[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: Český svaz ochránců přírody Šumperk, nám. Republiky 1643/2, Šumperk, zast. advokátkou Mgr. Dominikou Kovaříkovou, Horní náměstí 365/7, Olomouc, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, Jeremenkova 1191/40a, Olomouc, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2021, čj. KUOK 94237/2021, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci ze dne 15. 2. 2023, čj. 60 A 80/2021‑36,

takto:

1.                 Kasační stížnost se zamítá.

2.              Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

[1]               V nynější věci NSS posuzoval zákonnost rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin a náhradní výsadbě podle § 8 odst. 1 a § 9 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. 

[2]               Město Šumperk požádalo o povolení k pokácení 5 stromů nacházejících se v rozličných lokalitách města. Městský úřad Šumperk (správní orgán I. stupně) kácení stromů povolil a současně městu uložil náhradní výsadbu 9 stromů. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že jde o dřeviny se závažnými zdravotními defekty. Kromě nevyhovujícího zdravotního stavu mají dřeviny rovněž viditelně nízkou funkčnost i estetickou hodnotu a jsou tak bezesporu neperspektivní v dalším možném vývoji. Případný dendrologický zásah je nereálný, neboť by vedl ke vzniku nestabilních, nebezpečných a nevzhledných torz. Při místním šetření nebyly zjištěny známky přítomnosti chráněných či ohrožených druhů. Proto správní orgán upřednostnil veřejný zájem na zajištění bezpečnosti osob pohybujících se na veřejném prostranství a ochranu majetku v okolí stromů, protože v důsledku stavu stromů existuje riziko zranění osob nebo poškození majetku.

[3]               Žalobce (který je občanským sdružením ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny) proti tomuto rozhodnutí podal odvolání, které žalovaný zamítl. Podle žalovaného je téměř vždy nesporný vliv stromů na klima, estetický význam a také funkce stromu jako biotopu. Náhradní výsadba 9 kusů dřevin je podle žalovaného dostačující nejen s ohledem na dřeviny, ale i na druhy živočichů, kteří na ně jsou vázáni. Obecně je vhodnější výsadba vzrostlejších dřevin, což bylo splněno. Rovněž byl dodržen princip náhradní výsadby co nejblíže místu, kde vznikne ekologická újma. Žalovaný uvedl, že za topol kanadský byly navrženy dva jeřáby střední velikosti, což v budoucnu předpokládá snížení rizika zasahování do průjezdového profilu cesty, v dané lokalitě se zvýší ekologická funkce (opylování hmyzem, plody pro ptactvo) a estetická funkce (estetické působení plodů). Za břízu a borovici jsou navrženy tři slivoně, které budou umístěny z boční strany domu, protože se kácené stromy nacházejí v těsné blízkosti bytového domu a v pásu mezi ním. Za jírovec maďal je navržen jeden jírovec pleťový, který má vyšší odolnost proti škůdcům, kteří často napadají jírovce v intravilánu obce, a dále slivoň jako druh s obdobím květu zasahujícím do časně jarního období, jehož zástupce v místě chyběl (nadto to má též význam estetický ‑ červená barva stromu). Za třešeň jsou navrženy dva šácholany Soulangeovy, které jsou vzrůstem srovnatelné, ačkoli se jedná o keře. To zachová rozhledové rozměry, nedojde ke kolizi s inženýrskými sítěmi v okolí, navíc jsou v bezprostředním okolí další plně vzrostlé stromy.

[4]               Následně se žalobce obrátil na krajský soud, který rozsudkem žalobu zamítl. Krajský soud se ve všech podstatných bodech shodl se závěry žalovaného.

[5]               Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (před NSS vystupuje jako stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel i nadále trvá na tom, že městský úřad jako správní orgán I. stupně nedostatečně odůvodnil své rozhodnutí. Ačkoli si stěžovatel uvědomuje, že správní řízení tvoří jeden celek, je přesvědčen, že žalovaný jako odvolací správní orgán odůvodnění doplnil až přespříliš, čímž ale porušil zásadu dvojinstančnosti správního řízení. Není možné, aby odvolací správní orgán rozhojnil odůvodnění rozhodnutí na základě žádosti doplněné v odvolacím řízení. Žadatel mohl žádost doplnit v řízení před městským úřadem, nikoli až v řízení odvolacím. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, jak krajský soud nahlíží na jeho roli ve správním řízení (bod 17 napadeného rozsudku). Podle krajského soudu ani nebylo třeba, aby povolení obsahovalo hodnocení konkrétních funkcí jednotlivých stromů. Tento závěr je ovšem chybný, protože bez konkrétního hodnocení nelze přezkoumat adekvátnost náhradní výsadby. Pouhé konstatování, že město navrhuje vysadit za pokácené stromy náhradní výsadbu, nelze považovat za dostatečnou úvahu správního orgánu. Konečně podle stěžovatele správní orgány nedostatečně hájily veřejný zájem na adekvátní a řádně odůvodněné náhradní výsadbě jako kompenzaci za ekologickou újmu vzniklou pokácením stromů, čímž porušily povinnosti při ochraně životního prostředí.

[6]               Ke kasační stížnosti se vyjádřil žalovaný, který ji navrhl zamítnout. Podle něj bylo rozhodnutí městského úřadu jako celek dostatečně odůvodněno. Není pravda, že žalovaný nepřípustně doplnil podstatnou část odůvodnění až během odvolacího řízení. Dostatečně odůvodněn byl i závěr městského úřadu o rozsahu a podobě náhradní výsadby. Žalovaný je rovněž přesvědčen, že oba správní orgány dostatečně hájily veřejný zájem na ochraně životního prostředí, což ostatně nejlépe dokládá skutečnost, že uložily téměř dvojnásobnou náhradní výsadbu oproti počtu vykácených stromů.

[7]               Kasační stížnost není důvodná.

[8]               NSS předesílá, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tvoří z hlediska přezkumu jeden celek (k tomu již krajským soudem správně citované usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003‑56, ROMIKA INDUSTRIES, č. 534/2005 Sb. NSS). NSS již vysvětlil, že zrušení rozhodnutí a vrácení věci odvolacím orgánem je až krajní možnost, jak řešit vady rozhodnutí zjištěné v odvolacím řízení (rozsudek ze dne 10. 12. 2018, čj. 6 As 286/2018‑34, č. 3837/2019 Sb. NSS, body 15 a 29). I když správní orgán odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně zamítne a toto rozhodnutí potvrdí, může provést určité dílčí korekce odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud dojde k závěru, že odůvodnění odvoláním napadeného rozhodnutí jinak není v rozporu s právními předpisy a je správné (viz krajským soudem opět správně cit. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2013, čj. 4 As 10/2012‑48, bod 23).

[9]               Stěžovatel to ví a připouští, že odvolací správní orgán smí provádět určité korekce a doplnění odvoláním napadeného správního rozhodnutí. V nynějším případě však prý již doplnění prvostupňového rozhodnutí žalovaným překročilo pomyslnou mez a bylo příliš významné. NSS k tomu předně uvádí, že kasační námitka o porušení principu dvojinstančnosti je značně obecná. Stěžovatel neuvedl, jaké konkrétní korekce, které byly v jeho očích již příliš významné, žalovaný provedl. Stěžovatel pouze obecně namítl, že žalovaný doplnil odůvodnění odvolacího rozhodnutí na základě „rozsáhleji doplněného odůvodnění žádosti žadatele“. Toto doplnění žádosti se podle stěžovatele mělo odehrát v řízení před správním orgánem I. stupně, nikoli až v řízení odvolacím.

[10]            NSS však nerozumí, jaký dokument má stěžovatel na mysli, když hovoří o „doplněném odůvodnění žádosti žadatele“ (5. odstavec shora na s. 2 kasační stížnosti). Z rozhodnutí žalovaného je zřejmé, že žalovaný zohlednil vyjádření města Šumperk ke stěžovatelově odvolání z 31. 5. 2021, ve kterém město v reakci na odvolání vysvětlilo zvolenou náhradní výsadbu (srov. s. 6 a 7 rozhodnutí žalovaného). Město jako původní žadatel a účastník odvolacího správního řízení přitom samozřejmě mělo právo vyjádřit se k odvolání.

[11]            Správní orgán I. stupně posoudil nutnost kácet v posledním odstavci na s. 3 svého rozhodnutí. Byť se skutečně jedná o odůvodnění poměrně stručné, je podle NSS dostatečné (jak správně poznamenal krajský soud, věc sama byla poměrně nekontroverzní, určité pochybnosti do ní vnesl až stěžovatel teprve v odvolání, stěžovatel sám však v řízení v I. stupni zůstal pasivní). Správní orgán I. stupně uvedl, „že funkční i estetický význam posuzovaných 5 ks stromů jsou zřetelně nízké až zanedbatelné – jedná se o stromy se závažnými zdravotními defekty, bez perspektivy dalšího vývoje a jednoznačně ohrožující bezpečnost osob pohybujících se v okolí těchto stromů a rovněž i přilehlého majetku“. Dále uvedl, že pokácení stromů může sloužit i k zajištění ochrany živočichů a dřevin, a uzavřel, že argumenty pro pokácení stromů převážily nad argumenty pro jejich zachování. Žalovaný na tyto závěry pouze navázal a v některých ohledech je rozvedl (v reakci na odvolací námitky), ovšem v podstatných skutečnostech vycházel z rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Žalovaný dospěl ke shodnému závěru jako správní orgán I. stupně, proto odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný zohlednil mj. i vyjádření města ke stěžovatelovu odvolání (které stěžovatel mylně zaměnil za doplnění žádosti – viz bod [10] výše). Takový postup odpovídá § 86 odst. 2 a odst. 3 správního řádu. Námitka tedy nebyla důvodná.

[12]            Dále stěžovatel nesouhlasil s tím, že podle krajského soudu nebylo třeba, aby správní rozhodnutí obsahovalo hodnocení konkrétních funkcí jednotlivých stromů. Bez konkrétního hodnocení totiž nelze přezkoumat adekvátnost náhradní výsadby. Pouhé konstatování, že město navrhuje vysadit za pokácené stromy náhradní výsadbu, nelze považovat za dostatečnou úvahu správního orgánu, říká stěžovatel.

[13]            V nynějším případě nebylo podle NSS ani třeba, aby rozhodnutí žalovaného obsahovalo hodnocení konkrétních funkcí jednotlivých pokácených stromů. Jak správně uvedl krajský soud v bodě 15 rozsudku, žalovaný v rozhodnutí uvedl, že všechny stromy se nacházejí v intravilánu obce v blízkosti obytných budov, resp. školy a cest. U některých je výslovně uvedeno, že se nacházejí ve společenství dalších stromů (jírovec a třešeň). Z rozhodnutí je též patrné, že se jedná o dožívající stromy s velmi nízkou perspektivou a nejsou s nimi spojeny žádné chráněné či ohrožené druhy živočichů. I podle NSS lze z toho snadno dospět k závěru, že pokácené stromy již žádnou chráněnou funkci neplnily. Převážil proto zájem na ochraně osob a majetku a žalovaný potvrdil povolení k pokácení stromů. NSS nevidí problém, pokud správní orgány hodnotily funkce všech stromů určených k pokácení v souhrnu, protože důvody pro jejich pokácení byly stejné.

[14]            V další kasační námitce, kterou stěžovatel výslovně zaměřil na bod 17 napadeného rozsudku, kritizuje, že krajský soud nesprávně nahlíží na stěžovatelovu roli ve správním řízení. Podle stěžovatele není úkolem účastníka správního řízení, aby korigoval správní orgán. Stěžovatel ve správním řízení nenamítal nic proti kácení dřevin, polemizoval jen s uloženým rozsahem náhradní výsadby. Rozsah a podoba náhradní výsadby není povinnou náležitostí žádosti o povolení ke kácení dřevin. Bylo tedy zřejmé, že konečná podoba a rozsah náhradní výsadby bude uveden až v samotném povolení. A právě s touto částí povolení stěžovatel nesouhlasil a proti němu podal odvolání. S touto námitkou pak souvisí též námitka, v níž stěžovatel uvedl, že mu ani nelze přičítat k tíži, že v průběhu správního řízení nereagoval na návrh náhradní výsadby. Stěžovatel prý předpokládal, že náhradní výsadbou se bude zabývat správní orgán I. stupně, což se mělo objevit právě v rozhodnutí o povolení ke kácení dřevin. Protože tato úvaha v povolení chyběla, podal stěžovatel odvolání, kde tento nedostatek namítal. Přístup žalovaného, který nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně přičítá pasivitě stěžovatele, nelze tolerovat.

[15]            Podle NSS však tyto námitky poněkud dezinterpretují to, co krajský soud (nejen) v bodě 17 napadeného rozsudku řekl. Podle soudu správní orgán I. stupně rozhodnutí dostatečně odůvodnil a zabýval se všemi zákonnými hledisky. Pokud si stěžovatel představoval podrobnější odůvodnění rozhodnutí, měl být buď aktivnější v řízení před správním orgánem I. stupně, anebo podat detailnější odvolání, na které by musel žalovaný o to pečlivěji reagovat. To se však nestalo, stěžovatel podal odvolání jen relativně obecné. Na těchto závěrech nevidí NSS nic problematického. Obsah a detailnost odůvodnění správních rozhodnutí jsou i dle NSS podmíněny nejen komplexností projednávané věci, ale (rovněž) podobou argumentace účastníků správního řízení. NSS upozorňuje, že nynější věc sama o sobě není nijak komplikovaná, ale je spíše rutinní. Klást nějaké přemrštěné nároky na podobu odůvodnění rozhodnutí správního orgánu proto nedává smysl.

[16]            Konečně stěžovatel namítl, že oba správní orgány v rozporu § 2 odst. 2 správního řádu nedostatečně hájily veřejný zájem na adekvátní, řádně odůvodněné náhradní výsadbě jako kompenzaci za ekologickou újmu vzniklou pokácením stromů, čímž porušily své povinnosti při ochraně životního prostředí. Ani s touto námitkou nelze souhlasit. Protože stěžovatel formuluje tuto námitku jen velmi obecně (neříká, co snad správní orgány pominuly, co vyhodnotily špatně apod.), lze ho odkázat na odůvodnění žalovaného, které se náhradní výsadbě věnuje pečlivě a přesvědčivě (viz bod [3] shora).

[17]            Kasační stížnost tedy není důvodná, proto ji NSS zamítl.

[18]            Stěžovatel ve věci neměl úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému NSS náhradu nákladů nepřiznal, neboť mu nevznikly žádné náklady, které by se vymykaly z jeho běžné úřední činnosti (§ 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 4. srpna 2023

Zdeněk Kühn

předseda senátu