č. j. 30 Af 74/2021 - 69
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a JUDr. Ing. Venduly Sochorové ve věci
žalobce: Jihočeský kraj
sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice
proti
žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno
o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 18. 10. 2021, čj. ÚOHS-34535/2021/164/MDo
takto:
Odůvodnění:
II. Shrnutí žaloby
III. Vyjádření žalovaného
IV. Posouzení věci krajským soudem
Právní úprava
10. Podle § 8a odst. 2 písm. a) zákona o veřejné podpoře (v pro věc rozhodném znění) právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se jako poskytovatel nebo poskytovatel podpory malého rozsahu dopustí přestupku tím, že: neuvede název přímo použitelného předpisu Evropské unie v právním úkonu poskytnutí podpory malého rozsahu podle § 3a odst. 4, dále písm. b) nezaznamená do centrálního registru údaje podle § 3a odst. 4.
11. Podle § 3a odst. 4 téhož „poskytovatel podpory malého rozsahu uvede v právním úkonu poskytnutí podpory malého rozsahu název přímo použitelného předpisu Evropské unie, podle kterého byla podpora malého rozsahu poskytnuta; do 5 pracovních dnů ode dne poskytnutí podpory zaznamená poskytovatel podpory malého rozsahu do centrálního registru údaje o poskytnuté podpoře malého rozsahu a o jejím příjemci.“
12. Podle § 8a odst. 3 písm. a) téhož „se za správní delikt uloží pokuta do 100 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 2 písm. a) nebo b).“
Zákonnost uložené pokuty
13. Jádrem sporu je pouze uložená pokuta, svou odpovědnost za přestupek žalobce nezpochybňuje.
14. Nejprve se soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Její příčinou může být buď nesrozumitelnost, nebo nedostatek důvodů. V obou případech však platí, že je potřeba s tímto institutem zacházet obezřetně a vyhradit jeho užití pouze těm případům, kdy vady odůvodnění reálně brání soudu v tom, aby napadené rozhodnutí přezkoumal (ve vztahu k soudním rozhodnutím srov. k nesrozumitelnosti rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013 ‑ 25, bod [19], k nedostatku důvodů pak usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, čj. 2 As 196/2016 ‑ 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, body [29] - [30]). Zejména je nutno zdůraznit, že správní orgán, stejně jako soud, není povinen vyvracet jednotlivě každou dílčí námitku, pokud své rozhodnutí jako celek logicky a přesvědčivě odůvodní (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247). Žalobce své námitky stran nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí formuloval nejprve obecně tak, že výši pokuty stanovil žalovaný nepřezkoumatelně. Soud ve stejně obecném duchu odpovídá, že napadené rozhodnutí shledal plně přezkoumatelným, neboť žalovaný v něm své důvody pro zamítnutí odvolání jasně formuloval a pro žalobce je toto odůvodnění zjevně srozumitelné, neboť s ním v žalobě věcně polemizuje. Prakticky celé napadené rozhodnutí se zabývá uloženou pokutou a její výší.
15. Žalobce spáchal přestupek podle § 8a odst. 2 písm. b) zákona o veřejné podpoře, podle kterého se poskytovatel dopustí přestupku tím, že nezaznamená do centrálního registru údaje podle § 3a odst. 4 téhož zákona, tedy v tomto případě je nezaznamená včas ve stanovené lhůtě. Žalobce tuto povinnost nesplnil u 214 případů. Žalovaný naznal, že jde o pokračování v přestupku podle § 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“). To je zcela v souladu s tím, jak obdobný přestupek v minulosti (ještě před účinností přestupkového zákona) posoudil Nejvyšší správní soud (rozsudek ze dne 17. 7. 2014, čj. 9 Afs 55/2013 ‑ 43, body 18-23). Ten nejprve konstatoval, že podle trestněprávní úpravy, aplikované v daném případě analogicky, musí pokračování v přestupku splňovat kumulativně tyto podmínky: „Dílčí útoky musí současně a) naplňovat skutkovou podstatu stejného deliktu, b) vykazovat souvislost časovou a v předmětu útoku, c) být spojeny stejným nebo obdobným způsobem provedení a d) být vedeny jednotným záměrem pachatele.“ Poté Nejvyšší správní soud vyhodnotil všechny čtyři podmínky jako splněné. Ke čtvrté, nejspornější z nich, uvedl: „Posuzování jednotného záměru u jiných správních deliktů spáchaných právnickou osobou je specifické, neboť je u nich dána objektivní odpovědnost. U právnických osob je vyloučeno posuzování míry zavinění (tzn. zda se jedná o úmysl přímý či nepřímý, nebo o nedbalost vědomou či nevědomou) a jejich odpovědnost je založena zásadně bez ohledu na zavinění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 Afs 74/2007 – 140). V rámci zhodnocení jednotného záměru v posuzovaném případě u žalobce jako správního orgánu tedy postačí, že ačkoliv si byl vědom své zákonné povinnosti (čemuž svědčí i to, že předmětné údaje do centrálního registru zaznamenal, třebaže pozdě), nezaznamenal údaje o poskytnutých podporách de minimis v zákonné lhůtě. Stěžovatel v průběhu řízení neuvedl žádné skutečnosti, které by jeho vědomost o zákonné povinnosti vylučovaly. Netvrdil ani existenci liberačních důvodů v podobě excesivního jednání svých pracovníků, za které by mu nebylo možno přičítat odpovědnost.“
16. Je tedy zřejmé, že podle výkladu Nejvyššího správního soudu se i v nynějším případě muselo jednat o pokračování v přestupku, tedy fakticky o jedinou skutkovou podstatu naplněnou opakovanými dílčími útoky. Při výpočtu pokuty žalovaný postupoval tak, že „ocenil“ každé opomenutí žalobce zaznamenat včas podporu do registru částkou 1 000 Kč. Pak každému pchybení přiřadil koeficienty, které tuto základní částku modifikují a promítají tak do ní jednak výši nezaznamenané podpory, a jednak časovou prodlevu mezi uplynutím lhůty pro záznam a samotným záznamem do registru. Vedle toho žalovaný dílčí vypočtené částky snížil o 25 %, čímž reflektoval, že žalobce přestupek spáchal v době covidové pandemie. Tento způsob výpočtu pokuty používá žalovaný standardně, jde tedy o jeho ustálenou správní praxi. Z toho důvodu se jím v minulosti vícekrát zabýval Krajský soud v Brně – vždy s výsledkem, že jde o postup zákonný, který nikterak nevybočuje z mezí správního uvážení.
17. Poprvé se tak stalo v rozsudku ze dne 16. 10. 2014, čj. 62 Af 45/2012 - 85, kde zdejší soud dospěl k následujícím závěrům: „Pokud jde o samotnou proceduru ‚výpočtu‘ pokuty, podstatné je, zda způsob zvolený žalovaným je pouhým algoritmem, který respektuje, že je ukládána sankce za jediný skutek (jediný delikt), anebo zda žalovaný pokutou postihl všechna pozdní zaznamenání jednotlivě a poté jednotlivé takto ‚vypočtené‘ částky kumuloval. Žalovaný za situace, kdy neměl povinnost přistoupit ke stanovení pokuty na principu absorpce (jak by ji měl, postihoval-li by žalobce za spáchání několika samostatných deliktů), zvolil metodu přičítání zvolených koeficientů jednotlivým pozdním zaznamenáním (jednotlivým útokům) podle délky prodlevy se zaznamenáním (od 0,8 do 1,2 – bod 40. prvostupňového rozhodnutí) a podle výše jednotlivých podpor, opožděně zaznamenaných (od 0,8 do 1,2 – bod 41. prvostupňového rozhodnutí) k základní částce pokuty ve výši 1 000 Kč za každé jednotlivé pozdní zaznamenání, což zjevně opřel o úvahu, podle níž čím pozdější zaznamenání podpory, tím větší závažnost dopadu (takto žalovaným sice nevyjádřeno výslovně, z kontextu použití koeficientů vázaných na délku prodlevy je to však jasně patrno), a že závažnost dopadů roste i s výší poskytnuté podpory (bod 41. prvostupňového rozhodnutí).
Vzhledem k tomu, že v případě posuzovaného (a pokutovaného) jednání žalobce jde typově o shodné útoky a že žádný z jednotlivých 76 útoků se od ostatních významně neodlišuje ani pokud jde o prodlevu se zaznamenáním, ani pokud jde o výši poskytnuté podpory, pak mechanismus určení základní částky pokuty (1 000 Kč) pro každé jednotlivé pozdní zaznamenání a její následnou úpravu pomocí zvolených koeficientů, přestože je výsledkem prostý součet takto stanovených výsledků, z nichž každý je výsledkem vztahujícím se k jednotlivému pozdnímu zaznamenání, nelze pokládat za kumulaci postihů za jednotlivá pozdní zaznamenání, nýbrž za postih jediný, v němž bylo třeba zohlednit fakt, že každé z jednotlivých pozdních zaznamenání nese typově (obecně) stejnou závažnost, avšak její míra se odlišuje v závislosti na délce prodlevy a výši podpor v jednotlivém případě. Zároveň je tím ve výši pokuty jasně zohledňován i počet jednotlivých případů pozdního zaznamenání. Pokud tedy mají být jednotlivá pozdní zaznamenání ve vztahu ke každé jednotlivé podpoře pokládána za dílčí útoky v rámci jednoho (pokračujícího) jednání, pak celková závažnost tohoto pokračujícího jednání se v posuzované věci musí odvíjet od počtu jednotlivých dílčích útoků. Potom se tedy algoritmus výpočtu celkové pokuty za (celé) jednání odvíjející se od počtu jednotlivých typově shodných útoků nejeví jako prostá kumulace nejprve samostatně vypočtených pokut, a to tím spíše, kdy žalovaný veškerá další kritéria (kromě prodlevy se zaznamenáním a výše podpory v jednotlivých případech) zohledňuje ve vztahu k jednání žalobce jako celku – ohrožení funkčnosti centrálního registru, atak samotného významu registru coby sběrného místa pro údaje o všech poskytnutých podporách, absence reálného negativního následku v podobě překročení limitní částky pro podpory ‚de minimis‘ v souhrnu a absence recidivy na straně žalobce.“
18. Tytéž závěry zopakoval zdejší soud i v dalších, skutkově obdobných případech. V rozsudku ze dne 28. 1. 2015, čj. 31 Af 15/2013 - 42 upřesnil, že „celková sankce ve formě pokuty tak byla stanovena na principu kumulace, což je v případě pokračujícího správního deliktu bezpochyby možné.“ V rozsudku ze dne 30. 9. 2021, čj. 30 Af 64/2019 - 98, pak dodal: „Dle krajského soudu mechanismus, jež žalovaný pro ukládání pokut v dané věci využívá, na základě něhož určuje konečnou výši pokuty, odpovídá principům transparentního rozhodování. Dle tohoto mechanismu postupuje standardně při rozhodování o deliktech tohoto typu spáchaných jinými subjekty. Tím dostává zásadě zakotvené v § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. … Nastavení hranic jednotlivých pásem je … plně v kompetenci žalovaného. Jelikož se jedná o správní uvážení, soudu nepřísluší do něj zasahovat, neboť bylo řádně podloženo, zdůvodněno a nevybočuje ze stanovených mezí, přičemž se nejedná ani o jeho zneužití. Nastavení a použití hranic pásem odpovídá požadavkům kladeným na správní uvážení, a proto stávající mechanismus nelze vyhodnotit jako nezákonný.“
19. Zvolený algoritmus tedy podle krajského soudu individualizuje trest za přestupek, jelikož reflektuje počet jednotlivých útoků na chráněný zájem a vyjadřuje jejich závažnost, a tím i závažnost spáchaného přestupku jako celku. Žalovaný ve svém rozhodování zjevně vychází z toho, že právě částka podpory a délka prodlevy se zápisem zvyšuje společenskou škodlivost trestného jednání. Krajský soud má za to, že zohlednit závažnost pokračování v přestupku spáchaného řadou relativně samostatných útoků lze v zásadě dvěma způsoby. Jednak může správní orgán uvést, že velký počet jednání zvyšuje závažnost skutku, a na základě toho zvýšit zamýšlený trest o určitou částku (aniž zvýšení matematicky přesně rozepíše najednotlivé útoky). Nebo může kvantifikovat ono zvýšení způsobem, který zvolil žalovaný, tedy že každému dílčímu porušení povinností přiřkne určitou hodnotu s ohledem na jeho trvání a polehčující okolnosti a tyto hodnoty pak sečte. Oba způsoby považuje krajský soud za přípustné. Důležité je, že žalovaný stále nakládal se žalobcovým jednáním jako s jediným přestupkem – když mu na základě zvoleného algoritmu vyšla částka přesahující maximální výši pokuty za daný přestupek, tj. 100 000 Kč (konkrétně šlo, po zohlednění všech polehčujících okolností, o částku 124 320 Kč), uložil žalovaný sankci pouze v této, tj. nejvyšší přípustné výši 100 000 Kč.
20. V této souvislosti musí dát soud žalobci za pravdu, že zvolený algoritmus vede k tomu, že neprovedení většího množství zápisů o podporách, byť třeba udělených jen v malé výši, trestá žalovaný přísněji než opomenutí zapsat jednu či několik velmi vysokých podpor, byť třeba mohou dosahovat téměř hranice, za níž už by se nejednalo o podporu de minimis. Jenže to nelze označit za nelogické či svévolné. Objektem přestupku je zde spolehlivost registru. A ta je ohrožena každým chybějícím či pozdě učiněným zápisem. I pokud bychom za další možný cíl ochrany považovali prevenci před nechtěným překročením výše podpory de minimis ze strany orgánů veřejné moci, tak to stále není důvod zavrhovat stávající a nastavovat nový, zcela odlišný systém výpočtu pokuty. Opomenutí zapsat vysokou podporu se sice může na první pohled jevit jako výrazně závažnější čin než nezapsání podpory v nízké výši, ale je to dojem zdánlivý. Ve skutečnosti bude záviset i na výši následně přiznané podpory – pokud půjde o podporu vysokou (což nelze předem určit), pak k překročení celkové částky podpory de minimis (200 000 Euro) může dojít i v důsledku toho, že v registru nebyla řádně a včas zapsána podpora relativně nízká. Je tedy zřejmé, že systém výpočtu používaný žalovaným, v němž má na výši pokuty rozhodující vliv počet nezapsaných podpor, přičemž prodleva spolu s výší podpory již tento výsledek jen mírně modifikují, je obhajitelný a rozumný.
21. Podle žalobce absentuje v jeho případě úmysl a škodlivý následek, proto se měla pokuta pohybovat při spodní hranici zákonné sazby. Pokud jde o úmysl, u přestupků spáchaných právnickými osobami se forma zavinění nezkoumá, dost dobře ji tedy nelze ani hodnotit ve prospěch či neprospěch pachatele. Co se týká škodlivého následku, to, že v daném případě nenastal, nepředstavuje polehčující okolnost. Na tom totiž přestupce nemá žádnou zásluhu. Žalovaný poukázal v bodě 16 prvostupňového rozhodnutí na to, že by škodlivý následek hodnotil naopak jako přitěžující okolnost, a to formou koeficientu ve výši 2. Podrobněji to pak vysvětluje předseda žalovaného v bodech 32 – 33 napadeného rozhodnutí. Také podle již citovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 30 Af 64/2019 - 98 platí, že má-li centrální registr plnit svou funkci, musí být zápisy do něj řádné a včasné. Jen tak mohou poskytovatelé podpor ověřit výši podpor již obdržených. Přestupek, za který byl žalobce postižen, je ohrožovací a k odpovědnosti za něj postačuje již pozdní zaznamenání. Nemusí dojít konkrétně k tomu, že nějaký poskytovatel podpory nezjistil z registru potřebné údaje (z důvodu pozdního zápisu) a tím vznikla škoda. Proto nezpůsobení tohoto hypotetického následku nelze ani zohlednit v žalobcův prospěch.
22. Žalobce dále zpochybnil koeficient pro snížení pokuty v konstantní výši 0,75 (tedy snížení pokuty o 25 %), který žalovaný využívá pro zohlednění polehčující okolnosti související s nemocí Covid‑19. Podle žalobce není dostatečně individuální, neboť jej žalovaný uplatňuje paušálně. K tomu soud uvádí, že podle § 39 přestupkového zákona sice musí žalovaný přihlédnout k polehčujícím okolnostem, ale samozřejmě není stanoveno, jak konkrétně má polehčující okolnost ovlivnit výši trestu. Záleží na úvaze žalovaného. Pokud podle žalovaného odůvodňovalo šíření nemoci Covid-19 snížení pokuty o čtvrtinu, jde o jeho úvahu, do které krajský soud nemůže zasahovat. Nezákonnost by tu mohlo představovat, kdyby žalovaný úplně opomněl žalobcovu argumentaci a nezohlednil by tvrzenou polehčující okolnost bez dostatečného vysvětlení. Vybočením z mezí správního uvážení by pak mohlo být použití obecného koeficientu v případě, kdy by podle skutkových zjištění onemocnění Covid-19 zasáhlo určitý subjekt mimořádně silně, takže by se ocitl v nesrovnatelně horší situaci než ostatní podobné subjekty. Nic takového však žalobce netvrdí.
23. Krajský soud tedy uzavírá, že žalovaný při uložení pokuty v daném případě nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení, nevybočil z nich ani správní uvážení nezneužil, a že soud nenalezl ani žádný logický rozpor mezi zjištěným skutkovým stavem a výsledkem správního uvážení žalovaného.
Moderace výše pokuty
24. Co se moderace uložené pokuty týká, soud postupoval podle § 78 odst. 2 s. ř. s. a hodnotil, zda není uložená pokuta zjevně nepřiměřená. Není přitom úlohou soudu hledat ideální výši pokuty. Moderační právo soudu je vyhrazeno pro případy zjevného nepoměru uložené sankce vůči rozsahu, závažnosti a následkům deliktního jednání, s návazností na majetkové poměry postihované osoby (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2017, čj. 6 As 248/2016 - 26). Soud tedy může zasáhnout do uvážení správního orgánu a moderovat pokutu, pouze pokud je zjevně nepřiměřená, přičemž „běžná“ nepřiměřenost zpravidla zásah soudu do správního uvážení neodůvodňuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2018, čj. 9 As 55/2017 - 93).
25. Soud dospěl k závěru, že uložená pokuta není zjevně nepřiměřená. Jak již soud konstatoval výše, východiska žalovaného při ukládání pokut považuje za hájitelná. Vyšší počet chybějících záznamů v registru lze považovat za měřítko, jež vystihuje míru narušení chráněného zájmu. Matematický systém výpočtu pokuty je proto založený na tom, že počtu neprovedených či opožděně zaznamenaných zápisů do registru odpovídá počet konstatních částek, které žalovaný upravuje pevně stanovenými koeficienty. Tyto koeficienty výslednou částku pokuty již jen mírně modifikují. Zohledňují tak v menší míře vliv výše udělených podpor a doby, po kterou záznamy o nich v registru chyběly. Dalšími koeficienty lze naopak v neprospěch pachatele zohlednit recidivu nebo škodlivý následek v podobě překročení částky podpory malého rozsahu. Také pro specifické okolnosti, jako byl vliv pandemie Covid-19, zavádí žalovaný konkrétní koeficient stejný pro všechny případy. Celý tento systém usiluje o to, aby v rozhodování žalovaného zajistil co největší rovnost a předvídatelnost. Prostor pro zohledňování individuálních okolností, resp. konkrétního přestupkového příběhu, je zde pochopitelně užší, neboť má jít o univerzální a do jisté míry „automatizovaný“ model.
26. I přesto, že v daném případě došlo k uložení maximální možné pokuty za pochybení, jehož příličiny jsou z lidského hlediska do jisté míry pochopitelné, neshledal soud prostor, aby uloženou pokutu snížil. Je nutné připomenout, že pokuta musí představovat znatelný postih majetkové sféry delikventa a musí obsahovat i represivní složku. S ohledem na počet pochybení žalobce se uložená pokuta jeví jako přiměřená, resp. není ji možné hodnotit jako zjevně nepřiměřenou. Nutno podotknout, že ve výše citované věci sp. zn. 30 Af 64/2019 uložil žalovaný pokutu ve výši 100 000 Kč za 226 dílčích pochybení, ve věci sp. zn. 31 Af 15/2013 pokutu ve výši 90 000 Kč za 130 pochybení a ve věci sp. zn. 62 Af 45/2012 pokutu ve výši 58 600 Kč za 76 jednotlivých útoků. Žalobce se svým počtem 214 pochybení zjevně nejvíce blíží prvnímu ze zmíněných případů. Žádné mimořádné okolnosti, pro které by bylo nutné k moderaci přistoupit, krajský soud neshledal.
V. Náklady řízení
27. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu těch nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který úspěch ve věci neměl. Žalobce před soudem neuspěl (soud žalobu zamítl jako nedůvodnou), proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu by jinak – jakožto úspěšnému účastníkovi řízení – právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu mu je však nelze přiznat, neboť nepřesahují rámec jeho běžné úřední činnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS).
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie.
Mgr. Milan Procházka
předseda senátu