[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, PhD. a JUDr. Václava Štencla, MA ve věci

žalobce: EPOS spol. s.r.o., IČO 40942031
sídlem Paseky 455, 763 11 Želechovice nad Dřevnicí
zastoupený advokátem Mgr. Petrem Otrusinou
sídlem Lešetín II 7147, 760 01 Zlín 

proti  

žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, 604 55 Brno

o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 3. 2021,

č. j. ÚOHS-09016/2021/163/MPe,

takto:

1. Žaloba se zamítá.
2. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Předmět řízení

1.       Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2020, č. j. ÚOHS-40940/2020/500/ISo (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) byl dle § 265 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“ nebo „zákon o zadávání veřejných zakázek“) zamítnut návrh žalobce na přezkoumání úkonů zadavatele učiněných v části 2 „Jízdní doklad vnitrostátní“ veřejné zakázky „Dodávky jízdních dokladů“ (dále jen „veřejná zakázka“), kterým se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí společnosti České dráhy, a.s., sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha (dále jen „zadavatel“) o výběru dodavatele ze dne 7. 9. 2020, č. j. 0899/20-08/O (dále jen „rozhodnutí o výběru“) a zrušení rozhodnutí zadavatele o námitkách navrhovatele proti rozhodnutí o výběru ze dne 5. 10. 2020, č. j. 1008/20-08/O (dále jen „rozhodnutí o námitkách“), a to z důvodu, že nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření. Proti prvostupňovému rozhodnutí brojil žalobce rozkladem, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 23. 3. 2021, č. j. ÚOHS-09016/2021/163/MPe (dále jen „napadené rozhodnutí“), zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

II. Stanoviska účastníků řízení

2.       Žalobce se domáhá zrušení správních rozhodnutí obou stupňů a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Namítá, že žalovaný nesprávně vyložil požadavek na minimální úroveň kvalifikačního předpokladu pro veřejnou zakázku, stanovený zadavatelem v článku 11.4 zadávací dokumentace. Požadoval-li zadavatel po dodavateli, aby v posledních třech letech realizoval „dodávky jízdních dokladů v celkovém součtu finančního objemu minimálně 6 mil. Kč bez DPH, přičemž alespoň jedna dodávka jízdních dokladů byla o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH vůči jednomu odběrateli“, nesplnila společnost Integraf, s.r.o., sídlem Myslbekova 273, 547 01 Náchod (dále jen „vybraný dodavatel“) tento požadavek plněním pro Dopravní podnik Bratislava, akciová společnost (dále jen „Dopravní podnik Bratislava“) na základě předložených dvou rámcových smluv a dvaceti dílčích smluv. Na základě žádné z těchto dílčích smluv ani na základě žádné z uvedených rámcových smluv nedodal dodavatel Dopravnímu podniku Bratislava jízdní doklady o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH, tudíž nesplnil kvalifikační kritérium dle článku 11.4 zadávací dokumentace, a závěry žalovaného obsažené v bodu 50 až 53 napadeného rozhodnutí jsou tak nesprávné. U rámcových smluv jsou konkrétní dodávky realizovány až na základě jednotlivých dílčích smluv, rámcové smlouvy samy o sobě nezakládají závazkové vztahy. Dle žalobce výraz „jedna dodávka“ stanovuje povinnost prokázat požadovanou zkušenost dodavatele na základě jednoho smluvního vztahu. V zadávací dokumentaci není uvedena možnost „sečtení“ pokračujících a navazujících dodávek zboží stejného druhu, stejnému subjektu v nepřerušeném časovém úseku. Jestliže zadavatel až po podání nabídek dodavateli připustil, aby touto jednotlivou dodávkou bylo dodávek více a tyto byly za jednotlivou dodávku považovány ve svém součtu, postupoval v rozporu s požadavky § 6 ZZVZ, neboť tak připustil jako kvalifikovaný širší okruh dodavatelů, než jak je explicitně stanovil v zadávací dokumentaci. Zadavatelem i žalovaným nesprávně aplikované kritérium „pokračující a navazující dodávky zboží stejného druhu, stejnému subjektu v nepřerušeném časovém úseku, tedy plnění vykazující znak věcné, místní, časové a funkční souvislosti“ je použitelné pouze pro účely posouzení případného dělení zakázky (a pouze pro účely jejího zadání), nikoliv na řešený případ. Všechny podmínky zadávacího řízení musí dle § 36 odst. 3 ZZVZ jednoznačně vyplývat ze zadávacích podmínek a není možné je zpětně dovozovat.
3.       Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na napadené a prvostupňové rozhodnutí a navrhuje, aby soud žalobu zamítl. Dodává, že vybraným dodavatelem předložené referenční dodávky byly realizovány na stejném principu, jako tomu má být i v nyní řešené veřejné zakázce. Principem je, aby dodávka jízdních dokladů byla poskytována soustavně na základě dílčích objednávek odběratele, přičemž se stále bude jednat o jednu dodávku. Nelze tedy říci, že by se v rámci poskytování plnění pro Dopravní podnik Bratislava jednalo o více dodávek, byť tyto byly realizovány na základě vícero smluv (konkrétně dvou rámcových smluv). Obě referenční dodávky byly realizovány pro jednoho odběratele konstantně. Zadavatelem referenčních zakázek byl sektorový veřejný zadavatel, který zadával tyto veřejné zakázky pod limitem, mimo režim zákona. V takových případech lze předpokládat, že referenční dodávky mohou být realizovány mimo režim zákona, postupně a na základě vícero smluv. Stále se však jedná o jednu nepřetržitou dodávku jízdních dokladů realizovanou vůči jednomu odběrateli v požadovaném finančním objemu. Povaha zadavatele, pro něhož jsou obdobné zakázky plněny, částečně podmiňuje i možnosti referencí. Pokud se jedná o sektorového zadavatele, dá se očekávat i plnění na základě vícero smluvních ujednání z důvodu režimu takových zakázek. Cílem požadavku zadavatele bylo v tomto případě ověřit schopnost dodavatele plnit určitý objem plnění vůči jednomu objednateli. Uvedené nebylo podmíněno tím, že plnění musí být dodáno na základě jednoho smluvního vztahu. Nebylo tedy možné po dodavatelích požadovat realizaci dodávek na základě jednoho smluvního vztahu. Výklad žalobce by byl krokem k omezení hospodářské soutěže.

III. Posouzení věci krajským soudem

4.       Krajský soud v Brně na základě včas podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2, věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů; dále jen „s. ř. s.“), jakož i řízení předcházející jeho vydání. Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správních orgánů (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za splnění zákonných podmínek (§ 51 odst. 1 s. ř. s.). Při rozhodování soud vycházel z obsahu správního spisu, nad jehož rámec nebylo potřeba provádět dokazování.
5.       Jádrem sporu mezi stranami je otázka interpretace a následné aplikace minimální úrovně požadovaného kvalifikačního předpokladu definovaného zadavatelem v článku 11.4 zadávací dokumentace, a to požadavku na „alespoň jednu dodávku jízdních dokladů o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH vůči jednomu odběrateli“. Dle žalobce je možné tento požadavek naplnit toliko jedinou zakázkou, tj. jediným dodáním jízdních dokladů, realizovaným na základě jednoho smluvního vztahu. Žalovaný je naopak ve shodě se zadavatelem toho názoru, že uvedený kvalifikační požadavek lze naplnit i realizací vícero smluv uzavřených na základě několika dílčích objednávek odběratele.
6.       Dle názoru zdejšího soudu rozhodně nelze souhlasit se žalobcem, že by minimální úroveň kvalifikačního předpokladu definovaná zadavatelem v článku 11.4 zadávací dokumentace jednoznačně připouštěla pouze výklad předkládaný žalobcem (což je základní premisa, z níž při své argumentaci žalobce vychází). Formulace „alespoň jedna dodávka jízdních dokladů o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH vůči jednomu odběrateli“ naopak může na první pohled připouštět více výkladů. Pro tyto případy přitom zákon o zadávání veřejných zakázek v § 98 zakotvuje institut vysvětlení zadávací dokumentace, o něž může dodavatel v zákonem stanovené lhůtě zadavatele požádat. Účastník zadávacího řízení je také oprávněn podat v souladu s § 241 a násl. ZZVZ námitky proti zadávacím podmínkám, má-li za to, že zadavatel při jejich stanovení nepostupoval v souladu se zákonem. V projednávané věci však účastníci daného zadávacího řízení, tedy ani žalobce, uvedených institutů nevyužili, a nemohou proto v pozdějších fázích namítat netransparentnost či nejednoznačnost stanoveného požadavku. Za dané situace museli všichni dodavatelé předmětnou zadávací podmínku interpretovat způsobem nejlépe odpovídajícím jazykovému a logickému významu dané formulace a smyslu nastaveného požadavku a v rámci své nabídky takto interpretovanou podmínku splnit. Při interpretaci zadávacích podmínek je přitom podle názoru soudu nutno dát v případě nejednoznačnosti přednost takovému výkladu, který lépe odpovídá povaze a účelu zadávacího řízení, respektive smyslu a účelu zákonné úpravy obsažené v zákoně o zadávání veřejných zakázek.
7.       V této souvislosti soud uvádí, že nutnost provedení interpretace zadávacích podmínek není nijak výjimečnou situací. Interpretace je totiž zcela standardním nástrojem porozumění textu, a to nejen právního. Například i na první pohled jednoznačné pojmy (kam ovšem pojem „dodávka“ řadit nelze) mohou mít v kontextu posunutý význam, který je nutno odhalit celkovým porozuměním textu. Ono porozumění je výsledkem interpretace textu. Každý dodavatel proto nutně při podávání nabídky vždy provádí interpretaci požadavků stanovených v zadávacích podmínkách, byť tak často bude činit takřka automaticky.
8.       Zdejší soud dává žalobci za pravdu v tom, že na základě rámcových smluv, kterými vybraný dodavatel prokazoval předmětný kvalifikační předpoklad, nedochází přímo k zadávání jednotlivých dílčích plnění. Předmětem rámcové dohody je dle § 131 ZZVZ skutečně teprve stanovení podmínek, za nichž budou uzavírány jednotlivé smlouvy na konkrétní plnění, jež typicky budou mít charakter veřejné zakázky. V rámcové dohodě lze tedy předem upravit vzájemná práva a povinnosti zadavatele a dodavatele příslušného plnění pro případ, že s dodavatelem bude nakonec smlouva na konkrétní plnění uzavřena. Postup s využitím rámcové dohody je postupem rozpadajícím se do dvou na sebe navazujících fází. Zadavatel v první fázi zvolí jednoho nebo více uchazečů, s nimiž uzavře rámcovou dohodu. Následně ve druhé fázi na základě takto uzavřené rámcové dohody zadává jednotlivá dílčí plnění. Teprve tehdy tedy dochází k uzavírání dílčích realizačních smluv. Avšak skutečnost, že realizace rámcové dohody neznamená přímou realizaci plnění, neznamená, že by rámcovou dohodou (ve spojení s navazujícími dílčími objednávkami/fakturami) či více takovými dohodami nemohl účastník zadávacího řízení prokazovat realizaci jedné dodávky ve formě kontinuálního plnění. Stejně jako jedna „rámcová dohoda“ nemusí nutně znamenat jednu „veřejnou zakázku“, tak ani jedna „dodávka“ požadovaná zadavatelem v zadávacích podmínkách nemusí nutně znamenat jednu „smlouvu“. Mezi těmito pojmy nelze shledávat přímý vztah.
9.       Překážkou pro prokázání daného kvalifikačního kritéria dle názoru zdejšího soudu není ani větší počet uzavřených rámcových smluv. Z textu daného kvalifikačního požadavku ani z jeho účelu, kterým je zjevně schopnost realizace kontinuálních dodávek jízdních dokladů v požadovaném časovém úseku o požadovaném objemu vůči jednomu odběrateli, nevyplývá potřeba realizace daného plnění na základě jednoho smluvního vztahu. Pokud by zadavatel pro splnění kvalifikačního požadavku trval na jednorázovém plnění, nemusel by požadovat „alespoň jednu dodávku jízdních dokladů o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH vůči jednomu odběrateli“, ale postačovala by mu k tomu formulace „alespoň jedné dodávky jízdních dokladů o finančním objemu minimálně 3 mil. Kč bez DPH“. Explicitní požadavek na realizaci plnění vůči jednomu odběrateli by v případě, že by zadavatel měl na mysli jednou „dodávkou“ jeden „smluvní vztah“, postrádal smysl, respektive by byl zcela nadbytečný. Co se týče účelu dané podmínky zadávací dokumentace, ten byl zjevně nabídkou vybraného dodavatele naplněn, neboť vybraný dodavatel referenční dodávkou realizovanou pro Dopravní podnik Bratislava (na základě rámcových smluv s názvem „Zmluva o dodávke cestovných lístkov č. O 23/2017“ ze dne 6. 2. 2017 a „Rámcová dohoda na dodanie cestovných lístkov č. O 87/2018“ ze dne 9. 8. 2018) prokázal v požadovaném časovém úseku (od 1. 10. 2016 do 30. 9. 2019) právě schopnost soustavné dodávky jízdních dokladů na základě dílčích objednávek odběratele, což je způsob, který zcela odpovídá zamýšlené spolupráci zadavatele s vítězným uchazečem. Soud má tedy za to, že nabídka podaná vybraným dodavatelem naplnila předmětný kvalifikační požadavek zadavatele nejen formálně, tedy co do jeho textace, ale i materiálně, tedy co do jeho účelu.
10.       Navíc je nutno zohlednit jedno ze základních východisek zákona o zadávání veřejných zakázek, jímž je požadavek na zachování hospodářské soutěže (srov. zejména § 36 odst. 1 ZZVZ). S ohledem na tento požadavek nelze připustit, aby byla v daném případě bez jasně deklarovaného a legitimního důvodu hospodářská soutěž omezována restriktivní interpretací předmětného požadavku a aby byl vybraný dodavatel z daného zadávacího řízení diskvalifikován jenom pro to, že předmětná plnění realizoval vůči sektorovému zadavateli, který dané zakázky realizoval pod limitem stanoveným pro nadlimitní veřejnou zakázku, tedy mimo režim ZZVZ a na základě vícero smluv. Ani takové smluvní rozložení daného dodavatelsko-odběratelského vztahu totiž nemění nic na tom, že vybraný dodavatel vůči odběrateli kontinuálně dle potřeb odběratele realizoval v rozhodném období dodávky jízdních dokladů o finančním objemu přesahujícím 3 mil. Kč bez DPH. Přijetím výkladu žalobce by došlo k neopodstatněnému vyřazení těch dodavatelů, kteří požadovanou referenční dodávku fakticky zrealizovali, avšak smluvně (tj. toliko formálně) daný vztah upravili několika smlouvami namísto smlouvy jedné.
11.       K námitce žalobce brojící proti nesprávně aplikovanému kritériu „pokračující a navazující dodávky zboží stejného druhu, stejnému subjektu v nepřerušeném časovém úseku, tedy plnění vykazující znak věcné, místní, časové a funkční souvislosti“ soud uvádí, že uvedené kritérium nebylo důvodem napadeného rozhodnutí. Předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí označil tuto argumentaci žalovaného užitou v prvostupňovém rozhodnutí za nadbytečnou, přičemž jako podstatnou pro posouzení věci označil úvahu o tom, že za jednu dodávku pro účely předmětné zadávací dokumentace lze považovat i více dílčích dodávek, které obsahují stejný předmět plnění, navazují na sebe, směřují k naplnění stejného účelu a jsou realizované pro jednoho objednatele (viz body 50. a 55. napadeného rozhodnutí). Námitka žalobce tedy nesměřuje proti důvodům, pro které bylo vydáno napadené rozhodnutí, a proto se jí soud dále nezabýval.
12.       S ohledem na shora provedené posouzení zdejší soud uzavírá, že výklad přijatý žalobcem, přestože by mohl být na první pohled jedním z možných výkladů předmětného kvalifikačního kritéria, neodpovídá smyslu stanovené podmínky a je neopodstatněně zužující, neodpovídající požadavku na zachování hospodářské soutěže. Ze zadávací dokumentace, jakož i z jejích příloh tvořících mimo jiné vzorovou rámcovou smlouvu, bezpochyby vyplývá zadavatelem zamýšlený způsob spolupráce s vítězným uchazečem, a to dodávání jízdních dokladů na základě dílčích objednávek vystavovaných dle aktuální potřeby zadavatele. Tomu zcela odpovídají referenční dodávky předložené vybraným dodavatelem. Referenční dodávky vybraného dodavatele tak odpovídají nejen možné interpretaci zadávací dokumentace, ale také jejímu smyslu. Běžný dodavatel tedy měl a mohl očekávat, že obsah pojmu dodávka bude odpovídat výše předestřené interpretaci provedené žalovaným a soudem a že nabídka podaná vybraným dodavatelem bude podmínku minimální úrovně kvalifikačního předpokladu splňovat. Rozhodnutí zadavatele o výběru i o námitkách tedy nelze v předmětných sporných otázkách považovat za rozporné s principy zadávacího řízení definovanými v § 6 zákona o zadávání veřejných zakázek. V posuzované věci nenastala situace, kdy by zadavatel ex post připustil širší okruh uchazečů, než v zadávacích podmínkách stanovil, jak tvrdí žalobce. Toto tvrzení žalobce pouze plyne z neodůvodněně restriktivní interpretace a aplikace podmínky stanovené v zadávací dokumentaci.
13.       Nelze ani tvrdit, že by žalovaný svým výkladem přenášel odpovědnost zadavatele za správnost zadávací dokumentace na dodavatele. Odpovědnost zadavatele za správnost zadávací dokumentace se projevuje v různých fázích zadávacího řízení různými způsoby. Mimo jiné je jejím projevem to, že je zadavatel povinen zadávací dokumentaci na žádost dodavatele vysvětlit dle § 98 ZZVZ. Dalším jejím projevem je pak skutečnost, že je zadavatel povinen nabídky posuzovat podle požadavků tak, jak je v zadávací dokumentaci stanovil. Pokud žalobce nepožádal o vysvětlení dotčené podmínky a ex post prosazuje její užší interpretaci, pak se nejedná o přenesení odpovědnosti zadavatele, nýbrž o vlastní odpovědnost dodavatele za to, že zadávacím podmínkám věnuje náležitou pozornost a v zadávacím řízení je ve vztahu k ochraně svých procesních práv dostatečně bdělý. Odpovědnost zadavatele za správnost zadávací dokumentace nemůže znamenat ani to, že by snad měl být v případě zadávacích podmínek přijat takový výklad, který je ve prospěch dodavatele podávajícího námitky. Ve prospěch každého z dodavatelů by totiž mohl svědčit jiný výklad konkrétní zadávací podmínky. Pokud by například žalobce se svou interpretací uspěl a vybraný dodavatel by byl vyloučen, byl by pak on tím, v jehož prospěch by měla být zadávací podmínka interpretována.  

IV. Shrnutí a náklady řízení

14.       Krajský soud na základě shora provedeného posouzení neshledal žalobu důvodnou, a proto ji ve smyslu § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
15.       O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. V dané věci neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému v souvislosti s tímto řízením žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Brno 20. dubna 2022

JUDr. Jaroslava Skoumalová v. r.

předsedkyně senátu