8 As 34/2021-48
[OBRÁZEK] |
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: PKF APOGEO Esteem, a.s., se sídlem Rohanské nábřeží 671/15, Praha 8, zast. JUDr. Martinem Abrahamem, advokátem se sídlem Pernerova 676/51, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2, proti rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 3. 8. 2017, čj. MSP‑40/2017‑ORA‑ROZ/3, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2020, čj. 6 A 210/2017‑84,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[2] Následně podala stěžovatelka u městského soudu žalobu proti rozhodnutí ministra spravedlnosti, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
[3] Městský soud uvedl, že se nemohl zabývat namítanou nezákonností přezkumného řízení, které předcházelo vydání žalobou napadeného rozhodnutí ministra spravedlnosti. Rozhodnutí ministra spravedlnosti ze dne 29. 5. 2017, čj. MSP‑7/2017‑SJL‑ROZ/5, kterým zamítl rozklad proti svému rozhodnutí ze dne 23. 11. 2016, čj. MSP‑50/2015‑OD‑SZN/19, jímž ve zkráceném přezkumném řízení zrušil usnesení žalovaného ze dne 29. 7. 2016, čj. MSP‑50/2015‑OD/SZN/11, o zastavení řízení o správním deliktu stěžovatelky, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, totiž bylo samostatně soudně přezkoumatelné.
[6] Vyloučení znalce ustanovujícím orgánem a potrestání znalce za správní delikt podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících jsou dva nezávislé instituty, které se vzájemně nepodmiňují. Znalec nemusí být nejprve vyloučen ustanovujícím orgánem pro to, aby se dopustil správního deliktu. Vyloučení znalce podle § 11 odst. 1 zákona o znalcích a tlumočnících představuje právní skutečnost, která nastává v důsledku existence poměru znalce k věci, k orgánům provádějícím řízení, k účastníkům nebo jejich zástupcům, je‑li tento poměr způsobilý založit pochybnost o jeho nepodjatosti. Rozhodnutí o vyloučení pak tuto skutečnost pouze potvrzuje. Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících je rozhodný pouze faktický stav s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti, nikoliv formální procesní rozhodnutí, kterým je tento stav deklarován.
[7] Správní orgány při rozhodování o výši uložené pokuty přihlédly k závažnosti správního deliktu v souladu s § 25b odst. 4 zákona o znalcích a tlumočnících. Nevybočily z mezí správního uvážení a zhodnotily veškeré rozhodné skutečnosti včetně závažnosti správního deliktu a majetkových poměrů stěžovatelky. Konstatovaly porušení zákonem chráněného zájmu, jakým způsobem k tomuto porušení došlo a v jaké intenzitě. Současně zohlednily, že si stěžovatelka musela být svého jednání vědoma. S ohledem na ekonomickou situaci stěžovatelky nepovažovaly uloženou pokutu za nepřiměřeně tvrdou či likvidační. S tím městský soud souhlasí. Jde o mimořádně závažný skutek. Je proto třeba, aby uložená pokuta měla preventivní a výchovný účinek. Navíc stěžovatelka netvrdila, že by pro ni měla být uložená pokuta likvidační. Přestože byla pokuta uložena na horní hranici zákonného rozpětí, nepřistoupil soud ke snížení uloženého trestu nebo od upuštění od něj. Výši uložené pokuty totiž nepovažuje za zjevně nepřiměřenou.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[8] Stěžovatelka namítá, že nebyla jako znalec vyloučena z podání znaleckého posudku orgánem, který ji k jeho podání ustanovil. Nemohla se proto dopustit správního deliktu. Rozhodnutí o vyloučení znalce má konstitutivní účinky, nikoliv deklaratorní, jak nesprávně uvedl městský soud. Vyloučení znalce musí předcházet kvalifikované zhodnocení toho, zda vztah znalce dosahuje takové povahy a intenzity, že by neprovedl znalecký posudek v souladu se zákonem o znalcích a tlumočnících. K tomuto zhodnocení je však oprávněn pouze ustanovující orgán. Znění § 11 tohoto zákona je téměř totožné s úpravou vyloučení soudců a přísedících podle § 14 a § 15 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Ti jsou považováni za nestranného, není‑li prokázán opak. Tento princip platí i v případě znalců. V jednání stěžovatelky chybí formální stránka správního deliktu, neboť nebyla v dané věci vyloučena.
[9] Zákonná kritéria pro stanovení výše pokuty nebyla v rozhodnutí formulována precizně a jednoznačně a nebyla dostatečně individualizována na konkrétní situaci stěžovatelky. Žalovaný se zabýval pouze jejími majetkovými poměry. Městský soud proto chybně posoudil námitku přezkoumatelnosti výše udělené pokuty. Protože stěžovatelka nebyla z podání znaleckého posudku vyloučena, nemohla si být vědoma toho, že posudek nemůže poskytnout. Při určování výše pokuty proto nemůže jít k tíži stěžovatelky, že správní delikt spáchala vědomě. Stěžovatelce nebyly doposud uloženy žádné sankce ani výstraha za porušení zákona o znalcích a tlumočnících. Nebylo prokázáno, že by byl poskytnutý posudek nesprávný, že by nebyl proveden řádně nebo že by měl vliv na průběh insolvenčního řízení. Uložená pokuta násobně překračuje odměnu za znalecký posudek. Pokuta je proto zjevně nepřiměřená a měla být uložena ve snížené výši. Městský soud proto pochybil, jestliže tyto skutečnosti nezvážil a pokutu nesnížil.
[10] Názor městského soudu, dle kterého námitky stran nezákonnosti řízení o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení usnesení o zastavení řízení ve zkráceném přezkumném řízení nemohly být předmětem přezkumu v nyní projednávané věci, je nesprávný. Žalobou napadené rozhodnutí se odvíjí od rozhodnutí ministra spravedlnosti ve zkráceném přezkumném řízení. Nejde proto o rozhodnutí samostatně způsobilá soudního přezkumu. Měly a mají být přezkoumány v rámci přezkumu zákonnosti řízení předcházejícího vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Nelze předpokládat, že si ministr spravedlnosti sám sobě zruší rozhodnutí pro nezákonnost.
[11] Žalovaný vycházel téměř výhradně z výpovědi K. M. Stěžovatelka neměla možnost v insolvenčním řízení se ke svědecké výpovědi vyjádřit. Stěžovatelka v řízení prokázala nedůvěryhodnost této svědkyně. Žalovaný neprovedl žádný z navrhovaných důkazů. Tím porušil § 50 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád z roku 2004“). Žalovaný se omezil pouze na skutečnosti svědčící v neprospěch stěžovatelky. Nedostatečně provedeným dokazováním žalovaný zjistil nedostatečně skutkový stav a zároveň porušil zákon způsobem, který má za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Městský soud pochybil, jestliže dospěl k závěru, že žalovaný zjistil skutkový stav dostatečně.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka uplatňuje v kasační stížnosti obdobné námitky jako v žalobě. Výhradně znalec si je vědom svého subjektivního vztahu k relevantním vnějším okolnostem, a proto je schopen bezprostředně posoudit svou podjatost a z ní vyplývající povinnost odmítnout podání znaleckého posudku. Ustanovující orgán na existenci subjektivního vztahu může usuzovat pouze z objektivních okolností, s nimiž navíc nemusí být seznámen, a to zejména v případě, kdy mu je znalec či třetí osoba nesdělí. Porušení povinnosti adekvátně reagovat na zjištění o vlastní podjatosti může v případě soudců představovat kárné provinění. Právní úprava vyloučení soudců podle občanského soudního řádu tak vychází ze stejných východisek. Pokutu žalovaný uložil v souladu se zákonem a zohlednil všechny rozhodné okolnosti. Vzal v potaz, že stěžovatelka nebyla nikdy trestána. Výše uložené pokuty je přiměřená. Správní úvaha o její výši je přezkoumatelná. Rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení usnesení o zastavení řízení nabylo právní moci dne 29. 5. 2017. Nebylo však napadeno žalobou. Platí proto presumpce správnosti tohoto rozhodnutí. Námitky stěžovatelky a navržené důkazy nebyly způsobilé zpochybnit zjištěný skutkový stav. Všechny důkazní návrhy žalovaný náležitě vypořádal a odmítnutí jejich provedení řádně odůvodnil. Závěrem žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
III.1 Nepřípustné kasační námitky
[14] Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. platí, že kasační stížnost není přípustná, opírá‑li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[15] Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu zjistil, že stěžovatelka v žalobě (ani v dalším podání učiněným v žalobní lhůtě) nenamítala, že při určení výše pokuty jí nemůže být kladeno k tíži, že správní delikt spáchala vědomě, neboť si nebyla vědoma toho, že znalecký posudek nemůže poskytnout. Nenamítala ani, že nebylo prokázáno, že by byl poskytnutý posudek nesprávný, že by nebyl proveden řádně nebo že by měl vliv na průběh insolvenčního řízení, a nenamítala, že uložená pokuta násobně překračuje odměnu za znalecký posudek.
[16] Protože stěžovatelka výše uvedené námitky neuplatnila v řízení před městským soudem, přestože tak učinit mohla, jsou tyto námitky nepřípustné podle § 104 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud se jimi proto nezabýval.
[17] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný vycházel téměř výhradně z výpovědi K. M. Neměla možnost se v insolvenčním řízení ke svědecké výpovědi vyjádřit a zároveň prokázala nedůvěryhodnost této svědkyně. Žalovaný neprovedl žádný z navrhovaných důkazů v rozporu s § 50 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Omezil se pouze na skutečnosti svědčící v neprospěch stěžovatelky. Žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav a zároveň porušil zákon způsobem, který má za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Městský soud pochybil, jestliže dospěl k závěru, že žalovaný zjistil skutkový stav dostatečně.
[18] Stěžovatel musí zásadně reagovat na argumentaci krajského soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou závěry, které krajský soud v napadeném rozhodnutí uvedl, nesprávné. Pokud tak neučiní a pouze znovu zopakuje námitky, které uvedl v žalobě, aniž by jakkoliv reflektoval argumentaci krajského soudu, pak za předpokladu, že uvedené námitky krajský soud vypořádal a nelze v jejich opakování spatřovat setrvání na dříve vznesené argumentaci, která je nadále schopná obstát proti závěrům krajského soudu, nejsou takové námitky přípustné (srov. usnesení NSS ze dne 10. 9. 2009, čj. 7 Afs 106/2009‑77, č. 2103/2010 Sb. NSS, ze dne 15. 9. 2009, čj. 6 Ads 113/2009‑43, nebo ze dne 14. 6. 2016, čj. 1 As 271/2015‑36).
[19] Na výše uvedené kasační námitky, které stěžovatelka namítala již v žalobě, dostatečně odpověděl městský soud v bodech 48 až 55 napadeného rozsudku (blíže viz rekapitulaci v bodech [4] a [5] tohoto rozsudku). Stěžovatelka na argumentaci městského soudu nijak nereaguje a pouze opakuje své žalobní námitky a obecně namítá, že městský soud pochybil, dospěl‑li k závěru, že žalovaný zjistil skutkový stav dostatečně. Není úkolem Nejvyššího správního soudu za stěžovatelku domýšlet, proč má za to, že jsou závěry městského soudu stran skutkového stavu věci chybné, jestliže městský soud podrobně odůvodnil, proč byl skutkový stav správními orgány zjištěn dostatečně. Tyto námitky proto nelze projednat, neboť nesměřují proti rozhodovacím důvodům městského soudu. Jsou tak nepřípustné podle § 104 odst. 4 s. ř. s., neboť se opírají o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s. ř. s. Nejedná se totiž pouze o setrvání na jiném názoru, ale o nereagování na výslovně vypořádané námitky městským soudem, proti kterým původní argumentace stěžovatelky nemůže obstát.
III.2 K vyloučení znaleckého ústavu pro podjatost
[20] Stěžovatelka namítá, že se nemohla dopustit správního deliktu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících, neboť nebyla jako znalecký ústav vyloučena z podání znaleckého posudku orgánem, který ji k jeho podání ustanovil. Tato námitka není důvodná.
[21] Podle § 11 odst. 1 zákona o znalcích a tlumočnících platilo, že znalec (tlumočník) nesmí podat posudek (provést tlumočnický úkon), jestliže lze mít pro jeho poměr k věci, k orgánům provádějícím řízení, k účastníkům nebo k jejich zástupcům pochybnost o jeho nepodjatosti.
[22] Podle § 11 odst. 2 téhož zákona platilo, že jakmile se znalec (tlumočník) dozví o skutečnostech, pro které je vyloučen, oznámí to neprodleně; stejnou povinnost mají i účastníci řízení. O tom, zda znalec (tlumočník) je vyloučen, rozhoduje orgán, který jej pro podání posudku (tlumočnický úkon) ustanovil.
[23] Podle § 22 odst. 3 téhož zákona platilo, že jinak pro výkon znalecké činnosti ústavů přiměřeně platí ustanovení o výkonu znalecké činnosti znalců zapsaných do seznamu.
[24] Podle § 25b odst. 1 písm. d) téhož zákona dále platilo, že ústav se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 11 podá znalecký posudek ve věci, z níž byl jako ústav vyloučen.
[25] Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících je třeba, aby znalecký ústav v rozporu s § 11 tohoto zákona podal znalecký posudek ve věci, z níž byl jako ústav vyloučen. Skutková podstata výslovně nepředpokládá, že by musel být znalecký ústav vyloučen orgánem, který jej pro podání posudku ustanovil, aby se dopustil tohoto správního deliktu. Toliko se v ní uvádí „podá znalecký posudek ve věci, z níž byl jako ústav vyloučen“. Odkazuje se v ní nicméně na § 11 zákona o znalcích a tlumočnících. Je ji proto třeba vykládat v souvislosti s tímto ustanovením.
[27] Rozhodne‑li orgán, který znalecký ústav ustanovil pro podání znaleckého posudku, na základě oznámení znaleckého ústavu nebo účastníků řízení podle § 11 odst. 2 zákona o znalcích a tlumočnících o tom, že je znalecký ústav vyloučen z podání posudku pro podjatost, znamená to, že znalecký ústav bez dalšího již nemůže v dané věci znalecký posudek podat. Jeho úloha ve věci totiž končí rozhodnutím o jeho vyloučení. Objektivně proto již nemůže ve věci podat znalecký posudek, na jehož základě by byl ve věci zjištěn skutkový stav. Z tohoto důvodu by měl bez zbytečného odkladu vrátit všechny zapůjčené podklady zpět orgánu, který jej ustanovil (viz komentář k § 11 zákona o znalcích a tlumočnících v DÖRFL, Luboš. Zákon o znalcích a tlumočnících. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 79.), přičemž daný orgán rozhodne o ustanovení znalce nového (srov. komentář k § 17 o. s. ř. v JIRSA, Jaromír a kol. Občanský soudní řád, 1. část: Soudcovský komentář, 3. vydání, Wolters Kluwer, 2019). V takovém případě je dosaženo účelu zákona o znalcích a tlumočnících již tím, že příslušný orgán rozhodne o vyloučení znaleckého ústavu před tím, než ten podá znalecký posudek. Orgán veřejné moci totiž nebude následně rozhodovat ve věci na základě znaleckého posudku, u nějž lze mít důvodné pochybnosti o jeho nestrannosti. Nedává proto smysl, aby zákonodárce správní delikt znaleckého ústavu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících [případně přestupek znalce podle § 25a odst. 1 písm. d) téhož zákona] vázal na rozhodnutí o vyloučení znaleckého ústavu, jak namítá stěžovatelka. Není totiž možné, aby znalecký ústav i přes existenci rozhodnutí o vyloučení podal ve věci znalecký posudek. Výklad zastávaný stěžovatelkou by tak v konečném důsledku vedl k tomu, že by se § 25b odst. 1 písm. b) zákona o znalcích a tlumočnících stal obsoletním, neboť by skutková podstata tohoto správního deliktu nemohla být nikdy naplněna.
[28] Ustanovení § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících je proto třeba vykládat tak, že se znalecký ústav dopustí správního deliktu, jestliže podá ve věci znalecký posudek, přestože se cítí být subjektivně podjatý nebo přestože mohl a měl rozpoznat, že existují objektivní okolnosti, které by mohly jeho podjatost zakládat, aniž by důvody své podjatosti oznámil orgánu, který jej pro podání posudku ustanovil. Tj. podá‑li znalecký posudek v rozporu s § 11 tohoto zákona. Znalecký ústav totiž poruší zájem chráněný zákonem, tj. nestrannost odborného posouzení, již tím, že důvody svého vyloučení orgánu sám neoznámí a znalecký posudek přes svoji podjatost, a tedy vyloučenost v dané věci, podá. Dojde‑li k této situaci, orgán, který jej k podání znaleckého posudku ustanovil, nesmí založit svá skutková zjištění na základě posudku, který byl podán podjatým znaleckým ústavem. Takovýto posudek totiž není v důsledku podjatosti znaleckého ústavu způsobilým důkazem (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2014, sp. zn. 21 Cdo 2616/2013). Daný orgán však již nebude dodatečně rozhodovat o vyloučení znaleckého ústavu. Jeho úloha totiž v řízení skončila tím, že znalecký posudek ve věci podal.
[30] Nejvyšší správní soud v tomto ohledu nesouhlasí se stěžovatelkou, že rozhodnutí o vyloučení podle § 11 odst. 2 zákona o znalcích a tlumočnících má konstitutivní povahu. Jak již totiž uvedl v rozsudku ze dne 20. 11. 2014, čj. 9 As 121/2014‑33, bod 40, „[u]snesení o námitce podjatosti je svoji povahou spíše usnesením deklaratorním, neboť podjatost je stav, který nastává ze zákona, jsou‑li splněny zákonem stanovené předpoklady. Deklaratorní rozhodnutí nečiní z fakticky nepodjaté osoby osobu podjatou a naopak (srov. Vedral, J. Správní řád. komentář, Praha, BOVA POLYGON 2012, s. str. 182).“ Rozhodnutím o vyloučení se tak podjatost znaleckého ústavu toliko deklaruje. To, že o vyloučení znaleckého ústavu rozhoduje orgán, který ho k podání znaleckého posudku ustanovil, pak nemá žádný vliv na to, jakou povahu rozhodnutí o vyloučení má. Právní povaha rozhodnutí o vyloučení nadto nemá vliv na to, zda se znalecký ústav dopustil správního deliktu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících. Jak totiž Nejvyšší správní soud uvedl v bodě [25] tohoto rozsudku, rozhodnutí o vyloučení nepředstavuje znak skutkové podstaty správního deliktu.
[31] Podle § 18 odst. 1 zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech (dále jen „nový znalecký zákon“), platí, že znalec nesmí provést znalecký úkon, jestliže lze mít důvodnou pochybnost o jeho nepodjatosti pro jeho poměr k věci, účastníkovi řízení nebo jeho zástupci, zadavateli, orgánu veřejné moci, který znalecký posudek zadal nebo provádí řízení nebo při jiném postupu správního orgánu, kde má být znalecký posudek použit.
[32] Podle § 18 odst. 2 téhož zákona platí, že jakmile se znalec dozví o skutečnosti, pro kterou nesmí provést znalecký úkon, oznámí ji bezodkladně zadavateli. Ustanoví‑li znalce orgán veřejné moci, pak tento orgán rozhodne, zda je znalec v dané věci z podání znaleckého posudku vyloučen.
[33] Podle § 39 odst. 1 písm. e) téhož zákona dále platí, že znalec, znalecká kancelář nebo znalecký ústav se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 18 neoznámí zadavateli bezodkladně skutečnost, pro kterou nesmí vykonat znalecký úkon, nebo vykoná znalecký úkon ve věci, v níž měl být vyloučen.
[34] Z výše uvedeného vyplývá, že podle nového znaleckého zákona se znalecký ústav dopustí přestupku, jestliže vykoná znalecký úkon ve věci, v níž měl být vyloučen. I v tomto případě tak znakem skutkové podstaty přestupku není rozhodnutí orgánu veřejné moci o vyloučení znaleckého ústavu, nýbrž je jím pouze to, že pro podjatost neměl znalecký ústav úkon vůbec vykonat. Tvrzení stěžovatelky, že pro závěr o nutnosti formálního vyloučení svědčí nový znalecký zákon, je proto liché.
[35] Důvodný není ani odkaz stěžovatelky na úpravu vyloučení soudců a přísedících podle § 14 a § 15 o. s. ř. a na princip, dle kterého je soudce považován za nestranného, není‑li prokázán opak. Jak totiž správně poznamenal žalovaný, poruší‑li soudce povinnost podle § 15 odst. 1 o. s. ř. a neoznámí‑li předsedovi soudu skutečnosti, pro které je vyloučen z projednávání a rozhodnutí věci, může se dopustit kárného provinění podle § 87 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), (viz rozhodnutí NSS ze dne 30. 5. 2018, čj. 16 Kss 1/2018‑207). Přestože tak je soudce považován za nestranného, dokud není prokázán opak (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2015, sp. zn. I. ÚS 1811/14, bod 18), není vyloučeno, aby byl později v kárném řízení shledán vinným za to, že v rozporu s § 15 odst. 1 o. s. ř. neoznámil skutečnosti, pro které je vyloučen z projednávání a rozhodnutí věci. Obdobně se může znalecký ústav dopustit správního deliktu podle § 25b odst. 1 písm. d) zákona o znalcích a tlumočnících, přestože orgán, který ho k podání posudku ustanovil, nerozhodne o jeho podjatosti (viz bod [29] tohoto rozsudku). V takovém případě bude na správním orgánu, aby prokázal, že znalecký ústav nebyl v rozporu s § 11 tohoto zákona při podání znaleckého posudku nestranný.
[36] Městský soud v napadeném rozsudku podrobně popsal, proč má žalovaný za to, že stěžovatelka nepostupovala při podání posudku nestranně, a čím žalovaný doložil své pochybnosti o nepodjatosti stěžovatelky. S hodnocením žalovaného se městský soud ztotožnil a dospěl k závěru, že stěžovatelka nemohla „dostát své zákonné povinnosti znalce postupovat nestranně a nezávisle, neboť osoba mající přímý vliv na žalobce měla zároveň majetkový zájem na výsledku insolvenčního řízení, který mohla právě skrze předmětný znalecký posudek výrazně (co se týče majetkové podstaty dlužníka) ovlivnit.“ Tento stěžejní závěr stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybnila. Nejvyšší správní soud se proto věcně nezabýval tím, zda stěžovatelka byla z tohoto důvodu podjatá (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
III.3 K pokutě za správní delikt
[37] Stěžovatelka namítá, že žalovaný v rozhodnutí neformuloval jednoznačně zákonná kritéria pro stanovení výše pokuty a neindividualizoval je na případ stěžovatelky. Zabýval se pouze jejími majetkovými poměry. Městský soud proto chybně posoudil námitku přezkoumatelnosti výše udělené pokuty. Tato námitka není důvodná.
[38] Podle § 25b odst. 3 věty první zákona o znalcích a tlumočnících platilo, že za správní delikt podle odstavce 1 písm. b), f), g) nebo h) se uloží pokuta do 100 000 Kč a za správní delikt podle odstavce 1 písm. a), c), d) nebo e) pokuta do 200 000 Kč nebo vyškrtnutí ze seznamu znaleckých ústavů.
[39] Podle § 25b odst. 4 téhož zákona dále platilo, že při určení druhu a výměry sankce ústavu nebo právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, a ke skutečnosti, zda již v minulosti byla ústavu udělena výstraha podle § 25d.
[40] Za správní delikt podle § 25b odst. 1 písm. d) bylo možné uložit pokutu do výše 200 000 Kč nebo vyškrtnutí ze seznamu znaleckých ústavů. Při určení druhu a výměry sankce pak bylo třeba přihlédnout k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, a ke skutečnosti, zda již v minulosti byla znaleckému ústavu udělena výstraha podle § 25d toho zákona.
[42] Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný v rozkladem napadeném rozhodnutí (viz bod [1] tohoto rozsudku) vymezil zákonná kritéria pro stanovení výše pokuty a použil je na případ stěžovatelky v souladu s § 25b odst. 4 zákona o znalcích a tlumočnících. Žalovaný se zabýval nejen jejími majetkovými poměry, jak mylně stěžovatelka namítá, nýbrž i tím, že stěžovatelka dosud nebyla za porušení povinností podle zákona o znalcích a tlumočnících postižena a že svým protiprávním jednáním mohla ovlivnit průběh insolvenčního řízení. Správní úvaha žalovaného, s níž se ministr spravedlnosti v rozhodnutí o rozkladu ze dne 3. 8. 2017 ztotožnil, je přezkoumatelná a logická. Městský soud proto nepochybil, dospěl‑li k závěru, že správní orgány dostály požadavkům § 25b odst. 4 zákona o znalcích a tlumočnících.
[43] Stěžovatelka však trvá na tom, že jí nebyly doposud uloženy žádné sankce ani výstraha za porušení zákona o znalcích a tlumočnících a pokuta je proto zjevně nepřiměřená a měla být uložena ve snížené výši. Městský soud pochybil, jestliže tyto skutečnosti nezvážil a pokutu nesnížil.
[44] Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. platí, že rozhoduje‑li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou‑li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze‑li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl‑li takový postup žalobce v žalobě.
[45] Ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, respektive volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování věci k žalobní námitce zabývat, je soudní kontrola správní diskrece silně omezena. Podrobit správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil‑li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil‑li z nich nebo zneužil‑li volné uvážení. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správní diskrece uvážení soudcovské a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce, pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši (rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2003, čj. 6 A 96/2000‑62, č. 225/2004 Sb. NSS, nebo ze dne 3. 4. 2012, čj. 1 Afs 1/2012‑36, č. 2671/2012 Sb. NSS). Smyslem a účelem moderace není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu, ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce (rozsudek NSS ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 22/2012‑23, č. 2672/2012 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013‑46, č. 3528/2017 Sb. NSS, bod 25).
[46] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v bodě [41] tohoto rozsudku, žalovaný uložil stěžovatelce pokutu ve výši 200 000 Kč. Důvodem pro uložení pokuty na horní hranici zákonné sazby podle § 25b odst. 3 zákona o znalcích a tlumočnících byla skutečnost, že došlo k závažnému porušení zájmu na řádném výkonu znalecké činnosti, které mohlo vést k ovlivnění průběhu insolvenčního řízení. Stěžovatelka v žalobě navrhla moderaci pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Městský soud neshledal uloženou pokutu za zjevně nepřiměřenou, a to s ohledem na mimořádnou závažnost vytýkaného skutku. Podle městského soudu je proto třeba, aby uložená sankce měla zejména preventivní a výchovný účinek. Navíc stěžovatelka nikdy netvrdila, že by byla pro ni pokuta likvidační. Návrhu na snížení uloženého trestu nebo na upuštění od něj proto nevyhověl.
[47] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že stěžovatelka v žalobě nic nenamítala proti důvodu, pro který jí byla uložena takto vysoká pokuta. Nenamítala ani, že by na ni měla pokuta závažné ekonomické dopady nebo že je likvidační. Toliko namítala, že je výše pokuty nepřezkoumatelná, že žalovaný nevzal v úvahu to, že stěžovatelce dosud nebyly uděleny žádné sankce ani výstraha podle zákona o znalcích a tlumočnících, a že měla být jako polehčující okolnost zohledněna délka řízení. Těmito námitkami se městský soud v napadeném rozsudku zabýval a neshledal důvod pro moderaci pokuty postupem podle § 78 odst. 2 s. ř. s.
[48] V kasační stížnosti stěžovatelka jakožto přípustnou námitku namítá pouze to, že jí nebyly doposud uloženy žádné sankce ani výstraha za porušení zákona o znalcích a tlumočnících. Nejvyšší správní soud neshledal z tohoto důvodu pokutu zjevně nepřiměřenou. Podle § 25b odst. 3 zákona o znalcích a tlumočnících se za správní delikt podle § 25b odst. 1 písm. d) tohoto zákona uloží pokuta do 200 000 Kč nebo vyškrtnutí ze seznamu znaleckých ústavů. Zákon o znalcích a tlumočnících tak ponechává na uvážení správního orgánu, aby s přihlédnutím k závažnosti správního deliktu určil druh a výměru sankce. Žalovaný zjevně přihlédl k tomu, že stěžovatelka za porušení povinností stanovených zákonem o znalcích a tlumočnících byla postižena poprvé a že jí v minulosti nebyla udělena výstraha podle § 25d tohoto zákona. Uložil jí totiž pouze peněžní pokutu, byť v nejvyšší možné výši. Stěžovatelka opomíjí, že jí mohla být uložena ještě přísnější sankce, a to v podobě vyškrtnutí ze seznamu znaleckých ústavů. Nejvyšší správní soud proto nemá pochybnosti o přiměřenosti pokuty, jestliže stěžovatelce mohla být uložena ještě přísnější sankce a jestliže stěžovatelka nesnesla v řízení před správními soudy relevantní důvody, pro které by pokuta měla být zjevně nepřiměřená. Dospěl‑li proto žalovaný k závěru, že závažnost porušení zájmu na řádném výkonu znalecké činnosti odůvodňuje uložení pokuty na horní hranici zákonné sazby ve výši 200 000 Kč, postupoval v mezích správního uvážení. Městský soud proto nepochybil, jestliže pokutu nesnížil postupem podle § 78 odst. 2 s. ř. s. Není totiž zjevně nepřiměřená.
III.4 Ke zkrácenému přezkumnému řízení
[49] Stěžovatelka namítá, že se žalobou napadené rozhodnutí odvíjí od rozhodnutí ministra spravedlnosti ve zkráceném přezkumném řízení. Tato rozhodnutí proto nejsou samostatně způsobilá soudního přezkumu. Měly a mají být přezkoumány v rámci přezkumu zákonnosti řízení předcházejícího vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Závěr městského soudu, že námitky stran nezákonnosti řízení o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení usnesení o zastavení řízení ve zkráceném přezkumném řízení nemohly být v nyní projednávané věci předmětem přezkumu, je proto nesprávný. Tato námitka není důvodná.
[50] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že žalovaný usnesením ze dne 29. 7. 2016 rozhodl o zastavení řízení o správním deliktu stěžovatelky. Ministr spravedlnosti rozhodnutím ze dne 23. 11. 2016 usnesení žalovaného ve zkráceném přezkumném řízení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka rozklad, který ministr spravedlnosti zamítl rozhodnutím ze dne 29. 5. 2017. Proti rozhodnutí o rozkladu stěžovatelka nepodala správní žalobu. Žalovaný následně dne 4. 7. 2017 rozhodl o tom, že se stěžovatelka dopustila projednávaného správního deliktu (viz bod [1] tohoto rozsudku).
[51] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006‑73, č. 1513/2008 Sb. NSS, ve vztahu k § 65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), dovodil, že rozhodnutí, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu. Tyto závěry Nejvyšší správní soud převzal i ve vztahu k rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení, kterým bylo podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004 zrušeno rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, čj. 1 As 36/2011‑79, bod 25). Je‑li proto zamítnuto odvolání (rozklad) proti tomuto rozhodnutí, lze proti rozhodnutí o odvolání (rozkladu) brojit samostatně správní žalobou podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2016, čj. 2 As 228/2016‑76, bod 37). Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 10. 2013, čj. 4 As 72/2013‑42, bod 27, „rezignací na soudní přezkum rozhodnutí vydaných v přezkumném řízení, zejména u ústředních správních úřadů, které samy rozhodují o přezkumu svých rozhodnutí, by byla otevřena při rušení pravomocných rozhodnutí cesta k libovůli neslučitelné s demokratickým právním státem. Bylo by pouze věcí volné úvahy vedoucího ústředního správního orgánu, zda znovu „otevře“ správní řízení pravomocně skončené rozhodnutím téhož správního orgánu. Došlo by tak k naprostému popření ochrany práv nabytých v dobré víře, legitimního očekávání a právní jistoty u účastníků řízení, které jsou chráněny příslušnými ustanoveními správního řádu.“
[52] Rozhodnutí ministra spravedlnosti o rozkladu ze dne 29. 5. 2017 proto bylo samostatně soudně přezkoumatelné a stěžovatelka ho mohla napadnout správní žalobou. Městský soud tak dospěl ke správnému závěru, že se v nyní projednávané věci nemůže zabývat žalobními námitkami, které se týkají nezákonnosti řízení o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení usnesení o zastavení řízení vydaném ve zkráceném přezkumném řízení. Stěžovatelka totiž měla proti těmto vadám brojit v rámci žaloby proti rozhodnutí ministra spravedlnosti o rozkladu ze dne 29. 5. 2017.
IV. Závěr a náklady řízení
[53] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ze shora uvedených důvodů proto kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[54] Nejvyšší správní soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. září 2022
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu