USNESENÍ

Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Václava Trajera a soudkyň Mgr. Lenky Havlíčkové a Mgr. Daniely Menclové ve věci

navrhovatele:       Milan Bernard, narozen X, 

      bytem X,

a

účastníků:       1) Město Výsluní,

            sídlem Městského úřadu Výsluní čp. 14, 431 83  Výsluní,  

      2) Občanská demokratická strana

          sídlem Truhlářská 1106/9, 110 00  Praha 1,  

o návrhu na zrušení usnesení zastupitelstva města Výsluní č. 70/3/2022 ze dne                23. 11. 2022, o zániku mandátu navrhovatele jako člena zastupitelstva,

takto:

1. Usnesení zastupitelstva města Výsluní č. 70/3/2022 ze dne 23. 11. 2022, jímž byl vysloven zánik mandátu člena zastupitelstva Milana Bernarda, se zrušuje.

2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

1.     Návrhem podaným u Krajského soudu v Ústí nad Labem dne 2. 12. 2022 se navrhovatel domáhal vydání rozhodnutí, jímž by bylo zrušeno usnesení zastupitelstva města Výsluní č. 70/3/2022 ze dne 23. 11. 2022 (dále jen „napadené usnesení“), kterým byl vysloven zánik jeho mandátu jakožto člena zastupitelstva města Výsluní. Nesouhlasil totiž s důvody, které vedly zastupitelstvo k rozhodnutí o zániku mandátu. Bylo-li mu napadeným usnesením vytýkáno, že se k trvalému pobytu do města Výsluní přihlásil krátce před volbami (pozn. soudu: konanými v září 2022), pak zdůraznil, že místem jeho trvalého pobytu ve Výsluní je rodinný dům, který vlastní již od roku 2000, postupně zrekonstruovaný právě za účelem trvalého bydlení, a který také s rodinou obývá.  Pokud se zdržuje i v jiných místech republiky, pak je to z pracovních důvodů. Navrhovatel poukázal na to, že se aktivně podílí na kulturních, společenských a sportovních akcích města.

2.     Navrhovatel dále rozporoval negativní připomínky k jeho činnosti v zastupitelstvu, které byly součástí napadeného usnesení. Uplatňoval-li navrhovatel při výkonu své funkce jiné názory a vznášel-li na zasedáních zastupitelstva své námitky, pak tak činil v souvislosti s výkonem své funkce zastupitele v souladu se zákonem a složeným slibem a zastupitelstvu nepřísluší tuto jeho činnost eliminovat vyslovením zániku jeho mandátu.

Vyjádření účastníka řízení 1)

3.     Ve svém písemném vyjádření k návrhu účastník 1) vznesl nejprve námitku nevčasnosti podaného návrhu, když napadené usnesení sice bylo vyvěšeno na úřední desce soudu dne 24. 11. 2022, nicméně navrhovatel se osobně účastnil jednání zastupitelstva, při němž bylo napadené usnesení vydáno, a při němž byly sděleny podrobné důvody rozhodnutí o zániku mandátu navrhovatele. Jednání zastupitelstva se konalo 23. 11. 2022, a návrh tak zřejmě nebyl podán v zákonné lhůtě.

4.     Účastník 1) dále podrobně vysvětlil důvody, které vedly zastupitelstvo k rozhodnutí o zániku mandátu navrhovatele.  Podnět k němu dali zastupitelstvu obyvatelé města, kteří poukazovali na to, že navrhovatel ve městě fakticky nebydlí, vyskytuje se v něm pouze rekreačně, o potřebách města mu není nic známo a na aktuální otázky týkající se města nedokáže relevantně reagovat, resp. se jimi ani nezabývá. Argumentoval-li navrhovatel v návrhu tím, že se ve městě zdržoval po celou dobu covidových opatření, pak se jednalo dle účastníka 1) o výjimečnou situaci, která skončila již na přelomu let 2021/2022, přesto navrhovatel učinil kroky ke změně trvalého bydliště až v červnu 2022, a to právě v době, kdy byly sestavovány kandidátní listiny pro volby do zastupitelstev. Pokud navrhovatel poukazoval na svou aktivní účast v různých akcích města, pak účastník 1) konstatoval, že těchto se navrhovatel s rodinou zúčastňuje pouze pasivně a pro vyplnění svého volného času a zábavu.

5.     V další části svého vyjádření účastník 1) popsal jednání navrhovatele a jeho opoziční činnost v zastupitelstvu, která zabraňuje přijmout pro chod města nezbytná rozhodnutí, přijmout rozpočtová opatření, uzavřít nové smlouvy na dodávky elektrické energie apod. Závěrem shrnul, s poukazem na rozhodnutí Ústavního soudu řešící otázku faktického pobytu na území obce, že ve věcech volebních je pojem trvalého bydliště nutno vykládat materiálně, a v případě člena zastupitelstva je možné, aby v případě ztráty podmínek volitelnosti zastupitelstvo obce vyslovilo zánik mandátu.

Posouzení věci soudem

6.     Podle ust. § 91 odst. 3 zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), se může za podmínek stanovených zvláštními zákony člen zastupitelstva, jehož mandát zanikl, nebo politická strana, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran a nezávislých kandidátů, na jejíž kandidátní listině byl člen zastupitelstva zařazen, domáhat zrušení usnesení zastupitelstva nebo zrušení rozhodnutí správního orgánu, který o zániku mandátu člena zastupitelstva rozhodl. Tímto zvláštním zákonem je zák. č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „volební zákon“), podle jehož § 59        odst. 3 proti usnesení, kterým zastupitelstvo obce vyslovilo, že mandát člena zastupitelstva obce zaniká, nebo proti obdobnému rozhodnutí ředitele krajského úřadu nebo ministra vnitra se může člen zastupitelstva, o jehož mandát jde, nebo volební strana, na jejíž kandidátní listině byl člen zastupitelstva zařazen, do 2 pracovních dnů od doručení domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního předpisu podáním návrhu na zrušení takového usnesení nebo rozhodnutí; včas podaný návrh má odkladný účinek.

7.     Před přistoupením k vlastnímu meritornímu projednání podaného návrhu na neplatnost hlasování se soud nejprve zabýval tím, zda nejsou dány nějaké překážky bránící o předmětném návrhu věcně rozhodnout. Jednou z překážek, jak namítal účastník 1), je i opožděně podaný návrh. V posuzovaném případě dospěl soud k závěru, že navrhovatel takovou překážkou řízení nezatížil. Ze shodného vyjádření účastníků vyplývá, že napadené usnesení bylo přijato na jednání zastupitelstva dne 23. 11. 2022, jemuž byl navrhovatel přítomen. Dne 24. 11. 2022 bylo napadené usnesení vyvěšeno na úřední desce městského úřadu.

8.     Podle § 55 odst. 3 volebního zákona kromě případů uvedených v odstavci 2 zaniká mandát člena zastupitelstva obce, vysloví-li to příslušné zastupitelstvo, z důvodů:

a) pravomocného rozhodnutí soudu, kterým byl člen zastupitelstva obce odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody

b) že člen zastupitelstva obce přestal být volitelný (§ 5),

c) neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2.

9.     Podle § 55 odst. 7 volebního zákona usnesení zastupitelstva obce podle odstavce 3 nebo rozhodnutí ředitele krajského úřadu podle odstavce 4 anebo rozhodnutí ministra vnitra se neprodleně zašle tomu, kdo je proti takovému usnesení nebo rozhodnutí oprávněn domáhat se ochrany u soudu podle § 59 odst. 3. Současně se toto usnesení nebo rozhodnutí vyvěsí na úřední desce příslušného obecního úřadu. Za doručené se usnesení nebo rozhodnutí považuje sedmým dnem ode dne vyvěšení.

10.     Z citace zákonného ustanovení § 55 odst. 7 volebního zákona jednoznačně vyplývá, že okamžik, od něhož se odvíjí doručení usnesení je den, kdy je toto usnesení vyvěšeno na úřední desce. Tento způsob doručení usnesení je zcela totožný pro všechny subjekty – adresáty. Tudíž i navrhovateli, jakožto členu zastupitelstva obce, jemuž byl napadeným usnesením vysloven zánik mandátu, bylo doručeno usnesení sedmým dnem ode dne jeho vyvěšení, a to bez ohledu na skutečnost že byl osobně přítomen jeho přijetí. Pakliže usnesení bylo vyvěšeno dne 24. 11. 2022, bylo navrhovateli doručeno dne 1. 12. 2022, kdy do běhu lhůty se nezapočítává den rozhodný pro počátek lhůty (k tomu srov. § 67 odst. 1 věty před středníkem volebního zákona). Protože navrhovatel podal u soudu návrh následujícího dne, tj. 2. 2. 2022, je mimo jakoukoli pochybnost, že tak učinil v zákonem stanovené dvoudenní lhůtě (srov. § 59 odst. 3 volebního zákona). Námitka účastníka 1) o opožděně podaném návrhu byla tudíž shledána soudem nedůvodnou.

11.     Soud se dále zabýval věcnou legitimací v daném řízení, jímž je ochrana ve věcech zániku mandátu. Podle § 91 odst. 2 s. ř. s. jsou účastníky takového řízení navrhovatel a ten, kdo byl k podanému návrhu také oprávněn, územní samosprávný celek, o usnesení, jehož zastupitelstva jde, popřípadě správní orgán, který rozhodnutí vydal. Proto jsou v daném řízení účastníky navrhovatel, jakožto člen zastupitelstva, jehož mandát měl zaniknout, město Výsluní, jakožto územní samosprávní celek, jehož zastupitelstvo vydalo napadené rozhodnutí, a dále politická strana, na jejíž kandidátní listině byl navrhovatel zařazen (v posuzovaném případě ODS), a která by byla k podanému návrhu rovněž oprávněna v souladu s § 91 odst. 1 s. ř. s.

12.     Dále soud přistoupil k věcnému projednání návrhu. Účastníci řízení navrhli k prokázání svých tvrzení řadu důkazů. Soud však, z důvodů níže podrobně vyložených, shledal, že dokazování by za dané situace bylo nadbytečné a v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Proto, v souladu s ust.   § 91 odst. 3 věty druhé, o věci rozhodl, aniž nařizoval jednání. Dospěl přitom k závěru, že návrh navrhovatele na zrušení napadeného usnesení je důvodný, leč z jiných důvodů, než jimiž navrhovatel argumentoval. Soud má totiž za to, že se zastupitelstvo města napadeným usnesením, jímž rozhodlo o zániku mandátu navrhovatele z důvodu ztráty volitelnosti, snažilo obejít zákon, a to především soudní řád správní, a napadené usnesení je tak nezákonné.

13.     Z napadeného usnesení soud zjistil, že navrhovatel byl zapsán na kandidátní listině volební strany ODS pro komunální volby, konané ve dnech 23. a 24. 9. 2022, přičemž s ohledem na jejich výsledek získal mandát člena zastupitelstva města Výsluní. Z obsahu napadeného usnesení je třeba citovat následující text: „V době vyhlášení termínu voleb nebyl pan Milan Bernard občanem města Výsluní, tím se stal až dne 1. 6. 2022, tedy v okamžiku, kdy, již byly sestavovány kandidátní listiny pro komunální volby. Jelikož se pan Bernard v obci fakticky vyskytuje pouze rekreačně, fakticky trvale zde nebydlí, je nutné právní jednání, kterým změnil místo svého trvalého pobytu do města v době těsně před komunálními volbami považovat za ryze účelové k získání volitelnosti ve městě Výsluní. Do 1. 6. 2022 byl pan Bernard trvale hlášen v X, tedy lze i konstatovat, že ani finančně nepřispíval do rozpočtu města ani město nemohlo profitovat z toho, že by byl jeho občanem. I dnes lze konstatovat, že pan Milan Bernard v obci trvale nebydlí, údaj o jeho trvalém bydlišti je pouze evidenční. Podstatná není ani skutečnost, že zde bydlí členové jeho rodiny, když získání volitelnosti se váže na konkrétní osobu, nikoli rodinné příslušníky.“  Rozhodnutí samotné pak zastupitelstvo města odůvodnilo v napadeném usnesení následovně: „ Dle ustanovení § 55 odst. 3 písm. b) volebního zákona mandát zaniká členovi zastupitelstva obce, vysloví-li to příslušné zastupitelstvo z důvodu, že člen zastupitelstva obce přestal být volitelný, když nyní zde nejsou pochybnosti o fakticitě trvalého pobytu, kdy pan Bernard je sice trvale hlášen k pobytu v obci, nicméně fakticky zde nebydlí a vyskytuje se tu pouze rekreační, což potvrdil i tím, že není schopen reagovat na termíny zasedání zastupitelstva, které je starostou svoláváno dostatečně včas v zákonné lhůtě a na večerní hodiny“. Všechny, v usnesení sdělené, argumenty závěrem zastupitelstvo města shrnulo tak, že „v zájmu města Výsluní a jeho fungování nezbývá než vyslovit zánik mandátu člena zastupitelstva, a to osoby pana Milana Bernarda“.

14.     Zastupitelstvo města Výsluní se dle soudu mýlí, pokud se domnívá, že situace, která zde byla před zahájením voleb a v jejich průběhu, může založit důvod pro vyslovení zániku mandátu člena zastupitelstva podle § 57 odst. 3 písm. b) volebního zákona, k němuž zastupitelstvo města Výsluní napadeným usnesením přistoupilo. Pro posouzení zákonnosti napadeného usnesení bylo stěžejní, že skutečnosti týkající se faktického vztahu navrhovatele k obci, které byly zastupitelstvem navrhovateli vytýkány, a v nichž shledalo zastupitelstvo důvod pro vyslovení zániku mandátu, zde existovaly již na samém počátku volebního procesu, a zůstaly nezměněné v době, kdy získal navrhovatel mandát člena zastupitelstva města zvolením, jakož i v době vyslovení zániku mandátu napadeným usnesením. 

15.     Na tomto místě je třeba zdůraznit, že soudní přezkum samotných voleb je koncipován podle jednotlivých fází volebního procesu a na základě jejich souslednosti.  Každá z těchto fází je ohraničena počátkem i koncem – žádná z nich se neprolíná s druhou. Tyto fáze a jejich časový sled lze nalézt v s. ř. s.  v díle 4. označeném Soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda, a to konkrétně v § 88 až § 91, a v podrobnostech pak ve volebním zákoně. 

16.     První fází volebního procesu, v níž lze přezkoumat splnění podmínky volitelnosti kandidáta, je fáze předkládání kandidátních listin (k tomu srov. §§ 21 až 25 zákona o volbách), jejich přezkum registračním úřadem, odstraňování závad a konečné rozhodnutí registračního úřadu. V této fázi procesu náleží přezkum pouze registračnímu úřadu a jiné subjekty do něho nemohou zasahovat. Jejím výsledkem je buď registrace kandidátní listiny, nebo její odmítnutí, nebo škrtnutí kandidáta. Již v této fázi zabývá registrační úřad z formálního hlediska otázkou trvalého pobytu kandidátů, jakožto jednou z podmínek jejich volitelnosti, přičemž při posouzení této otázky vychází ze známých skutečnostní, a nesplnění této podmínky může být důvodem pro vyškrtnutí kandidáta. Proti rozhodnutí o škrtnutí kandidáta na kandidátní listině se může tento kandidát i každá volební strana, která podala kandidátní listinu pro volby do daného zastupitelstva obce, domáhat ochrany u příslušného krajského soudu podle § 89 odst. 3 s. ř. s. V této fázi se mohou domáhat soudní ochrany i subjekty, které podaly kandidátní listinu (tj. politická strana, nezávislý kandidát, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů), a to prostřednictvím návrhu podle § 89 odst. 4 s. ř. s., na vydání rozhodnutí o zrušení registrace kandidátní listiny jiné politické strany, nezávislého kandidáta, sdružení nezávislých kandidátů, nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů, pokud měly uvedené subjekty výhrady k volitelnosti navrhovatele jako jejího kandidáta. Takový návrh je třeba podat do 2 pracovních dnů od doručení rozhodnutí, jímž je třetí den ode dne vyvěšení na úřední desce registračního úřadu.  Po uplynutí této lhůty skončila fáze přezkumu kandidátní listiny a její registrace.

17.     Pokud tedy měly uvedené subjekty výhrady k volitelnosti navrhovatele jako jejího kandidáta, nic jim nebránilo, aby již v této fázi volebního procesu využily možnosti soudního přezkumu. K tomu soud zdůrazňuje, že nejen z vyjádření k návrhu účastníka 1), ale rovněž ze samotného napadeného usnesení je zřejmé, že navrhovatel – z pohledu zastupitelstva města – činil kroky k přihlášení se k trvalému pobytu ve městě krátce před termínem předložení kandidátní listiny zcela účelově a bez úzkého vztahu k městu, přičemž tato skutečnost mohla být současným zastupitelům v tehdejší pozici kandidátů za jednotlivé volební strany známa již v době podání kandidátní listiny, v níž byl za volební stranu ODS zapsán navrhovatel jako kandidát. Ačkoli v této fázi voleb měli současní zastupitelé prostřednictvím subjektů aktivně legitimovaných dle § 89 odst. 4 s. ř. s., na jejich kandidátní listině byli jako kandidáti zapsáni, zákonnou možnost podat u soudu návrh na zrušení registrace kandidátní listiny ODS, nebylo této možnosti soudního přezkumu využito.  

18.     V další fázi soudního přezkumu voleb se mohli negativně vymezit k pasivní účasti navrhovatele ve volbách do zastupitelstva obce s odkazem na skutečnosti existující v době volebního procesu nejen politické strany nebo nezávislí kandidáti anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů, ale i všichni oprávnění voliči, a to návrhem na vydání soudního rozhodnutí o neplatnosti volby kandidáta ve lhůtě 10 dnů od vyhlášení výsledků voleb podle § 90 s. ř. s. Nicméně je dlužno zmínit, že v této fázi volebního procesu přísluší volebnímu soudu dodatečně zkoumat, zda kandidátní listina, v níž byl navrhovatel zapsán jako kandidát, měla či neměla být zaregistrována, jen za zcela výjimečné situace. Takovou situací je pochybení v předchozích fázích volebního procesu v takové intenzitě, že může vyvolat „zatemnění“ výsledků voleb. K tomu lze poukázat na usnesení nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, sp. zn. Vol 11/2004, publ. ve Sbírce rozhodnutí NSS 3/2005 pod č. 471/2005 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že „v rámci řízení ve věcech neplatnosti voleb a hlasování podle § 90 a násl. s. ř. s., nelze brojit proti vadám v registraci přihlášky. K napadání registrace kandidáta slouží samostatné řízení týkající se ochrany ve věcech registrace, upravené v § 89 s. ř. s. a v § 86 volebního zákona…Je-li kandidát registrován, pak je již na svobodné úvaze voličů, zda jej zvolí či nikoliv.“ Důsledkem vyslovení neplatnosti volby kandidáta z důvodu absence jeho trvalého pobytu v obci z materiálního hlediska by byla skutečnost, že by se nepřihlíželo k hlasům, které pro něho voliči odevzdali.

19.     Z uvedeného plyne, že registrace navrhovatele na kandidátní listině, event. volba navrhovatele, mohla být napadena a soudem přezkoumána na základě návrhu podaného nejpozději do 10. dne od uskutečnění voleb, a to ve výše uvedených fázích soudního přezkumu voleb na základě konkretizovaných zákonných institutů. Protože žádná z uvedených možností přezkumu nebyla ve stanovené lhůtě využita, je třeba vycházet z toho, že navrhovatel byl ve volbách do zastupitelstva města řádně zvolen a s ohledem na výsledek voleb a právní jednání dalších zvolených členů zastupitelstva získal mandát zastupitele. Poté, kdy vznikne členu zastupitelstva mandát, může ve smyslu citovaného ust. § 91 odst. 3 s. ř. s. dojít k jeho zániku i na základě rozhodnutí zastupitelstva. Již pouze z jazykového výkladu tohoto ustanovení [a konkrétně z jeho bodu b) že člen zastupitelstva obce přestal být volitelný] je zcela evidentní, že se jedná o důvody, které nastanou poté, kdy mandát člena zastupitelstva vznikl. Zastupitelstvo obce tedy nemůže odůvodnit své rozhodnutí o zániku mandátu člena zastupitelstva podle § 55 odst. 3 písm. b) volebního zákona skutečnostmi, které již existovaly v době volebního procesu, ale pouze okolnostmi, které nastaly později.

20.     Protože zastupitelstvo rozhodlo o zániku mandátu navrhovatele s odůvodněním, že ztratil volitelnost do zastupitelstva města, ač tuto dle tvrzení účastníka 1) a odůvodnění napadeného usnesení, neměl již v době voleb, a k žádné změně ohledně vztahu navrhovatele k městu nedošlo, tudíž nešlo o žádnou novou skutečnost, která by měla za následek ztrátu volitelnosti, ale o skutečnost trvající již v době konání voleb, pak nelze než konstatovat, že napadené usnesení je v rozporu s ustanovením § 55 odst. 3 písm. b) s. ř. s., a tudíž je nezákonné.

21.     Nezákonnost napadeného usnesení navíc podtrhuje skutečnost, že v daném případě, jak vyplývá z jeho odůvodnění a vyjádření účastníka 1) k návrhu, nebyla impulsem pro rozhodnutí o zániku mandátu navrhovatele ztráta jeho volitelnosti do zastupitelstva ve smyslu § 5 odst. 1 volebního zákona, ale nesouhlas ostatních členů zastupitelstva s (ne)činností navrhovatele v zastupitelstvu. Plnění či neplnění povinností zastupitelů, které vyplývají z řady právních předpisů (např. Ústavy České republiky, Listiny základních práv a svobod, zákona č. 128/2000, o obcích, zákona                   č. 89/2012, občanský zákoník, zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů) však není a nemůže být důvodem pro rozhodnutí o zániku mandátu a stejně tak nemůže být předmětem přezkumu ve správním soudnictví. Pokud snad navrhovatel jako člen zastupitelstva porušuje svůj slib a nevykonává svou funkci svědomitě a v zájmu obce, či upřednostňuje svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit, jak zdůrazňuje účastník 1) v písemném vyjádření k návrhu a jak je současně uvedeno i v samotném napadeném usnesení, pak je třeba zvážit trestní odpovědnost navrhovatele jako zastupitele, kterou se však mohou zabývat toliko orgány činné v trestním řízení.  

22.     Vzhledem k tomu, že soud shledal napadené usnesení zastupitelstva města Výsluní č. 70/3/2022 ze dne 23. 11. 2022 nezákonným, přistoupil podle § 91 odst. 1 s. ř. s. k jeho zrušení. O návrhu soud v souladu s ust. § 91 odst. 3 s. ř. s. rozhodl usnesením ve dvacetidenní lhůtě od jeho doručení, a to (jak je již uvedeno výše) bez nařízení jednání, neboť skutečnosti významné pro rozhodnutí o návrhu bylo možné zjistit z napadeného usnesení a vyjádření účastníků, takže již nebylo zapotřebí provádět další dokazování.

23.     Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech volebního soudnictví nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení:

Proti tomuto usnesení nejsou podle ust. § 104 odst. 1 s. ř. s.  opravné prostředky přípustné.

Usnesení nabývá právní moci podle ust. § 93 odst. 5 s. ř. s. věty druhé dnem vyvěšení na úřední desce soudu. 

Ústí nad Labem 14. prosince 2022

Mgr. Václav Trajer v.r.

předseda senátu