č. j. 30 A 21/2022 - 29

[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a JUDr. Ing. Venduly Sochorové ve věci

žalobkyně:  T. T. T. T., státní příslušnost Vietnamská socialistická republika
zastoupené advokátem Mgr. Markem Sedlákem
sídlem Milady Horákové 13, Brno

proti  

žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha

o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 2. 2022, čj. MV-6722-4/SO-2022

takto:

  1. Žaloba se zamítá.
  2. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
  3. Žalované se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění:

  1. Vymezení věci
  1. Žalobkyně požádala dne 25. 6. 2018 Ministerstvo vnitra o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 87h odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném v době podání žádosti (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), tedy, že je rodinnou příslušnicí občana Evropské unie a má na území České republiky nepřetržitý pobyt po dobu pěti let. Ministerstvo vnitra její žádost zamítlo rozhodnutím ze dne 23. 11. 2021, čj. OAM-8786-34/TP-2018 (dále též „rozhodnutí o pobytu“), neboť ke dni podání žádosti nesplňovala podmínku délky nepřetržitého pobytu.
  2. Odvolání žalobkyně proti citovanému rozhodnutí zamítla žalovaná rozhodnutím označeným v záhlaví (dále též „odvolací rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“). Proti němu brojí žalobkyně u Krajského soudu v Brně žalobou podanou dne 10. 2. 2022.
  1. Argumentace žalobkyně
  1. Žalobkyně navrhuje napadené rozhodnutí zrušit, neboť je nezákonné. Žalobkyně namítá, že správní orgán špatně posoudil splnění hlavní podmínky pro vyhovění její žádosti, tedy délku pobytu. Tu totiž ministerstvo posoudilo ke dni podání žádosti, ačkoliv správně ji mělo vyhodnotit ke dni rozhodování. Ministerstvo postavilo své úvahy na judikatuře správních soudů, která na žalobkyni nedopadá. Týká se totiž případů, ve kterých správní orgány rozhodovaly o cizincích, kteří nebyli rodinnými příslušníky občana Evropské unie. Velká část ministerstvem citované judikatury vychází z § 68 zákona o pobytu cizinců a Směrnice Rady č. 2003/109/ES – ani jeden předpis však na žalobkyni, z titulu rodinného příslušníka občana Evropské unie, nedopadá. Správní orgány tak žalobkyni odbyly odkazy na judikaturu, aniž by se vypořádaly s její argumentací, že se týká jiné kategorie žadatelů.
  1. Argumentace žalované
  1. Žalovaná navrhuje podanou žalobu zamítnout a odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Na svém procesním stanovisku setrvala po celou dobu řízení před soudem.
  1. Posouzení věci krajským soudem
  1. Soud rozhodl ve věci samé bez jednání za podmínek § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť žádná ze stran jednání nepožadovala.
  2. Žaloba není důvodná.

Skutková zjištění

  1. Soud nejprve stručně nastíní skutkový stav, jak vyplynul z napadeného rozhodnutí (neboť skutkové závěry správních orgánů žalobkyně nezpochybňuje), a to jen v rozsahu potřebném pro následné právní posouzení věci.
  2. Žalobkyně požádala 25. 6. 2018 Ministerstvo vnitra o povolení k trvalému pobytu, neboť je matkou občana České republiky. K prokázání rodinného vztahu doložila žalobkyně rodný list nezletilého syna N. M. T., nar. X, a osvědčení o jeho státním občanství České republiky. Podle ministerstva se však žalobkyně dopustila obcházení zákona o pobytu cizinců, neboť učinila účelové souhlasné prohlášení otcovství k nezletilému synovi a ten tím získal občanství (což vyplynulo i ze svědecké výpovědi původního matrikového otce dítěte a rozsudku Městského soudu v Brně). Podrobný popis procesního vývoje věci není pro posouzení věci podstatný. Proto krajský soud jen ve stručnosti zrekapituluje, že Ministerstvo vnitra zpočátku řízení o žádosti žalobkyně zastavilo, neboť žalobkyně svou žádost podala v době, kdy nebyla oprávněna k pobytu na území. Proti těmto závěrům se žalobkyně neúspěšně bránila odvoláním, avšak Krajský soud v Brně jí dal za pravdu v rozsudku ze dne 26. 10. 2020, čj. 30 A 7/2019 - 33. Důvodem rušícího rozsudku krajského soudu bylo, že Ústavní soud zrušil ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, podle nějž původně správní orgány postupovaly. 
  3. V dalším řízení pak ministerstvo posoudilo pobyt žalobkyně za dobu pěti let před podáním žádosti o trvalý pobyt. Dospělo přitom k závěru, že žalobkyně nesplňovala podmínku pětiletého nepřetržitého pobytu. Podrobné časové okolnosti pobytu žalobkyně popsala žalovaná na str. 3 a 4 napadeného rozhodnutí, přičemž je nadbytečné tyto v podrobnostech rekapitulovat. Žalobkyně proti tomu nic nenamítala. 

Právní posouzení

  1. Nejprve se soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Její příčinou může být buď nesrozumitelnost, nebo nedostatek důvodů. V obou případech však platí, že je potřeba s tímto institutem zacházet obezřetně a vyhradit jeho užití pouze těm případům, kdy vady odůvodnění reálně brání soudu v tom, aby napadené rozhodnutí přezkoumal (ve vztahu k soudním rozhodnutím srov. k nesrozumitelnosti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013 ‑ 25, bod [19], k nedostatku důvodů pak usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016 ‑ 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, body [29] - [30]). Zejména je nutno zdůraznit, že správní orgán, stejně jako soud, není povinen vyvracet jednotlivě každou dílčí námitku, pokud své rozhodnutí jako celek logicky a přesvědčivě odůvodní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247). Rozhodnutí obou stupňů přitom tvoří jediný celek a navzájem se doplňují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2013, čj. 6 Ads 134/2012 ‑ 47).
  2. Jako námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud vyhodnotil tvrzení žalobkyně, že se správní orgány přezkoumatelným způsobem nevypořádaly s její argumentací o nepoužitelnosti jimi odkazované judikatury. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí a s žalobkyní nemůže souhlasit. Námitku o tom, že se ministerstvem použitá judikatura správních soudů dotýká cizinců, kteří nejsou rodinní příslušníci občana Evropské unie, uplatnila žalobkyně v odvolání. A žalovaná na ni věcně reagovala – viz strana 5 napadeného rozhodnutí. Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.
  3. K jádru věci pak žalobkyně přednesla v podstatě jedinou námitku, že správní orgány špatně posuzovaly okamžik, ke kterému měla naplňovat podmínku pětiletého nepřetržitého pobytu. Podle ní to mělo být k okamžiku vydání rozhodnutí o pobytu, zatímco správní orgány vycházely ze dne podání žádosti. Žalobkyně ostatně nezpochybňuje, že ke dni podání žádosti podmínku pětiletého nepřetržitého pobytu nesplňovala. Nutno říci, že proti ucelené argumentaci správních orgánů žalobkyně v podstatě jen opakuje odvolací námitky.
  4. Podle § 87h odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců (ve znění účinném do 1. 8. 2021 – ačkoliv ke změně § 87h došlo už novelou č. 176/2019, první odstavec daného ustanovení se nezměnil) vydá ministerstvo rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu po 5 letech jeho nepřetržitého přechodného pobytu na území. Otázkou je, k jakému okamžiku má správní orgán posuzovat délku pobytu, jako esenciální podmínku pro pobytové oprávnění. Ve správní řízení podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, platí obecný režim, že pro správní orgán je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí. Ačkoliv správní řád přímo toto pravidlo nestanoví, implicitně ze správního řádu vyplývá (v podrobnostech viz body 24-30 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011 - 79). To však neznamená, že v určitých typech řízení nemůže být vázanost správního orgánu skutkovým stavem „předsunuta“ už k okamžiku podání žádosti, tedy zahájení řízení. A to je případ žádosti o povolení k trvalému pobytu.
  5. Jak sama žalobkyně zdůrazňuje, postup uplatněný správními orgány je běžný pro žádosti cizinců, kteří nejsou rodinnými příslušníky občana Evropské unie. To vyplývá z čl. 4 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES a judikatury správních soudů. Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016 - 29 uvádí, že „nepřetržitost pobytu se pak v souladu s čl. 4 Směrnice zkoumá ke dni podání žádosti…“ a obdobné závěry zopakoval v rozsudku ze dne 31. 7. 2018, čj. 8 Azs 60/2018 - 46. Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 28. 2. 2017, čj. 46 A 80/2015 - 25 zase říká, že „druhou otázkou je, k jakému okamžiku musí být podmínka nepřetržitého pobytu splněna. Odpověď na tuto otázku dává Soudní dvůr Evropské unie ve věci Tahir (C-469/13) a rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 6. 2016, č. j. 9 Azs 95/2016-29. Podle obou soudů směrnice ‚váže splnění pětileté podmínky nepřetržitého pobytu na období bezprostředně před podáním žádosti‘. Z výše uvedeného vyplývá, že na jednu stranu nestačí splnit podmínku pětiletého nepřetržitého pobytu kdykoliv v minulosti, na stranu druhou však na její splnění nemají vliv události nastalé v průběhu správního řízení – tedy po podání žádosti.“ V případě cizinců, kteří nemají postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie, tak žalobkyní nadnesená otázka není vůbec sporná a byla soudní praxí spolehlivě vyřešena.
  6. U cizinců, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Evropské unie, tomu není jinak. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 1. 2017, čj. 7 Azs 214/2016 - 26, který se týkal podmínky dvouletého nepřetržitého pobytu [§ 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 1. 8. 2021] u rodinného příslušníka občana Evropské unie konstatoval: „jinak řečeno, ke dni podání žádosti správní orgány posuzují, zda se cizinec rozhodl usídlit právě v České republice, a nikoli v jiném státě.“ (zvýraznění přidal krajský soud) Na své argumentaci Nejvyšší správní soud setrval v dalších věcech, kde šlo o nepřetržitý pobyt rodinného příslušníka občana České republiky. V rozhodnutí ze dne 31. 7. 2018, čj. 8 Azs 60/2018 - 46 (týkající se žádosti o trvalý pobyt na základě pětiletého nepřetržitého pobytu) Nejvyšší správní soud konstatoval následující: „v tomto ohledu nelze souhlasit s argumentací stěžovatele, podle níž nemusí být podmínka nepřetržitého přechodného pobytu na území v délce trvání pěti let splněna bezprostředně před podáním žádosti; to ostatně plyne také z judikatury zdejšího soudu, na niž krajský soud v napadeném rozsudku přiléhavě odkázal;“ V rozsudku ze dne 16. 7. 2021, čj. 2 Azs 413/2020 - 45 zase Nejvyšší správní soud zdůraznil: „Jelikož tedy z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že podmínku dvouletého nepřetržitého přechodného pobytu na území České republiky je nutno splňovat ke dni podání žádosti o povolení k trvalému pobytu, …“ I u této kategorie cizinců, do níž se žalobkyně řadí, platí stejný okamžik, ke kterému musí splňovat podmínku nepřetržitého pobytu.
  7. Krajský soud ve věci 14. 2. 2018, čj. 31 A 2/2016 - 62 přiléhavě vysvětlil smysl trvalého pobytu a podmínek pro jeho udělení: „Trvalý pobyt cizince oproti přechodnému pobytu představuje výrazný kvalitativní posun stran právního postavení a možností běžného působení cizince v České republice; příkladmo lze uvést účast ve veřejném zdravotním pojištění, výrazné zjednodušení zaměstnávání cizince s trvalým pobytem či omezení rozsahu důvodů (oproti přechodné formě pobytu cizince) pro zrušení a zánik platnosti povolení k trvalému pobytu. Účelem podmínky pětiletého nepřetržitého přechodného pobytu je alespoň částečná integrace cizince do tuzemské společnosti, aby byl schopen samostatně koexistovat v běžných záležitostech každodenního života (včetně výdělečné činnosti) tak, aby se stal plnohodnotným členem domácí společnosti; bude nově nadán dalšími právy, ale také novými povinnostmi.“ Je tedy podle krajského soudu zcela namístě u cizince, který se o povolení k trvalému pobytu „uchází“, hodnotit vcelku přísně splnění všech zákonem požadovaných podmínek, zejména pak nepřetržitý pětiletý pobyt. Z posuzování pětiletého pobytu by se ale při argumentaci žalobkyně stal arbitrární postup, kdy by cizincův úspěch záležel na rychlosti správního orgánu a na tom, jakou chybějící dobu pobytu musí cizinec „dohnat“ během správního řízení a zda mu z pětileté doby zbýval při podání žádosti den, měsíc, rok či několik let.
  8. Proti výše citované judikatuře pak žalobkyně staví dvě hlavní námitky. Za prvé na její případ judikatura nedopadá, neboť se týká cizinců, kteří nejsou rodinným příslušníkem občana Evropské unie. To je zjevně úvaha nesprávná, když se rozhodnutí citovaná v bodě 15 tohoto rozsudku právě takových cizinců týkají. Za druhé žalobkyně namítá, že i tato druhá větev judikatury vychází ze směrnice Rady 2003/109/ES, která na ni nedopadá. Žalobkyně jen odkazuje na rozdíl mezi směrnicí Rady 2003/109/ES (která se týká státních příslušníků třetích zemí) a směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES (který se týká občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků). Zatímco ta první výslovně v čl. 4 odst. 1 váže podmínku oprávněného a nepřetržitého pobytu k době bezprostředně před podáním příslušné žádosti, směrnice 2004/38/ES nic takového neupravuje a jen uvádí, že právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Obě směrnice transponoval český zákonodárce do zákona o pobytu cizinců včas a řádně. Výklad zákona o pobytu cizinců je pak na vnitrostátních soudech, které opakovaně dospěly k závěru, že v případě žádostí o trvalý pobyt a řešení podmínky nepřetržité doby pobytu příslušné správní orgány mají posuzovat právě období bezprostředně před podáním žádosti (srov. bod 21 již citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Azs 214/2016 - 26). Nelze opomíjet, že směrnice 2004/38/ES přímo nepodporuje argumentaci žalobkyně. V otázce okamžiku, ke kterému má cizinec podmínku nepřetržitého pobyt splnit, totiž mlčí. Proto je racionální, že tam, kde je žádost o trvalý pobyt podmíněna nepřetržitým pobytem na území, posuzuje se období před podáním žádosti, a to nezávisle na tom, zda jde o rodinného příslušníka občana Evropské unie nebo ne. Stejným institutům se má totiž v právním řádu zásadně přisoudit stejný obsah, aby se tak podporovala jeho jednota a přehlednost. Neplatí to pouze, pokud velmi silné důvody hovoří proti takovému výkladu, žalobkyně však soudu žádné takové důvody nenabídla. Námitka je proto nedůvodná.
  9. Soud na závěr shrnuje, že se žalobkyně snažila zpochybnit otázku posouzení nepřetržitého pobytu, která byla v judikatuře správních soudů vyřešena. Žalobkyní opakované odvolací námitky krajský soud z výše uvedených důvodů nepřesvědčily, proto její žalobu jako nedůvodnou zamítl.
  1. Náklady řízení
  1. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu těch nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který úspěch ve věci neměl. Žalobkyně před soudem neuspěla (soud žalobu zamítl jako nedůvodnou), proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu by jinak – jakožto úspěšnému účastníkovi řízení – právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu mu je však nelze přiznat, neboť nepřesahují rámec jeho běžné úřední činnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.

Brno 26. 4. 2023

Mgr. Milan Procházka

předseda senátu