[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného a soudců Karly Cháberové a Jana Kratochvíla ve věci

o žalobě proti rozhodnutí ministryně spravedlnosti ze dne 23. 2. 2021, č. j. MSP-71/2020-ODKA-ROZ/3,

takto:

1. Žaloba se zamítá.
2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I.

Rekapitulace předchozího řízení a obsah správního spisu

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministryně spravedlnosti (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut rozklad žalobkyně, který podala proti rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti (dále jen „správní orgán“), ze dne 8. 7. 2020, č. j. MSP-26/2019-OINS-SRIS/17 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla žalobkyně shledána vinnou ze spáchání přestupku podle § 36b odst. 1 písm. i) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích (dále jen „ZIS“), ve spojení s § 410 odst. 2 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (dále jen „InsZ“), kterého se dopustila tím, že se dne 13. 7. 2018 osobně neúčastnila přezkumného jednání v řízení vedeném u Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „insolvenční soud“) pod sp. zn. KSCB 26 INS 8270/2018, a nechala se zastoupit advokátkou. Žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 23 000 Kč.
2. Z předloženého správního spisu soud zjistil následující pro své rozhodnutí podstatné skutečnosti.
3. Žalobkyně byla usnesením insolvenčního soudu ze dne 24. 5. 2018, č. j. KSCB 26 INS 8270/2018-A-6, ustanovena insolvenční správkyní pro insolvenční řízení.
4. Dne 13. 7. 2018 proběhlo v čase 11:15 až 12:00 hodin přezkumné jednání s dlužnicí. Insolvenčnímu soudu byly dne 23. 7. 2018 doručeny žalobkyní podepsané dokumenty: zpráva o přezkumu, záznam o jednání s dlužníkem, přehled stanovisek dlužníka, seznam přihlášených pohledávek ze dne 13. 7. 2018 a zpráva pro oddlužení ze dne 23. 7. 2018.
5. Před insolvenčním soudem proběhlo dne 6. 12. 2018 jednání s dlužnicí, na němž dlužnice uvedla, že se žalobkyně přezkumného jednání osobně neúčastnila, ale byla zastoupena osobou, která se prokázala jako zástupkyně žalobkyně. Žalobkyně insolvenčnímu soudu potvrdila, že se přezkumného jednání osobně neúčastnila, ale byla na něm zastoupena advokátkou.
6. Za neúčast na přezkumném jednání byla žalobkyně usnesením insolvenčního soudu ze dne 15. 1. 2019, č. j. KSCB 26 INS 8270/2019-B-13 zproštěna funkce insolvenční správkyně v předmětném insolvenčním řízení. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání a Vrchní soud vydal dne 28. 8. 2019 usnesení č. j. 2 VSPH 160/2019-B-24 (dále jen „usnesení VS 1“), kterým napadené rozhodnutí změnil tak, že žalobkyni funkce nezprostil. Vrchní soud v Praze konstatoval, že porušení povinnosti nedosahovalo míry představující závažné porušení povinností insolvenční správkyně.
7. Insolvenční soud následně dne 3. 3. 2020 vydal usnesení KSCB 26 INS 8270/2018-B-30, kterým žalobkyni za totožný skutek uložil pořádkovou pokutu ve výši 25 000 Kč. Vrchní soud v Praze k odvolání žalobkyně usnesením ze dne 23. 4. 2020, č. j. 3 VSPH 354/2020-B-37 (dále jen „usnesení VS 2“), opět změnil rozhodnutí insolvenčního soudu tak, že se žalobkyni pokuta neukládá. Vrchní soud v Praze svůj závěr odůvodnil tím, že postup žalobkyně neměl nepříznivý dopad na insolvenční řízení.
8. Žalobkyni byl dne 26. 4. 2019 doručen příkaz č. j. MSP-26/2019-OINS-SRIS/4, kterým byla shledána vinnou ze spáchání dvou přestupků podle § 36b odst. 1 písm. k) ZIS, kterých se měla dopustit tím, že se osobně neúčastnila přezkumného jednání a při výkonu funkce insolvenční správkyně nepostupovala svědomitě a s odbornou péčí. Žalobkyně podala odpor a příkaz byl zrušen.
9. Dne 13. 6. 2019 vydal správní orgán rozhodnutí č. j. MSP-26/2019-OINS-SRIS/8, kterým rozhodl o vině žalobkyně za přestupek dle § 36b odst. 1 písm. k) ZIS, kterého se žalobkyně dopustila neúčastí v přezkumném řízení, v souběhu s týmž přestupkem, který spáchala tím, že neinformovala insolvenční soud o své neúčasti na přezkumném jednání s dlužnicí dne 13. 7. 2018. Žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 49 000 Kč.
10. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí rozklad. Ministryně spravedlnosti vydala dne 25. 2. 2020 rozhodnutí o rozkladu č. j. MSP-34/2019-ODKA-ROZ/3, kterým původní rozhodnutí zrušila a věc vrátila správnímu orgánu k novému projednání. Ministryně žalovaného uvedla, že ve napadené rozhodnutí je částečně nepřezkoumatelné, neboť správní orgán nevysvětlil, proč posoudil neuvedení neúčasti žalobkyně v dokumentech předložených insolvenčnímu soudu jako samostatný přestupek a nikoli v rámci prvního přestupku.
11. Správní orgán vydal dne 8. 7. 2020 prvostupňové rozhodnutí, kterým rozhodl, že se žalobkyně dopustila přestupku dle § 36b odst. 1 písm. i) ZIS tím, že se osobně neúčastnila přezkumného jednání vedeného v řízení před insolvenčním soudem s dlužnicí dne 13. 7. 2018. Žalobkyni byla uložena pokuta ve výši 23 000 Kč. Žalobkyně podala dne 22. 7. 2020 proti prvostupňovému rozhodnutí rozklad.
12. Ministryně spravedlnosti odkázala na body 14, 28 a 29 prvostupňového rozhodnutí a dodala, že jednání žalobkyně bylo závažné, protože insolvenční správce je dle § 410 odst. 2 InsZ při přezkumném jednání nezastupitelný. Insolvenční správce zajišťuje řádný průběh přezkumného jednání a od jeho výsledku se do značné míry odvíjí průběh celého insolvenčního řízení.
13. Dle ministryně na tomto závěru nic nemění ani to, že Vrchní soud v Praze rozhodl usnesením 1 o tom, že se žalobkyně v insolvenčním řízení nedopustila natolik závažného pochybení, které by v daném řízení odůvodňovalo zproštění funkce insolvenční správkyně. Dohledová pravomoc správního orgánu plní jiný účel než dohlédací činnost insolvenčního soudu, proto může správní orgán posoudit jednání žalobkyně odlišně od insolvenčního soudu. Ačkoli insolvenční soud dospěl k závěru, že jednání žalobkyně nenarušilo průběh insolvenčního řízení natolik, aby bylo nutné uložit pořádkové opatření, z hlediska veřejného zájmu na řádném výkonu činnosti insolvenčních správců nelze takové jednání v obecné rovině tolerovat. Od novely InsZ provedené zákonem č. 64/2017 Sb. není dohledová pravomoc správního orgánu podmíněna konstatováním porušení povinnosti insolvenčním soudem.
14. Ministryně nepovažovala nezohlednění usnesení Vrchního soudu v Praze za porušení legitimního očekávání žalobkyně, protože nešlo o řízení stejného typu.
15. Ministryně vysvětlila, že povinnost osobní účasti insolvenčního správce na přezkumném jednání je v § 410 odst. 2 InsZ vyjádřena jasně. Nebylo zapotřebí, aby soudy poskytly sjednocující výklad.
16. Odkaz žalobkyně na úpravu zastoupení dle § 25 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „OSŘ“), považovala ministryně za nepřípadný, protože insolvenční správce není účastníkem insolvenčního řízení, ale zvláštním procesním subjektem podílejícím se na výkonu veřejné moci.
17. Ministryně proto vydala napadené rozhodnutí, kterým rozklad žalobkyně zamítla.

II.

Argumentace účastníků

18. Žalobkyně v žalobě vznesla jeden žalobní bod. Vrchní soud byl názoru (usnesení VS 1, bod 14), že porušení povinnosti žalobkyně nedosáhlo intenzity představující závažné porušení povinností správkyně a nemělo negativní vliv na řádný průběh insolvenčního řízení. Žalovaný vzal tento závěr v potaz jen částečně a označil neúčast žalobkyně na přezkumném jednání za nezákonnou bez ohledu na to, zda insolvenční soud nařídil opakování přezkumného jednání či nikoli. Žalovaný překročil svou pravomoc, když posuzoval zákonnost jednání žalobkyně v rámci insolvenčního řízení. Ačkoli je pravda, že přezkumná linie žalovaného je odlišná od soudní kontroly činnosti insolvenčních správců, v případě žalobkyně je předmět obou linií totožný. Pokud Vrchní soud v Praze rozhodl, že jednání žalobkyně bylo toliko nedostatkem, pak není možné, aby žalovaný tento nedostatek posoudil jako nezákonnost. Rozsudek soudu je dle § 159a odst. 3 OSŘ závazný pro všechny orgány. Postupem žalovaného bylo proto zasaženo do legitimního očekávání žalobkyně.
19. Žalobkyně v závěru žaloby odkázala v plném rozsahu na svou argumentaci uvedenou ve vyjádřeních a opravných prostředcích ve správním řízení. Žalobkyně považovala tuto argumentaci za významnou pro přezkum napadeného rozhodnutí.
20. Žalovaný ve vyjádření k žalobě odkázal na odůvodnění prvostupňového a napadeného rozhodnutí a dodal, že byl oprávněn posoudit jednání žalobkyně odlišně od insolvenčního soudu, protože dohlédací činnost insolvenčního soudu slouží k zajištění řádného průběhu insolvenčního řízení, zatímco dohled žalovaného má za cíl působit na kvalitu činností vykonávaných insolvenčními správci, a to mj. pomocí sankčních nástrojů.

III.

Posouzení žaloby

21. Městský soud v Praze rozhodl ve věci samé bez jednání, protože s tímto postupem oba účastníci řízení vyslovili souhlas (§ 51 odst. 1 soudního řádu správního).
22. Městský soud v Praze na základě žaloby v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 soudního řádu správního), přezkoumal napadené rozhodnutí včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání rozhodnutí soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 soudního řádu správního).
23. Žalobkyně namítala, že se žalovaný nepřípustně odchýlil od názoru Vrchního soudu v Praze, když jednání žalobkyně označil za závažné porušení povinností insolvenčního správce. Šlo o totožný skutek, proto jej byl žalovaný dle § 159a odst. 3 OSŘ povinen posoudit shodně jako Vrchní soud v Praze.
24. Podle § 10 písm. b) InsZ insolvenční soud v insolvenčním řízení průběžně vykonává dohled nad postupem a činností ostatních procesních subjektů a rozhoduje o záležitostech s tím souvisejících (dále jen „dohlédací činnost“).
25. Podle § 11 odst. 1 InsZ při výkonu dohlédací činnosti insolvenční soud rozhoduje o záležitostech, které se týkají průběhu insolvenčního řízení, činí opatření potřebná k zajištění jeho účelu a ukládá povinnosti, týkající se činnosti jednotlivých subjektů řízení.
26. Podle § 36 odst. 2 písm. c) ZIS ministerstvo dohlíží nad tím, zda insolvenční správce a hostující insolvenční správce plní povinnosti stanovené insolvenčním zákonem.
27. Podle § 36c odst. 1 ZIS přestupky podle tohoto zákona projednává ministerstvo.
28. Podle § 36b odst. 1 písm. i) ZIS se insolvenční správce dopustí přestupku tím, že při výkonu funkce insolvenčního správce závažným způsobem poruší nebo opakovaně porušuje povinnost stanovenou insolvenčním zákonem.
29. Podle § 410 odst. 2 InsZ insolvenční správce zjistí stanovisko dlužníka při osobním jednání s dlužníkem, jehož datum a místo konání sdělí dlužníkovi nejméně 7 dní předem. Skončením osobního jednání s dlužníkem končí přezkumné jednání.
30. Předmětem sporu mezi účastníky soudního řízení správního je otázka, zdali mohl žalovaný posoudit jednání žalobkyně jako přestupek, když totožný skutek posoudil Vrchní soud v Praze pouze jako nedostatek, nikoli jako závažné porušení povinností insolvenční správkyně. Městský soud k žalobní námitce zkoumal, zda bylo možné v přestupkovém řízení posuzovat tentýž skutek jinak než v insolvenčním řízení.
31. Dle bodu 1. 5. 2 důvodové zprávy k zákonu č. 64/2017 Sb., který zavedl současný model dohledu nad činností insolvenčního správce, podléhá insolvenční správce dvojí kontrole, a to dohlédací činnosti insolvenčního soudu dle § 10 písm. b) InsZ a dohledu ministerstva spravedlnosti dle § 36 odst. 1 ZIS. Účely obou kontrolních činností jsou rozdílné. Dohlédací činnost insolvenčního soudu spočívá dle § 11 odst. 1 InsZ v rozhodování o záležitostech, které se týkají průběhu insolvenčního řízení, činění opatření potřebných k zajištění jeho účelu a ukládání povinností subjektům řízení. Insolvenční soud dbá o řádný a plynulý průběh insolvenčního řízení. Dohled ministerstva spravedlnosti je naproti tomu druhem správního dozoru, který dle § 36 odst. 2 písm. c) ZIS spočívá v tom, že ministerstvo sleduje výkon činnosti insolvenčních správců a v obecné rovině hodnotí, zdali odpovídá požadavkům InsZ. Ministerstvo tímto postupem chrání významný veřejný zájem na řádném výkonu činnosti insolvenčního správce a nezasahuje při tom do konkrétního insolvenčního řízení.
32. K plnění těchto rozdílných úkolů nabízí právní řád odlišné nástroje. Insolvenční soud smí dle § 11 odst. 2 InsZ insolvenčnímu správci udělit pokyn k nápravě; je dle § 81 odst. 2 InsZ oprávněn insolvenčnímu správci uložit pořádkovou pokutu; a dle § 32 odst. 1 InsZ může insolvenčního správce zprostit funkce. Insolvenční soud nerozhoduje o odpovědnosti insolvenčního správce za porušení zákonné povinnosti (přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 5 Tdo 115/2019, bod 30); takovou pravomocí je nadáno ministerstvo spravedlnosti, které dle § 36c odst. 1 ZIS vede přestupkové řízení ve věci přestupků insolvenčních správců.
33. Stejný názor zastává RICHTER, Martin. In RICHTER, Martin; BENÝŠEK, Jan; ČUJAN, Radomír a kol. Zákon o insolvenčních správcích a předpisy související. Komentář. 1. vydání. C. H. Beck: Praha, 2018, s. 270 a 271: „Dohlédací činnost insolvenčního soudu tedy vůbec primárně nespočívá v kontrole, zda ze strany insolvenčního správce dochází k protiprávnímu jednání, ale spočívá výhradně v předcházení, případně zjišťování a odstraňování příčin, které brání řádnému průběhu daného insolvenčního řízení. […] Pokud protiprávní jednání insolvenčního správce nepřekáželo řádnému průběhu řízení, anebo již překážet přestalo, nemělo by k uložení zajišťovacího opatření (typicky pořádkové pokuty) vůbec dojít. […] Skutečnost, že je řádný průběh konkrétního insolvenčního řízení navzdory protiprávnímu jednání insolvenčního správce zajištěn, však ještě neznamená, že takové jednání insolvenčního správce není jinak společensky škodlivé. Právě v případě existence takového škodlivého přesahu, který může být dán kvantitativně (množstvím protiprávního jednání v několika řízeních) anebo kvalitativně (zvláštní závažností protiprávního jednání), je předmětem dohledu ministerstva podle § 36 odst. 2 písm. c). Dohledová pravomoc ministerstva a dohlédací činnost soudu se tedy od sebe podstatně liší a systémově jsou k sobě komplementární.”
34. Městský soud shrnuje, že mezi uložením pokuty v přestupkovém řízení a uložením pořádkového opatření v insolvenčním řízení jsou zásadní odlišnosti v podobě rozdílných účelů těchto nástrojů. Žalovaný vzal tyto rozdíly v potaz, neboť v bodech 31 až 33 napadeného rozhodnutí uvedl, že plní jinou úlohu než insolvenční soud a tato úloha spočívá v ochraně veřejného zájmu na řádném výkonu činnosti insolvenčních správců. Z tohoto důvodu žalovaný posoudil jednání žalobkyně nezávisle na usneseních Vrchního soudu v Praze ve věci uložení pořádkových opatření. Městský soud dává žalovanému za pravdu a dodává následující.
35. Vrchní soud v Praze v bodech 11 a 14 usnesení VS 1 konstatoval, že se žalobkyně osobně neúčastnila jednání s dlužníkem, čímž porušila § 420 odst. 2 InsZ, ale nepovažoval toto pochybení za závažné porušení povinností insolvenční správkyně odůvodňující zproštění funkce insolvenční správkyně dle § 32 odst. 1 InsZ. Dle vrchního soudu nemělo toto jediné pochybení nepříznivý vliv na řádný průběh insolvenčního řízení. Vrchní soud v bodech 12 a 14 usnesení VS 2 setrval na tom, že pochybení žalobkyně nenarušilo řádný průběh insolvenčního řízení a neshledal důvod pro uložení pořádkové pokuty.
36. Městský soud podotýká, že v usneseních VS 1 a 2 šlo o posouzení jednání žalobkyně z hlediska dohlédací činnosti insolvenčního soudu. Závažnost protiprávního jednání žalobkyně se odvíjela od jeho vlivu na průběh insolvenčního řízení. Vrchní soud označil jednání žalobkyně za porušení § 420 odst. 2 InsZ, měl však za to, že její pochybení nemělo nepříznivý vliv na přezkumné jednání. Tato skutečnost nic nevypovídá o závažnosti jednání žalobkyně z pohledu ochrany zákonnosti odborné činnosti insolvenčního správce; vztahuje se výlučně k průběhu určitého insolvenčního řízení. Hodnotící kritéria téhož jednání jsou pro insolvenční soud a žalovaného rozdílná, což vyplývá z odlišných cílů jejich činnosti. Žalovaný bdí nad řádným výkonem činnosti insolvenčních správců, zatímco insolvenční soud pečuje o průběh insolvenčního řízení. Žalovaný byl na základě § 36 odst. 2 písm. c) ve spojení s § 36c odst. 1 ZIS oprávněn posoudit jednání žalobkyně nezávisle na usneseních Vrchního soudu v Praze.
37. Opačný závěr by žalovanému znemožnil účinně vykonávat správní dozor nad insolvenčními správci. Neuložení pořádkového opatření v rámci insolvenčního řízení by předurčovalo výsledek přestupkového řízení vedeného za stejný skutek. Nebylo by možné reagovat na případ, kdy by jednání insolvenčního správce sice nepříznivě nezasáhlo do insolvenčního řízení, přesto by představovalo závažné porušení jeho zákonných povinností. Ve dvou postupech plnících rozdílné, byť vzájemně se doplňující úlohy, by bez rozumného důvodu bylo rozhodováno shodně. Zákonodárce chtěl právě takovému následku předejít, což je patrné z bodu 2. 2. 2 důvodové zprávy k novele InsZ provedené zákonem č. 64/2017 Sb.: „Tato varianta počítá s účinným posílením individuálního dohledu ministerstva nad insolvenčními správci včetně dohledu nad výkonem funkce insolvenčního správce v insolvenčním řízení, což doposud nebylo možné.“
38. Neobstojí ani námitka žalobkyně, že tímto postupem bylo zasaženo do jejího legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu. V případě žalobkyně sice šlo o rozdílné posouzení téhož skutku, ale tato dvojakost byla zapříčiněna různými chráněnými hodnotami (objekty skutkové podstaty pořádkového deliktu a přestupku) a odlišností předmětu, který tyto dva orgány zkoumaly. Insolvenční soud zkoumal vliv jednání žalobkyně na insolvenční řízení; žalovaný posuzoval závažnost téhož jednání z pohledu zákonného výkonu činnosti insolvenčního správce. U nestejnorodých řízení nelze důvodně předpokládat totožný výstup.
39. Městský soud proto žalobní námitce nepřisvědčil. Skutečnost, že Vrchní soud v Praze při rozhodování o uložení pořádkového opatření (pokuty a zproštění funkce) vyhodnotil pochybení žalobkyně jako nezávažné porušení InsZ, bez dalšího neznamená, že ke stejnému závěru musel dojít žalovaný v přestupkovém řízení.
40. Městský soud se věcně nezabýval námitkami vznesenými žalobkyní v rámci správního řízení. Žalobkyně v závěru žaloby odkázala na své dřívější námitky v plném rozsahu. Obecný odkaz nelze považovat za jednoznačně individualizované a nezaměnitelné vymezení skutkové či právní argumentace žalobkyně před správním orgánem, které by správní soud mohl bez dalšího považovat za žalobní bod. Žalobkyně v odkazu vůbec nezohlednila skutečnost, že její argumentace byla již vypořádána napadeným rozhodnutím. V takovém případě měla žalobkyně konkrétně uvést, proč považovala napadené rozhodnutí za nezákonné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008, č. j. 2 As 43/2005-79).

IV.

Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

41. Městský soud tedy z výše uvedených důvodů neshledal žalobu důvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 soudního řádu správního zamítl.
42. Žalobkyně nebyla ve sporu úspěšná a žalovanému žádné účelně vynaložené náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly. Soud tedy ve druhém výroku rozsudku v souladu s § 60 soudního řádu správního rozhodl, že žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 2. února 2022

JUDr. PhDr. Štěpán Výborný, Ph.D. v. r.

       předseda senátu