č. j. 30 A 104/2019-71
[OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Hradci Králové rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Rutsche a soudců Mgr. Heleny Konečné a JUDr. Ivony Šubrtové ve věci
žalobkyně: S. L.
proti
žalovanému: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců
se sídlem Praha 4, nám. Hrdinů 1634/3
poštovní schránka 155/50
v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 9. 2019, čj. MV-112534-4/SO-2019,
takto:
Odůvodnění:
I. Předmět řízení a rozhodnutí správního orgánu
1. Napadeným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále také jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 25. 6. 2019, čj. OAM-51228-14/ZM-2018, kterým byla zamítnuta její žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty a platnost zaměstnanecké karty neprodloužena podle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46e odst. 1 a § 37 odst. 2 písm. a) a v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť byla zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území.
2. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí shrnul průběh správního řízení a v rámci něj zjištěné skutečnosti a konstatoval, že žalobkyni byla vydána zaměstnanecká karta dle § 42g odst. 2 zákona o pobytu cizinců, tedy na volné pracovní místo uvedené v Centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty u zaměstnavatele JUTA, a. s., na volné pracovní místo pod č. 13 022 580 771 jako „šička vaků“ s místem výkonu práce Eklova 3033, Dvůr Králové nad Labem, s platností do 21. 3. 2019. V průběhu řízení však bylo zjištěno, že žalobkyně v době platnosti zaměstnanecké karty, resp. od 1. 1. 2018 do současnosti, je fakticky zaměstnána na pracovní pozici „šička vaků, vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin, folie“.
3. Žalovaný se ztotožnil se závěry prvostupňového správního orgánu, že žalobkyně pracovala na jiné pracovní pozici bez vydaného povolení k zaměstnání, zaměstnanecké karty, modré karty, příp. uděleného souhlasu se zaměstnáním u tohoto zaměstnavatele, což je třeba hodnotit jako výkon nelegální práce v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou. Konstatoval, že žalobkyně v době platnosti zaměstnanecké karty vykonávala od 1. 1. 2018 do současnosti u společnosti JUTA, a. s., práci v rozporu s vydanou zaměstnaneckou kartou, což lze pokládat za výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Uzavřel, že zjištěné skutečnosti jsou důvodem pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty podle § 44a odst. 11 ve spojení s § 46e odst. 1 a § 37 odst. 2 písm. a) v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. j) zákona o zaměstnanosti, neboť byla zjištěna jiná závažná překážka pobytu žalobkyně na území.
4. V reakci na odvolací námitku žalobkyně, že pracovní pozice „šička vaků“ byla její hlavní a převažující prací a že práci na pozici „vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“ vykonává pouze výjimečně a jde o doplňující práce k hlavní profesi, žalovaný zopakoval, že žalobkyni byla vydána zaměstnanecká karta na volné pracovní místo uvedené v Centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty u zaměstnavatele JUTA, a. s., na volném pracovním místě vedeném pod č. 13 022 580 771 jako „šička vaků“. Vydaná zaměstnanecká karta opravňuje žalobkyni k zaměstnání pouze na konkrétním pracovním místě a bez souhlasu správního orgánu nemůže být zaměstnávána na pracovním místě jiném. K tomu, aby mohla být zaměstnána na jiné pracovní pozici, byla povinna podat žádost dle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců o změnu pracovní pozice, neboť změna zaměstnavatele nebo pracovního zařazení držitele zaměstnanecké karty podléhá předchozímu souhlasu správního orgánu.
II. Shrnutí žalobních bodů
5. Včas podanou žalobou se žalobkyně domáhala přezkoumání zákonnosti shora uvedeného rozhodnutí, navrhla jeho zrušení, jakož i zrušení jemu předcházejícího rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Současně žádala, aby soud nařídil správnímu orgánu povolit prodloužení její zaměstnanecké karty ve smyslu její žádosti.
6. Žalobkyně s poukazem na důvody, které uvedla již v odvolání, zdůraznila, že vykonává primárně funkci šičky vaků a pouze v časově omezeném období nedostatku zakázek vykonává pomocné práce k šití vaků na konfekci v souladu se změnou pracovní smlouvy. Jedná se o nárazovou výpomoc, pomocné práce k primární práci šičky. Žalobkyně uvedla, že v žádném případě nechce žádným způsobem porušovat pravidla režimu pobytu a zaměstnávání cizinců na území České republiky. Poukázala na vysoce kladná hodnocení jejího zaměstnavatele, tj. že pracuje řádně, rovněž její zaměstnavatel plně podporuje její setrvání na území České republiky v pracovním poměru u něho. Žalobkyně zmínila, že u téhož zaměstnavatele pracuje i její manžel, jehož pracovní výkony jsou vysoké a pracovní morálka vzorná. Žalobkyně má za to, že striktní zamítnutí její žádosti s odkazem na prosté porovnání názvu profesí je nepřiměřené.
7. Na podporu svých tvrzení žalobkyně předložila sdělení svého zaměstnavatele JUTA, a. s. V něm mimo jiné ke správními orgány uváděnému rozporu mezi druhem profese, na kterou byla vydána zaměstnanecká karta, a následným rozšířením profese na pozici „vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie pro vaky“, uvedl (obdobně jako již ve vyjádření, které žalobkyně přiložila k odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí), že se nejedná o dvě rozdílné profese, ale pouze o doplňující činnosti k profesi hlavní, tj. šití vaků. Současně konkretizoval žalobkyní odpracovaný čas na jednotlivých „profesích“ (šití vaků 2.285 hod., řezání vaků 39,5 hod., vázání vaků 1,5 hod.).
III. Vyjádření žalovaného k žalobě
8. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhl zamítnutí žaloby. Dodal, že žalobní námitky jsou shodné s námitkami odvolacími, které již jsou dle jeho názoru řádně vypořádány v jeho rozhodnutí.
IV. Posouzení věci krajským soudem
9. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen “s. ř. s.“), bez nařízení jednání za splnění podmínek stanovených v ustanovení § 51 odst. 1 větě druhé s. ř. s. Po prostudování správního spisu dospěl k následujícím skutkovým zjištěním a právním závěrům, přičemž žalobu shledal důvodnou.
10. V projednávané věci není mezi účastníky sporné, že žalobkyně pobývala na území ČR na základě povolení k dlouhodobému pobytu ve formě zaměstnanecké karty s platností od 22. 3. 2017 do 21. 3. 2019. Tato zaměstnanecká karta, resp. relevantní údaje k ní se vztahující, v předloženém správním spise zachyceny nejsou (což by bylo žádoucí), mezi účastníky však není sporu o tom, že zaměstnanecká karta byla žalobkyni vydána na volné pracovní místo vedené pod č. 13 022 580 771 „šička vaků“ u společnosti JUTA, a. s., s místem výkonu práce Eklova 3033, Dvůr Králové nad Labem.
11. Z dalších pro posouzení věci významných listin je ve správním spise založen výpis z integrovaného portálu Ministerstva práce a sociálních věcí, z něhož je zřejmé, že pod uvedeným číslem volného pracovního místa u zmíněné společnosti je jako profese uvedeno „šička vaků, obsluha šicích a vyšívacích strojů“. Dále je ve správním spise založena pracovní smlouva ze dne 16. 10. 2017 uzavřená mezi žalobkyní a společností JUTA, a. s., v níž je mimo jiné uvedeno, že žalobkyně bude pracovat jako šička vaků, pracovní poměr byl uzavřen na dobu určitou do 21. 3. 2019, součástí pracovní smlouvy je i popis pracovního místa. Ve správním spise je založena i dohoda o změně pracovní smlouvy mezi žalobkyní a společností JUTA, a. s., ze dne 1. 1. 2018, z níž vyplývá, že žalobkyně bude vykonávat profesi „šička vaků, vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“, součástí dohody je rovněž popis pracovního místa. Dohodou o změně pracovní smlouvy ze dne 5. 12. 2018 došlo ke změně pracovního poměru na dobu do 31. 3. 2021.
12. Dne 10. 12. 2018 podala žalobkyně žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, ke které mimo jiné doložila dohodu o změně pracovní smlouvy ze dne 1. 1. 2018.
13. Žádost žalobkyně správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 25. 6. 2019, čj. OAM-51228-14/ZM-2018, zamítl a platnost zaměstnanecké karty neprodloužil s odkazem na § 44a odst. 11 ve spojení s § 46e odst. 1 a § 37 odst. 2 písm. a) a § 56 odst. 1 písm. j) o pobytu cizinců, neboť shledal jinou závažnou podmínku pobytu žalobkyně na území ČR spočívající ve výkonu nelegální práce, když její činnost na pracovní pozici „šička vaků, vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“, kterou vykonávala od 1. 1. 2018 a na kterou jí nebylo vydáno povolení k zaměstnání ani rozhodnutí o souhlasu se změnou zaměstnavatele, označil za nelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti.
14. Odvolání žalobkyně proti uvedenému rozhodnutí pak žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
15. Krajský soud posoudil žalobu v mezích jejího rozsahu a uplatněných žalobních důvodů.
16. Dle ustanovení § 44a odst. 11 zákona o pobytu cizinců Ministerstvo vnitra platnost zaměstnanecké karty neprodlouží, je-li důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti zaměstnanecké karty (§ 46e téhož zákona).
17. Ustanovení § 46e odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanoví, že Ministerstvo vnitra zruší platnost zaměstnanecké karty z důvodů uvedených v § 37 téhož zákona. Dle § 37 odst. 2 písm. a) téhož zákona Ministerstvo vnitra zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže nastal některý z důvodů uvedených v § 56 odst. 1 písm. a), c), d), g), h) a j) až l) nebo v § 56 odst. 2.
18. Dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců Ministerstvo vnitra cizinci neudělí dlouhodobé vízum, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území (zdůraznění doplněno krajským soudem).
19. Ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti definuje nelegální práci jako práci vykonávanou cizincem v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno, nebo v rozporu se zaměstnaneckou kartou, kartou vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modrou kartou vydanými podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky nebo bez některé z těchto karet.
20. Dle ustanovení § 89 odst. 1 a odst. 2 zákona o zaměstnanosti může být cizinec přijat do zaměstnání a zaměstnáván, je-li držitelem platné zaměstnanecké karty, karty vnitropodnikově převedeného zaměstnance nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Cizinec může být dále přijat do zaměstnání a zaměstnáván, má-li platné povolení k zaměstnání vydané krajskou pobočkou Úřadu práce a platné oprávnění k pobytu na území České republiky.
21. V obecné rovině lze souhlasit s názorem správních orgánů, že jinou závažnou překážkou pobytu cizince na území může být i zjištěná činnost naplňující znaky nelegální práce podle § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zaměstnanosti. Při výkladu tohoto pojmu a jeho aplikaci je však třeba vždy přihlížet ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které by bylo možné označit za nelegální práci. Je tedy nutné, aby konkrétní okolnosti nasvědčovaly takové intenzitě případného porušení pravidel o zaměstnanosti, resp. intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, která by ospravedlňovala aplikaci závažných překážek bránících dalšímu pobytu cizince na území (srov. např. rozsudek ze dne 8. 8. 2019, čj. 9 Azs 192/2019-25 nebo ze dne 23. 10. 2019, čj. 9 Azs 235/2019-33). Podstatné pro posouzení intenzity porušení pravidel o zaměstnanosti je zejména to, zda cizinec kromě výkonu nelegální práce plnil či neplnil účel svého pobytu, posouzení poměru legální práce cizince ve vztahu k jeho nelegální činnosti (tj. rozsah práce legální a nelegální - časový, rozsah získané odměny za obojí apod.), dále zjištění doby, po kterou cizinec nelegální práci vykonával, atd. (viz např. rozsudek ze dne 8. 10. 2019, čj. 10 Azs 250/2019-25).
22. Ne zcela bez významu by mělo být i posouzení toho, zda šlo o úmyslné porušení či obcházení zákona, či spíše o neporozumění podmínkám získaného povolení. Tato okolnost sice nemá žádný dopad na to, že cizinec má povinnost si podmínky pro možnost výkonu zaměstnání v rámci získaného pobytového povolení zjistit, má však v nyní posuzované věci vliv na naplnění neurčitého právního pojmu „závažnost překážky“ pobytu cizince pro účely prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců“ (srov. rozsudek čj. 9 Azs 192/2019-25).
23. Správní orgán I. stupně na základě žádosti žalobkyně, obsahu dohody o změně pracovní smlouvy ze dne 1. 1. 2018 a zaměstnanecké karty vydané žalobkyni za účelem zaměstnání na volném pracovním místě vedeném pod č. 13 022 580 771 jako „šička vaků“ pouze konstatoval, že žalobkyně od 1. 1. 2018 do současné doby vykonávala práci na pracovní pozici „šička vaků, vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“, tj. na pracovní pozici bez povolení k zaměstnání pro tuto činnost, a že tak vykonávala činnost, kterou je třeba pokládat za nelegální práci ve smyslu ustanovení § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti. Dle jeho názoru je takto zjištěný skutkový stav, ze kterého vyplývá, že žalobkyně vykonávala nelegální práci, podřaditelný pod jeden z důvodů pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty, a tuto skutečnost vyhodnotil jako jinou závažnou překážku dalšího pobytu žalobkyně na území ve smyslu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
24. Správní orgán I. stupně tedy nijak nepřihlédl ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které označil za nelegální práci, a nehodnotil, zda konkrétní okolnosti v dané věci nasvědčovaly takové intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, které by ospravedlňovaly zamítnutí žádosti z důvodu zjištění závažné překážky bránící dalšímu pobytu žalobkyně na území. Zejména se nezabýval otázkou a neučinil ani žádné kroky ke zjištění, v jakém rozsahu žalobkyně vykonávala práci, o kterou byla rozšířena její původní (povolená) profese „šičky vaků“ (tj. „vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“), což neučinil ani žalovaný, přestože žalobkyně v odvolání uvedla, že profesi „vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“ vykonává pouze výjimečně, že se jedná o pomocné a doplňující práce k hlavní profesi šičky vaků. To doložila i vyjádřením zaměstnavatele. Bez těchto skutkových zjištění pak správní orgány nemohly zohlednit ani poměr výkonu nelegální práce ve vztahu k výkonu práce v rámci povolení dle vydané zaměstnanecké karty, kterým žalobkyně nepochybně účel svého pobytu plnila. Nemohly také hodnotit, zda žalobkyně vykonávala nelegální práci kontinuálně dlouhodobě.
25. V odvolání navíc žalobkyně uvedla, že pracovní pozice „šička vaků“ je pozice hlavní a převažující prací, kterou vykonává, a že profese „vazač a kontrolor vaků a řezač tkanin a folie“ je pomocná a doplňková k profesi hlavní. Proto se domnívala, že se v jejím případě nejednalo o výkon práce v rozporu se zaměstnaneckou kartou.
26. Správní orgány tedy měly přihlédnout ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které označily za nelegální práci, zjištěným nejen v řízení před správním orgánem I. stupně, ale rovněž uvedeným v odvolání. Vady rozhodnutí správního orgánu I. stupně žalovaný nezhojil, neboť ani on nehodnotil, zda konkrétní okolnosti v této věci nasvědčovaly takové intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, které by představovaly jinou závažnou překážku bránící dalšímu pobytu žalobkyně na území. V dané věci nelze zcela pominout ani to, že z přístupu a postoje žalobkyně lze dovodit absenci úmyslného porušování předpisů o zaměstnanosti z její strany.
27. Krajský soud proto shrnuje, že pokud správní orgány měly za to, že výkon nelegální práce žalobkyně je v daném případě třeba vnímat jako závažnou překážku jejího pobytu na území, měly tento svůj závěr náležitě zdůvodnit a opřít o patřičné důkazy, které by relevantně prokazovaly skutečnou závažnost takového jednání. Prostý výkon nelegální práce, resp. jakýkoliv nelegální výkon závislé práce, totiž nemůže sám o sobě bez dalšího naplnit hypotézu uvedenou v ustanovení § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jiná závažná překážka pobytu cizince na území), jinak řečeno, pod pojem „závažná překážka pobytu“ nelze bez bližších úvah samotnou skutečnost nelegální práce podřadit a je nutno posoudit a odůvodnit závažnost takové překážky, v níž se musí odrazit úvaha o intenzitě porušení zákona.
28. V daném případě je tedy třeba posoudit závažnost jednání žalobkyně, tj. vyjasnit poměr její nelegální práce ve vztahu k její legální činnosti, kterou ostatně správní orgány nijak nevyloučily (tedy zda žalobkyně kromě výkonu nelegální práce plnila či neplnila účel svého pobytu), zvážit rozsah práce, kterou žalobkyně činí legálně, a rozsah práce, kterou činí nelegálně (zejména rozsah časový). Rozsah nelegální práce musí být přitom z hlediska časového a příp. i hlediska finančního také přesněji specifikován. Závěrem je pak třeba pečlivě zvážit, zda se zřetelem na všechny individuální okolnosti věci dosahuje nelegální výkon závislé práce žalobkyně takové míry závažnosti, že naplňuje hypotézu § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.
V. Závěr a náklady řízení
29. S ohledem na shora uvedené krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a současně vyslovil, že se mu věc vrací k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení bude vázán právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení zejména přihlédne ke konkrétním skutkovým okolnostem výkonu činností, které označil za nelegální práci vykonávanou žalobkyní. Dále vyhodnotí, zda konkrétní okolnosti v tomto případě nasvědčují takové intenzitě porušení veřejného zájmu na ochraně pracovního trhu, že je lze označit jako jinou závažnou překážku pobytu žalobkyně na území, jejíž zjištění bylo důvodem pro zamítnutí žádosti o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty.
30. K požadavku žalobkyně, aby soud nařídil správnímu orgánu povolit prodloužení její zaměstnanecké karty ve smyslu její žádosti, krajský soud pro úplnost dodává, že ve správním soudnictví není jeho úkolem nahrazovat činnost správních orgánů. Tomu také odpovídá zákonná úprava, dle níž může správní soud napadené správní rozhodnutí zrušit (pro nezákonnost nebo vady řízení), a v takovém případě věc žalovanému vrátí k dalšímu řízení (srov. § 76 a § 78 s. ř. s.). Namísto zrušeného správního rozhodnutí tedy nemůže vydat rozhodnutí nové, které by je nahrazovalo.
31. Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení § 60 s. ř. s. Dle něj má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Ve věci byla úspěšná žalobkyně, krajský soud jí proto přiznal náhradu nákladů řízení spočívajících v náhradě zaplaceného soudního poplatku spojeného s podáním žaloby ve výši 3 000 Kč a náhradě zaplaceného soudního poplatku spojeného se žádostmi o přiznání odkladného účinku žalobě 2 x 1 000 Kč. Krajský soud proto přiznal žalobkyni náhradu nákladů soudního řízení celkem ve výši 5 000 Kč.
Poučení:
Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s.).
Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení.
Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, který o ní také rozhoduje.
Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.
V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.
Hradec Králové 20. května 2021
JUDr. Jan Rutsch v. r.
předseda senátu