[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M   R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: MEROSYSTEM s.r.o., IČ: 26839121, se sídlem Tyršova 1840/10, Ostrava, zast. JUDr. Růženou Vojtovou, advokátkou, se sídlem 28. října 10, Ostrava, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 9. 2016, č. j. 40138/16/5000-10470-711844, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 11. 2018, č. j. 22 Af 85/2016 - 28,

takto:

I. Kasační stížnost se zamítá.

II.  Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I. Dosavadní průběh řízení

[1]           Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Ostravě domáhal zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzen platební výměr Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj na odvod do státního rozpočtu za porušení rozpočtové kázně ze dne 20. 10. 2015, č. j. 2858167/15/3200-31474-804380, na částku 241.677 Kč. Porušení rozpočtové kázně se měl žalobce dopustit tím, že při realizaci dotovaného projektu „Podporujeme vstup zdravotně znevýhodněných na trh práce v Moravskoslezském kraji“ nesplnil hodnoty monitorovacích indikátorů „07.41.00 – Počet podpořených osob – celkem“, dále „07.46.13 – Počet úspěšných absolventů kurzů – celkem“ a „07.01.00 – Počet nově vytvořených pracovních míst – celkem“. Naplnění indikátorů bylo při kontrole vyhodnoceno jako nedostatečné, protože žalobce zapojil do podporovaných a vyhodnocovaných aktivit také účastníky, kteří nesplňovali definici cílové skupiny; kromě zdravotně postižených uchazečů o zaměstnání totiž žalobce zapojil do projektu i zdravotně postižené zájemce o zaměstnání.

[2]           Žalobce namítal, že při určování cílové skupiny pro daný projekt přicházely v úvahu jako podporované skupiny jak uchazeči o zaměstnání – osoby mající zájem o zprostředkování zaměstnání registrované u místně příslušného úřadu práce, tak zájemci o zaměstnání – tedy osoby mající zájem o zprostředkování zaměstnání registrované u kteréhokoliv úřadu práce. Žalobce však v důsledku administrativní chyby při určování cílové skupiny svých projektových aktivit uvedl jen skupinu uchazečů o zaměstnání. V průběhu realizace projektu však pracoval s oběma skupinami osob. Žalobce s ohledem na to tvrdil, že účel projektu, tj. zvýšení zaměstnatelnosti nezaměstnaných osob nebo osob ohrožených na trhu práce, naplnil. Tato skutečnost měla být vzata v úvahu při stanovení výše odvodu.

[3]           Krajský soud žalobu zamítl. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným, že nenaplnění zásadních monitorovacích indikátorů stanovených v rozhodnutí o poskytnutí dotace zakládá porušení rozpočtové kázně podle § 3 písm. e) ve spojení s § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, přičemž žalobce skutkové závěry správních orgánů k této otázce nevyvrací. Odkázal zde na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, podle kterého každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně.

[4]           Krajský soud dále konstatoval, že nebylo povinností žalovaného při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně vycházet ze zásady přiměřenosti. V posuzovaném případě totiž poskytovatel dotace v samotném rozhodnutí o poskytnutí dotace zcela jednoznačně stanovil procentuálně výši odvodu za porušení rozpočtové kázně v návaznosti na míru porušení. U žalobce činila výše odvodu s ohledem na míru porušení rozpočtové kázně 50 % celkové částky dotace. Krajský soud zde odkázal na rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, podle kterého v případě, kdy poskytovatel dotace stanoví pravidla pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně a příjemce dotace na ně přistoupí, nemůže následně požadovat, aby tyto podmínky nebyly dodrženy, byť to je pro něj nevýhodné.

II. Kasační stížnost a vyjádření

[5]           Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.

[6]           Stěžovatel namítá, že projekt byl nesprávně označen v důsledku administrativního pochybení a jednalo se o zřejmou chybu v psaní.  Zdůrazňuje, že prostředky vynaložené na podporu osob ze skupiny zájemců o zaměstnání byly jednoznačně efektivně využity, jelikož 7 osobám z této skupiny se podařilo v rámci realizace projektu najít zaměstnání.

[7]           Stěžovatel dále namítá, že při hodnocení závažnosti jeho pochybení mělo být vzato v úvahu, že došlo k zachování účelu dané dotace a že se tak v žádném případě nejednalo o „neoprávněné použití peněžních prostředků“ ve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015, na jehož základě byl odvod správcem daně vyměřen. Podařilo se dosáhnout stanoveného cíle a naplnění smyslu dotace na 100 %, jestliže vedle uchazečů o zaměstnání jsou do hodnocení zahrnuti i zájemci o zaměstnání. Lpění na doslovném znění definice cílové skupiny se v tomto případě jeví jako přehnaný formalismus jdoucí proti smyslu a účelu předmětné dotace.

[8]           K odkazu krajského soudu na rozsudek ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, stěžovatel uvádí, že z jiných rozhodnutí NSS vyplývá odlišný způsob řešení podobných sporů. Např. v rozsudku č. j. 9 Afs 1/2008 - 45 Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „uložení sankčního odvodu nemůže být postaveno na ryze formalistickém přístupu, bez ohledu na skutečný stav věci, ale je třeba jej vždy spojovat jen s neoprávněným nakládáním s finančními prostředky státu. Klíčovou pro posouzení je skutečnost, zda daňový subjekt poskytnuté prostředky použil na úhradu nákladů přímo souvisejících s financováním podporovaného projektu.“

[9]           Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že cílová skupina dotace byla jednoznačně definována a stěžovatel ji bez souhlasu poskytovatele rozšířil také o zájemce o zaměstnání. Stěžovatel žádal poskytovatele o rozšíření cílové skupiny, ale této žádosti nebylo vyhověno. Stěžovatel byl proto povinen projekt realizovat v souladu s rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) o udělení dotace. Pokud stěžovatel cílovou skupinu přesto rozšířil, nejedná se o formální pochybení. K námitce proporcionality odvodu k porušení rozpočtové kázně žalovaný uvádí, že výše odvodu je stanovena poskytovatelem v rozhodnutí o poskytnutí dotace, a ztotožňuje se s posouzením této otázky krajským soudem.

[10]       Stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že rozpočtová pravidla ve znění účinném do 19. 2. 2015, tj. v době, kdy byl vydán platební výměr o odvodu, v § 44a odst. 4 písm. b) stanovila, že „při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce.“ I když starší znění rozpočtových pravidel povinnost posoudit přiměřenost nestanovilo, rozšířený senát přesto nutnost jejího posouzení v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, dovodil. Krajský soud v rozporu s tímto požadavkem uvedl, že ze zásady přiměřenosti nebylo nutné vycházet, což odůvodnil odkazem na starší judikaturu, než je usnesení rozšířeného senátu.

[11]       Správní orgán I. stupně ani žalovaný se uplatněním zásady přiměřenosti nezabývaly a rovnou určily výši odvodu, aniž by odůvodnily, zda je tato výše odpovídající danému porušení. Zpráva o kontrole totiž neobsahuje žádnou přezkoumatelnou úvahu o výši odvodu a žalovaný se s námitkou uvedenou v odvolání také řádně nevypořádal. V případě provedení testu proporcionality přitom není nutné, aby správce daně učinil přesný výpočet, je však nezbytné, aby všechny relevantní faktory zhodnotil a toto hodnocení přezkoumatelným způsobem vyjádřil, což v posuzované věci neučinil.

III. Posouzení kasační stížnosti

[12]       Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.

[13]       Kasační stížnost není důvodná.

[14]       K námitce nesprávného označení projektu Nejvyšší správní soud konstatuje, že otázka, zda byla cílová skupina v žádosti o dotaci vymezena v důsledku administrativního pochybení nebo chyby v psaní, není pro posouzení věci rozhodná. V posuzovaném případě je nesporné, že stěžovatel realizoval projekt v rozporu s rozhodnutím o udělení dotace, a došlo tedy k porušení dotačních podmínek. Podle usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, přitom každé porušení dotačních podmínek, které nejsou v rozhodnutí o poskytnutí dotace vymezeny jako méně závažné, zakládá porušení rozpočtové kázně. Závažnost porušení dotačních podmínek má podle rozšířeného senátu význam při stanovení výše odvodu za toto porušení, nikoliv však pro závěr o tom, zda byla rozpočtová kázeň porušena, či nikoliv.

[15]       Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou přiměřenosti odvodu stanoveného za porušení rozpočtové kázně.

[16]       Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, je třeba aplikovat právní úpravu účinnou v době rozhodnutí o udělení dotace, tj. v posuzovaném případě účinnou ke dni 14. 3. 2012.

[17]       Podle § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění účinném od 30. 12. 2011 do 31. 7. 2012 platí, že odvod za porušení rozpočtové kázně činí „v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo uvedeno jedno nebo více procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 6, finančním úřadem stanovenou částku vycházející z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý případ; při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků přesunutých podle § 24a nebo § 26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně.“

[18]       Z citovaného ustanovení plyne, že pokud v rozhodnutí o udělení dotace bylo stanoveno procentní rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně, než je plná výška dotace, určí se výše odvodu v tomto procentním rozmezí. Vedle toho je třeba přihlédnout k závažnosti porušení povinnosti, jeho vlivu na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce.

[19]       Správní orgán tedy může výši odvodu stanovit i v jiné výši, než vyplývá z procentního rozmezí podle rozhodnutí o poskytnutí dotace. Konstrukce § 44 odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění účinném od 30. 12. 2011 takový postup předpokládá, jelikož pro stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně stanoví 2 samostatná pravidla oddělená středníkem.

[20]       Stejný závěr vyplývá i z citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, kde soud konstatoval, že „při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Pokud tedy okolnosti konkrétního případu vyvolávají otázku ohledně závažnosti porušení dané povinnosti, musí správce daně zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. V každém případě však půjde o porušení rozpočtové kázně.“

[21]       Nejvyšší správní soud se tedy zcela neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že soudy ani správní orgány nejsou oprávněny zkoumat přiměřenost výše odvodu stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace, jelikož respektování principu přiměřenosti výše odvodu sice souvisí mj. i se stanovením jeho výše podle procentní sazby stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace, ovšem tímto se zcela nevyčerpává. Krajský soud v této souvislosti odkázal na rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, ale tento rozsudek se týkal právní úpravy účinné do 29. 12. 2011, která v § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel požadavek přiměřenosti výše odvodu nestanovila, a v něm uvedené závěry byly korigovány výše citovaným usnesením rozšířeného senátu. Požadavek přiměřenosti výše odvodu bude nicméně zpravidla naplněn již tím, že bude odvod stanoven v procentním rozmezí podle rozhodnutí o udělení dotace.

[22]       V posuzovaném případě byla výše odvodu za porušení rozpočtové kázně stanovena podle pravidel určených v rozhodnutí o poskytnutí dotace ve výši 50 % z celkové částky dotace v případě indikátoru s kódem „07.41.00“ a ve výši 20 % z celkové částky dotace v případě indikátorů s kódem „07.01.00“ a „07.46.13“, tj. celkem 70 % celkové částky dotace, přičemž odvod byl vyměřen ve výši skutečně vyplacené části dotace ke dni porušení rozpočtové kázně, tj. 1.611.177,66 Kč.

[23]       Nejvyšší správní soud nepovažuje s ohledem na okolnosti případu takto stanovenou výšku odvodu za porušení rozpočtové kázně za nepřiměřenou. Porušení rozpočtové kázně ze strany stěžovatele nebylo pouze formální či jinak marginální, ale jednalo se o zásadní porušení podmínek udělení dotace. Stěžovatel nenaplnil žádný ze tří stanovených indikátorů, přičemž z celkového počtu 40 zdravotně postižených osob zapojených do projektu splňovalo podmínku stanovenou v rozhodnutí o poskytnutí dotace, tj. jednalo se o uchazeče o zaměstnání, pouze 8 osob. Stěžovatel tedy z převážné části využil dotaci na práci s osobami, na které se dotace nevztahovala, a učinil tak zcela vědomě, jelikož podle vyjádření žalobce podal žádost o změnu dotačních podmínek, které nebylo vyhověno. Za těchto okolností nelze konstatovat, že stěžovatel účel dotace fakticky naplnil, pokud poskytnuté prostředky vědomě použil k práci s převážně odlišnou skupinou osob, než byla jednoznačně určena v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Navíc podmínku, že projekt bude zaměřen na uchazeče o zaměstnání se zdravotním znevýhodněním, nelze považovat za nesouvisející s účelem dotace, kterým bylo zvýšení zaměstnanosti nezaměstnaných osob nebo osob ohrožených na trhu práce efektivním a cíleným využitím nástrojů a opatření aktivní politiky zaměstnanosti. Není totiž zřejmé, zda by projekt byl poskytovatelem dotace podpořen, pokud by nebyl zaměřen na uchazeče o zaměstnání se zdravotním znevýhodněním, neboť je zřejmé, že tato skupina osob je primární cílovou skupinou státní politiky zaměstnanosti. Odvod ve výši 70 % poskytnuté dotace rovněž přibližně odpovídá poměru reálného naplnění požadovaných indikátorů projektu (20 % v případě indikátoru výstupů, resp. 35 % v případě indikátoru výsledků).

[24]       Požadavek proporcionality byl tedy v posuzovaném případě naplněn stanovením odvodu ve výši určené podle pravidel stanovených v rozhodnutí o udělení dotace. Skutečnost, že správní orgány ani krajský soud se otázkou přiměřenosti nad rámec toho podrobněji nezabývaly, nevede proto k nezákonnosti jejich rozhodnutí.

[25]       Pokud stěžovatel odkazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne 25. 6. 2008, č. j. 9 Afs 1/2008 - 45, je třeba zdůraznit, že se jednalo o skutkově odlišný případ, kde se soudy zabývaly otázkou, zda při vyplácení záloh dodavatelům byly dodrženy podmínky čerpání dotace stanovené pro poskytování záloh z částky dotace. V posuzovaném případě se však porušení rozpočtové kázně týkalo přímo využití poskytnutých prostředků k účelu dotace.

IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

[26]       Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů kasační stížnost podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

[27]       Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení proto nemá. Procesně úspěšnému žalovanému pak nevznikly v řízení náklady přesahující rámec nákladů jeho běžné úřední činnosti. Náhrada nákladů řízení se mu proto nepřiznává.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 28. března 2019

Mgr. Aleš Roztočil

předseda senátu