10 As 259/2015 - 33
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Daniely Zemanové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Y. R., zast. Mgr. Davidem Obenrauchem, advokátem se sídlem Kopečná 11, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2013, čj. JMK 115021/2013, sp. zn. S-JMK 115021/2013/OD/Fö, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 11. 2015, čj. 29 A 79/2013-41,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 11. 2015, čj. 29 A 79/2013-41, s e r u š í a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně činila před krajským soudem sporným zápis bodů za dva přestupky (2 x 1 bod). Tyto body byly žalobkyni zaznamenány za přestupky dle § 22 odst. 1 písm. l) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 31. 7. 2011, spáchané porušením § 4 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). V prvém případě dne 17. 4. 2009 žalobkyně nedodržela povinnosti plynoucí z dopravní značky zákaz odbočování vlevo, ve druhém případě dne 15. 3. 2011 porušila povinnosti vyplývající z dopravní značky B 11 – zákaz vjezdu všech motorových vozidel. O obou přestupcích bylo rozhodnuto v blokovém řízení.
[2] Dne 12. 7. 2012 oznámil Městský úřad Hustopeče žalobkyni podle § 124 odst. 5 písm. k) zákona o silničním provozu, že ke dni 3. 7. 2012 dosáhla celkového počtu 12 bodů. Dne 16. 7. 2012 bylo oznámení doručeno žalobkyni. Ta proti němu včas podala námitky podle § 123f zákona o silničním provozu. Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2013 zamítl městský úřad námitky jako neodůvodněné a potvrdil mj. provedený zápis jednoho bodu ke dni 17. 4. 2009 a jednoho bodu ke dni 15. 3. 2011 za shora popsané přestupky.
[3] Rozhodnutím ze dne 17. 10. 2013 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou u krajského soudu. Krajský soud sice nevyhověl žalobním bodům zpochybňujícím jednotlivé podklady pro udělení bodů, dospěl však současně i bez žalobní námitky k závěru, že body za oba shora uvedené přestupky byly zapsány v rozporu se zákonem. V mezidobí mezi spácháním přestupků a oznámením o dosažení počtu 12 bodů došlo ke změně zákona o silničním provozu, nově od 1. 8. 2011 totiž již nemohl být za tyto přestupky proveden záznam bodů. Novela zákona o silničním provozu tedy s účinností od 1. 8. 2011 zavedla právní úpravu, která byla pro žalobkyni v otázce zaznamenávaných bodů příznivější, a městský úřad ji tak měl v daném případě aplikovat (a to již ke dni vydání Oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění, tedy ke dni 12. 7. 2012).
II. Stručné shrnutí argumentů kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brání kasační stížností. Stěžovatel nerozporuje, že dne 1. 8. 2011 nabyl účinnosti zákon č. 133/2011, kterým došlo ke změně zákona o silničním provozu. Oba sporné přestupky žalobkyně ze dne 17. 4. 2009 a ze dne 15. 3. 2011, za něž se do 31. 7. 2011 zaznamenával 1 bod do registru řidičů, by počínaje účinností novely zákona o silničním provozu (1. 8. 2011) již záznamu bodů nepodléhaly. Žalobkyně však oba přestupky spáchala před 1. 8. 2011, tedy před nabytím účinnosti zákona č. 133/2011 Sb. V obou případech se jednalo o přestupky projednané v blokových řízeních, tedy s právní mocí rozhodnutí ke dni spáchání, tj. ke dni 17. 4. 2009 a 15. 3. 2011. Body byly žalobkyni v souladu s § 123b zákona o silničním provozu zaznamenány ke dni uložení pokuty v blokovém řízení, tj. taktéž před 1. 8. 2011. Správní orgán zaznamenávající body za sporné přestupky tedy s ohledem na platnou a účinnou jak hmotněprávní, tak procesní právní úpravu nemohl jednak jinak. Krajským soudem zmiňované usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-60, se týkalo posouzení skutkově zcela odlišné věci; tam projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do doby rozhodnutí správních orgánů o něm (na rozdíl od situace nyní řešené, kdy krajský soud nutí správní orgány zohlednit změnu právní úpravy i po pravomocném ukončení správního řízení). Otázkou, kam až se uplatní zásada použití pozdějšího zákona ve prospěch pachatele, se rozšířený senát v projednávaném případě vůbec nezabýval.
[6] Pokud by byl přijat názor krajského soudu, de facto by to znamenalo provést opravy všech záznamů bodů u všech řidičů v souvislosti s přestupky, u nichž bylo na základě účinnosti zákona č. 133/2011 Sb., sníženo bodového hodnocení vztahující se na konkrétní skupiny přestupků, bez ohledu na to, že tyto byly spáchány, pravomocně rozhodnuty a body za ně zaznamenány před nabytím účinnosti zákona č. 133/2011 Sb. Stěžovatel podotýká, že bodový systém byl zaveden již v roce 2006, přičemž první novelou zákona č. 361/2000 Sb., která měnila počty bodů za přestupky určitého druhu, byl zákon č. 133/2011 Sb. s účinností od 1. 8. 2011. Otázka zpětného působení zákona, jímž se mění bodové hodnocení ve prospěch řidičů, na případy spáchaných, pravomocně rozhodnutých přestupků a bodů za tyto přestupky zaznamenaných před takovou změnou, se tak jeví jako zásadní.
[7] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
III. Přerušení řízení před Nejvyšším správním soudem
[8] NSS podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. řízení o kasační stížnosti přerušil, a to s ohledem na řízení probíhající před rozšířeným senátem pod sp. zn. 5 As 104/2013, které nastolilo otázku, zda ke změně zákona, která nabyla účinnosti až po právní moci rozhodnutí správního orgánu o správním deliktu a která je pro pachatele tohoto deliktu z hlediska vymezení dané skutkové podstaty, případně za něj uložené sankce, příznivější, musí přihlížet i správní soudy v řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí správního orgánu, případně i v řízení o kasační stížnosti v takové věci.
[9] Rozšířený senát ve shora uvedené věci dne 16. 11. 2016 rozhodl. V usnesení čj. 5 As 104/2013-46 určil, že rozhoduje-li krajský soud ve správním soudnictví o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o vině a trestu za správní delikt v situaci, že zákon, kterého bylo použito, byl po právní moci správního rozhodnutí změněn nebo zrušen, je povinen přihlédnout k zásadě vyjádřené ve větě druhé čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, podle níž se trestnost činu posoudí a trest ukládá podle právní úpravy, která nabyla účinnosti až poté, kdy byl trestný čin spáchán, je-li to pro pachatele příznivější.
[10] Tím odpadla překážka řízení a předseda senátu podle § 48 odst. 5 s. ř. s. vyslovil, že se v řízení pokračuje. Současně dal účastníkům řízení možnost vyjádřit se k právní situaci po rozhodnutí rozšířeného senátu ve lhůtě do konce prosince 2016. Ani jeden z účastníků této možnosti nevyužil.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Důvodnost kasační stížnosti posoudil NSS v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat i bez návrhu.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Základní otázkou nastolenou touto kasační stížností je otázka, zda má správní orgán vzít v potaz změnu právní úpravy ve prospěch pachatele přestupku poté, co je o přestupku pravomocně rozhodnuto a jsou zaznamenány body za spáchané přestupky, a to v průběhu řízení o námitkách podle § 123f zákona o silničním provozu proti oznámení o dosažení celkového počtu 12 bodů [kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[14] V nynější věci je nesporné, že dne 1. 8. 2011 nabyla účinnosti novela zákona o silničním provozu č. 133/2011 Sb., podle níž typové jednání odpovídající skutkové podstatě přestupků spáchaných žalobkyní dne 17. 4. 2009 a dne 15. 3. 2011, o kterých bylo týž den rozhodnuto blokovým řízením, nemohlo být počínaje 1. 8. 2011 spojeno s udělením jakýchkoliv bodů. Naproti tomu do 31. 7. 2011 byl každý z obou přestupků spojen s připsáním jednoho bodu.
[15] Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, jasně plyne, že správní soud musí i bez návrhu rozhodnout o porušení ústavní zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (viz bod 46). Pokud tedy stěžovatel zpochybnil postup krajského soudu, který rozhodl nad rámec žalobní námitky, je v tomto jeho kasační námitka nedůvodná.
[17] Nynější situace je však jiná. O přestupku bylo pravomocně rozhodnuto a do registru řidičů byly body zaznamenávány ještě v okamžiku platnosti a účinnosti starého, pro žalobkyni méně příznivého zákona. Odkazy krajského soudu na rozsudek čj. 6 As 114/2014‑69, případně na předcházející usnesení rozšířeného senátu proto nejsou správné.
[18] Naproti tomu zcela srovnatelná je s nynější kauzou situace řešená rozsudkem ze dne 27. 4. 2016, čj. 6 As 60/2016-23, č. 3423/2016 Sb. NSS. Zdejší soud rozhodnutí rozšířeného senátu vysvětlil tak, že při záznamu bodů do registru řidičů se ústavní princip čl. 40 odst. 6 věty druhé Listiny ve smyslu usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55 uplatní toliko v těch případech, kdy změna zákona v pachatelův prospěch (ke snížení počtu bodů zaznamenávaných za daný přestupek) nastala v období mezi spácháním přestupku a okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí o tomto přestupku. ¨Tak tomu bylo právě ve věci sp. zn. 6 As 114/2014, kde zákon snížil počet ukládaných bodů za daný přestupek „v průběhu správního řízení v mezidobí mezi spácháním přestupku a vynesením pravomocného rozhodnutí“ (bod 11 rozsudku čj. 6 As 60/2016-23, shodně srov. bod [16] shora).
[19] Usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55 však dle závěrů rozsudku čj. 6 As 60/2016-23 nelze interpretovat tak, že by správním orgánům až v řízení o námitkách přikazovalo znovu rozhodovat o „potrestání“ přestupce a revidovat body zaznamenané v registru řidičů jen proto, že v době po uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku a před námitkovým řízením se zákon změnil ve prospěch pachatele. Přezkoumává-li správní orgán v námitkovém řízení (§ 123f zákona o silničním provozu) správnost počtu bodů zaznamenaných do registru řidičů, činí tak ve vztahu k zákonu účinnému v době spáchání přestupku (čl. 40 odst. 6 věta první Listiny základních práv a svobod) nebo ‑ pokud je to pro pachatele příznivější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny) – ve vztahu k zákonu účinnému ke dni rozhodnutí v blokovém řízení či ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku.
[21] Jinými slovy, správní orgán rozhodující o námitkách by musel zasáhnout, pokud by v průběhu námitkového řízení zjistil, že záznam bodů byl proveden v rozporu s ústavní zásadou čl. 40 odst. 6 Listiny, neboť ještě před pravomocným skončením řízení o přestupku byl novelou zákona počet bodů spojených se spácháním přestupku snížen oproti stavu dosavadnímu. Tak tomu bylo ve věci sp. zn. 6 As 114/2014.
[22] Ve věci nynější, stejně jako ve věci řešené rozsudkem čj. 6 As 60/2016-23, však tomu je jinak. Úprava pro přestupce příznivější vstoupila v účinnost až poté, co bylo o přestupcích pravomocně rozhodnuto (v jednom případě tomu tak bylo s odstupem více než dvou let, v druhém případě s odstupem bezmála pěti měsíců). Ani v jednom případě nerozhodoval o přestupku správní soud (dost dobře ani nemohl, neboť šlo o rozhodnutí vydaná v blokovém řízení).
[23] V žádném případě nelze dovozovat, že by se ústavní princip čl. 40 odst. 6 Listiny měl aplikovat i na věci pravomocně ve správním řízení skončené a nenapadené před správním soudem žalobou. Tento princip je totiž aplikovatelný jen na věci doposud ve správním řízení neskončené, eventuálně sice správním orgánem pravomocně rozhodnuté, o kterých se však následně vede navazující řízení o žalobě před správním soudem (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, body 46-51). Změna právní úpravy ve prospěch pachatele přestupku není důvodem pro podání mimořádného opravného prostředku (ať již ve správním řízení, nebo formou kasační stížnosti - viz body 52 a 53 tamtéž).
[24] Jasně to říká již usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55: změna zákona ve prospěch pachatele přestupku musí být „v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz; není však důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti pravomocným správním rozhodnutím o deliktech“ (bod 44, zvýraznění přidáno). Pokud není změna zákona ve prospěch pachatele důvodem pro podání mimořádného opravného prostředku ve věci pravomocně skončené, nemůže být tato změna zohledněna ani v námitkovém řízení podle § 123f zákona o silničním provozu. Námitkové řízení totiž není nějakým řádným přezkumným řízením v doposud pravomocně neskončeném řízení o přestupku. V řízení o námitkách „správní orgán znovu ‚nerozhoduje‘ o záznamu bodů, pouze ověřuje, zda již provedený záznam byl proveden v souladu se zákonem“ (rozsudek ze dne 16. 12. 2014, čj. 8 As 111/2013 - 53, bod 27, resp. shodně již cit. rozsudek čj. 9 As 96/2008 – 44; ke smyslu námitkového řízení viz bod [20] shora).
[25] Jak k oznámení o dosažení 12 bodů uvedl rozšířený senát, pozbytím řidičského oprávnění „je trestáno opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a tedy sankcí sui generis za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou, která je vyjádřena v § 123c zákona o silničním provozu. Není tedy dána totožnost skutku a nejedná se tak o trest za původní (jednotlivá) protispolečenská jednání, a proto ani nemůže jít o opakovaný postih podle čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě“ (usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55, bod 41, zvýraznění přidáno). Nejedná‑li se o trest za původní přestupek, tím méně pak vůbec přichází do úvahy ve vztahu k tomuto již pravomocně uzavřenému přestupku aplikace pravé retroaktivity ve prospěch.
[26] K obdobným závěrům dospěl NSS i v rozsudcích ze dne 17. 8. 2016, čj. 7 As 117/2016‑17, body 15 – 19, resp. ze dne 13. 12. 2016, čj. 6 As 163/2016-39, body 32 a 33.
V. Závěr a náklady řízení
[27] S ohledem na výše uvedené dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost je důvodná; proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. napadené rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V novém řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
Zdeněk Kühn
předseda senátu