5 As 40/2020 - 46
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: L. D., bytem K. 42, J., zastoupený JUDr. Marií Petráčkovou, advokátkou se sídlem ulice Čoupkových 674/36, Brno, proti žalovaným: 1) Městský úřad Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko, 2) Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, 3) veřejný ochránce práv, se sídlem Údolní 39, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2020, č. j. 29 A 224/2019 – 11,
takto:
Odůvodnění:
[2] Jakožto důvod pro podání žaloby žalobce uvedl, že městys Jedovnice prostřednictvím své společnosti Olšovec s. r. o. porušuje vlastnické právo žalobce k pozemku parc. č. X vodní plocha (rybník), v k. ú. J., neboť jej obec využívá neoprávněně. Žalobce totiž (kvůli nesouhlasu s výší nájemného) v roce 2012 adresoval obci výpověď z nájmu pozemku a dosud nedošlo k uzavření dohody nové. Žalobce je toho názoru, že jednání obce lze kvalifikovat jako přestupek dle § 31 odst. 2 zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství), v rozhodném znění (dále jen „zákon o rybářství“), jehož projednání se u žalovaných neúspěšně domáhal.
[3] Žalobce v žalobě dále uvedl:
„Protože je porušováno moje ústavně zaručené vlastnické právo, zejména pak také zákon o rybářství (§ 3 zákona č. 99/2004 Sb.), domáhal jsem se u státních úřadů (všech tří žalovaných) projednání přestupku – správního deliktu. Shodně odmítli jednání s odkazem na soud. Nesplnili svoje úřední povinnosti. Proto podávám tuto správní žalobu. Stále zdůrazňuji, že žádný orgán státu nemůže porušování zákonů tolerovat, natož podporovat.
Navrhuji, aby soud uložil: 1. Městskému úřadu Blansko projednat přestupek podle § 31 zákona o rybářství s uložením odpovídající sankce. 2. Všem třem žalovaným zaslat žalobci písemnou omluvu za nesprávný úřední postup a zaslat symbolickou částku úhrady nákladů ve výši soudního poplatku 3000 Kč.“
[4] Krajský soud posoudil část podání žalobce jakožto žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, avšak dospěl k závěru, že žalobce po krajském soudu požaduje ochranu toliko svého domnělého práva na zahájení přestupkového řízení; takový nárok, aby k podanému podnětu bylo vždy zahájeno a vedeno přestupkové řízení, však jednotlivci nevzniká. V daném případě byl současně dle krajského soudu vyloučen i případný zásah do práv žalobce v pozici poškozeného spácháním jím tvrzeného přestupku, neboť krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného 1), že se v daném případě nemohlo jednat o přestupek ve smyslu § 31 odst. 2 zákona o rybářství (dle právní úpravy účinné do 30. 6. 2017 o jiný správní delikt).
[5] Žalobce byl přitom několikrát poučen o tom, že zákon o rybářství neřeší občanskoprávní spory mezi vlastníkem vodního díla a vlastníkem pozemku pod zátopou, přičemž byl odkázán na prostředky ochrany poskytované k řešení občanskoprávních sporů. S tímto hodnocením se krajský soud ztotožnil, neboť byl rovněž toho názoru, že spor žalobce ohledně užívání jeho pozemku má soukromoprávní charakter. V projednávané věci chybí prvek nadřízenosti a podřízenosti, nejedná se o autoritativní rozhodování orgánu veřejné moci jakožto jedné strany o právech a povinnostech strany druhé, které je základní metodou právní regulace veřejnoprávních vztahů. K vyřešení soukromoprávního sporu mezi žalobcem a obcí tak dle krajského soudu nelze využít žádnou z žalob, o nichž rozhodují soudy ve správním soudnictví.
[6] V části, v níž se žalobce domáhal, aby krajský soud uložil žalovanému 1) projednat přestupek podle § 31 zákona o rybářství s uložením odpovídající sankce, tedy krajský soud žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že nezahájením přestupkového řízení nemohl být žalobce ani potenciálně zkrácen na svých právech (nejedná se pojmově o zásah správního orgánu).
[7] Ohledně části žaloby, v níž se žalobce domáhal toho, aby krajský soud žalovaným uložil povinnost písemné omluvy za nesprávný úřední postup, lze dle krajského soudu dospět k závěru, že se jedná o uplatnění nároku na náhradu škody, příp. zadostiučinění za tvrzenou nemajetkovou újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, k čemuž jsou dle krajského soudu věcně příslušné okresní soudy rozhodující v občanském soudním řízení. Proto v této části krajský soud žalobu odmítl dle § 46 odst. 2 s. ř. s. a současně žalobce ve smyslu uvedeného ustanovení poučil o možnosti podání takové občanskoprávní žaloby.
[8] Žalobce (stěžovatel) napadá usnesení krajského soudu z důvodů, které podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Krajský soud dle stěžovatele nesprávně dovodil, že stěžovatel nebyl zkrácen na svých právech, neboť § 3 zákona o rybářství chrání mj. vlastníky rybníků proti jejich neoprávněnému užívání třetími osobami a odmítnutím projednat takový přestupek žalovaní odepřeli stěžovateli právo na tuto ochranu.
[9] Stěžovatel také namítl, že se krajský soud dopustil nesprávného právního posouzení spočívajícího v tom, že absenci vyhlášeného rybářského revíru považuje za okolnost vylučující spáchání přestupku. Přitom § 3 zákona o rybářství požaduje jako podmínku pro oprávněné provozování rybníkářství řádný právní titul k takovému užívání pozemku. Užívání rybníka též splňuje definici rybníkářství ve smyslu § 2 písm. b) rybářského zákona, když předmětný rybník tvoří rybniční soustavu Jedovnic a produkuje ryby a rybí násadu.
[10] Stěžovatel následně zaslal také doplnění kasační stížnosti, v němž konstatoval, že usnesením krajského soudu bylo porušeno jeho právo dle čl. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Krajský soud neposuzoval existenci nezákonného zásahu způsobeného nezákonným vyřízením jeho podnětu. Byť dle § 42 správního řádu nemá žadatel právo, aby k jeho podnětu bylo správním orgánem zahajováno a vedeno řízení z moci úřední, není vyloučeno, že nesprávným vyřízením podnětu došlo k nezákonnému zásahu, jestliže žalovaný 1) stěžovateli nesdělil, proč společnost Olšovec s. r. o. zákon o rybářství hospodařením na pozemku stěžovatele neporušila. Závěr sdělení žalovaného 1) ze dne 28. 3. 2019, že řešení podnětu nespadá do jeho působnosti a jedná se o občanskoprávní spor, není dle stěžovatele řádným (zákonem předvídaným) vyřízením podnětu a představuje zásah do práva stěžovatele jakožto podatele podnětu na jeho vyřízení v souladu s § 42 správního řádu.
[11] Žalovaný 1) ve svém vyjádření stručně uvedl, že s kasační stížností nesouhlasí, žádost stěžovatele ze dne 25. 3. 2019, označenou „Správní delikt – žádost o projednání“, posoudil tak, že nespadá do působnosti orgánu státní správy rybářství, neboť pozemek, kterého se jednání týká, není součástí rybářského revíru, není na něm povolen výkon rybářského práva a nedochází tedy k porušování zákona o rybářství. O tomto byl stěžovatel informován sdělením ze dne 28. 3. 2019 č. j. MBK 17471/2019, a dále se již stěžovatel na žalovaného 1) neobrátil. Žalovaný 1) tak podnět stěžovatele vyřídil zákonem předvídaným způsobem.
[12] Žalovaný 2) ke kasační stížnosti uvedl, že podněty stěžovatele řešil již v roce 2014, po té opakovaně v roce 2018. Na všechny tyto podněty žalovaný 2) neprodleně reagoval, nicméně stěžovatel nepřijal jeho vysvětlení a opakovaně se domáhal zahájení přestupkového řízení. Žalovaný 2) se plně ztotožnil se závěry krajského soudu.
[13] Žalovaný 3) ve svém vyjádření především upozornil na skutečnost, že není dle zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, nadán pravomocí k rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a proto nenaplňuje definici správního orgánu podle § 4 odst. 1 s. ř. s. a nevztahuje se tedy na něj pravomoc správních soudů. Tuto skutečnost ostatně dokládá i to, že právní zástupkyně stěžovatele v doplnění kasační stížnosti již veřejného ochránce práv jako žalovaného neoznačuje. Z uvedených důvodů není pro rozhodování soudu v dané věci potřebné, aby se žalovaný 3) podrobněji vyjadřoval k vyřizování podnětu, se kterým se stěžovatel v minulosti na žalovaného 3) obrátil.
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí krajského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátkou (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).
[15] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení napadeného usnesení v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[16] Zdejší soud především předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu. Takovou kasační stížnost lze opřít pouze o důvody nezákonnosti tohoto rozhodnutí dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS; všechna zde zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná též na www.nssoud.cz). Pod tento důvod spadá i případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí o odmítnutí návrhu (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, č. j. 6 As 4/2004 - 53). Nejvyšší správní soud se však v této věci nemohl zabývat věcí samou, proto neposuzoval, zda stěžovatelem tvrzená situace měla vést k zahájení přestupkového řízení.
[17] Na úvod Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné také uvést, že v řízení o kasační stížnosti jednal rovněž s žalovaným 3), avšak pouze na základě toho, že veřejný ochránce práv byl za jednoho z žalovaných označen v žalobě a tudíž i v napadeném rozhodnutí krajského soudu, neboť vzhledem k odmítnutí žaloby se krajský soud pasivní legitimací žalovaného 3) nezabýval. Nejvyšší správní soud vychází z okruhu účastníků řízení, jak byl vymezen v řízení před krajským soudem (§ 105 odst. 1 s. ř. s.), nicméně musí přisvědčit veřejnému ochránci práv, že tento orgán nevykonává dle zákona č. 349/1999 Sb. vrchnostenskou veřejnou správu, a tudíž by ani v případě projednatelnosti posuzované žaloby nemohl být v uvedené věci již jen z tohoto důvodu pasivně legitimován.
[18] Krajský soud žalobu stěžovatele odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. v části, v níž se stěžovatel domáhal projednání přestupku, a dále krajský soud odmítl žalobu dle § 46 odst. 2 s. ř. s. v části, v níž stěžovatel žádal o omluvu za údajně nesprávný úřední postup. Proti odmítnutí této druhé části žaloby námitky stěžovatele nesměřovaly, a proto se jím Nejvyšší správní soud nezabýval.
[19] Pokud jde o vymezení stěžovatelem tvrzeného zásahu, Nejvyšší správní soud konstatuje, že jak vyplývá z výše uvedeného obsahu žaloby, stěžovatel ho sice stručně, avšak jasně vymezil jako nezahájení řízení o přestupku, resp. neprojednání přestupku, což potvrdil i v doplnění kasační stížnosti, v němž konstatoval, že žalobou „na nesprávný postup úřadů“ se domáhal projednání přestupku a omluvy za nesprávný úřední postup. S ohledem na vázanost soudu nejen obsahem žaloby, ale i žalobním petitem tak nelze přisvědčit tvrzení stěžovatele, že krajský soud pochybil, jestliže se nezabýval tím, jak byly jeho podněty dle § 42 správního řádu žalovaným 1) či žalovaným 2) vyřízeny, resp. tím, zda stěžovateli tyto správní orgány sdělily, proč společnost Olšovec s. r. o. dle jejich posouzení zákon o rybářství hospodařením na pozemku stěžovatele neporušila.
[21] Obecně k otázce, zda by měly správní soudy poskytovat ochranu těm, kdo se neúspěšně domáhali u správního orgánu zahájení řízení, jež se podle zákona zahajuje pouze z moci úřední, existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu. Například v rozsudku ze dne 8. 7. 2009 č. j. 3 Ans 1/2009 – 58, se uvádí: „Podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ (obdobně např. rozsudky ze dne 14. 9. 2011, č. j. 9 Ans 8/2011 – 62, a ze dne 24. 6. 2015, č. j. 1 As 11/2015 ‑ 50)
[22] Svůj závěr, že nikdo nemá veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední a že zde tedy není ani prostor pro ochranu takovéhoto neexistujícího práva ze strany správních soudů, a to ani prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, Nejvyšší správní soud potvrdil v celé řadě dalších rozhodnutí, viz např. rozsudky ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 As 311/2016 ‑ 26, ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017 ‑ 46, ze dne 1. 11. 2017, č. j. 6 As 160/2017 ‑ 40, ze dne 11. 4. 2018, č. j. 6 As 363/2017 – 21, a ze dne 18. 4. 2019, č. j. 9 As 73/2019 ‑ 65. Uvedený názor lze podpořit i poukazem na judikaturu Ústavního soudu, který již v usnesení ze dne 26. 6 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01, konstatoval, že stíhání pachatele přestupku (správního deliktu) a jeho potrestání je „věcí vztahu mezi státem a tímto pachatelem; neexistuje tedy žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby byla jiná osoba pro správní delikt stíhána“.
[23] Nejvyšší správní soud proto přisvědčil názoru krajského soudu, že příslušnou část žaloby stěžovatele bylo nutné dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout, neboť nezahájení řízení z moci úřední nemůže být pojmově zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 – 160, publ. pod č. 3687/2018 Sb. NSS, který byl sice následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, avšak z jiných důvodů, než které jsou relevantní v nyní posuzované věci).
[24] Uvedený závěr obstojí v posuzované věci i přesto, že z něj rozšířený senát Nejvyšší správního soudu v nedávném rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 – 39, dovodil úzce vymezenou výjimku, která však na nynější případ nedopadá. Ve zmiňovaném rozsudku totiž rozšířený senát konstatoval: „Ten, kdo tvrdí, že je dotčen na svém hmotném právu faktickou nečinností stavebního úřadu, který v rozporu s § 129 odst. 2 stavebního zákona nezahájil řízení o odstranění nepovolené stavby (nepovolené terénní úpravy), se může bránit proti takové faktické nečinnosti správního orgánu žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 násl. s. ř. s.). Vyhoví-li soud takové žalobě, určí, že nezahájení řízení z moci úřední je nezákonným zásahem a současně přikáže stavebnímu úřadu zahájit řízení podle § 129 odst. 2 stavebního zákona.“
[25] Možnost vztáhnout tento závěr týkající se řízení o odstranění stavby i na posuzovanou věc vyloučil v citovaném rozsudku sám rozšířený senát:
„Právní názor zde vyjádřený je však třeba vykládat restriktivně. Pravidlem (s dále podanými výjimkami) stále zůstává, že uplatnění podnětu, ve kterém podatel vyzývá správní úřad k uplatnění úřední povinnosti (úřední moci), žádné veřejné subjektivní právo nezakládá. To proto, že obecně tu není veřejné subjektivní právo na to, aby správní orgán zahájil z moci úřední nějaké řízení. Pokud by rozšířený senát tuto zásadu v obecné rovině popřel, zcela by změnil charakter správního soudnictví, který je daný zákonem. Správní soudnictví je (byť s určitými výjimkami, viz např. § 66 s. ř. s.) povoláno k ochraně veřejných subjektivních práv, nikoli k ochraně veřejného zájmu ani práva objektivního (viz § 2 s. ř. s.). Správní soudnictví nemůže ani mimo zákonem stanovená pravidla volně nahrazovat činnost správních orgánů. Opačný závěr by hrubě narušil dělbu moci jako základní princip demokratického právního státu.
K tomu, aby (objektivně protizákonná) nečinnost správního orgánu při uplatnění jeho úřední moci (nezahájení řízení z moci úřední) přímo zasáhla do veřejného hmotného subjektivního práva určité osoby, je tak třeba splnit současně několik podmínek.
Především je třeba, aby šlo skutečně o žalobce, jehož veřejné hmotné právo nebylo ochráněno v důsledku nečinnosti správního orgánu, který v rozporu se zákonem nezahájil řízení z moci úřední. Třebaže toto řízení slouží v prvé řadě k ochraně objektivního práva, přímým důsledkem nečinnosti správního orgánu je též neposkytnutí ochrany právu subjektivnímu.
Z předešlého logicky plyne, že žalobní legitimaci pro podání zásahové žaloby nemá ten, kdo by se nemohl bránit žalobou proti rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které eventuálně z takto započatého správního řízení může vzejít […]. Například poškozený se tak nemůže domáhat zahájení přestupkového řízení proti podezřelému z přestupku, neboť poškozený či jiné osoby odlišné od obviněného nemohou napadat výrok správního rozhodnutí týkající se viny či sankce, včetně výroku o zastavení řízení o přestupku. Posouzení viny a případné uložení sankce v rámci správního trestání se totiž odehrává výlučně ve vztahu státu a obviněného. Třetí osoba (ať již je touto osobou jiný obviněný, poškozený nebo jiná osoba) nemá subjektivní právo domáhat se zahájení řízení o správním deliktu s jiným subjektem nebo požadovat uznání jeho viny (srov. k tomu z početné judikatury např. rozsudky ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 11. 3. 2008, čj. 8 As 46/2007-98, detailněji pak rozsudek ze dne 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012-351, Philips Electronics a další, body 208 a 209).“ (důraz doplněn)
[26] Ve smyslu výše uvedeného proto lze uzavřít, že v nyní posuzované věci nemohlo být zasaženo do stěžovatelových subjektivních práv již s ohledem na to, že se domáhal právě zahájení přestupkového řízení, ačkoli veřejné subjektivní právo na jeho zahájení neměl a nezahájení tohoto řízení tedy již pojmově nemůže být zásahem správního orgánu. Krajský soud pochybil, když se v napadeném rozhodnutí zcela nadbytečně zabýval otázkou, zda tvrzeným neoprávněným užíváním stěžovatelova pozemku mohl být spáchán přestupek dle zákona o rybářství, čímž od posouzení podmínek řízení vlastně přeskočil k samotnému meritu, toto jeho pochybení však nemohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu, neboť podmínky pro odmítnutí posuzované žaloby byly v každém případě dány.
[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Žalovaní měli ve věci úspěch, příslušelo by jim tedy vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne, že jim v tomto řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. dubna 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu