10 As 80/2015 - 67
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: JACKO, projekty & vozovky, s. r. o., se sídlem Ženíškova 2313/1, Ostrava‑Moravská Ostrava, zast. JUDr. Oldřichem Benešem, advokátem se sídlem Mojmírovců 41, Ostrava‑Mariánské Hory, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 31. 10. 2013, čj. ÚOHS‑R173/2013/VZ‑21147/2013/310/MMI, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 4. 2015, čj. 62 Af 121/2013-103,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 10. 4. 2015, čj. 62 Af 121/2013-103, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala dne 3. 6. 2010 návrh na přezkoumání úkonů zadavatele – Ředitelství silnic Zlínského kraje - učiněných při zadávání veřejné zakázky „Diagnostiky vozovek silnic II. a III. třídy ve Zlínském kraji v letech 2010 – 2013“ ve zjednodušeném podlimitním řízení. Žalobkyně se domnívala, že zadavatel porušil § 77 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, neboť si nevyžádal od vybraného uchazeče písemné zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny, a požadovala zrušení rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky.
[2] Žalovaný nejprve rozhodnutím ze dne 10. 9. 2010 zamítl návrh žalobkyně. Toto rozhodnutí potvrdil předseda žalovaného rozhodnutím o rozkladu ze dne 16. 2. 2011. Rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil k žalobě podané žalobkyní Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 22. 3. 2012. Kasační stížnost žalovaného zamítl NSS dne 17. 10. 2012 rozsudkem čj. 1 Afs 42/2012-51.
[3] Žalovaný vydal dne 28. 5. 2013 usnesení, kterým řízení o návrhu žalobkyně zastavil podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu z důvodu, že návrh žalobkyně se stal zjevně bezpředmětným. Důvodem zjevné bezpředmětnosti byla skutečnost, že dne 30. 3. 2011 došlo k uzavření smlouvy s vybraným uchazečem. Předseda žalovaného toto usnesení dne 31. 10. 2013 potvrdil.
[4] Žalobkyně proti rozhodnutí předsedy žalovaného opět podala žalobu. Krajský soud její žalobě vyhověl. Podle něj žalovaný sice správně reflektoval uzavření smlouvy, nesprávně jej však právně vyhodnotil. Krajský soud dospěl k závěru, že dle jasného pravidla v § 118 odst. 4 měl žalovaný návrh žalobkyně zamítnout, nikoli aplikovat zkratkovitou konstrukci o bezpředmětnosti návrhu žalobkyně podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu.
II. Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. z důvodu nesprávného posouzení právní otázky krajským soudem a z důvodu nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Předně obecně konstatoval, že krajský soud na věc aplikoval právní úpravu v rozporu s § 75 odst. 1 s. ř. s.
[7] Uzavření smlouvy na zakázku v průběhu správního řízení znamená faktickou změnu a procesní překážku pro uložení opatření k nápravě, která musí být dle stěžovatele v rámci správního řízení procesně zohledněna jako změna podmínek jeho vedení. Za daného skutkového stavu nelze navrhovatele (zde žalobkyni) stavět do situace, kdy by dle § 115 odst. 2 téhož zákona přišel o složenou kauci v důsledku zamítnutí návrhu dle § 118 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelem z důvodu uzavření smlouvy na veřejnou zakázku. I z tohoto důvodu je dle stěžovatele nutno tyto dvě situace odlišovat.
[8] Na závěr stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu též z důvodu nepřezkoumatelnosti odstavce 4 na s. 4 napadeného rozsudku. Krajský soud prý neuvedl, z čeho při formulaci tohoto právního závěru vycházel, a proto se stěžovatel k tomuto názoru neměl možnost vyjádřit.
III. Vyjádření žalobkyně
[9] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti tvrdí, že stěžovatel se záměrně vyhnul přezkoumání věci a meritornímu rozhodnutí poté, co jeho předchozí rozhodnutí byla shledána nezákonnými. Svou procesní obranou a právním názorem stěžovatel vlastně odůvodňuje svou činnost a procesní postupy, které v důsledku řetězení nezákonných rozhodnutí vedly k závěru o zjevné bezpředmětnosti návrhu žalobkyně na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele (žalobkyně zde upozorňuje na nedodržování lhůt pro rozhodování, způsobování průtahů v řízení formálními kroky, včetně opatřování důkazů). Takový postup shledává žalobkyně v rozporu s principem dobré správy, jak ostatně konstatoval též krajský soud v napadeném rozsudku. Žalobkyně nijak nezavinila uzavření smlouvy s vybraným uchazečem a je pro ni významné, aby bylo dosaženo účelu jí původně podaného návrhu, tj. zákonného přezkumu úkonů zadavatele.
[10] Žalobkyně je dále přesvědčena, že stěžovatel měl za daných okolností povinnost zahájit řízení z moci úřední a neztotožňuje se se závěrem stěžovatele, že zahájení či vedení správního řízení ve věci případného správního deliktu zadavatele z moci úřední je na úvaze správního orgánu. Opačný výklad by legitimizoval svévoli v rozhodování stěžovatele v rozporu s úkoly svěřenými mu zákonem o veřejných zakázkách. K odkazu na rozsudek ve věci sp. zn. 4 As 249/2014 žalobkyně dodává, že na rozdíl od věci tam řešené bylo v řízení o právě pojednávané věci zjištěno porušení zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel se měl zabývat dále otázkou, zda se jednalo o kvalifikovanou formu porušení.
[11] Žalobkyně navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu, byly součástí kasačních námitek (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Stěžovatel namítá, že v dané věci nebyly splněny podmínky k věcnému přezkumu návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele. Zdejší soud proto posoudil, zda krajský soud správně považoval rozhodnutí předsedy žalovaného za nezákonné, a zda tento svůj závěr přezkoumatelně odůvodnil [kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.; IV.B.]. Předtím, než tak tento soud učinil, bylo potřeba vyjasnit otázku aplikace správného znění zákona o veřejných zakázkách na danou věc [kasační důvod dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; IV.A.].
IV.A. Relevantní znění zákona o veřejných zakázkách
[15] Stěžovatel obecnou kasační námitkou zpochybnil, zda krajský soud při svém rozhodování postupoval v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel neuvedl, proč se domnívá, že krajský soud porušil cit. ustanovení, ani to, jakou právní úpravu měl podle jeho názoru krajský soud aplikovat. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. platí, že [p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
[16] K tomu zdejší soud stručně uvádí, že stěžovatel rozhodoval v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zahájeném 3. 6. 2010. V důsledku následného procesního vývoje měl stěžovatel rozhodovat znovu poté, co mu byla věc vrácena soudy ve správním soudnictví. Stěžovatel měl proto aplikovat, pokud jde o hmotně právní úpravu, zákon ve znění účinném ke dni podání návrhu na zahájení řízení, bez ohledu na to, kdy o věci rozhodoval, a to jednoduše z důvodu působení zásady zákazu retroaktivity zákona. V této době byl zákon o veřejných zakázkách účinný ve znění novel č. 41/2009 Sb. a č. 417/2009 Sb., tj. do 14. 6. 2010. Pokud krajský soud v řízení o žalobě aplikoval zákon v tomto znění, což jasně vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku, postupoval správně. Tato námitka je nedůvodná.
IV.B. Správnost postupu stěžovatele
[17] Podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách platí, že [n]edodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele. Odstavec 4 písm. a) cit. ustanovení dále stanoví, že Úřad návrh zamítne, pokud nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření podle odstavce 1 nebo 2.
[18] Podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu [ř]ízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žádost se stala zjevně bezpředmětnou.
[19] Soud nejdříve vypořádal námitku dílčí nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku v odstavci 4 na s. 4. Zde krajský soud uvedl: „Žalovaný tedy neměl použít zkratkovitou (a blíže nijak neodůvodněnou) konstrukci, jak plyne z bodů 28. – 30. prvostupňového rozhodnutí, ani dovozovat, že návrhu žalobce po uzavření smlouvy již nebylo možno vyhovět, a vést navazující disputaci ohledně změny skutkových okolností případu vyvolávajících bezpředmětnost žalobcova návrhu, jak plyne z bodů 11. – 16. napadeného rozhodnutí, nýbrž měl se zaměřit na splnění tří podmínek podávaných z § 118 odst. 1 ZVZ, jejichž splnění (či nesplnění) nutně vyvolá jednu z variant rozhodnutí: buď podle § 118 odst. 1 ZVZ nebo podle § 118 odst. 4 písm. a) ZVZ. Za situace, kdy žalovaný v průběhu správního řízení zjistil, že uzavřením smlouvy není naplněna jedna ze tří podmínek, za nichž může rozhodnout o nápravném opatření podle § 118 odst. 1 ZVZ, měl se jasně vyslovit k otázce, které ze tří podmínek podle § 118 odst. 1 ZVZ splněny jsou a které nikoli, a nesplněním některé (byť jen jediné) z nich odůvodnit svůj závěr směřující k rozhodnutí podle § 118 odst. 4 písm. a) ZVZ.“
[20] Z uvedeného závěru jasně plyne instrukce krajského soudu – byť nesprávná (viz níže) ‑ podle které měl stěžovatel posuzovat splnění všech tří podmínek § 118 odst. 1. V dané situaci a v kontextu příběhu, kdy již byla vyslovena nezákonnost postupu zadavatele soudy ve správním soudnictví, která se nestihla odrazit v odůvodnění rozhodnutí stěžovatele, měl dle krajského soudu stěžovatel postupovat tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí se vyjádří ke všem třem podmínkám, avšak s vědomím toho, že smlouva na zakázku již byla uzavřena, a s ohledem na to, že nesplnění byť i jen jedné z podmínek nemůže vést k uložení nápravného opatření dle odst. 1, musí postupovat dle odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, tj. návrh zamítnout.
[21] Nejenže je tento závěr zcela jasně a srozumitelně v této části i v kontextu celého rozsudku krajského soudu vyjádřen, ale i stěžovatel proti němu snáší argumenty v převážné části kasační stížnosti; tedy udává důvody, proč nemůže řízení ukončit zamítnutím návrhu dle § 118 odst. 4 písm. a) cit. zákona. Není proto pravdou, že neměl možnost se k tomuto závěru vyjádřit.
[22] Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.
[23] Pokud jde o hlavní kasační námitky (viz bod [6] shora), zdejší soud se obdobným případem nezabývá poprvé. Z rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 249/2014-43 (T‑Mobile Czech Republic), na který ostatně stěžovatel odkazuje v kasační stížnosti, vyplývá, že uzavřel-li zadavatel v průběhu řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zahájeného na návrh podle § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách smlouvu na veřejnou zakázku, odpadl předmět řízení (kterým je posouzení možnosti uložení opatření k nápravě, tj. napravení pochybení zadavatele v zadávacím řízení) a stěžovatel řízení zastaví podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, neboť se návrh stal zjevně bezpředmětným.
[24] V bodě 17 rozsudku ve věci T-Mobile Czech Republic soud konstatoval, že stěžovatel je oprávněn rozhodnout o předběžném opatření, respektive o uložení opatření k nápravě pouze do okamžiku, kdy je uzavřena smlouva na veřejnou zakázku. Účelem řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je uložení nápravného opatření v případě kvalifikovaného porušení postupu pro zadání veřejné zakázky zadavatelem, tedy zjednání nápravy v době, kdy lze ještě pochybení zadavatele napravit, tj. před uzavřením smlouvy na veřejnou zakázku. Dále soud v bodě 19 uvedl, že nelze konstruovat nad rámec zákona povinnost stěžovatele vést řízení i po uzavření smlouvy na veřejnou zakázku, tj. poté, co odpadl předmět řízení, kterým je trvající zadávací řízení, které lze korigovat uložením opatření dle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, a vydat de facto deklaratorní rozhodnutí o tom, zda došlo ke kvalifikovanému porušení povinností zadavatele.
[25] Uvedené závěry se zcela uplatní i v projednávané věci. Uzavření smlouvy na zakázku a její splnění již stěžovateli neumožňuje zadávací řízení, které tomuto úkonu předcházelo, nebo jen jednotlivý úkon v něm, jakkoliv korigovat. Stěžovatel nemá po uzavření smlouvy na zakázku již žádnou pravomoc věcně přezkoumávat zadávací řízení a ukládat případné sankce (s výjimkou uložení sankce za porušení dříve uloženého zákazu uzavření smlouvy). Takový postup by byl nad rámec zákonem svěřené pravomoci stěžovateli a tedy nepřípustný.
[26] Zdejší soud souhlasí se žalobkyní, že nelze akceptovat takový způsob dohledové činnosti stěžovatele, který by v každém řízení zahajovaném na návrh, v němž by nebylo vydáno předběžné opatření zákazu uzavřít smlouvu, „vedl řízení dostatečně dlouho“, až by došlo k uzavření smlouvy, pročež by následně řízení zastavil. Je v prvé řadě na stěžovateli, aby svou činnost přizpůsobil požadavkům zákonné úpravy do takové míry, aby byla rychlá a efektivní.
[27] Právní řád navíc poskytuje navrhovateli (v tomto případě žalobci) několik institutů, které vyžadují jeho procesní aktivitu. Na prvém místě jde o tzv. blokační lhůty. Těmi zákon zakázal zadavateli uzavřít smlouvu bezprostředně po ukončení zadávacího řízení a vytvořil tak prostor pro další uchazeče, kteří mají efektivní možnost žádat nápravu u stěžovatele, pokud se domnívají, že zadávací řízení bylo vedeno v rozporu se zákonem. Není ‑li správní řízení ukončeno do uplynutí těchto lhůt a zadavateli by již nic nebránilo smlouvu na zakázku uzavřít (resp. by mu vznikla povinnost smlouvu uzavřít v zákonem stanovené lhůtě s vybraným uchazečem), má navrhovatel možnost podat návrh na vydání předběžného opatření zákazu uzavření smlouvy. Navrhovatel též může využít ochrany před nečinností správního orgánu, rovněž s možností následného soudního přezkumu.
[28] Z předložených spisů nevyplývá, že by žalobkyně některé z výše uvedených možností využila a tím si svá práva střežila. Skutečnost, že žalobkyně pociťuje po několika letech soudních a správních řízení z výsledku řízení frustraci a zklamání, je pochopitelná, nikoliv však oprávněná. Jak bylo uvedeno výše, žalobkyně měla několik možností, jak uzavření smlouvy předejít. Jestliže tak neučinila, ani se o to nepokusila, jde tato skutečnost nyní k její tíži.
[29] Klíčovým momentem pro dohledovou činnost stěžovatele je právě moment uzavření smlouvy v zadávacím řízení. Po tomto okamžiku lze návrh na přezkoumání úkonů zadavatele podat ve zcela výjimečných případech, které stanoví § 114 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách (pouze v případech, kdy došlo k uzavření smlouvy bez předchozího uveřejnění zadávacího řízení nebo k porušení zákazu uzavření smlouvy). V opačném případě by stát nepřiměřeně zasahoval do právní jistoty účastníků právních vztahů. V takové situaci se řízení o návrhu stává zjevně bezpředmětným, a proto je nutno ho v souladu s § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu zastavit.
[30] Dospěl-li krajský soud k jinému závěru, posoudil právní otázku týkající se procesního postupu stěžovatele za těchto okolností nesprávně a jeho rozsudek je proto nezákonný.
V. Závěr a náklady řízení
[31] Soud proto dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
[32] V novém řízení krajský soud současně rozhodne i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2015
Zdeněk Kühn
předseda senátu