č. j. 15 A 51/2019‑ 25
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Martina Kříže, soudkyně Mgr. Věry Jachurové a soudce Mgr. Bc. Jana Schneeweise v právní věci
žalobkyně: Česká pošta, s.p., IČO: 47114983
se sídlem Politických vězňů 909/4, Praha 1
proti
žalovanému: Český telekomunikační úřad
se sídlem Sokolovská 219, Praha 9
o žalobě proti rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 18.2.2019 č.j. ČTÚ-57 401/2017-603
takto:
Odůvodnění:
1. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí označeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „předseda Rady ČTÚ“) v řízení o rozkladu žalobkyně změnil výrok I. rozkladem napadeného rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro oblast Praha (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 26.7.2017 č.j. ČTÚ-1 123/2015-631/GaR (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Výrokem I. prvostupňového rozhodnutí byla žalobkyně shledána vinnou spácháním správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. a) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o poštovních službách“), kterého se měla dopustit tím, že dne 12.12.2013 neučinila pokus o dodání poštovní zásilky Cenné psaní podacího čísla VL931757280VV, i když byla ze zákona povinna tento pokus učinit. Předseda Rady ČTÚ napadeným rozhodnutím formulačně upravil výrok I. prvostupňového rozhodnutí v tom smyslu, že žalobkyně porušila vytýkaným jednáním § 3 odst. 2 písm. d) zákona o poštovních službách, a porušila tak povinnost držitele poštovní licence dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o poštovních službách, čímž se dopustila správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. a) téhož zákona. Ve zbývající části předseda Rady ČTÚ rozklad zamítl a potvrdil výroky II. a III. prvostupňového rozhodnutí, jimiž byla žalobkyni za spáchání shora uvedeného správního deliktu uložena pokuta ve výši 2 000 Kč a dále povinnost nahradit náklady správního řízení paušální částkou ve výši 1 000 Kč.
2. Ze správního spisu vyplývá, že správní orgán I. stupně obdržel dne 24.1.2014 podnět, resp. stížnost, ve které stěžovatel uvedl, že žalobkyně jemu a jeho manželce opakovaně nedoručovala zásilky na jejich adresu, ale ukládala je na poště. Do poštovní schránky stěžovatele bylo vhozeno pouze oznámení o tom, že si má vyzvednout zásilku na pobočce České pošty, ačkoli se on i jeho manželka v den údajného doručování zdržovali na adrese pro doručování. Dne 12.1.2015 vydal správní orgán I. stupně příkaz č.j. ČTÚ-1 123/2015-631/I.-RoK (dále jen „příkaz“), jímž shledal žalobkyni vinnou spácháním správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. a) zákona o poštovních službách, kterého se měla dopustit tím, že v rozporu s § 33 odst. 1 písm. a) téhož zákona neučinila dne 12.12.2013 pokus o dodání zásilky, a uložil jí pokutu ve výši 2 500 Kč. Po včas podaném odporu vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí ze dne 9.3.2015 č.j. ČTÚ-1 123/2015-631/IV.-RoK (dále jen „první prvostupňové rozhodnutí“), v němž dospěl k týmž závěrům jako v příkazu. Toto rozhodnutí bylo následně v řízení o rozkladu rozhodnutím předsedy Rady ČTÚ ze dne 21.12.2015 č.j. ČTÚ-12 895/2015-603 zrušeno a věc byla vrácena správnímu orgánu I. stupně k novému projednání, v rámci něhož byl správní orgán I. stupně zavázán doplnit výrok i odůvodnění rozhodnutí o správním deliktu o specifikaci konkrétní hmotněprávní povinnosti, kterou žalobkyně svým protiprávním jednáním porušila. Po novém projednání věci vydal správní orgán I. stupně prvostupňové rozhodnutí, v němž správní delikt konkretizoval tak, že žalobkyně při doručování dne 12.12.2013 uplatnila výjimku podle § 16 odst. 1 vyhlášky č. 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování (dále jen „vyhláška“), ačkoliv k jejímu uplatnění nebyly splněny podmínky uvedené v § 16 odst. 1 vyhlášky.
3. Předseda Rady ČTÚ po přezkoumání prvostupňového rozhodnutí v rozsahu rozkladových námitek dospěl k závěru, že rozklad není důvodný. V odůvodnění napadeného rozhodnutí mj. uvedl, že ačkoli se v průběhu správního řízení změnila právní úprava v oblasti správního trestání přijetím zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), rozhodoval o projednávané věci podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, tj. podle zákona o poštovních službách ve znění do 31.12.2013. Nová právní úprava totiž není pro pachatele příznivější, neboť skutková podstata ani výše pokuty nebyly novou právní úpravou správního trestání nikterak dotčeny. Předseda Rady ČTÚ se v rámci meritorního přezkumu ztotožnil s tím, jak správní orgán I. stupně zjistil skutkový stav, jakož i s jeho právní kvalifikací. To, že správní orgán I. stupně opomenul ve výroku prvostupňového rozhodnutí explicitně uvést, že žalobkyně svým jednáním porušila § 3 odst. 2 písm. d) zákona o poštovních službách, nepovažoval předseda Rady ČTÚ za pochybení takové intenzity, která by odůvodňovalo zrušení prvostupňového rozhodnutí, a proto tuto vadu v řízení o rozkladu sám napravil změnou výroku I. prvostupňového rozhodnutí. Za závažnou vadu nepovažoval ani to, že správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí nevymezil pojem „potřeby veřejnosti“. Tento pojem vyložil předseda Rady ČTÚ tak, že zákon o poštovních službách i vyhláška stanovují způsob poskytování a zajišťování poštovních služeb v takové kvalitě, jaká je ve veřejném zájmu nezbytná. Pokud vyhláška stanoví určitou kvalitu služby, má se za to, že je tato kvalita vyžadována veřejným zájmem, je tedy odrazem potřeb veřejnosti. Pokud správní orgán I. stupně konstatoval, že služba byla žalobkyní poskytnuta v rozporu s vyhláškou, znamená to, že byla poskytnuta v rozporu s potřebami veřejnosti. Při přezkumu přiměřenosti uložené pokuty předseda Rady ČTÚ dospěl k závěru, že výše pokuty je zcela přiměřená skutkovým okolnostem projednávané věci i majetkovým poměrům žalobkyně.
4. V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně označila napadené rozhodnutí za nezákonné, a to z důvodu zániku její odpovědnosti za vytýkaný správní delikt, k němuž došlo s ohledem na § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky. Žalobkyně uvedla, že promlčecí doba podle § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky, která je materiálně dobou prekluzivní, je tříletá a podle § 31 odst. 1 téhož zákona začala běžet den po dni spáchání přestupku, tj. 13.12.2013. V průběhu řízení došlo k jejímu přerušení podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, a to vydáním rozhodnutí, jímž byla žalobkyně shledána vinnou spácháním správního deliktu. Žalobkyně se nicméně dovolává ustanovení § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, podle kterého za přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty s horní hranicí alespoň 100 000 Kč, odpovědnost za přestupek zaniká nejpozději 5 let od jeho spáchání. Na daný případ měla být aplikována tato pětiletá promlčecí doba, což znamená, že odpovědnost žalobkyně za spáchání předmětného správního deliktu zanikla dnem 13.12.2018. Žalovaný k tomu měl přihlédnout z úřední povinnosti, což však neučinil, a proto je napadené rozhodnutí nezákonné.
5. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že správní delikt byl žalobkyní spáchán před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky, a v otázce zániku deliktní odpovědnosti se proto musí v souladu s § 112 odst. 2 tohoto zákona uplatnit lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek podle ustanovení zákonů účinných v době spáchání přestupku. Podle § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách ve znění účinném do 30.6.2017 odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. O porušení zákona o poštovních službách žalobkyní se správní orgán I. stupně dozvěděl na základě podnětu dne 24.1.2014 a správní řízení bylo zahájeno doručením příkazu dne 13.1.2015, tj. v zákonem stanovené subjektivní lhůtě. Odpovědnost žalobkyně za správní delikt tedy nemohla zaniknout.
6. Při rozhodování ve věci samé soud vycházel zejména z této právní úpravy:
7. Podle § 37a odst. 3 písm. a) zákona o poštovních službách ve znění účinném do 3.12.2014 se držitel poštovní licence dopustí správního deliktu tím, že poruší poštovní povinnost způsobem podle § 33 odst. 1 písm. a).
8. Podle § 37a odst. 4 písm. b) zákona o poštovních službách ve znění účinném do 3.12.2014 se za správní delikt uloží pokuta do 2 000 000 Kč, jde-li o správní delikt podle odstavce 1 písm. a) nebo b), nebo podle odstavce 2 písm. f) nebo l), nebo podle odstavce 3 písm. a), c), d), f) nebo g).
9. Podle § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách ve znění účinném do 30.6.2017 odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán.
10. Podle § 30 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky promlčecí doba činí 3 roky, jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč.
11. Podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky promlčecí doba se přerušuje vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným.
12. Podle § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění účinném od 1.7.2017 do 25.2.2020 ustanovení dosavadních zákonů o lhůtách pro projednání přestupku nebo jiného správního deliktu, lhůtách pro uložení pokuty za přestupek nebo jiný správní delikt a lhůtách pro zánik odpovědnosti za přestupek nebo jiný správní delikt se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí. Odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá ze lhůt podle věty první, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
13. Poté, co soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
14. Žalobkyně zbudovala svou žalobní obranu na jediné žalobní námitce, jejíž podstatou je tvrzení o zániku odpovědnosti za správní delikt, jehož se měla dopustit dne 12.12.2013 a za který byla napadeným rozhodnutím (ve spojení s rozhodnutím prvostupňovým) sankcionována. Žalobkyně má pravdu v tom, že v daném případě její odpovědnost za správní delikt zanikla, a napadené rozhodnutí je tudíž nezákonné, nicméně je tomu tak z jiného důvodu, než tvrdila v žalobě.
15. Otázkou zániku odpovědnosti za přestupek (dříve správní delikt), jehož skutková podstata je vymezena zákonem o poštovních službách, se Městský soud v Praze zabýval mimo jiné v rozsudku ze dne 22.10.2020 č.j. 14 A 197/2019 - 37 nebo v rozsudku ze dne 31.3.2021 č.j. 14 A 238/2018 – 34. Na závěrech, které ve zmíněných rozhodnutích zaujal a které je možné vztáhnout i na nyní projednávanou věc, soud i nadále trvá a v podrobnostech na ně odkazuje. Účastníkům řízení jsou tyto závěry nepochybně známy, neboť jak žalobkyně, tak i žalovaný figurovali jako účastníci v soudních řízeních, v nichž byly shora uvedené rozsudky vydány.
16. Žalovaný opřel své závěry o rozhodné právní úpravě dopadající na projednávanou věc zejména o ustanovení § 112 zákona o odpovědnosti za přestupky, přičemž dospěl k závěru, že nová právní úprava není pro žalobkyni příznivější, pokud jde o vymezení skutkové podstaty správního deliktu podle § 37a odst. 3 písm. a) zákona o poštovních službách či nejvyšší možnou sazbu pokuty. Těmto závěrům je možné přisvědčit. Ve vyjádření k žalobě tuto argumentaci žalovaný doplnil o odkaz na § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, který výslovně zapovídal použití nové právní úpravy správního trestání o lhůtách upravujících mj. zánik deliktní odpovědnosti, pokud by aplikace nové právní úpravy znamenala dřívější zánik odpovědnosti za správní delikt, než by tomu bylo v případě aplikace právních předpisů účinných v době spáchání správního deliktu.
17. Soud nemohl pominout skutečnost, že Ústavní soud nálezem ze dne 4.2.2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 zrušil větu první § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů pro rozpor s článkem 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. V uvedeném nálezu Ústavní soud konstatoval, že trestností činu trestněprávní nauka a judikatura rozumí možnost, že pachatel určitého trestného činu bude uznán vinným a bude mu uložen trest či vyvozena trestní odpovědnost. Pod takto vymezený pojem trestnosti činu tedy spadají otázky jejího vzniku, trvání i zániku. Dle Ústavního soudu je nutno pod pojem trestnost zahrnout rovněž úpravu prekluzivních lhůt vedoucích k zániku odpovědnosti za delikt, který způsobuje zánik práva státu na potrestání pachatele. Je proto nutné posoudit, zda je úprava zániku odpovědnosti dle zákona o odpovědnosti za přestupky pro pachatele příznivější.
18. Nálezem ze dne 16.6.2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/20 Ústavní soud zrušil pro rozpor s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod i zbývající část ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky, a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. V tomto nálezu Ústavní soud dovodil, že „(j)e zřejmé, že v nyní posuzované věci, a v typově obdobných věcech, týkajících se (nejen) zániku odpovědnosti za správní delikt podle zákona o silničním provozu ve vazbě na novou právní úpravu v zákoně o odpovědnosti za přestupky, může nastat situace, že odpovědnost za správní delikt by podle nové právní úpravy zanikla ještě před vydáním napadeného rozhodnutí, tedy že správní delikt by tak za užití nové právní úpravy byl již promlčen. V uvedeném případě je tedy nová právní úprava upravená v zákoně o odpovědnosti za přestupky posuzovaná jako celek, nesporně pro žalobce příznivější než předchozí právní úprava upravená v zákoně o silničním provozu (srov. též sub 5 až 7). Přechodné ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky ve znění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 však výslovně ukládá, aby byla aplikována pro pachatele méně příznivá právní úprava. Proto bude třeba vždy v každém konkrétním případě srovnat právní úpravu přestupkového práva účinnou do 30. 6. 2017, a to nejen podle § 29 a násl. zákona o odpovědnosti za přestupky, nýbrž i úpravy speciálních promlčecích dob ve zvláštních zákonech (viz zejména tzv. změnový zákon č. 183/2017 Sb.) a podle obecných pravidel § 2 odst. 1 a § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky určit, která úprava je pro pachatele (nyní) přestupku spáchaného do 30. 6. 2017 příznivější.“
19. Žalobkyně byla v nyní projednávané věci shledána vinnou spácháním správního deliktu dle § 37a odst. 3 písm. a) zákona o poštovních službách, kterého se dopustila dne 12.12.2013. Za tento správní delikt (dnes přestupek) zákon o poštovních službách stanovil a i nadále stanoví horní hranici pro uložení pokuty ve výši 2 000 000 Kč. V době spáchání správního deliktu byla v § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách zakotvena roční subjektivní a tříletá objektivní prekluzivní lhůta plynoucí od okamžiku spáchání přestupku. V tříleté lhůtě běžící od spáchání přestupku musely správní orgány nejen vydat rozhodnutí o příslušném správním deliktu, ale toto rozhodnutí muselo též nabýt právní moci. Pokud správní orgány ve lhůtě 3 let od spáchání přestupku nevydají pravomocné rozhodnutí, odpovědnost za přestupek zaniká (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12.4.2017 č.j. 1 As 337/2016-45). Žalovaný ve vyjádření k žalobě zaujal mylný právní názor, že zahájil-li správní orgán I. stupně správní řízení v roční subjektivní lhůtě podle § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách ve znění účinném do 30.6.2017, odpovědnost žalobkyně za daný správní delikt nemohla zaniknout. Takový výklad by ve výsledku znamenal, že zákon neupravuje žádný časový limit, v němž je nutno o správním deliktu rozhodnout. Jinými slovy řečeno by to znamenalo, že pokud správní orgán zahájil řízení o správním deliktu v zákonem stanovené subjektivní lhůtě, mohl by pak toto správní řízení vést „donekonečna“. Je nabíledni, že nastíněný výklad je ve flagrantním rozporu se smyslem a účelem stanovení tříleté objektivní lhůty, která nestanoví časové rozmezí, ve kterém je třeba zahájit řízení o správním deliktu, nýbrž je prekluzivní lhůtou pro zánik samotné odpovědnosti za správní delikt.
20. Při aplikaci ustanovení § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách ve znění účinném do 30.6.2017 odpovědnost žalobkyně za správní delikt spáchaný dne 12.12.2013 zanikla uplynutím tříleté objektivní lhůty dne 13.12.2016, tedy ještě před nabytím účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky.
21. Délka prekluzivních lhůt upravujících zánik odpovědnosti žalobkyně za spáchaný správní delikt se musí řídit zákonem o poštovních službách účinným v době spáchání správního deliktu a nikoliv zákonem o odpovědnosti za přestupky, neboť zákon o odpovědnosti za přestupky nebyl a není, pokud jde o otázku zániku trestnosti, pro žalobkyni příznivější. Nebylo tomu tak za účinnosti přechodného ustanovení § 112 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky a není tomu tak ani po zrušení tohoto přechodného ustanovení nálezy Ústavního soudu. Nová právní úprava totiž umožňuje vzhledem k institutu přerušení promlčecí doby prodloužení lhůty pro zánik odpovědnost za přestupek na dobu 5 let od jeho spáchání. Soud nicméně pro úplnost uvádí, že i v případě aplikace nové právní úpravy obsažené v zákoně o odpovědnosti za přestupky (po zrušení ustanovení § 112 odst. 2 Ústavním soudem) by deliktní odpovědnost žalobkyně za správní delikt podle § 32 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky rovněž zanikla ještě před vydáním (a nabytím právní moci) napadeného rozhodnutí, a to po uplynutí pětileté objektivní lhůty (konkrétně dne 13.12.2018).
22. Vzhledem k tomu, že odpovědnost žalobkyně za spáchaný správní delikt zanikla podle § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách ve znění účinném do 30.6.2017 již dne 13.12.2016, tedy ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí, měl k této skutečnosti správní orgán I. stupně přihlédnout z úřední povinnosti a řízení o správním deliktu podle § 66 odst. 2 správního řádu zastavit. Protože tak neučinil a rozhodl o prekludovaném správním deliktu, zatížil prvostupňové rozhodnutí neodstranitelnou vadou způsobující jeho nezákonnost. Pochybení správního orgánu I. stupně nebylo zhojeno ani v řízení o rozkladu, což znamená, že ze stejného důvodu je nezákonné také napadené rozhodnutí. Soud proto podle § 78 odst. 1 a 3 s.ř.s. obě rozhodnutí rozsudkem zrušil a v souladu s § 78 odst. 4 s.ř.s. současně vyslovil, že věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. Právním názorem, který soud ve zrušujícím rozsudku vyslovil, je v dalším řízení správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).
23. Za splnění podmínek zakotvených v § 51 odst. 1 s.ř.s. soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání.
24. Akcesorický výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s.ř.s. Procesně úspěšné žalobkyni soud přiznal právo na náhradu nákladů řízení spočívajících v zaplaceném soudním poplatku ve výši 3 000 Kč.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud. Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s.ř.s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá
Nejvyšší správní soud.
Praha 28. července 2021
Mgr. Martin Kříž v. r.
předseda senátu
Shodu s prvopisem potvrzuje I. V.