8 As 180/2020 - 28
[OBRÁZEK] |
|
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci žalobkyně: WB Mills a.s., se sídlem Mlýnská 241/17, Plzeň, zastoupená Mgr. Jiřím Kokešem, advokátem se sídlem Na Flusárně 168, Příbram, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 1760/18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 9. 2018, čj. PK‑ŽP/15319/18, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 8. 2020, čj. 30 A 260/2018 ‑ 37,
takto:
Odůvodnění:
[1] Přípisem z 29. 11. 2017 Magistrát města Plzně, odbor stavebně správní (dále „magistrát“) oznámil žalobkyni zahájení řízení o odstranění nepovolené změny stavby vodního díla v rámci akce „Vodní dílo – Jez na řece Mži ř. km 10,310 na pozemku parc. č. X v k. ú. M., Odstranění dřevěné náplatky jezu o výšce 40 cm a její nahrazení náplatkou betonovou o stejné výšce“. Dne 12. 2. 2018 podala žalobkyně žádost o dodatečné stavební povolení bez předepsaných podkladů, jež mohla doplnit ve stanovené lhůtě do 30. 4. 2018. Tato lhůta byla následně k žádosti žalobkyně prodloužena do 15. 6. 2018. Den před uplynutím prodloužené lhůty obdržel magistrát další žádost žalobkyně o prodloužení lhůty, do 13. 7. 2018.
[2] Usnesením z 25. 6. 2018, čj. MMP/158041/18, magistrát vodoprávní řízení o dodatečném povolení stavby zastavil podle § 111 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žalovaný výše uvedeným rozhodnutím změnil výrok usnesení magistrátu tak, že se řízení zastavuje i podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, ve zbytku usnesení potvrdil.
[3] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného krajský soud výše uvedeným rozsudkem zamítl. Neshledal zkrácení žalobkyně na jejích právech tím, že magistrát nerozhodl o neprodloužení lhůty samostatným úkonem, ani tím, že jí lhůtu neprodloužil, neboť lhůta do 15. 6. 2018 byla přiměřená a dostatečná.
[4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu jeho nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[5] Stěžovatelka namítla, že je‑li správnímu orgánu podána zdůvodněná žádost o prodloužení lhůty, je povinen o takové žádosti rozhodnout před případným rozhodnutím o zastavení řízení. Magistrát měl proto povinnost nejprve rozhodnout o včas podané žádosti stěžovatelky o prodloužení lhůty, obsahující nové skutečnosti oproti žádosti předchozí, a teprve až poté mohl řízení zastavit. Magistrát však opětovnou žádost nikterak neposoudil ani o ní nerozhodl a namísto toho řízení o žádosti o dodatečné povolení stavby rovnou zastavil, což stěžovatelka považuje za předčasné. Neměla totiž možnost adekvátně reagovat, přičemž důvodně očekávala, že lhůta o pouhé čtyři týdny bude prodloužena. Tímto postupem došlo k porušení práv stěžovatelky na spravedlivý proces. Rozhodnutí magistrátu o zastavení řízení, a tím pádem i rozhodnutí žalovaného a rozsudek krajského soudu, jsou proto nezákonná.
[6] Nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu a správních orgánů, že lhůta v délce téměř čtyř měsíců, jež jí byla poskytnuta, byla pro doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby v daném případě dostačující. Správní orgán je totiž povinen stanovit takovou lhůtu, která umožní všem účastníkům řízení, aby uplatnili svá procesní práva. Vzhledem ke složitosti a objemu dokumentace, kterou bylo třeba obstarat, nebyla lhůta do 15. 6. 2018 přiměřená a měla být prodloužena. Stěžovatelka poukázala na to, že dodatečné povolení k provedení změny stavby vodního díla je skutkově a právně velice složitá záležitost, která si vyžaduje dostatek časového prostoru. Magistrátem stanovená lhůta však byla příliš krátká a nepřiměřená okolnostem případu, čímž také došlo k porušení práv stěžovatelky na spravedlivý proces.
[7] Argumentovala, že celý povolovací proces ohledně vodních staveb běžně trvá i několik let, a proto nelze souhlasit s krajským soudem a správními orgány, že lhůta čtyř měsíců pro doplnění žádosti o dodatečné stavební povolení byla v případě stěžovatelky přiměřená a dostačující. Upozornila, že v případě žádosti o dodatečné stavební povolení vodních staveb je nutno vypracovat poměrně podrobnou projektovou dokumentaci, což mohou učinit pouze oprávněné osoby, jichž je však v České republice velmi málo a jsou značně vytížené. Sama stěžovatelka měla problém oprávněnou osobou sehnat. Až Ing. I. F., autorizovaný inženýr pro stavby vodního hospodářství a krajinného inženýrství přislíbil potřebnou dokumentaci vyhotovit, avšak kvůli množství práce a složitosti předmětné stavby to nebylo možné stihnout ve stanovené lhůtě, což stěžovatelka doložila vyjádřením Ing. F. Obtížné a časově náročné pro ni bylo i získání potřebné dokumentace k původnímu vodnímu dílu.
[8] Navrhla proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný setrval na svém názoru uvedeném v napadeném rozhodnutí a ve vyjádření k žalobě a souhlasí s argumentací krajského soudu. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[10] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněné kasační námitky a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[11] Podle § 39 odst. 1 správního řádu správní orgán účastníkovi určí přiměřenou lhůtu k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je‑li toho zapotřebí. Určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků. Usnesení o určení lhůty se oznamuje pouze tomu, komu je určena, popřípadě i tomu, jehož se jinak přímo dotýká. Dle odst. 2 téhož ustanovení lhůtu určenou správním orgánem může na žádost účastníka správní orgán za podmínek stanovených v odstavci 1 usnesením přiměřeně prodloužit.
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda magistrát pochybil, pokud o druhé žádosti o prodloužení lhůty (k doplnění podkladů žádosti o dodatečné povolení stavby) nerozhodl samostatným úkonem a řízení rovnou zastavil z důvodu neodstranění podstatných vad žádosti.
[14] Z uvedeného výkladu plyne, že postup magistrátu spočívající v nerozhodnutí o žádosti stěžovatelky o prodloužení lhůty samostatným úkonem představoval vadu řízení. Pro závěr, zda šlo vadu řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí (zde usnesení o zastavení řízení), musí však soud zvážit veškeré relevantní okolnosti věci (srov. obecná východiska shrnutá např. v rozsudku NSS z 18. 1. 2018, čj. 9 As 59/2017 ‑ 52, body 98 a 99).
[15] Předně, jak uvedl i krajský soud v bodech 26 a 27 napadeného rozsudku, magistrát v usnesení o zastavení řízení na druhou žádost o prodloužení reagoval a srozumitelně zdůvodnil, proč nebylo na místě jí vyhovět (a contrario bod 29 rozsudku čj. 10 As 46/2015 ‑ 43, dle nějž se v tehdy projednávané věci prvostupňový ani odvolací správní orgán žádostí nijak nezabývaly). Námitka stěžovatelky, že se magistrát s jeho žádostí a důvody v ní uvedenými nijak nevypořádal, proto není důvodná. Odůvodnění magistrátu pak bylo doplněno rozhodnutím žalovaného, které se na str. 3 také zabývalo důvody pro nevyhovění žádosti, a jež spolu s prvostupňovým rozhodnutím pro účely posuzování dostatečnosti a správnosti těchto důvodů tvoří jeden celek (k tomu viz rozsudek NSS z 20. 5. 2020, čj. 5 As 319/2019 ‑ 36, bod 25 a tam uvedené další rozsudky NSS, a bod 30).
[16] V nyní projednávané věci pak šlo již o druhou žádost o prodloužení lhůty, přičemž o první žádosti magistrát rozhodl plně v souladu s výše uvedenými závěry. Z nedávného rozsudku NSS z 11. 11. 2021, čj. 4 As 410/2019 ‑ 23, bod 28, přitom vyplývá, že ani pominutí první žádosti o prodloužení lhůty ze strany správního orgánu nemusí představovat vadu řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Relevantní je v tomto ohledu skutečnost, že stěžovatelka měla přiměřený a dostatečný časový prostor k doplnění předepsaných podkladů, jakož i to, že stěžovatelka žádost o prodloužení lhůty v obou případech odůvodnila velmi obecně a v průběhu řízení nedoložila ani jeden z požadovaných podkladů (viz dále). Vada řízení (nerozhodnutí o druhé žádosti samostatným úkonem ještě před zastavením řízení) tudíž neměla vliv na zákonnost usnesení o zastavení řízení. Slovy krajského soudu stěžovatelka nebyla zkrácena na svých právech. Její námitka tak není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se s krajským soudem a správními orgány ztotožnil i v náhledu na přiměřenost stanovené lhůty k doplnění žádosti o dodatečné povolení stavby.
[18] Podle § 129 odst. 2 věty první až páté stavebního zákona stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby uvedené v odstavci 1 písm. b). V oznámení zahájení řízení vlastníka nebo stavebníka poučí o možnosti podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení žádost o dodatečné povolení stavby. Byla‑li žádost o dodatečné povolení podána před zahájením řízení o odstranění stavby, má se za to, že byla podána v okamžiku zahájení řízení o odstranění stavby. Pokud stavebník nebo vlastník stavby požádá ve stanovené lhůtě o její dodatečné povolení, stavební úřad přeruší řízení o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti. Jde‑li o stavbu vyžadující stavební povolení, žadatel předloží podklady předepsané k žádosti o stavební povolení.
[19] Zákon tedy počítá s tím, že je třeba žádost o dodatečné povolení včetně všech předepsaných podkladů zásadně podat ve lhůtě 30 dnů od zahájení řízení o odstranění stavby (Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, 1216 s. ISBN 978‑80‑7400‑558‑9, s. 961), z čehož vyšel i žalovaný a krajský soud (bod 29 napadeného rozsudku). V tomto ohledu došlo k určitému zpřísnění vůči žadatelům o dodatečné stavební povolení oproti úpravě účinné do 31. 12. 2012 (rozsudek NSS ze 14. 1. 2016, čj. 6 As 230/2015 ‑ 34, bod 15). Důvodem je, že je to právě stavebník nepovolené stavby, kdo musí prokázat, že stavba, o jejíž legalizaci usiluje, je v souladu s požadavky stavebního zákona, neboť dodatečné povolení je primárně jeho zájmem a jedná se o mimořádný institut (rozsudky NSS z 11. 11. 2014, čj. 6 As 207/2014 ‑ 36, bod 10, a z 8. 2. 2007, čj. 1 As 46/2006 ‑ 75, č. 1202/2007 Sb. NSS).
[20] Z uvedeného plyne, že lhůta 30 dnů by měla být v běžných případech přiměřená a dostačující a její případné prodloužení je na místě pouze v případech ať již typově či konkrétně složitějších. K tomu lze odkázat např. na rozsudek NSS z 6. 3. 2009, čj. 1 As 4/2009 ‑ 53: „Určení délky poskytnuté ‚dodatečné‘ lhůty je za podmínek stanovených v § 39 odst. 1 správního řádu v diskreci správního orgánu a nelze očekávat, že by správní praxe v běžných případech vyžadovala k odstranění vad podání nepřiměřeně dlouhé lhůty (např. lhůty delší než je samotná lhůta pro podání odvolání), … “. Mimo jiné, i vzhledem k aplikaci správního uvážení při rozhodování o prodloužení lhůty nemohlo stěžovatelce samotné podání žádosti založit důvodné očekávání, že lhůta bude prodloužena. Správní orgán totiž vždy zvažuje konkrétní okolnosti případu a nutně přihlíží i k tomu, že jde již o druhou takovou žádost.
[21] Stěžovatelka druhou žádost o prodloužení lhůty odůvodnila tím, že kompletace potřebných dokladů je velice administrativně náročná, a vzhledem k velkému množství dokumentů se v poskytnuté lhůtě nepodařilo zkompletovat veškeré požadované údaje a podklady, a proto požádala o prodloužení lhůty další o 4 týdny. Toto obecné zdůvodnění pak v žalobě rozvedla další povšechnou argumentací, že dodatečné povolení k provedení změny stavby vodního díla je skutkově a právně velice složitá záležitost, která si vyžaduje dostatek časového prostoru a vzhledem ke složitosti a objemu dokumentace, již bylo zapotřebí obstarat pro provedení požadovaného úkonu, nebyla lhůta do 15. 6. 2018 přiměřená a měla tedy být prodloužena. Nejvyšší správní soud souhlasí se správními orgány a krajským soudem, že se jedná o odůvodnění nekonkrétní, neboť z něj neplyne, které konkrétní problémy a překážky stěžovatelce bránily v opatření a doložení předepsaných podkladů. Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, proč stěžovatelka již ve správním řízení potažmo v řízení před krajským soudem nepřednesla konkrétnější argumentaci, jak učinila až v kasační stížnosti (např. vyjádření autorizovaného inspektora či průtahy se získáním potřebné dokumentace k původnímu vodnímu dílu). Vzhledem k faktické lhůtě téměř čtyř měsíců pro předložení dokladů (od 28. 2. 2018, kdy byla zástupci stěžovatelky doručena výzva se seznamem požadovaných podkladů, do 25. 6. 2018, kdy bylo vydáno usnesení o zastavení řízení), dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že stěžovatelce byla poskytnuta přiměřená a dostatečná lhůta. Jak správně poukázaly již správní orgány, v této souvislosti nelze odhlédnout ani od skutečnosti, že stěžovatelka v této lhůtě nepředložila ani jeden z požadovaných dokladů, což napovídá subjektivní neschopnosti stěžovatelky, spíše než objektivní nemožnosti, podklady opatřit. Přiměřenost stanovené lhůty je však kategorií objektivní, tedy zda v takové lhůtě lze úkon učinit, nikoli zda jej konkrétní účastník skutečně učiní, neboť v takovém případě by bylo nutné lhůtu neúměrně prodlužovat v závislosti na zvolené procesní strategii toho kterého účastníka. Nejvyšší správní soud zde opět připomíná, že se jedná o řízení o žádosti, v němž je primárně na účastníkovi, aby pro doplnění žádosti o předepsané podklady učinil vše, co je v jeho silách.
[22] V tomto ohledu není přiléhavá ani argumentace stěžovatelky, že čtyřměsíční lhůta nemůže být přiměřená vzhledem k délce celého povolovacího procesu u vodních staveb, jež běžně trvá i několik let. Délka celého správního řízení nemůže být určující pro délku lhůty k doplnění podkladů žádosti. Nejvyšší správní soud souhlasí, že v případě povolování vodních staveb se může jednat o proces složitý a náročný, ostatně i proto měla stěžovatelka k dispozici lhůtu nikoli pouhých 30 dnů, jak předpokládá stavební zákon, ale v podstatě čtyřikrát delší. Zároveň nelze pominout, že fakticky se jednalo o lhůtu ještě delší, téměř sedmiměsíční, neboť dle § 129 odst. 2 stavebního zákona počíná běžet lhůta pro podání žádosti o dodatečné povolení stavby již zahájením řízení o odstranění stavby, tj. dle § 46 odst. 1 správního řádu doručením oznámení o zahájení takového řízení, k němuž v tomto případě došlo nejpozději na začátku prosince 2017, jak plyne ze správního spisu. Již od tohoto okamžiku byla stěžovatelka srozuměna s tím, že pokud chce požádat o dodatečné povolení stavby, musí opatřit předepsané podklady, jejichž výčet plyne primárně ze zákona (§ 129 odst. 2 ve spojení s § 110 stavebního zákona a vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu), nikoli až z výzvy magistrátu.
[23] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[24] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka úspěch neměla a žalovanému, který měl ve věci úspěch a měl by právo na náhradu nákladů řízení, žádné náklady s tímto řízením nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 15. prosince 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu