USNESENÍ

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Slavomíra Nováka a soudkyň Mgr. Jany Jurečkové a Mgr. Andrey Veselé ve věci

za účasti Městská část Praha 1,

 se sídlem Vodičkova 681/18, 115 68 Praha 1

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2019, č. j. MHMP 917935/2019, sp. zn. S-MHMP 795570/2019/STR,

takto:

1. Žaloba se odmítá.
2. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
3. Žalobci se z účtu Městského soudu v Praze vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení k rukám jeho právního zástupce.

Odůvodnění:

1. Žalobce podal dne 9. 7. 2019 k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2019, č. j. MHMP 917935/2019, sp. zn. S-MHMP 795570/2019/STR (dále jen „napadené rozhodnutí). Tímto rozhodnutím bylo k odvolání Městské části Praha 1 zrušeno rozhodnutí Úřadu městské části Praha 1, odboru výstavby (dále také jen „stavební úřad“), ze dne 1. 3. 2019, č. j. UMCP1 070738/2019, sp. zn. UMCP/149310/2018/VÝS-Zi-1/301, kterým bylo žalobci vydáno společné povolení pro stavbu nazvanou „Stavební úpravy budovy č. p. 301, ul. Karolíny Světlé, Praha 1 Staré Město“ (dále také jen „rozhodnutí stavebního úřadu“).
2. Žalobce proti napadenému rozhodnutí namítá, že odvolání, jemuž bylo tímto rozhodnutím vyhověno (a na jehož základě bylo vedeno odvolací řízení), bylo podáno opožděně. Konkrétně argumentuje následovně:
3. Za Městskou část Praha 1 byl v řízení na základě § 30 odst. 4 ve spojení s § 97 odst. 1 a § 72 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „ZHMP“) oprávněn činit úkony starosta této městské části, resp. její zaměstnanec či zastupitel, v případě, že by k tomu byl

starostou pověřen. Osoba, která ve správním řízení činí úkony za městskou část, přitom není zástupcem právnické osoby ve smyslu § 31 správního řádu. Písemnosti určené městské části coby účastnici řízení se doručují městské části, nikoli tedy osobě, která za ní činí úkony podle § 30 odst. 4 správního řádu. Vzniká tudíž otázka, kdy bylo rozhodnutí stavebního úřadu doručeno Městské části Praha 1; situace je specifická v tom, že stavební úřad je současně orgánem této městské části (rozhodnutí tedy doručoval „sám sobě“). Podle názoru žalobce se tak stalo již vydáním rozhodnutí (viz § 71 odst. 2 správního řádu); rozhodnutí stavebního úřadu přitom bylo vydáno dne 5. 3. 2019, kdy bylo rozesláno z datové schránky městské části do datových schránek účastníků řízení; již toho dne měla tedy městská část rozhodnutí k dispozici. Dále bylo rozhodnutí stavebního úřadu dne 6. 3. 2019 zasláno prostřednictvím vnitřní elektronické pošty i útvaru starosty – zástupci městské části v územních řízeních. Téhož dne bylo toto rozhodnutí předáno v listinné podobě v rámci úřadu městské části do jeho spisovny, kde si ho zaměstnanec pověřený ve smyslu § 30 odst. 4 správního řádu, Mgr. J. B., vyzvedl dne 11. 3. 2019. Eventuálně by žalobce za den doručení považoval právě den 6. 3. 2019, kdy bylo rozhodnutí prostřednictvím spisovny předáno jednotlivým odborů úřadu městské části.

4. Podle žalobce tedy začala 15denní odvolací lhůta běžet dne 6. 3. 2019 a uplynula dne 21. 3. 2019; odvolání přitom bylo podáno až dne 26. 3. 2019. Žalobce nadto uvádí, že odvolání nebylo předáno podatelně Úřadu městské části Praha 1, ale je opatřeno podacím razítkem přímo odboru výstavby, který ve věci rozhodoval; není přitom uvedeno, kdo písemnost převzal. Zástupci žalobkyně byli dále dne 29. 3. 2019 nahlížet do spisu, žádné odvolání v něm ale založeno nebylo. Je tudíž velmi pravděpodobné, že bylo odvolání antedatováno. Vedle toho žalobce upozorňuje, že Mgr. J. B. nebyl v řízení pověřen v souladu s § 30 odst. 4 správního řádu a § 72 odst. 2 a § 97 odst. 1 ZHMP (nebyl pověřen pro konkrétní řízení a současně byl pověřen Radou Městské části Praha 1 nikoliv jejím starostou).
5. Žalovaný ve svém vyjádření zaslaném soudu dne 17. 9. 2019 uvedl, že žaloba by měla být soudem posouzena jako nepřípustná podle § 68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s., neboť napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (žalovaný v tomto kontextu odkazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 38/2011-70 a č. j. 5 As 120/2015-25). Současně k meritu věci uvedl, že při posouzení včasnosti podaného odvolání vycházel z toho, že jediným dokladem o doručení odvolání osobě zúčastněné na řízení je doručenka podepsaná zmocněným zástupcem odvolatele. Nic jiného nelze za doklad o doručení považovat. Pokud jde o pověření Mgr. J. B., tak ačkoliv se jedná o usnesení Rady Městské části Praha 1, tak to je podepsáno tehdejším starostou. Jedná se tudíž o zaměstnance pověřeného v souladu s § 30 odst. 4. správního řádu.
6. Ve věci se rovněž dne 27. 9. 2019 vyjádřila osoba zúčastněná na řízení. Ta zejména upozornila, že žaloba by měla být odmítnuta pro nepřípustnost, neboť žalobu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. lze podat pouze proti rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují něčí práva nebo povinnosti. V důsledku napadeného rozhodnutí ale žalobci žádná práva založena, změněna, zrušena nebo závazně určena nebyla, neboť žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu sice zrušil, současně ale vrátil věc stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí. Finální rozhodnutí, kterým bude zasahováno do práv žalobce, tedy teprve bude vydáno. V tomto kontextu osoba zúčastněná na řízení upozorňuje obdobně jako žalovaný na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu.
7. K meritu věci potom osoba zúčastněná na řízení uvedla, že se snaží důsledně oddělovat výkon státní správy a samosprávy, a to přinejmenším na úrovni jednotlivých úředníků. Výklad, že městské části (jakožto samosprávě) je rozhodnutí doručeno již okamžikem, kdy její orgán vykonávající přenesenou působnost toto rozhodnutí vydá, považuje za absurdní. Úředník vykonávající přenesenou působnost (působnost stavebního úřadu) totiž není nijak oprávněn jednat za městskou část při výkonu jejích samosprávných kompetencích. Tento úředník totiž nemůže sám sobě podávat námitky do řízení (jako zástupce samosprávy), sám o nich rozhodovat (jako stavební úřad) a sám proti svému rozhodnutí podávat odvolání (opět jako zástupce samosprávy). Naznačené funkční oddělení musí být tedy provedeno i personálně; potom se musí patřičně promítnout při doručování. Zmocnění Mgr. J. B., aby za osobu zúčastněnou na řízení vystupoval v územních řízeních, bylo založeno ve spisu stavebního úřadu; jak stavební úřad, tak ostatní účastníci řízení tedy věděli, kdo za osobu zúčastněnou na řízení jedná (a komu má být doručováno).
8. Městský soud o věci uvážil následovně:
9. Předně je třeba dát žalovanému a osobě zúčastněné na řízení v obecné rovině zapravdu, že proti rozhodnutí vydanému v odvolacím řízení, jímž bylo zrušeno rozhodnutí v I. stupni, z něhož měl jeden účastník řízení prospěch (a byl s ním spokojen), a to k odvolání jiného účastníka, není žaloba podle § 65 s. ř. s. přípustná. Za předpokladu, že řízení dále pokračuje (resp. odvolací správní orgán vrátil věc k dalšímu projednání podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu správnímu orgánu, který rozhodoval v I. stupni) se totiž nejedná o rozhodnutí, které by naplňovalo definiční znaky rozhodnutí vymezené v § 65 odst. 1 s. ř. s (nejedná se tedy o akt, kterým by byla založena, změněna, zrušena nebo závazně deklarována něčí práva či povinnosti). Ve věci totiž bude dále rozhodováno na úrovni veřejné správy; věc znovu posoudí správní orgán I. stupně; proti jeho novému rozhodnutí bude možné podat odvolání. Rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. proto bude teprve až konečné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010-219; podrobněji potom např. rozsudek téhož soudu ze dne 21. 3. 2016, č. j. 2 As 305/2015-24).
10. Podle § 73 odst. 1 správního řádu, [n]estanoví-li tento zákon jinak, je v právní moci rozhodnutí, které bylo oznámeno a proti kterému nelze podat odvolání.
11. Podle § 85 odst. 1 správního řádu, [n]estanoví-li zákon jinak, má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí.
12. V posuzovaném případě se nicméně jedná o poněkud odlišnou situaci. Správní řízení (které je vedeno podle části II. a III. správního řádu) – jak bylo již naznačeno – je zásadně dvojinstanční. Proti rozhodnutí v I. stupni je přípustné odvolání, jimž se obvykle odkládají účinky takového rozhodnutí; současně s tím se odkládá jeho právní moc (srov. § 85 odst. 1 a 2 a § 73 odst. 1 a § 74 odst. 1 správního řádu). Odkladný účinek (včetně odkladu právní moci) má nicméně v souladu s § 85 odst. 1 správního řádu pouze odvolání, které bylo podáno včas a které je přípustné. Žalobce v nynější věci přitom namítá, že odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu bylo podáno opožděně. V takovém případě – pokud by měl žalobce pravdu – by rozhodnutí stavebního úřadu marným uplynutím lhůty k podání odvolání (viz § 83 odst. 1 správního řádu) nabylo právní moci (viz § 73 odst. 1 správního řádu). Žalovaný by potom napadeným rozhodnutím zasahoval do již existujících hmotných práv žalobce, nabytých v pravomocně skončeném správním řízení. Žaloba podle § 65 odst. 1 s. ř. s. by v takovém případě byla přípustná. Na místě by totiž bylo analogicky aplikovat závěry judikatury správních soudů o přípustnosti žaloby proti rozhodnutí vydaném v přezkumném řízení, jímž bylo zrušeno či změněno přezkoumávané – již pravomocné – rozhodnutí (viz závěry rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006-73).
13. Městský soud tedy přistoupil k přezkumu toho, zda odvolání, na jehož základě bylo vydáno napadené rozhodnutí, bylo podáno včas (v 15denní lhůtě podle § 83 odst. 1 správního řádu). V případě, že by dal žalobci zapravdu, potom by bylo na místě napadené rozhodnutí zrušit. V případě, že by dospěl k závěru, že odvolání osoby zúčastněné na řízení bylo podáno včas, potom by bylo na místě žalobu odmítnout z důvodu, že napadený akt není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. (viz výše). Ústřední otázka, kterou se městský soud musel dále zabývat, tedy je, kdy bylo osobě zúčastněné na řízení doručeno rozhodnutí stavebního úřadu.
14. Podle § 30 odst. 4 správního řádu, [z]a územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen.
15. Podle § 21 odst. 2 správního řádu, [p]ísemnost, která se doručuje do vlastních rukou, jsou oprávněny převzít orgány a osoby uvedené v § 30 nebo jiné osoby, které byly pověřeny písemnosti přijímat.
16. Podle § 72 odst. 1 věta první správního řádu, [r]ozhodnutí se účastníkům oznamuje doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo ústním vyhlášením.
17. Podle § 97 odst. 1 ZHMP, [n]a postavení a jednání starosty městské části a na jeho práva a povinnosti se obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání a na práva a povinnosti primátora hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování starosty městské části se obdobně použijí ustanovení vztahující se na rozhodování primátora hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak.
18. Podle § 72 odst. 2 ZHMP, [p]rimátor hlavního města Prahy zastupuje hlavní město Prahu navenek. Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva hlavního města Prahy nebo rady hlavního města Prahy, může primátor provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tato právní jednání neplatná.
19. Městský soud předně nesouhlasí s tezí, že osobě zúčastněné na řízení bylo rozhodnutí stavebního úřadu doručeno již jeho vydáním (dnem 5. 3. 2019), neboť toto rozhodnutí vydal orgán (úřad) městské části, která byla účastníkem řízení (a které mělo být toto rozhodnutí doručováno). Osoba zúčastněná na řízení přesvědčivě vysvětlila, že se obce v obdobných případech – v důsledku systému tzv. smíšené správy – nacházejí v dvojjediném postavení. Na jedné straně jejich orgány vykonávají státní správu v rámci tzv. přenesené působnosti, současně vykonávají samosprávu. Výkon těchto dvou činností by měl být relativně oddělený, konečně řídí se také v mnohém odlišnými pravidly. Rozhodování, resp. výkon jednotlivých pravomocí či práv, v rámci přenesené a samostatné působnosti je svěřeno různým orgánům městské části, příp. různým osobám působícím v rámci těchto orgánů; toto rozvržení je tedy nutné respektovat. V tomto kontextu tedy na městskou část resp. její orgány nelze nahlížet jako na jednu nedělitelnou entitu; ale naopak jako na entitu vnitřně funkčně diferenciovanou; což má svůj konkrétní odraz i ve vztahu k doručování některých písemností. Aby různá práva a povinnosti, jejichž nositelem je městská část, resp., jejichž výkon je svěřen orgánům takové městské části, mohly být efektivně vykonávány, potom je třeba, aby s relevantními okolnostmi byly – v souladu s právními předpisy  – seznámeny vždy kompetentní orgány (resp. osoby).
20. V posuzovaném případě na jedné straně orgán městské části (její úřad) vedl řízení v I. stupni coby stavební úřad vykonávající přenesenou státní správu; na druhé straně městská část z titulu hájení zájmů svých obyvatel byla účastníkem řízení, neboť stavba měla být provedena v jejím katastrálním území (viz § 94k písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon), tato činnost městské části – jak vyplývá z §18 odst. 1 písm. h) ZHMP – byla vykonávaná v samostatné působnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2015, č. j. 8 As 72/2015-67). Konkrétně tedy rozhodnutí stavebního úřadu vydal v přenesené působnosti příslušný odbor Úřadu Městské části Praha 1; vystupování za městskou část coby účastníka v tomto řízení (samostatná působnost) měl ale na starosti někdo jiný (primárně starosta, případně jím pověřený zaměstnanec městské části či její zastupitel – viz § 30 odst. 4 správního řádu ve spojení s § 97 odst. 1 a 72 odst. 2 ZHMP). Tezi, že osobě zúčastněné na řízení bylo rozhodnutí stavebního úřadu doručeno již jeho vydáním, je tedy třeba odmítnout.
21. Alternativně žalobce argumentoval, že za den doručení rozhodnutí stavebního úřadu osobě zúčastněné na řízení by měl být považován den 6. 3. 2019, kdy bylo toto rozhodnutí předáno v listinné podobě skrze spisovnu Úřadu Městské části Praha 1 Mgr. J. B., který byl pověřen k tomu, aby za městskou část (jakožto účastníka řízení) vystupoval v územních řízeních. Žalobce argumentoval, že taková osoba pověřená podle § 30 odst. 4 správního řádu není zástupcem městské části ve smyslu § 31 správního řádu (jako třeba zmocněnec na základě plné moci). Z uvedeného důvodu se tudíž neuplatní § 34 odst. 2 správního řádu o tom, že písemnosti jsou v rámci řízení doručovány právě výhradně zástupci (s výjimkou případů, kdy má v řízení něco osobně vykonat přímo zastoupený). Postačilo tedy, že rozhodnutí stavebního úřadu bylo připraveno ve spisovně úřadu městské části – již tím bylo osobě zúčastněné na řízení doručeno.
22. Ani této argumentaci nemohl městský soud přisvědčit. Upozorňuje přitom zejména na pravidla týkající se doručování právnickým osobám, které žalobce opomněl. V souladu s § 21 odst. 2 správního řádu v případě písemností doručovaných do vlastních rukou (jíž bylo v souladu s § 72 odst. 1 správního řádu i rozhodnutí stavebního úřadu) je třeba, aby za právnickou osobu (tedy i obec, resp. městskou část) takovou písemnost převzala osoba, která za ní v řízení činí úkony podle § 30 správního řádu (vystupuje za ní). Nedoručuje se tedy právnické osobě bez dalšího s tím, že písemnost za ní může převzít v zásadě kdokoliv, jak naznačuje žalobce. V posuzovaném případě je tedy třeba za den doručení považovat skutečně až den 11. 3. 2019, kdy uvedenou písemnost převzal Mgr. J. B. pověřený činit za osobu zúčastněnou na řízení úkony v řízení podle § 30 odst. 4 správního řádu.
23. Pokud potom žalobce zpochybňuje i samotné pověření Mgr. J. B. (zaměstnance osoby zúčastněné na řízení), tak městský soud konstatuje, že toto pověření bylo poněkud nesprávně uděleno Radou Městské části Praha 1, nikoliv starostou, jak přepokládá § 30 odst. 4 správního řádu ve spojení s § 97 odst. 1 a 72 odst. 2 ZHMP. To ale není tomuto pověření na závadu. Předně je třeba zdůraznit, že příslušné rozhodnutí Rady (pověření) je podepsáno právě starostou městské části; současně to byl starosta, kdo příslušný návrh Radě předložil. Starosta tedy nechal záležitost projednat a rozhodnout širší (výkonný) kolegiální orgán, jemuž předsedá (viz § 97 odst. 1 a § 72 odst. 4 ZHMP); byl to ale on, z jehož iniciativy toto rozhodnutí vzešlo (a kdo nad ním tedy měl kontrolu). Na závadu pověření není ani skutečnost, že nebylo uděleno pro jedno konkrétní řízení, ale obecně pro neurčitý, typově vymezený okruh řízení (územní řízení, v nichž osoba zúčastněná na řízení vystupuje jako účastník řízení).
24. Pokud jde o tvrzení žalobce, že odvolání bylo ve skutečnosti podáno později než 26. 3. 2019 a podací razítko bylo antedatováno, tak městský soud uvádí, že toto tvrzení považuje za spekulativní a neprokázané. Skutečnost, že příslušná písemnost nebyla okamžitě založena do správního spisu, neprokazuje, že v té době nebyla podána.
25. Městský soud tedy uzavírá, že odvolání podané osobou zúčastněnou na řízení proti rozhodnutí stavebního úřadu dne 26. 3. 2019 nebylo opožděné, ale bylo podáno včas. Toto rozhodnutí bylo pověřené osobě, Mgr. J. B., doručeno dne 11. 3. 2019; 15denní lhůta k podání odvolání podle § 83 odst. 1 správního řádu tedy měla osobě zúčastněné na řízení uplynout právě dne 26. 3. 2019.
26. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., [n]estanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.
27. Podle § 68 písm. e) s. ř. s, [ž]aloba je nepřípustná také tehdy, domáhá-li se přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno.
28. Podle § 70 písm. a) s. ř. s., [z]e soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími.
29. Vzhledem k tomu, že městský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí nebylo vydáno na základě opožděného odvolání, a tudíž jím nebylo zasaženo do pravomocně nabytých práv a povinností, tak – v souladu s výše uvedenými východisky (zejména bod 9 až 12 shora) – rozhodl na základě § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. o odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost.
30. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta.
31. Městský soud rovněž v souladu s § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, rozhodl žalobci vrátit zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč, neboť žaloba byla odmítnuta před prvním jednáním.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha dne 20. října 2021

JUDr. Slavomír Novák v.r.

předseda senátu