2 As 188/2018 - 19
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Si Duong Van, se sídlem Boleslavská 10, Luštěnice, zastoupený JUDr. Jiřím Stránským, advokátem se sídlem Jandova 8, Praha 9, proti žalovanému: Generální finanční ředitelství, se sídlem Lazarská 15/7, Praha 1, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 3. 2018, č. j. 13920/18/7700-30133-711462, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2018, č. j. 30 Af 44/2018 - 34,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 5. 2018, č. j. 30 Af 44/2018 - 34, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Usnesení krajského soudu a jemu předcházející rozhodnutí
[2] Krajský soud v odůvodnění svého usnesení odkázal na § 117 a násl. daňového řádu a konstatoval, že řízení o povolení obnovy je úzce spjato s řízením, v němž bylo vydáno původní rozhodnutí ve věci. Jeho účelem je náprava vadně zjištěného skutkového stavu, objeví‑li se dodatečně nové důkazní prostředky, které nemohly být dříve bez zavinění obou stran zúčastněných na řízení uplatněny, případně dojde-li ke zpochybnění použitých důkazních prostředků z hlediska jejich legality či k následné změně v posouzení předběžné otázky. Lze jej chápat jako pokračování řízení, v němž bylo původní rozhodnutí ve věci vydáno, neboť jeho smyslem je napravit vady spočívající v nesprávně či neúplně zjištěném skutkovém stavu, k nimž v předcházejícím řízení došlo. Dle krajského soudu tak existuje blízká souvislost a provázanost řízení o povolení obnovy, v němž bylo vydáno nyní žalobou napadené rozhodnutí, s původně vedeným exekučním řízením, v němž byl zamítnut návrh žalobce na vyloučení majetku z daňové exekuce.
[3] Krajský soud odkázal dále na závěry Nejvyššího správního soudu vyřčené v rozsudku ze dne 3. 10. 2017, č. j. 9 As 282/2017 - 41, v němž se jednalo o určení místní příslušnosti krajského soudu. Žalobou napadeno rozhodnutí správního orgánu o prohlášení nicotnosti správního rozhodnutí (obdobně viz usnesení ze dne 28. 5. 2014, č. j. Nad 185/2014 - 26). V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že „[ř]ízení o prohlášení nicotnosti lze vnímat v úzké návaznosti na řízení, v němž bylo nicotné rozhodnutí vydáno, neboť jeho smyslem je odstranit nedostatky, k nimž v předcházejícím řízení došlo. Nemělo by žádné smyslu vést řízení o prohlášení nicotnosti, pokud by vůbec nedošlo k faktickému vydání rozhodnutí, u nějž se posuzuje, zda je nicotné.“ Krajský soud měl za to, že uvedené úvahy byly přenositelné i na jím posuzovanou věc, v níž bylo předmětem přezkumu rozhodnutí vydané v řízení o povolení obnovy dle § 117 a násl. daňového řádu.
[4] Pro úplnost krajský soud dodal, že uvedený závěr odpovídá i hlavnímu důvodu, pro nějž byl s účinností od 1. 1. 2012 novelizován § 7 odst. 2 s. ř. s., a to zájmu na rovnoměrnější rozprostření žalob u krajských soudů napříč republikou. Pokud by bylo akcentováno pojetí opačné a řízení o povolení obnovy dle § 117 a násl. daňového řádu by bylo chápáno jako ryze samostatné řízení ve věci, mohlo by to vést k tomu, že o téže daňové věci by v závislosti na fázi daňového řízení, resp. na uplatněných mimořádných opravných prostředcích, rozhodovaly – třebas i paralelně – různé krajské soudy. Současně by se zcela neodůvodněně, vzhledem k celostátní působnosti Odvolacího finančního ředitelství a právní úpravě mimořádných opravných prostředků v daňovém řádu, sbíhala u Krajského soudu v Brně většina věcí, v nichž by tyto prostředky nápravy byly aplikovány.
[5] Krajský soud proto uzavřel, že za správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni dle § 7 odst. 2 s. ř. s., je nutné považovat Finanční úřad pro hlavní město Prahu, který v původním řízení, v jehož rámci byl návrh na obnovu řízení uplatněn, rozhodoval v prvním stupni o návrhu žalobce na vyloučení majetku z daňové exekuce.
II. Kasační stížnost žalobce a vyjádření žalovaného
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě napadl usnesení krajského soudu jako nezákonné, neboť spočívalo v nesprávném posouzení právní otázky.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl s odkazem na § 7 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 119 odst. 1 daňového řádu, že zamítavé rozhodnutí o povolení obnovy řízení v prvním stupni vydalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, a proto je místně příslušným soudem k projednání jeho žaloby Krajský soud v Brně.
[8] Stejně jako krajský soud odkázal stěžovatel na rozsudek ze dne 3. 10. 2017, č. j. 9 As 282/2017 - 41, v němž Nejvyšší správní soud mimo jiné uvedl, že účelem novelizovaného znění § 7 odst. 2 s. ř. s. je dosažení rovnoměrnějšího rozprostření žalob u krajských soudů napříč republikou a odbřemenění Městského soudu v Praze. Konkrétně Nejvyšší správní soud uvedl: „Současně lze zmínit, že § 7 odst. 2 s. ř. s. byl s účinností od 1. 1. 2012 dotčen novelizací zákonem č. 303/2011 Sb. Do 31. 12. 2011 se místní příslušnost soudů ve správním soudnictví odvíjela dle § 7 odst. 2 s. ř. s. od sídla správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni, nikoli v prvním stupni, jak je tomu od 1. 1. 2012. Důvodem ke změně zákonné úpravy byl zájem na rovnoměrnějším rozprostření žalob u krajských soudů napříč republikou a odbřemenění městského soudu, v jehož obvodu (tj. v Praze) sídlí valná většina ústředních orgánů státní správy…“
[9] Dle názoru stěžovatele je z uvedených důvodů usnesení krajského soudu zcela v rozporu se zněním i účelem § 7 odst. 2 s. ř. s. v platném znění a judikaturou Nejvyššího správního soudu, na kterou tento soud sám odkazuje. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
[10] Žalovaný v podání ze dne 21. 6. 2018 uvedl pouze to, že neuplatňuje své procesní právo na vyjádření se ke kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[12] Za nesporný lze označit skutkový stav věci, tedy že stěžovatel se domáhal svým návrhem u Finančního úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8, povolení obnovy řízení (ve věci vyloučení jeho majetku z daňové exekuce) ukončeného pravomocným rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství ze 14. 3. 2016, č. j. 10987/16/5100-41453-711484. Odvolací finanční ředitelství návrh stěžovatele zamítlo, a toto rozhodnutí bylo následně potvrzeno v záhlaví uvedeným rozhodnutím žalovaného, proti němuž podal stěžovatel dne 4. 5. 2018 žalobu ke Krajskému soudu v Brně.
[13] Jako sporná otázka vyvstala, zda je v projednávané věci správním orgánem, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., Odvolací finanční ředitelství, a místně příslušným k projednání žaloby je tedy Krajský soud v Brně, či zda je tímto orgánem Finanční úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8, a místně příslušným soudem je Městský soud v Praze.
[14] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s., [n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.
[15] Podle § 7 odst. 5 věta první s. ř. s., [b]yl-li návrh ve věci správního soudnictví podán u soudu, který není věcně příslušný k jeho vyřízení, postoupí jej tento soud k vyřízení soudu věcně a místně příslušnému.
[16] Podle § 119 odst. 1 daňového řádu, [o]bnovu řízení povolí nebo nařídí správce daně, který ve věci rozhodl v posledním stupni, a neshledá-li důvod povolení obnovy, návrh zamítne.
[17] Krajský soud založil svou úvahu o místní příslušnosti na tom, že řízení o povolení obnovy podle § 117 a násl. daňového řádu je, stejně jako řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu, úzce spjato s řízením, v němž bylo vydáno původní rozhodnutí ve věci, a proto by měl být za správní orgán, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., považován Finanční úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8.
[18] Nejvyšší správní soud se však s uvedeným názorem krajského soudu neztotožnil. Obnova řízení podle § 117 a násl. daňového řádu je v tomto právním předpisu rozdělena na dvě relativně svébytná, zároveň navazující řízení, a to na řízení o povolení nebo nařízení obnovy řízení a na samotnou obnovu řízení, v níž je vydáno nové rozhodnutí.
[19] Z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že „v řízení o povolení obnovy správce daně nezkoumá, zda rozhodnutí vydané v původním daňovém řízení je v souladu se zákonem nebo zda rozhodnutí předchází úplné zjištění skutkového stavu věci. Správce daně se může zabývat toliko otázkami vymezenými v zákoně o správě daní a poplatků; zkoumá tedy jen, zda byly pro povolení obnovy řízení splněny taxativně stanovené podmínky. V daném případě bylo tedy jeho povinností zkoumat pouze to, zda vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění daňového subjektu nebo správce daně uplatněny již dříve v řízení a zda současně mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí. Přitom pojem „nové skutečnosti“ je nutno chápat tak, že může jít jen o skutečnosti v době rozhodování již existující, které nově vyšly najevo a v době rozhodování i přes svoji existenci nebyly známy poplatníkovi, ani správci daně, a proto nemohly být žádným způsobem využity. Mohly však vyjít najevo i nové důkazy, které subjekt neměl v rozhodné době k dispozici, které však potvrzují, nebo mohou prokazovat jím uváděné skutečnosti. Musí se však jednat o takový nový důkaz, který dodatečně umožňuje prokázat již dříve tvrzené skutečnosti.“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2006, č. j. 1 Afs 36/2006 – 86, ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Afs 64/2009 – 64). Ačkoliv se uvedené závěry vztahují k zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, který předcházel daňovému řádu, s ohledem na téměř totožnou úpravu v obou zákonech jsou vztahovatelné i k nynější úpravě (srov. v širších souvislostech rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2013, č. j. 7 Afs 90/2013 – 42, a ze dne 9. 12. 2015, č. j. 7 Afs 128/2015 - 28).
[20] Řízení o povolení či nařízení obnovy podle § 117 a násl. daňového řádu je tedy, na rozdíl od řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu, řízením, které nemá úzkou souvislost s původním řízením. Jeho „předmětem“ není přezkoumávané rozhodnutí v úzkém slova smyslu, jak je tomu u zkoumání, zda takové rozhodnutí je, či není nicotné, nýbrž to, zda jsou dány důvody k opětovnému „otevření“ řešení věci původním rozhodnutím již vyřešené. Správce daně, který rozhodoval v původním řízení v posledním stupni (§ 119 odst. 1 daňového řádu), totiž zkoumá v řízení o povolení či nařízení obnovy, zda jsou splněny podmínky pro povolení či nařízení obnovy podle § 117 odst. 1 daňového řádu, či ne. Tento správce daně však nerozhoduje o věci samé, o niž se jednalo v onom původním řízení.
[21] Krajským soudem uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se řízení o prohlášení nicotnosti proto není aplikovatelná na projednávaný případ.
[22] Ke vznesenému argumentu ohledně účelu novelizace § 7 odst. 2 s. ř. s. zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, Nejvyšší správní soud dodává následující. V důvodové zprávě k citovanému zákonu je akcentováno, že „[z]ásada, podle které je k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu místně příslušný (nejde-li o některou ze zákonem stanovených výjimek) krajský soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni, v praxi způsobuje, že je takovými žalobami nejzatíženější Městský soud v Praze. Mimo přezkoumávání rozhodnutí, které vydal Magistrát hlavního města Prahy, jakož i rozhodnutí správních úřadů hlavního města Prahy, přezkoumává i rozhodnutí ústředních orgánů státní správy se sídlem v Praze (protože na něj přešla dosavadní působnost Vrchního soudu v Praze), a kromě toho přezkoumává i rozhodnutí krajských úřadů Středočeského kraje, jež mají sídlo v Praze. Při takto stanovené místní příslušnosti pro řízení před správními soudy dochází k nerovnoměrnému nápadu u jednotlivých soudů (především u Městského soudu v Praze a u Krajského soudu v Praze). S tím stále naléhavěji vyvstává otázka průtahů v řízení a práva na projednání věci v přiměřené lhůtě. Jelikož v Praze sídlí, s výjimkou Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a Energetického regulačního úřadu, všechny ústřední orgány státní správy, Městský soud v Praze rozhoduje o typově nejsložitějších věcech v porovnání s ostatními krajskými soudy, a mimo to ještě musí řešit agendu, která by správně měla napadat u Krajského soudu v Praze, jelikož řada středočeských institucí má sídlo v obvodu Prahy. Tyto okolnosti mají samozřejmě vliv i na celkový objem tzv. nedodělků, tedy věcí, které nejsou pravomocně skončeny. Celkový podíl nedodělků u Městského soudu v Praze (agenda Ca - přezkum správních rozhodnutí) činí za rok 2008 67,3% ze všech nedodělků v soudním řízení správním a za rok 2009 již 72%.“. A dále tato zpráva uvádí, že „[o]dbřemenění Městského soudu v Praze by se mělo projevit ve zkrácení neuspokojivé délky řízení před tímto soudem (která je v některých agendách několikanásobná oproti jiným krajským soudům) a odstranění průtahů v řízení, které mohou být v rozporu s právem na spravedlivý proces zaručeným čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jelikož je Městský soud zatížen nejvíc ze všech krajských soudů a rozhoduje o nejsložitějších agendách, odráží se to i na délce řízení. Z hlediska budoucího vývoje je tento stav neudržitelný, jelikož každoročním nárůstem počtu podání u Městského soudu se bude prodlužovat nejenom délka řízení, ale bude narůstat i celkový počet nedodělků.“. Z uvedeného tedy plyne, že záměrem zákonodárce nebylo odbřemenění krajských soudů obecně, jak naznačuje Krajský soud v Brně, ale jednoznačné odbřemenění Městského soudu v Praze, na nějž dopadala předchozí úprava takovým způsobem, že neúměrně prodlužovala délku řízení před tímto soudem.
[23] Nejvyšší správní soud přiznává, že nynější úprava může z hlediska určování místní příslušnosti dopadnout na Krajský soud v Brně jeho vyšším zatížením. Může též způsobit i jisté obtíže, bude-li se vést ve správním soudnictví souběžně jednak řízení o žalobě proti původnímu rozhodnutí druhoinstančního správce daně (místně příslušný je zde soud dle sídla prvoinstančního správce daně), jednak o žalobě proti rozhodnutí, jímž bylo rozhodnuto ve věci povolení obnovy řízení ve vztahu k tomuto původnímu rozhodnutí (místně příslušný bude soud dle sídla zde prvoinstančního, v původním řízení však odvolacího správce daně, tedy velmi často jiný krajský soud). Není však úlohou Nejvyššího správního soudu tyto problémy řešit, zejména jde-li o otázky kompetenční (viz podobný argument v bodě 61 rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2016, č. j. 6 As 165/2015 - 38, č. 3450/2016 Sb. NSS), výkladem právní úpravy ohledně místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s. způsobem, který by výrazně abstrahoval od doslovného znění relevantních zákonných ustanovení a dal přednost dosažení výše uvedených dílčích účelů (nezatížit Krajský soud v Brně a nezkomplikovat případně řízení ve správním soudnictví týkající se aktů správce daně, jež by mohla být vskutku vedena současně u více soudů). Oba výše uvedené dílčí problém jsou řešitelné řádným výkonem státní správy soudů či řádnou komunikací soudů mezi sebou (i v rámci jednoho krajského soudu by takto musely, v závislosti na konkrétních pravidlech rozvrhu práce, mezi sebou komunikovat různé soudní senáty, aby zkoordinovaly dvě řízení fakticky spolu úzce související).
[24] Jak vyplývá z výše uvedeného, Krajský soud v Brně založil své rozhodnutí na dobře promyšlené, avšak při celkovém zhodnocení méně přesvědčivé právní úvaze, že řízení o povolení obnovy je obdobně související jako řízení o prohlášení nicotnosti podle § 105 daňového řádu s původním řízením. Nesprávně tak vyhodnotil, že správním orgánem, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., byl Finanční úřadu pro hl. m. Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 8. Protože tímto orgánem byl Odvolací finanční úřad, místně příslušným podle § 7 odst. 2 s. ř. s. byl právě Krajský soud v Brně.
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Nejvyšší správní soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[26] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2018
JUDr. Karel Šimka
předseda senátu