9 Ao 17/2021 - 45
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci navrhovatelky: SYNOT TIP, a.s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště, zast. doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 874/46, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – čl. I bodu 3 písm. a) odst. viii) a písm. b) a bodu 16 mimořádného opatření odpůrce ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 2. 7. 2021, č. j. MZDR 1595/2021-6/MIN/KAN,
takto:
Odůvodnění:
I. Napadené mimořádné opatření
[1] Podaným návrhem se navrhovatelka domáhá zrušení nebo vyslovení nezákonnosti čl. I bodu 3 písm. a) odst. viii) a písm. b) a bodu 16 v záhlaví označeného mimořádného opatření. Těmito ustanoveními odpůrce jednak stanovil pravidla pro provoz (vedle jiného) heren a kasin, jednak určil podmínky pro vstup osob do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných činnostech, pokud jejich splnění mimořádné opatření v jiných částech vyžaduje.
[2] S účinností ode dne 1. 8. 2021 bylo napadené mimořádné opatření zrušeno a nahrazeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 30. 7. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-22/MIN/KAN, přičemž napadené opatření pozbylo platnosti včetně pozdější změny, byť tato změna nebyla výslovně zrušena (viz usnesení ze dne 28. 6. 2021, č. j. 4 Ao 4/2021 - 25, bod 5).
II. Podstatný obsah návrhu, vyjádření odpůrce a repliky navrhovatelky
[3] Navrhovatelka provozuje herny a kasina. V souladu s judikaturou NSS chybí odpůrci ke stanovenému (plošnému) omezení provozu heren a kasin zákonná opora (nejde o obchod nebo výrobu, ani o případ omezení kontaktu osob podezřelých z nákazy). Nadto na obchodní centra obdobné omezení nedopadá a od plošného testování zaměstnanců (pro něž zákon oporu dává) bylo upuštěno. Upozornila též na plánované ukončení bezplatného testování a faktické nucení k očkování. Omezení způsobuje neúměrné a nedůvodné zatížení zákazníků. Ze znění bodu 3 písm. b) není zřejmé, zda se týká zákazníků, kteří vykazují klinické příznaky onemocnění COVID-19 nebo (alternativně) nejsou schopni prokázat splnění podmínek podle bodu 16, anebo zákazníků, kteří vykazují příznaky nemoci a (zároveň) nejsou schopni splnění podmínek prokázat. Na zrušení trvá i v případě druhého výkladu, neboť by neodpovídal důvodům opatření. Nakonec podrobně brojí proti vymezení podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření.
[4] Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že v situaci, kdy není k dispozici dostatek odborných poznatků, klade důraz na ochranu života a zdraví, současně se však snaží minimalizovat zásahy do chodu společnosti. Napadená část opatření cílí na omezení šíření infekce ve více rizikových uzavřených prostorách. S ohledem na zkušenost z minulého roku odpůrce očekává zhoršení epidemické situace. Námitka ukončením bezplatného testování je spekulativní. K očkování existuje alternativa v podobě (pravidelného) testování. Povinnost testování opatření neukládá. Omezení práva na podnikání z důvodu ochrany veřejného zdraví je přiměřené. Bod 3 písm. b) napadeného opatření dopadá na zákazníky, kteří vykazují příznaky nemoci a zároveň nejsou schopni splnění podmínek prokázat. Zákonný podklad pro vydání opatření byl dán. Preference očkování je legitimní a pochopitelná, přičemž odpůrce dále podrobně obhajuje vymezení podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření. Navrhl návrh odmítnout, popř. zamítnout.
[5] V replice k vyjádření odpůrce navrhovatelka setrvala na svém stanovisku. Dodala, že očekává-li odpůrce zhoršení vývoje epidemické situace, popírá účinnost jím podporovaného očkování. Ukončení bezplatného testování oznámil ministr zdravotnictví. Pokud jde o bod 3 písm. b) napadeného opatření, výklad zastávaný ve vyjádření odporuje odůvodnění napadeného opatření a podobně i textu pozdějšího shodného pravidla v mimořádném opatření ze dne 30. 7. 2021; posléze uvedený výklad nedůvodně a paušálně omezuje zdravé lidi.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření přezkoumal podle § 13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), ve spojení s § 101a až 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[7] Předně soud posuzoval návrh v části týkající se bodu 16 mimořádného opatření. Rozsudkem ze dne 2. 9. 2021, č. j. 9 Ao 13/2021 - 36, totiž NSS k návrhu jiného navrhovatele vyslovil, že bod 16 mimořádného opatření byl v rozporu se zákonem.
[8] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře k pandemickým opatřením opakovaně dospěl k závěru, že v případě, kdy navrhovatel napadá mimořádné opatření v rozsahu, v jakém soud již jeho nezákonnost (v širším smyslu) vyslovil, dojde v dalším řízení materiálně k vyprázdnění jeho předmětu, neboť takový navrhovatel již nemůže dosáhnout lepšího výsledku (poprvé viz usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, později viz např. usnesení ze dne 17. 6. 2021, č. j. 7 Ao 10/2021 - 374, nebo ze dne 23. 6. 2021, č. j. 10 Ao 16/2021 - 34). Takový návrh soud podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítne.
[9] Uvedený závěr vychází z konstrukce § 13 odst. 4 pandemického zákona, podle kterého může soud přezkoumat i mimořádné opatření, které v průběhu soudního řízení pozbylo platnosti (srov. rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 28). Podobně jako při zrušení (části) opatření obecné povahy soudem, má i rozhodnutí soudu o tom, že (část) opatření obecné povahy bylo v rozporu se zákonem (v širším smyslu) účinky erga omnes (vůči všem). V obou případech je totiž třeba vyjít z toho, že okruh adresátů opatření je vymezen obecně (srov. rozsudek ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44, č. 2464/2012 Sb. NSS). Účinky rozhodnutí tak dopadají na všechny adresáty opatření, neboť soudem shledané vady se netýkají jen konkrétního navrhovatele (viz usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, bod 10).
[10] Výrok rozsudku č. j. 9 Ao 13/2021 - 36 má účinky vůči všem. Navrhovatelka tak již nemůže dosáhnout lepšího výsledku, proto v projednávané věci došlo v tomto rozsahu k materiálnímu vyprázdnění předmětu řízení a soud podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. její návrh odmítl.
[11] Následně soud posuzoval návrh v části týkající se bodu 3 písm. a) odst. viii) a písm. b) mimořádného opatření. Tímto ustanovením odpůrce stanovil pravidla pro provoz (vedle jiného) heren a kasin takto:
S účinností ode dne 26. června 2021 od 00:00 hod. do odvolání tohoto mimořádného opatření se:
3. podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb. a § 2 odst. 2 písm. i) zákona č. 94/2021 Sb., jde-li o provoz provozovny stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték, heren a kasin
a) nařizuje provozovatelům uvedených provozoven dodržovat následující pravidla:
viii) provozovatel zajistí informování zákazníků o podmínkách a pravidlech vstupu podle písmene b) u vstupu a v provozovně,
b) zakazuje zákazníkovi vstoupit do vnitřních a vnějších prostor provozovny, vykazuje-li klinické příznaky onemocnění covid-19 a není-li, s výjimkou dítěte do dovršení 6 let věku, na místě schopen prokázat, že splňuje podmínky stanovené v bodu I/16; tyto podmínky se nevztahují na provozovny stravovacích služeb, které neslouží pro veřejnost.
[12] Soud se nejprve zabýval splněním podmínky aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Bez splnění této podmínky se totiž nemůže případem věcně zabývat a je povinen návrh odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[13] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí „logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením viz již rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[14] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost přímo dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41). Ve vztahu k mimořádným opatřením to znamená, že nelze umožnit napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků totiž přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (viz již rozsudek ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, body 20 a 21).
[15] V projednávané věci navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci uvedla, že provozuje herny a kasina. Omezení v podobě zákazu přístupu některým zákazníkům do heren a kasin (tj. vyloučení určité skupiny, která by jinak o službu měla zájem) má vliv na její příjem. Zároveň je o tom povinna informovat, a tím případné zákazníky nedůvodně odrazovat. Omezením je tudíž dotčeno její právo na podnikání.
[16] Podle bodu 3 písm. b) mimořádného opatření je zakázán vstup do heren a kasin zákazníkovi, který nesplňuje stanovené předpoklady. Naopak provozovateli není žádná povinnost uložena, a to ani povinnost splnění předpokladů kontrolovat, případně přítomnosti zákazníka zabránit. Zákazník je omezen v přístupu k některým službám (zde hernám a kasinům), přičemž provozovatel za něj nemůže nezákonnost opatřením stanoveného omezení bez dalšího „vyžalovat“. Mezi regulací činnosti zákazníka a právní sférou provozovatele totiž přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (srov. bod [14] výše). Pro úplnost soud uvádí, že posuzované pravidlo se liší od dřívější regulace téže oblasti [srov. čl I. bod 4 písm. a) mimořádného opatření přezkoumávaného šestým senátem ve výše zmiňovaném rozsudku č. j. 6 Ao 22/2021 - 44, především bod 22] i od regulace poskytování jiných služeb upravené napadeným opatřením [srov. např. bod 6 písm. b), jenž se týká ubytovacích služeb]. Podle bodu 3 písm. b) napadeného opatření totiž není provozovateli uložena žádná povinnost; nemůže být v tomto ohledu ani postižen, protože zde není povinnost, již by mohl porušit.
[17] V rozsahu čl. I bodu 3 písm. b) mimořádného opatření dospěl tedy soud ze shora uvedených důvodů k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatelky, proto její návrh v tomto rozsahu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatelku nevyzýval podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s. k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci, že by návrh neobsahoval žádná tvrzení ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009-120, bod 32, a contrario; shodně např. rozsudek ze dne 29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, bod 37).
[18] Ve zbývajícím rozsahu [čl. I bod 3 písm. a) odst. viii) mimořádného opatření] neměl soud pochybnost o tom, že je navrhovatelka k podání návrhu aktivně procesně legitimována. Navrhovatelka brojí proti jí uložené informační povinnosti vůči zákazníkům, jež by ji v podnikání (provozování heren a kasin) za normálních okolností neomezovala. Z hlediska aktivní procesní legitimace je takové tvrzení dostatečné.
[19] Podle napadené části mimořádného opatření odpůrce stanovil provozovateli povinnost informovat zákazníky o podmínkách vstupu podle bodu 3 písm. b) napadeného opatření u vstupu a v provozovně, přičemž podle (stěžejní části) bodu 3 písm. b) je do provozovny zakázán vstup osobám, které nesplňují podmínky podle bodu 16 napadeného opatření. Jde tedy ve své podstatě o „odkazovací ustanovení“ mimořádného opatření (srov. rozsudek ze dne 13. 8. 2021, č. j. 6 Ao 19/2021 - 66, bod 28), neboť uložená informační povinnost se týká pravidel upravených v odkazovaných ustanoveních [bodu 3 písm. b) a jeho prostřednictvím bodu 16 mimořádného opatření]. Zjednodušeně řečeno je tedy provozovateli uloženo informovat o tom, že je do provozovny zakázán přístup zákazníkovi, který není testován, očkován nebo neprodělal laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19.
[20] Soud dospěl k závěru, že v tomto rozsahu je napadená část mimořádného opatření nezákonná.
[21] Soud již výše odmítl návrh v části týkající se bodu 16 mimořádného opatření, neboť rozsudkem č. j. 9 Ao 13/2021 - 36 vyslovil k návrhu jiného navrhovatele, že tento bod byl v rozporu se zákonem (viz body [7] až [10] výše). Nevysloví-li soud nezákonnost mimořádného opatření v rozsahu, jehož se další navrhovatel domáhá, musí ve (zbývající) části přezkum provést (viz již usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, body 9 a 10). Soud tudíž nemůže návrh v části týkající se bodu 3 písm. a) odst. viii) napadeného opatření bez dalšího odmítnout, nýbrž je povinen jej přezkoumat.
[22] I v této procesní situaci nicméně platí, že vyslovení nezákonnosti bodu 16 mimořádného opatření působí erga omnes a nehledě na důvod, pro nějž byla nezákonnost vyslovena (viz bod [9] výše). Deklarace nezákonnosti bodu 16 mimořádného opatření navíc bez dalšího znamená, že pravidlo zčásti obsažené v bodu 3 písm. a) odst. viii) mimořádného opatření [byť prostřednictvím odkazu v bodu 3 písm. b) mimořádného opatření] nemůže obstát. Pravidlo přikazující provozovateli informovat zákazníky o splnění podmínek, které soud již označil za nezákonné, je totiž již z tohoto důvodu též nezákonné. Nezákonnost formálně oddělené, avšak materiálně neoddělitelné, části pravidla způsobuje nezákonnost tohoto pravidla jako celku, neboť bez této části je pravidlo jako celek nadále nepoužitelné. To je v podstatě způsobeno legislativní technikou odkazu na formálně oddělenou část pravidla (v podrobnostech viz rozsudek ze dne 14. 10. 2021, č. j. 9 Ao 15/2021 - 45, body 18 až 28).
[23] Pro úplnost soud uvádí, že pro nadbytečnost neposuzoval, zda podmínky podle bodu 3 písm. b) mimořádného opatření, spočívající v tom, že zákazník (i.) nevykazuje příznaky onemocnění COVID-19 a (ii.) splňuje podmínky podle bodu 16 mimořádného opatření, jsou stanoveny kumulativně, anebo alternativně. S ohledem na formulaci věcně přezkoumávané části napadeného opatření totiž nemá tato otázka na projednávaný případ žádný vliv (výsledek je v obou případech shodný).
IV. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud dospěl z výše uvedených důvodů k závěru, že jednak v části návrhu (čl. I bod 16 mimořádného opatření) došlo k materiálnímu vyprázdnění předmětu řízení, proto v tomto rozsahu návrh odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jednak v části návrhu [čl. I bod 3 písm. b) mimořádného opatření] nebyla navrhovatelka aktivně procesně legitimována, proto v tomto rozsahu návrh odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Ve zbývající části [čl. I bod 3 písm. a) odst. viii) mimořádného opatření] vyslovil soud podle § 13 odst. 4 pandemického zákona rozpor části mimořádného opatření se zákonem. Tuto část napadeného opatření nemohl zrušit, neboť v průběhu soudního řízení bylo napadené opatření zrušeno (pozbylo platnosti) a bylo nahrazeno novým mimořádným opatřením.
[25] O věci samé rozhodl soud bez jednání postupem podle § 51 odst. 1 věty první s. ř. s., neboť navrhovatelka i odpůrce s tímto postupem souhlasili. Jednání nebylo třeba nařizovat ani za účelem provádění dokazování, neboť při přezkumu mimořádného opatření soud vycházel pouze ze správního spisu, který sestává z napadeného opatření.
[26] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle úspěchu ve věci v souladu s § 60 odst. 1 s. ř. s. Soud sice zčásti vyhověl návrhu navrhovatelky, její úspěch se však týká pouze té části, jež z hlediska rozsahu a důvodů návrhu stála zcela na okraji (podstatě jejího návrhu – tedy zrušení zákazu vstupu pro zákazníky nesplňující stanovené předpoklady – soud nevyhověl), proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Ani odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť mu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. října 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu