1 As 131/2017 - 30
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyň JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: KARAVTO s. r. o., se sídlem v Praze 2 – Novém Městě, Vyšehradská 1349/2, zastoupené JUDr. Bogdanem Hajdukem, advokátem se sídlem Hrabinská 498/19, 737 01 Český Těšín, proti žalované: Česká obchodní inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem v Praze 2, Štěpánská 15, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 18. 2. 2015 č. j. ČOI 14806/15/O100/3100/14/15/HI/Št, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 2. 2017, č. j. 22 Ad 12/2015 – 135,
t a k t o :
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
O d ů v o d n ě n í :
[1] Dne 2. 1. 2015 Česká obchodní inspekce, inspektorát Moravskoslezského a Olomouckého kraje, uložila žalobkyni pokutu ve výši 2.200.000 Kč pro porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů, v platném znění (dále jen zákon
o pohonných hmotách), a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách.
[2] Uvedeného deliktu se žalobkyně dopustila tím, že jako kontrolovaná osoba ve dnech 20. 5. 2014, 26. 5. 2014 a 2. 6. 2014 v provozovně - čerpací stanici LPG, Ostrava, Novinářská 2202/2 prodala motorové palivo, které nesplňuje požadavky na pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, konkrétně v kritériu hodnoty síry. Tohoto správního deliktu se podle zjištění ze dnů 26. 5. a 2. 6. 2014 žalobkyně dopustila také v provozovně-čerpací stanice LPG Permon-Rudná, Ostrava a dále v provozovně čerpací stanice LPG, Železárenská 443/10, Ostrava ve dnech 26. 5. a 2. 6. 2014.
[3] V záhlaví specifikovaným rozhodnutím žalované bylo rozhodnutí prvostupňového správního orgánu změněno tak, že žalovaná upravila čísla odebraných vzorků i protokolů ve výroku, avšak ve zbytku odvolání zamítla a rozhodnutí prvostupňového správního orgánu potvrdila.
[4] Proti rozhodnutí žalované brojila žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě. Ten námitkám žalobkyně nepřisvědčil a shledal žalobu nedůvodnou.
[5] Proti rozsudku krajského soudu stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] V kasační stížnosti stěžovatelka nejprve rozsáhle rekapitulovala všechny své žalobní body.
[8] Stěžovatelka namítala, že vzorek byl odebrán v rozporu s vyhláškou č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení a jakosti pohonných hmot a o jejich evidenci (vyhláška o jakosti a evidenci pohonných hmot). Podle § 4 odst. 2 této vyhlášky musí odběr vzorků odpovídat příslušné české technické normě, kterou je ČSN EN 4257 Zkapalněné ropné plyny-vzorkování. Norma stanoví, že vzorkování LPG se uskutečňuje z nádrží, nikoli z výdejních stojanů, z nichž odběry v tomto případě probíhaly. Žalobkyně v této souvislosti poukázala na článek 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
[9] Podle stěžovatelky byl kontrolními pracovníky porušen také § 4 odst. 3 písm. f) vyhlášky o jakosti a evidenci pohonných hmot, podle kterého protokol o odběru vzorků musí obsahovat mimo jiné náležitosti také číslo pečeti, což však předmětné protokoly neobsahují. Nelze vyloučit neoprávněnou manipulaci s odebranými vzorky.
[10] U odebraných vzorků došlo k odběru pouze jednoho vzorku, zatímco u kapalných vzorků jsou odebírány vzorky dva. Stěžovatelka tak neměla možnost nechat provést arbitrážní rozbor u nezávislého akreditovaného subjektu. K tomuto žalobnímu bodu stěžovatelka ve svém doplnění k žalobě uvedla, že nemožnost odebrání kontravzorku považuje za porušení jejích ústavně zaručených práv na obhajobu a spravedlivý proces. Při neexistenci kontravzorku, který by mohla užít ke své obhajobě, je rozhodnutí nepřezkoumatelné. Stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1836/13 ze dne 27. 2. 2014 a dále na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2015, č. j. 8 As 24/2014 - 65.
[11] Pracovníci společnosti SGS, odebírající vzorky jako externí osoby, by měli disponovat pověřením pro přizvanou osobu podle § 6 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). V protokolech o kontrole ani v úředních záznamech však není pověření zmiňováno. Podle stěžovatelky osoby provádějící faktickou kontrolu pověření neměly.
[12] Tvrzení žalované o vlivu nadlimitního množství síry v LPG na vyšší znečištění životního prostředí považuje stěžovatelka za spekulativní a nepodložené, jelikož žalovaná v daném případě neměřila emise. Rovněž tvrzení žalované o vlivu LPG s nadlimitním obsahem síry na možné poškození palivového systému vozidel považuje za ničím nedoložené. Stěžovatelka argumentuje vyjádřením autoservisů k této problematice a tvrdí, že potencionální škoda neodpovídá výši pokuty uložené správním orgánem. Nikdo neprokázal, že ve vozidlech na plyn došlo k poškození (ať už materiálnímu nebo finančnímu) způsobenému stěžovatelkou.
[14] Nad rámec výše uvedené rekapitulace žalobních bodů stěžovatelka toliko uvedla, že jednoznačně koncipovaný zákaz uvedený v § 5 odst. 5 zákona o pohonných hmotách platí pro všechny bez výjimky. Pokud pracovníci ČOI (nebo společnosti SGS) odebírali vzorky a současně porušovali § 5 odst. 5 zákona o pohonných hmotách, jednoznačně došlo k porušení právem chráněného zájmu na bezpečnosti. Pokud pracovníci měli k odběru vzorků oprávnění vyplývající z jiného ustanovení [§ 8 písm. b) zákona o kontrole], nic to nemění na zákazu vyplývajícím z § 5 odst. 5 zákona o pohonných hmotách. Tyto důkazy byly získány v rozporu s § 51 správního řádu, přičemž jiný závěr by stavěl výkon státní moci (a mechanizmy používané státní správou při výkonu kontrolní činnosti u soukromých subjektů) nad zájmy veřejnosti na její bezpečnosti. Kontrolní orgány mají bezpočet jiných zákonných možností, jak kvalitu a původ ropných výrobků kontrolovat. Odběr vzorků do mobilních nádrží během přepravy není nikterak zakázán ani omezen. Není vyloučena ani možnost odebrat vzorek přímo z nádrže aut (za použití postupu dle užitného vzoru č. 28388 na technické řešení problematiky, zapsaného u Úřadu průmyslového vlastnictví, ze dne 29. 6. 2015 pod názvem „zapojení pro odběr vzorků zkapalněných ropných plynů“).
[15] Žalovaná ve svém vyjádření setrvala na své dosavadní argumentaci a ztotožnila se s rozsudkem krajského soudu.
[16] Kasační stížnost je přípustná. Nejvyšší správní soud na tomto místě předesílá, že důvody kasační stížnosti musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.). Řízení o kasační stížnosti není pokračováním řízení o žalobě, ale je samostatným řízením o mimořádném opravném prostředku za procesní situace, kdy řízení před krajským soudem již bylo pravomocně skončeno. Nejvyšší správní soud přezkoumává především rozhodnutí a postup krajského soudu, stěžovatel je proto povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí krajského soudu (srov. např. bod 140 rozsudku ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012 – 351, nebo bod 21 rozsudku ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 34/2012 – 64). Část kasační stížnosti stěžovatelky - viz shrnutí námitek v odstavcích [7] až [13] – pouze cituje žalobní body bez polemiky s argumentací krajského soudu. Tyto kasační námitky proto soud vypořádal toliko v obecné rovině.
[17] Důvodnost kasační stížnosti soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[18] Krajský soud neshledal důvodnou námitku porušení zákazu v § 5 odst. 5 zákona o pohonných hmotách [ve znění účinném do 5. 6. 2017, dnes v témže znění (účinném od 1. 1. 2018) v odstavci 3 téhož ustanovení]. Podle krajského soudu se toto ustanovení váže toliko na „prodej a výdej pohonných hmot“, přičemž tyto činnosti nezahrnují provedení kontroly podle § 7 zákona o pohonných hmotách v nyní projednávané věci.
[19] Nejvyšší správní soud se s tímto názorem ztotožňuje. Ze systematiky zákona o pohonných hmotách je patrné, že se uvedené ustanovení vztahuje výhradně na provozování čerpací stanice v souvislosti s prodejem (a výdejem) pohonných hmot. Ke shodnému závěru dospěl kasační soud i v rozsudku ze dne 27. 7. 2017, č. j. 3 As 191/2016 - 55 (viz bod 20 a násl.). Podstatné přitom je, že jakkoliv mohly být (i jiným) postupem společnosti SGS porušeny bezpečnostní předpisy, toto eventuální porušení by nemělo žádný vztah k nyní projednávané věci. Pakliže by správní orgány (v tomto případě společnost SGS) skutečně porušily veřejnoprávní předpisy, za takové porušení by sice nepochybně odpovídaly, avšak závěr o jejich pochybení by na odpovědnost za správní delikt stěžovatelky v nyní projednávané věci neměl vliv. Ani v takovém případě by se nejednalo o nezákonně získaný důkaz, který by nemohl být ve správním řízení použit. Důkazy získané žalovanou v rozporu s bezpečnostními předpisy ještě nepřestavují důkazy získané v rozporu s § 51 správního řádu.
[20] Takovými důkazy by však naopak mohly být vzorky odebrané způsobem, který by vedl ke znehodnocení získaného vzorku, zkreslení výpovědní hodnoty vzorku či jeho kontaminaci. Právě v této souvislosti stěžovatelka namítala, že odběr vzorků ze stojanu, nikoliv z nádrže, odporuje vyhlášce o jakosti a evidenci pohonných hmot. Způsob odebírání vzorků LPG z výdejních stojanů totiž podle stěžovatelky neodpovídal technické normě ČSN EN ISO 4257, ale jen standardizovanému postupu „SOP 98 – Odběr vzorků plynných a zkapalněných paliv“ společnosti SGS, což stěžovatelka považuje za nedostačující.
[21] Ačkoli vyhláška k provedení zákona o pohonných hmotách neupravuje přesný postup pro monitorování složení a jakosti pohonných hmot, v § 4 odst. 2 stanoví, že postup odběru a posouzení výsledků musí odpovídat příslušné technické normě (ČSN EN ISO 4257). K námitce, že tato technická norma byla SGS porušena, žalovaná již ve správním řízení (a poté i na straně 5 a 6 správního rozhodnutí) rozsáhle vysvětlila, že společnost SGS provádí tento typ odběru v souladu s akreditovaným standardizovaným postupem SOP č. 98.
[22] Rovněž krajský soud se stěžovatelce znovu pokusil ozřejmit, že společnost SGS má pro odběry vzorků LPG akreditovaný postup, který technickou normu přizpůsobuje odběru z výdejních stojanů tak, aby ke zmíněnému zkreslení výpovědní hodnoty odebraného vzorku ani nemohlo dojít. Ve svém rozsudku odkázal na jiné řízení vedené u Krajského soudu v Ostravě (rozsudek ze dne 23. 11. 2016 č. j. 22 Ad 106/2014 - 78), v němž soud vyzval žalovanou k předložení příslušné technické normy a také SOP č. 98. U ústního jednání pak provedl důkaz těmito listinami a následně vyhodnotil, že z textu technické normy je seznatelné, že je vhodná pro vzorkování z velkoobjemových nádrží, na druhé straně však výslovně nezakazuje vzorkování například z výdejních stojanů čerpací stanice. Krajský soud dospěl k závěru, že samotná norma vymezuje obecné požadavky na získání reprezentativních vzorků a rovněž bezpečností opatření, přístroje, které se k odběru používají, postup k přípravě a postup vlastního odběru. Zmíněný SOP č. 98 z této technické normy vychází a slouží výhradně k odběru vzorků „plynných a zkapalněných paliv“. V tehdy projednávané věci soud vyhodnotil, že posuzované dokumenty jsou ve vzájemném souladu, přičemž SOP č. 98 pouze vystihuje odlišnosti dané specifickým charakterem těchto konkrétních paliv.
[23] V nyní projednávané věci dospěl krajský soud k závěru, že vzhledem k výše zmíněným specifickým potřebám nemohl odběr probíhat přímo podle normy ČSN EN 4257, a proto proběhl podle standardizovaného postupu, který respektoval fyzikální vlastnosti odebíraného paliva, bezpečnost i postupy upravené technickou normou. O tom ostatně svědčí akreditace tohoto postupu Českým institutem pro akreditaci, která představuje garanci přizpůsobení normy konkrétním podmínkám. Podle krajského soudu je nepochybné, že standardizovaný postup z technické normy vycházel a přizpůsobil ji konkrétním specifickým podmínkám.
[24] Kasační soud se s těmito závěry ztotožňuje. Ostatně stěžovatelka se domáhala získání informace o obsahu postupu SOP č. 98 (včetně akreditace) již ve správním řízení. Tyto skutečnosti jí tedy byly dobře známy, přesto stěžovatelka v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedla žádné konkrétní argumenty nad rámec odvolacích bodů ve správním řízení. Neuvedla ani žádnou argumentaci, kterou by se závěry krajského soudu v konkrétnostech jakkoliv polemizovala. Ani v řízení před správními orgány, ani v řízení soudním totiž vůbec netvrdí, jakým konkrétním způsobem mohl postup podle „SOP 98 – Odběr vzorků plynných a zkapalněných paliv“ ovlivnit výsledek chemické analýzy v její neprospěch. Nenamítá, že by postup podle standardizovaného postupu dodržen nebyl, ani to, že by pravidla zakotvená ve standardizovaném postupu nezaručovala provedení objektivního chemického rozboru. Tato námitka je tudíž nedůvodná.
[25] Chybovost postupu společnosti SGS měla podle názoru stěžovatelky vyplývat z rozsudku kasačního soudu ze dne 19. 9. 2014, č. j. 4 As 123/2014 - 33. Krajský soud rozsudek označil za nepřípadný k nyní projednávané věci, přičemž Nejvyšší správní soud se s tímto posouzením ztotožňuje. Kasační soud v tehdy projednávaném případě nekonstatoval nic, co by svědčilo názoru stěžovatelky o tom, že společnost SGS postupovala chybně (podstatou bylo posouzení, zda v dané věci byly dány liberační důvody, přičemž kasační stížnost byla zamítnuta).
[26] Podle stěžovatelky byl kontrolními pracovníky porušen také § 4 odst. 3 písm. f) vyhlášky o jakosti a evidenci pohonných hmot. Podle tohoto ustanovení protokol o odběru vzorků musí obsahovat mimo jiné náležitosti také číslo pečeti. Protokoly v nyní projednávané věci však čísla neobsahují. Tomuto tvrzení krajský soud na základě obsahu protokolů přisvědčil, avšak současně konstatoval, že vzorky byly náležitě identifikovány: číslem vzorku, specifikací vzorku, datem odběru a dalšími identifikačními údaji. Díky těmto jedinečným identifikátorům nemohla mít absence čísla pečeti vliv na správnost laboratorních výsledků, ani na zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí. Stěžovatelka neuvedla ani v žalobě, ani v kasační stížnosti, žádná konkrétní tvrzení, která by tento závěr zpochybňovala. Kasační soud se se závěry krajského soudu ztotožňuje, a rovněž tato námitka je proto nedůvodná.
[27] Ačkoliv stěžovatelka namítá, že došlo k odběru pouze jednoho vzorku, tudíž neměla možnost nechat si provést vlastní rozbor u nezávislého akreditovaného subjektu, stěžovatelce nic nebránilo provést odběr vzorků i jejich rozbor z vlastní iniciativy a na vlastní náklady. Krajský soud k tomuto konstatoval, že žádné ustanovení zákonných či podzákonných předpisů neukládá žalované povinnost odebrat více kontrolních vzorků. Tento závěr byl potvrzen kasačním soudem i ve výše citovaném rozsudku ze dne 27. 7. 2017, č. j. 3 As 191/2016 - 55 (bod 29 a 30). V tomto rozhodnutí dospěl kasační soud rovněž k závěru, že nemožnost odebrání kontravzorku nepředstavuje porušení ústavně zaručených práv na obhajobu a spravedlivý proces. K námitce, že u kapalných pohonných hmot bývají běžně odebírány vzorky dva, žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, že odběr vzorků do speciálních tlakových vzorkovnic v nyní projednávané věci je natolik náročný, že se zpravidla odebírá vzorek jeden (oproti odběru kapalných vzorků, který je mnohem jednodušší a zpravidla jsou odebírány vzorky dva). Nadto byl závěr laboratorních zkoušek podle Nejvyššího správního soudu zcela jednoznačný. Bylo zjištěno překročení hraničního limitu síry v takové míře, že výsledky nejsou zpochybnitelné.
[28] Podle stěžovatelky by pracovníci firmy SGS, odebírající vzorky jako externí osoby, měli disponovat pověřením pro přizvanou osobu podle § 6 odst. 2 kontrolního řádu. V protokolech o kontrole ani v úředních záznamech však není pověření zmiňováno. Sama žalovaná v průběhu řízení nezpochybnila, že pracovníci společnosti SGS u sebe skutečně pověření neměli. Nelze však opomenout, že přizvaná osoba prováděla odběry vzorků právě za přítomnosti zaměstnanců správního orgánu, a současně stěžovatelka nezpochybnila, že kontrolní orgán má se společností SGS smluvní vztah (smlouva o kontrolní činnosti ze dne 3. 5. 2013). V této souvislosti lze rovněž odkázat na rozsudek kasačního soudu ze dne 27. 4. 2017, č. j. 1 As 181/2016 - 33. Rovněž v tehdy projednávané věci se stěžovatelka dovolávala toliko nesprávného procesního postupu zaměstnanců kontrolního orgánu, avšak nezpochybňovala výsledky laboratorních zjištění a v průběhu soudního ani správního řízení nepřinesla spolehlivé argumenty zpochybňující závěry žalované. Rovněž v nyní projednávané věci proto kasační soud dospěl k závěru, že okolnost absence pověření v průběhu kontroly nezakládá nezákonnost rozhodnutí žalované.
[29] Stěžovatelka zpochybňovala závěry žalované, týkající se negativních vlivů LPG ve kvalitě, kterou kontrolní orgány u stěžovatelky zjistily. Jak správně konstatoval krajský soud, žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí toliko v obecné rovinně vymezuje negativní vlivy, k nimž v důsledku porušení povinností stěžovatelky mohlo dojít. Správní delikt, z něhož byla stěžovatelka shledána vinnou, je správním deliktem ohrožovacího charakteru, takže k naplnění jeho skutkové podstaty postačuje ohrožení právem chráněného zájmu (bez ohledu na skutečnost, zda došlo k faktickému následku).
[30] Námitka, že uložená sankce je neadekvátní vzhledem k rozsahu podnikání stěžovatelky a může mít pro stěžovatelku likvidační důsledky, byla formulována toliko v obecné rovině. Stěžovatelka tato tvrzení nijak blíže nespecifikovala. Krajský soud proto na tuto námitku reagoval rovněž obecným tvrzením o srozumitelnosti a přezkoumatelnosti výše uložené pokuty správními orgány obou stupňů (strana 4 a 5 prvostupňového rozhodnutí, strana 9 a 10 rozhodnutí žalované), přičemž kasační soud se s tímto posouzením ztotožňuje.
[31] Stěžovatelka v průběhu správního řízení nezmínila svou ekonomickou situaci, ani ji neprokazovala a vypořádání krajským soudem je proto zcela odpovídající míře konkretizace žalobního bodu.
[32] V této souvislosti stěžovatelka v doplnění k žalobě poukázala na obdobný případ uložení pokuty ve výši 1.700.000 Kč, který žalovaná zmínila ve svém rozhodnutí. Krajský soud na tuto námitku v napadeném rozsudku odpověděl tak, že v odkazovaném případě nebyla předmětem přezkumu otázka likvidační výše sankce. Ani podle kasačního soudu není argumentace tímto rozsudkem relevantní pro závěry o povaze pokuty v nyní projednávané věci.
[33] S ohledem na nedůvodnost všech stěžovatelčiných námitek Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud na základě § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému v tomto řízení nevznikly žádné náklady převyšující náklady běžné administrativní činnosti, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2018
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu