouzení a vytkl mu nesprávný procesní postup, jenž vedl k nevyhovění žalobkynině žádosti (nebyly jí vráceny poplatky). Zároveň upozornil Městský úřad na povinnost respektovat závazný právní názor Krajského soudu v Ostravě, který v obecné rovině rovněž svědčil žalobkyni, a uzavřel, že je třeba přesně specifikovat, kterých listin chtěla žalobkyně kopii a zda je neměla dostat bezplatně již v průběhu řízení jako jeho účastnice, ale neobdržela je, a teprve pak případně rozhodnout o poplatkové povinnosti. Nařízením přezkumu nebyl tento závazný pokyn nijak dotčen. Ministerstvo financí naopak poukázalo na § 78 odst. 5 s. ř. s., dle nějž je správní orgán vázán názorem soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku. I po nařízení přezkumu tedy platily závěry o tom, že Městský úřad postupoval v řízení procesně vadným způsobem. Jediným důvodem, kvůli němuž byl přezkum nařízen, byla nesprávná aplikace § 113 odst. 1 daňového řádu. Nezákonnost způsoboval toliko procesní postup odvolacího orgánu, nikoliv nesprávné posouzení hmotněprávní otázky. Soudu tak není zřejmé, jak by se mohlo nařízení přezkumu promítnout do právní sféry žalobkyně. Jinak by tomu samozřejmě bylo např. u nařízení přezkumu rozhodnutí, kterým by byly žalobkyni poplatky vráceny, a názor dozorčího orgánu by zavazoval při opětovném rozhodování žalobkyni poplatky nevrátit, resp. by hmotné právo vykládal jakkoli v její neprospěch.
17. Přezkoumávaným rozhodnutím odvolací správní orgán vrátil věc prvostupňovému orgánu k dalším procesním úkonům při vyřizování žalobkyniny žádosti. Řízení o žádosti tím neskončilo, a proto rozhodnutí odvolacího orgánu závazně neupravovalo žalobkynina práva a povinnosti a nemohlo se dotknout její právní sféry. Takové účinky může mít až konečné rozhodnutí o žádosti. Přezkoumávané rozhodnutí tak nebylo rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. a žalobkyně by proti němu nemohla ani např. podat správní žalobu. A jestliže se toto rozhodnutí nijak nedotklo žalobkyniny právní sféry, pak totéž musí zásadně platit o nařízení přezkumu takového rozhodnutí. Shodnou úvahu aproboval NSS ve vztahu k rozhodnutí o účastenství, jež obecně je soudně přezkoumatelné, ale je-li vydáno v řízení o výjimce podle § 169 stavebního zákona, které končí rozhodnutím vyloučeným ze samostatného soudního přezkumu, platí totéž o rozhodnutí o účastenství (bod 19 rozsudku č. j. 4 As 307/2021-44 z 6. 6. 2023). Výjimkou z této zásady by mohla být jedině situace, kdy by rozhodnutí o nařízení přezkumu obsahovalo závazný právní názor, jenž by předurčoval výsledek řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí. Tak tomu však v nynější věci nebylo. Rozhodnutí o nařízení přezkumu ani rozhodnutí o rozkladu podanému proti němu se nijak nevyjadřují k žalobkyniným hmotným právům, nýbrž zabývají se výlučně procesními otázkami a ponechávají na orgánech rozhodujících v původním řízením, jakým způsobem o žalobkynině žádosti meritorně rozhodnout. Je v nich výslovně uvedeno, že podle toho, jak Krajský úřad posoudí stěžejní otázky, jimiž se správní orgány dosud nezabývaly (resp. zabývaly se jimi nesprávně), může prvostupňové rozhodnutí změnit, potvrdit jako věcně správné nebo zrušit a řízení zastavit (srov. bod 5 tohoto rozsudku). Obsah napadeného rozhodnutí tedy závazně neurčuje, jakým způsobem řízení o žalobkynině žádosti v budoucnu skončí. Ostatně sama žalobkyně na straně 3 repliky uprostřed uvedla, že rozhodnutí Krajského úřadu bylo ve skutečnosti v materiálním smyslu „pouhým“ úředním postupem, a nikoli rozhodnutím.
18. Jen pro úplnost soud podotýká, že bylo primárně na žalobkyni, aby tvrdila, že – a případně jak – se napadené rozhodnutí negativně projevilo v její právní sféře ve smyslu citované judikatury. Splnění této povinnosti je třeba vykládat vůči žalobkyni vstřícně. Aktivní žalobní legitimace tak bude dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení žalobkyně není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do její právní sféry v žádném případě dojít nemohlo. Z obsahu žalobních tvrzení však není ani náznakem zřejmé, jak by se prvostupňové a napadené rozhodnutí mělo negativně dotknout právní sféry žalobkyně.
19. Žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím byl nařízen přezkum rozhodnutí, které se nijak nedotklo žalobkyniny právní sféry. Napadené rozhodnutí je proto podle § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno. Soud proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou.
20. S ohledem na uvedené je pak nadbytečné zabývat se žalobními body zpochybňujícímu zákonnost shora popsaných procesních kroků správních orgánů. Soud k tomu není v tomto řízení oprávněn.
21. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o § 60 odst. 3 větu první s. ř. s., podle níž žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jestliže žaloba byla odmítnuta.
22. Soud zároveň rozhodl o vrácení soudního poplatku, který žalobkyně zaplatila za podání žaloby (3 000 Kč), postupem dle § 10 odst. 3 poslední věty zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, jenž stanoví, že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Soudní poplatek bude žalobkyni vrácen do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení (§ 10a zákona o soudních poplatcích) na bankovní účet, z nějž byl zaplacen, pakliže žalobkyně ve stanovené lhůtě nesdělí soudu za tímto účelem číslo jiného bankovního účtu nebo nepožádá o vrácení soudního poplatku poštovní poukázkou.
Poučení:
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno, a to v tolika vyhotoveních (podává-li se v listinné podobě), aby jedno zůstalo soudu a každý účastník dostal jeden stejnopis. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Praha 20. července 2023
JUDr. Ing. Viera Horčicová v. r.
předsedkyně senátu